ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.105.2012:31
sp. zn. 1 As 105/2012 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: M. K.,
proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Kodaňská 1441/46, 101 00
Praha 10, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 6. 2008, č. j. 500/298/502 21/08, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 3. 2012, č. j. 7
Ca 218/2008 – 40,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 3. 2012, č. j. 7 Ca 218/2008 – 40,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 3. 1. 2008, č. j. ČIŽP/41/OOH/SR01/0703374.003/07/PHE,
uložila Česká inspekce životního prostředí (dále jen „inspekce“) žalobci pokutu ve výši 1 000 000
Kč podle §66 odst. 4 písm. b) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, a to za porušení §12 odst. 2
téhož zákona. Uvedeného jiného správního deliktu se měl žalobce dopustit tím, že v roce 2006
a v části roku 2007 v pronajaté části areálu společnosti Mahrla spol. s r. o. na adrese
Za Zastávkou 3/377, Praha 15, nakládal s odpady (prováděl jejich sběr a výkup) v zařízení, které
není dle zákona o odpadech určené k nakládání s odpady. Odvolání žalobce zamítl žalovaný
rozhodnutím ze dne 12. 6. 2008, č. j. 500/298/502 21/08.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Městský
soud větší část žalobních námitek neshledal důvodnou. Přisvědčil však žalobci v tom, že ve
vztahu k výši pokuty správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav a odůvodnění rozhodnutí
žalovaného je v tomto ohledu nepřezkoumatelné. Soud souhlasil se správními orgány v tom, že
míra ohrožení životního prostředí je dána rozsahem nakládání s odpady a povahou odpadů.
Pokud však inspekce definovala ohrožení životního prostředí jako možnost kontaminace
podzemních nebo povrchových vod, měla blíže specifikovat geologické a další podmínky dané
lokality. Podle soudu je totiž zjevné, že odlišný následek bude mít nakládání s odpady poblíž
vodního zdroje, lesa nebo obydlené zástavby, oproti nakládání s odpady v průmyslové zóně.
Podle leteckých snímků se přitom provozovna žalobce nacházela v oblasti využívané
ke skladování nebo k průmyslové výrobě a sousedila s železničním náspem. Navíc, ačkoliv byla
pokuta uložena na samé spodní hranici zákonného rozpětí, nelze odhlédnout od její nominální
výše, která může citelně zasáhnout majetkové poměry žalobce. Správní orgán byl tedy povinen
specifikovat míru ohrožení životního prostředí popisem dané lokality a z toho plynoucí intenzity
ohrožení té které složky životního prostředí. Pro absenci skutkových zjištění místních podmínek
a z toho plynoucích závěrů o ohrožení životního prostředí proto městský soud rozsudkem ze dne
21. 3. 2012, č. j. 7 Ca 218/2008 – 40, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[3] Žalovaný v kasační stížnosti souhlasil s názorem městského soudu, že míra ohrožení
životního prostředí je dána rozsahem nakládání s odpady a povahou odpadů. Ovšem právě tyto
skutečnosti by měly být především základem pro výši sankce. Míra ohrožení podzemních vod
je zcela jistě dána geologickými podmínkami dané lokality, avšak žalovaný považuje
za nadbytečné uvádění přesných rozborů. Odůvodnění výše sankce by samozřejmě mohlo být
vždy detailnější. Otázkou ale je, jak daleko je nutno třeba zacházet a co může zůstat nevyřčeno,
např. pro svou zjevnost či nadbytečnost.
[4] V daném případě byla část odpadů uložena na rostlém terénu a část na ploše zpevněné
pouze betonovými panely. I pro naprostého laika je zjevné, že v případě nezabezpečeného
uložení nebezpečných odpadů po dlouhou dobu může snadno docházet ke vsakování
nebezpečných kontaminantů do sedimentárního pokryvu a při infiltraci srážek může následně
nastat postup kontaminantů na hladinu podzemních vod. Provozovna žalobce se navíc nacházela
v průmyslovém areálu, kde bylo lze očekávat změny využití přilehlých pozemků, jež zahrnují
i zemní práce, které mohou mobilizovat zasáklé kontaminanty a umožnit jejich posun k hladině
podzemních vod, a nebylo proto vůbec možné vyloučit přesun těchto kontaminantů a s ním
spojení ohrožení podzemních vod. Kromě toho podloží v dané lokalitě je tvořeno hlinito –
kamenitou kvartérní vrstvou, která rozhodně nepatří mezi nepropustná podloží, a to samé lze říci
o hlubším podloží břidlic a křemenců ordoviku – ohrožení podzemních vod v místě je více než
jisté. Zda k ohrožení podzemních vod dochází v průmyslové zóně nebo poblíž lesa, je prakticky
bez významu. Respektive v průmyslové zóně, kde jen velice zřídka bude nepropustné podloží
(stejně jako v daném případě), může být toto nebezpečí dokonce větší než ve volné krajině, kde
se mohou nacházet jílovitá podloží.
[5] Podle žalovaného byla situace přesně zjištěna, v rozhodnutí dostatečně popsána
a porušení právních předpisů bylo jednoznačně prokázáno. Odůvodnění stavu věci je dostatečné
pro posouzení deliktního jednání a jeho závažnosti. Jednoznačně prokázaná porušení právních
předpisů by neměla zůstávat bez postihu jen pro přehnané formální nároky, jejichž hodnocení
navíc závisí na značně subjektivním posouzení. Pokud je k uvedeným závěrům připočteno
množství nebezpečných odpadů a doba, po kterou s nimi bylo v místě nakládáno, což žalovaný
považuje za zcela zásadní pro udělení sankce a její výše, nelze než potvrdit sankci v plné výši.
[6] Pokud jde o konstatování soudu o nominální výši pokuty a její citelnosti pro žalobce, pak
takový závěr nelze dle žalovaného učinit při znalosti poměrů v oblasti odpadového hospodářství.
S ohledem na nákladnost odstranění nebezpečných odpadů a na množství odpadu, s nímž bylo
v zařízení žalobce nakládáno, je výše uložené sankce naprosto zanedbatelná v porovnání se zisky
generovanými nelegálním provozem skládky.
[7] Žalovaný závěrem navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[8] Žalobce se v poskytnuté lhůtě ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro
nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“).
[10] Kasační stížnost je důvodná.
[11] Podstatou posuzované věci je odůvodnění výše pokuty a skutková zjištění, z nichž toto
odůvodnění vycházelo. Podle §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, musí správní
orgán v odůvodnění svého rozhodnutí uvést důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady
pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních
předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s
jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního
soudu musí správní orgán v případě správního trestání v odůvodnění uvést, jaké úvahy jej vedly
k uložení sankce v konkrétní výši a musí zohlednit a odůvodnit veškerá zákonem stanovená
kritéria pro stanovení sankce, případně vyložit, proč určité kritérium v dané věci aplikovat nelze
(rozsudky ze dne 31. 3. 2004, č. j. 5 A 154/2002 – 51, publikováno pod č. 773/2006 Sb. NSS,
ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009 – 46, a ze dne 17. 8. 2010, č. j. 2 Afs 135/2009 – 97,
všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[12] V projednávaném případě je rozhodnutí žalovaného v části týkající se sankce velmi
stručné, avšak jen proto jej nelze mít a priori za nepřezkoumatelné. Jednak je třeba mít na paměti,
že odůvodnění rozhodnutí o odvolání je přímým odrazem příslušné odvolací námitky žalobce,
jednak nelze posuzovat rozhodnutí žalovaného izolovaně, nýbrž ve spojení s rozhodnutím
inspekce. Odvolací námitka žalobce týkající se sankce byla přitom dosti obecná – žalobce namítal,
že míra ohrožení životního prostředí byla inspekcí klasifikována velmi neurčitě a že odůvodnění
takto vysoké sankce považuje za nedostatečné. V této souvislosti navrhl snížení uložené sankce
na polovinu, což by dle jeho názoru odpovídalo míře ohrožení životního prostředí. Na tuto
námitku žalovaný reagoval ve svém rozhodnutí tak, že „[n]a rozdíl od odvolatele považuje odvolací orgán
zdůvodnění výše pokuty za dostatečně podrobné a přesvědčivé. ČIŽP zhodnotila podrobně jak možné způsoby
ohrožení životního prostředí v důsledku konstatovaného protiprávního stavu, tak i jeho dobu trvání a objem
odpadů, které za tu dobu zařízením prošly.“
[13] Z hlediska obsahu odvolací námitky odůvodnění rozhodnutí žalovaného podle názoru
soudu obstojí a bližšího zdůvodňování nebylo třeba. Z hlediska zákonných a judikaturních
požadavků na odůvodnění správní sankce však obstojí pouze tehdy, pokud byla uložená pokuta
řádně a dostatečně odůvodněna již v rozhodnutí inspekce, o něž se žalovaný v odůvodnění svého
rozhodnutí opírá. Ostatně právě skutkový stav zjištěný inspekcí a na něj navazující odůvodnění
sankce v rozhodnutí inspekce se setkaly s nesouhlasem městského soudu.
[14] Podle §66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech uloží inspekce pokutu do výše
50.000.000 Kč fyzické osobě oprávněné k podnikání nebo právnické osobě, která nakládá
s odpady v zařízeních, ve kterých nakládání s odpady je zakázáno nebo není povoleno. V souladu
s §67 odst. 2 téhož zákona se při stanovení výše pokuty přihlíží zejména k závažnosti ohrožení
životního prostředí, popřípadě k míře jeho poškození. Zákon tak obsahuje výčet dvou hledisek,
jež má vzít správní orgán v potaz při stanovení výše pokuty: k těmto hlediskům by se měl vyjádřit
vždy. Vedle toho zákon ponechává správnímu orgánu na úvaze, zda přihlédne ještě k hlediskům
dalším, v zákoně přímo neuvedeným, leč pro projednávaný případ významným (tak již rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 12. 2001, č. j. 7 A 77/99 – 41, z novější judikatury viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2009, č. j. 6 As 34/2008 – 54).
[15] Nejvyšší správní soud předesílá, že při posuzování rozhodnutí inspekce nemohl
přihlédnout k argumentaci žalovaného obsažené v kasační stížnosti týkající se bližšího popisu
ohrožení podzemních a povrchových vod: případné nedostatky odůvodnění správního
rozhodnutí totiž nelze nahrazovat v rámci podání v soudním přezkumném řízení (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003 – 58). Tato doplňující
argumentace žalovaného, která by nepochybně zvýšila přesvědčivost jeho rozhodnutí o odvolání,
však nebyla v daném případě nezbytná a rozhodnutí inspekce ve vztahu k uložené pokutě obstojí
i bez ní.
[16] Pokud jde o zjištění skutkového stavu, ze správního spisu je zřejmé, že dne 8. 2. 2007
provedla inspekce předem neohlášenou kontrolu inkriminované provozovny žalobce. Výsledky
této kontroly jsou podrobně popsány v protokolu o kontrole. Inspekce si dále vyžádala evidenci
nakládání s odpady, příslušná správní rozhodnutí týkající se nakládání s odpady a některé další
listiny. V rámci odůvodnění pokuty inspekce definovala složku životního prostředí, která byla
jednáním žalobce ohrožena – a to podzemní a povrchové vody. Inspekce k tomu poukázala
na to, že shromažďovací nádoby na odpad byly z větší části otevřeny a areál nebyl zastřešen,
takže vše bylo vystaveno nepříznivým klimatickým podmínkám. Navíc byly nádoby umístěny buď
na rostlém terénu, nebo na půdě zpevněné pouze betonovými panely, takže ke kontaminaci vod
mohlo nepochybně dojít. Pokud jde o míru ohrožení životního prostředí, inspekce přihlédla
k délce časového úseku, kdy k porušení zákona docházelo (tj. v roce 2006 a 2007 do provedení
kontroly), k velkému množství odpadů přijímaných v provozovně (cca 6 000 tun) a k charakteru
odpadů, který byl z naprosté většiny z kategorie nebezpečný (cca 5 700 tun), u kterého je každá
nezákonná manipulace spojená s rizikem nepříznivého působení na životní prostředí. Jelikož
v daném případě nebylo zjištěno poškození životního prostředí (pouze jeho ohrožení), inspekce
se tímto kritériem blíže nezabývala. To sice v jejím rozhodnutí není výslovně uvedeno, nicméně
to z něj vyplývá a absence této skutečnosti se nemohla nijak projevit na výši pokuty ve prospěch
žalobce – případné zjištěné poškození životního prostředí by totiž nutně muselo vést ke zvýšení
sankce. Inspekce dále přihlédla ke skutečnosti, že žalobce je podnikatelem v oblasti odpadového
hospodářství (podle správního spisu dokonce vlastní koncesní listinu k nakládání s nebezpečnými
odpady) a k tomu, že v průběhu páchání deliktu došlo ke změně právní úpravy spočívající
ve zvýšení horní hranice pokuty z 10.000.000 na 50.000.000 Kč.
[17] Nejvyšší správní soud shrnuje, že inspekce na základě zjištěných skutečností definovala
ohroženou složku životního prostředí a míru jejího ohrožení posoudila podle doby páchání
deliktu, množství a charakteru odpadů. Přihlédla též k dalším skutečnostem, které se ve vztahu
k žalobci jevily relevantními. Tato úvaha inspekce je dle názoru kasačního soudu vnitřně
konzistentní a logická a zcela splňuje požadavky na odůvodnění výše uložené pokuty. Do takto
provedené úvahy správního orgánu nepřísluší správnímu soudu zasahovat. Požadavky městského
soudu na provedení geologického rozboru či bližší popis lokality by mohly mít zásadnější význam
tehdy, kdy by bylo zjištěno poškození životního prostředí, nikoliv pouze jeho ohrožení.
V projednávané věci by však byl vliv těchto skutečností na výši pokuty minimální, a závěr
městského soudu o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu a nepřezkoumatelnosti rozhodnutí
žalovaného proto nebyl na místě. Odkaz městského soudu na rozsudek zdejšího soudu ze dne
26. 9. 2008, č. j. 2 As 50/2008 – 66, není případný. V něm byl totiž kasační soud konfrontován
se situací, kdy správní orgány při odůvodňování uložené pokuty ustaly na konstatování,
že k poškození životního prostředí nedošlo, nicméně jeho ohrožení nelze vyloučit,
aniž se jakkoliv blíže zabývaly ohroženými složkami životního prostředí a mírou jeho ohrožení.
Jednalo se tedy o situaci zcela odlišnou od nyní projednávané věci.
[18] Pokud jde o konstatování městského soudu o nominální výši pokuty a její citelnosti pro
žalobce, pak z podané žaloby je zřejmé, že žalobce otázku přiměřenosti pokuty nebo její
likvidační charakter nenamítal a rovněž soud nežádal o moderaci pokuty. Tato úvaha městského
soudu je proto ve vztahu k projednávané věci nadbytečná. Navíc není zřejmé, na základě jakých
skutečností městský soud svůj závěr o citelnosti pokuty učinil.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc
mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán právním názorem vysloveným
Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[20] V novém řízení rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. listopadu 2012
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu