ECLI:CZ:NSS:2012:1.AS.114.2012:27
sp. zn. 1 As 114/2012 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: I. N., zastoupený
Mgr. Radimem Kubicou, advokátem se sídlem O. Lysohorského 702, Frýdek-Místek, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 8. 2010, č. j. MSK 139920/2010, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Mgr. D. K., II) K. K., oba zastoupeni Mgr. Gabrielou Nejedlíkovou,
advokátkou se sídlem Husova 2, Ostrava – Moravská Ostrava III) L. F., IV) V. K., v řízení o
kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 5. 2012, čj. 22
A 124/2010 - 57,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 17. 5. 2012, čj. 22 A 124/2010 - 57,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 29. 3. 2010 vydal Obecní úřad Morávka, jako příslušný silniční správní úřad (dále jen
„správní orgán I. stupně“), rozhodnutí sp. zn. 544/2009/Šv, ve kterém na základě návrhu paní
M. Š. (dále jen „navrhovatelka“) deklaroval, že na pozemcích parc. č. 4509/1, 4509/2, 318/1 a
438/10 v k. ú. Morávka (dále jen „předmětné pozemky“) se nenachází veřejně přístupná účelová
komunikace. Navrhovatelka, osoba zúčastněná na řízení paní K. a žalobce podali proti tomuto
rozhodnutí odvolání. Žalovaný uvedená odvolání zamítl svým rozhodnutím ze dne 19. 8. 2010,
čj. MSK 139920/2010 a potvrdil závěry správního orgánu I. stupně.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce u krajského soudu žalobou. V záhlaví
specifikovaným rozsudkem krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu
řízení. Důvody pro zrušení rozhodnutí žalovaného shledal soud v nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů; v tom, že skutkový stav, který vzal žalovaný
za základ rozhodnutí, vyžaduje rozsáhlá doplnění; a v podstatném porušení ustanovení o řízení
před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[3] Krajský soud shledal jako důvodnou žalobní námitku, že se žalovaný v odvolacím řízení
nevypořádal s navrženými důkazy. Žalovaný v napadeném rozhodnutí odmítl provést důkazy
předložené žalobcem a některé důkazy navržené navrhovatelkou, a to s odkazem na §82 odst. 4
správního řádu zakotvující zásadu koncentrace řízení. Tyto důkazy totiž nebyly uplatněny před
správním orgánem I. stupně, ačkoliv již v té době byly účastníkům řízení známy. Žalovaný
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, podle
něhož se §82 odst. 4 správního řádu typicky uplatní v řízeních zahajovaných na návrh, tedy
v řízení o žádosti, kde je zásada koncentrace plně namístě.
[4] V napadeném rozsudku dospěl krajský soud k závěru, že postup podle §82 odst. 4
správního řádu se měl uplatnit vůči navrhovatelce, avšak ve vztahu k žalobci nebyl namístě. Jeho
procesní postavení ve správním řízení totiž bylo odlišné od postavení navrhovatelky, jíž skutečně
svědčila zásada koncentrace řízení. Rozdíl mezi postavením žalobce a navrhovatelky spatřoval
krajský soud v tom, že žalobce byl v postavení účastníka řízení, který nebyl navrhovatelem, byť
jeho právní zájem byl shodný se zájmem navrhovatelky. Podle soudu byly námitky a návrhy
žalobce reakcí na rozhodnutí správního orgánu I. stupně, přičemž žalobce před jeho vydáním
nemohl tušit, jak bude ve věci rozhodnuto. Za takových podmínek se měl žalovaný podle §89
odst. 2 věty druhé správního řádu zabývat přezkumem rozsahu napadeného rozhodnutí
v rozsahu žalobcem vznesených námitek. Soud uzavřel, že byly porušeny základní zásady
správního řízení stanovené §2 odst. 3 a §3 správního řádu, neboť žalovaný nepostupoval tak,
aby zjistil stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.
II. Shrnutí námitek kasační stížnosti a vyjádření osob zúčastněných na řízení
[5] Proti rozsudku krajského soudu brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností,
a to z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle stěžovatele neměl napadený rozsudek oporu
v odůvodnění, které považuje za absolutně nepřesvědčivé a nedostatečné.
[6] V prvé řadě stěžovatel uvedl, že žalobce, stejně jako navrhovatelka, vznesl v odvolání
námitky a navrhl provedení důkazů, které mohl uplatnit již v řízení před správním orgánem
I. stupně. Proto k nim stěžovatel, jako odvolací správní orgán, ve svém rozhodnutí nepřihlédl.
Na podporu tohoto závěru stěžovatel připomněl, že §82 odst. 4 s. ř. s. posiluje zásadu
koncentrace řízení, jež platí pro toto řízení obecně. Odkázal i na další ustanovení správního řádu
zakotvující zásadu koncentrace a zdůraznil §7 odst. 1 správního řádu, podle kterého mají dotčené
osoby při uplatňování svých procesních práv rovné postavení.
[7] Stěžovatel měl za to, že je nepřípustné, aby někteří účastníci řízení museli dodržovat
zásadu koncentrace a jiní nikoliv, pokud rozdílný přístup výslovně nevyplývá ze zákona. Naopak
byl přesvědčen, že zásada koncentrace řízení měla dopadat také na žalobce. Krajskému soudu pak
příslušelo posoudit, zda byl tento závěr správný nebo nesprávný a uvést proč (tj. které námitky
nebo návrhy žalobce nemohl uplatnit již v řízení před správním orgánem I. stupně).
[8] Dále stěžovatel poukázal na aplikaci §142 správního řádu, který upravuje řízení o určení
právního vztahu. Pro dokazování se v tomto řízení uplatňuje §141 odst. 4 správního řádu
vztahující se na dokazování ve sporném řízení. Z uvedeného ustanovení stěžovatel dovodil,
že správní orgán I. stupně může (tedy nemusí) provést vlastní dokazování, pokud navržené
důkazy nestačí k zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Podle názoru
stěžovatele tedy nemělo oporu v zákoně, aby v rámci odvolacího řízení stěžovatel prováděl
dokazování ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, nad rámec §141 odst. 4
správního řádu.
[9] V závěru své kasační stížnosti stěžovatel rekapituloval průběh řízení a obsah rozhodnutí
správního orgánu I. stupně. Konstatoval, že v rámci odvolacího řízení přezkoumal obsah
napadeného rozhodnutí z hlediska zákonnosti a věcné správnosti a posoudil rovněž průběh
správního řízení, zejména z pohledu dodržení základních zásad činnosti správních orgánů
uvedených v §2 odst. 3 a §3 správního řádu.
[10] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, spatřoval stěžovatel v tom, že soud neuvedl,
v jakém směru má stěžovatel doplnit skutkový stav, ačkoliv mu vytkl, že skutková zjištění je třeba
doplnit.
[11] Ke kasační stížnosti podaly své vyjádření osoby zúčastněné na řízení, pan K. K. a paní
Mgr. D. K., které se s obsahem kasační stížnosti ztotožnily. Přisvědčily zejména námitce, že
krajský soud nesprávně vyložil otázku procesního postavení žalobce a tím pádem i otázku
zákonné koncentrace námitek a důkazů v rámci řízení před správním orgánem I. stupně. K tomu
dodaly, že všem účastníkům, tedy i žalobci, bylo správním orgánem I. stupně zasláno oznámení o
zahájení správního řízení. Žalobce se k řízení písemně vyjádřil podáním ze dne 1. 12. 2009.
Navrhovaly proto, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil
mu věc k dalšímu řízení.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti spočívající
v nedostatku důvodů [důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], poté se věnoval tvrzené
nezákonnosti napadeného rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
[důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
III.A. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů
[14] Námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu shledal Nejvyšší správní soud
jako nedůvodnou.
[15] Stěžovatel dále namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku krajského soudu,
neboť krajský soud dostatečně nespecifikoval, v jakém směru má stěžovatel doplnit skutkový
stav. K nepřezkoumatelnosti je přitom Nejvyšší správní soud povinen podle §109 odst. 4 s. ř. s.
přihlédnout z úřední povinnosti. Soud však tvrzenou nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
neshledal. Z napadeného rozsudku krajského soudu bylo zřejmé, z jakého důvodu nepovažoval
právní argumentaci stěžovatele za důvodnou, a stěžovateli také bylo srozumitelně naznačeno, že
v dalším řízení se má zabývat přezkumem rozhodnutí správního orgánu I. stupně v mezích
odvolacích námitek vznesených žalobcem, které byly formulovány konkrétně a srozumitelně.
[16] Krajský soud neshledal ani jiné další vady, k nimž musí přihlížet z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
III.B. Nezákonnost pro nesprávné posouzení právní otázky soudem
[17] Stěžovatel spatřoval nezákonnost napadeného rozsudku v tom, že krajský soud nesprávně
posoudil otázku koncentrace správního řízení ve smyslu §82 odst. 4 správního řádu. Konkrétně
napadl závěr soudu, že se zásada koncentrace má aplikovat pouze ve vztahu k navrhovatelce
a nikoliv ve vztahu k žalobci (tj. účastníkovi řízení, který nebyl navrhovatelem, byť sledoval stejný
právní zájem jako navrhovatelka). Tuto kasační námitku považuje Nejvyšší správní soud
za důvodnou.
[18] Ze správního spisu zdejší soud zjistil, že správní orgán I. stupně v posuzované věci zaslal
všem známým účastníkům řízení oznámení o zahájení správního řízení o určení,
zda se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace (oznámení
ze dne 23. 11. 2009). Na toto oznámení reagoval žalobce a paní K. vyjádřením doručeným
správnímu orgánu I. stupně dne 2. 12. 2009, ve kterém uvedli své argumenty ve prospěch
deklarace předmětných pozemků jako veřejně přístupné účelové komunikace. Dne 10. 3. 2010
vyzval správní orgán I. stupně všechny známé účastníky řízení, tedy i žalobce, k tomu, aby se ve
stanovené pětidenní lhůtě vyjádřili k nashromážděným podkladům pro vydání rozhodnutí.
[19] Na základě těchto zjištění lze konstatovat, že správní orgán I. stupně dal všem známým
účastníkům řízení, včetně žalobce, prostor pro podání vyjádření ke správnímu řízení
i k nashromážděným podkladům rozhodnutí. Bylo jenom na nich, jestli tohoto svého práva
využijí, či nikoliv. Ve svých odvoláních však žalobce i navrhovatelka uvedli i nové skutečnosti,
které neuplatnili v řízení před správním orgánem I. stupně, ačkoliv tak učinit mohli. Stěžovatel
se těmito skutečnostmi odmítl zabývat s ohledem na zásadu koncentrace řízení ve smyslu §82
odst. 4 správního řádu. Krajský soud tento postup potvrdil ve vztahu k navrhovatelce. Odmítl
však koncentrační zásadu aplikovat v případě žalobce, neboť ten měl údajně odlišné procesní
postavení nežli navrhovatelka. S tímto závěrem soudu Nejvyšší správní soud nesouhlasí,
a to z níže uvedených důvodů.
[20] Stávající právní úprava správního řízení klade důraz na to, aby se správní řízení pokud
možno odehrálo před správními orgány v prvním stupni, a další či nové skutečnosti a důkazy
v odvolacím řízení připouští jen zcela výjimečně. Ustanovení §82 odst. 4 správního řádu posiluje
tzv. koncentraci řízení tím, že účastníkovi řízení neumožňuje uplatňovat v odvolacím řízení
takové skutečnosti a důkazy, které mohl uplatnit již dříve, tedy v řízení v prvním stupni. K novým
skutečnostem a návrhům na provedení nových důkazů, které uvede odvolatel v odvolání nebo
v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, jež
nemohl uplatnit dříve. Citované ustanovení zvyšuje odpovědnost jak správních orgánů I. stupně,
tak účastníků řízení; správních orgánů zejména vzhledem ke splnění jejich poučovací povinnosti
(§4 odst. 2 správního řádu), účastníků řízení v tom, že musí své návrhy uplatňovat pokud možno
bez zbytečného odkladu. (viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON, 2012,
s. 725).
[21] Zásada koncentrace řízení ve smyslu §82 odst. 4 správního řádu je opodstatněná zejména
v případech, kde se jedná o řízení zahajovaná na návrh účastníka řízení. Výše uvedený rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 96/2008-115 uvádí, že je „v zájmu žadatele, aby shromáždil
a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů
v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu
I. stupně.“ Z tohoto rozsudku patrně krajský soud vyvodil, že koncentrace řízení se aplikuje pouze
na samotného navrhovatele, avšak takto úzce nelze tento závěr vnímat. Nejedná se totiž pouze
samotného žadatele, ale povinnost dostát zásadě koncentrace řízení měli všichni účastníci,
jež se účastnili řízení před správním orgánem I. stupně.
[22] Použití zásady koncentrace správního řízení má také své výjimky. Především může být
omezeno dalšími principy správního řízení, zejména zásadami uvedenými v §2 a §3 správního
řádu. Jde zejména o řízení, v nichž má být z moci úřední uložena povinnost. Zde je správní orgán
povinen v souladu s §50 odst. 3 správního řádu i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti
svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 As 7/2011-48, č. 2412/2011 Sb. NSS).
Z opakovaně citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 96/2008-115 vyplývá,
že typicky se zásada koncentrace nepoužije v přestupkovém řízení; obviněný z přestupku může
uplatňovat nové skutečnosti a navrhovat nové důkazy (§73 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích) i v odvolání.
[23] Soud dále uvádí, že posuzované řízení spadá, jak upozorňuje stěžovatel, do režimu §142
správního řádu upravujícího řízení o určení právního vztahu. Podle §142 téhož zákona
se na dokazování v rámci tohoto řízení použije §141 odst. 4 správního řádu, který upravuje
dokazování ve sporných řízeních. Podle zmíněného ustanovení je důkazní břemeno zejména
na účastnících řízení a je tak do určité míry modifikována zásada materiální pravdy (§3 správního
řádu). Správní orgán pak vychází zejména z důkazů, které byly účastníky navrženy; nadto může
provést i další důkazy podle svého uvážení, přičemž zejména by měl doplnit ty důkazy, které jsou
potřeba k ochraně veřejného zájmu (viz. §2 odst. 4 správního řádu).
[24] Na základě uvedených závěrů Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném
správním řízení (tj. v řízení o určení, zda se jedná či nejedná o veřejně přístupnou účelovou
komunikaci) měla být v souladu se správním řádem použita koncentrační zásada. Neuplatní se
zde žádná výjimka, pro kterou by nebylo namístě zásadu koncentrace aplikovat. Na základě studia
správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že správní orgán I. stupně dostatečně splnil svoji
poučovací povinnost a umožnil tak účastníkům řízení, aby se mohli k předmětu řízení vyjádřit.
Bylo proto otázkou míry jejich bdělosti, zda se k řízení v dostatečném rozsahu vyjádří již před
správním orgánem I. stupně.
[25] Soud se dále plně ztotožňuje s tvrzením stěžovatele, že je nepřípustné, aby v rámci
stejného správního řízení byly někteří účastníci posuzování podle zásady koncentrace řízení a jiní
nikoliv. K tomu uvádí, že §82 odst. 4 správního řádu se zmiňuje obecně o účastníkovi řízení,
aniž by bylo rozlišováno, zda se jedná o účastníka – navrhovatele nebo o účastníka,
jenž navrhovatelem nebyl. V této souvislosti soud upozorňuje na zásadu rovnosti účastníků řízení
stanovenou v §7 správního řádu, podle kterého platí, že „[d]otčené osoby mají při uplatňování svých
procesních práv rovné postavení.“ Dotčenými osobami se přitom myslí především účastníci řízení
ve smyslu §27 správního řádu (tj. v řízení o žádosti se jedná o žadatele a další dotčené osoby,
na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí
správního orgánu). Ze zákona tedy nijak nevyplývá, že by koncentrační zásada nedopadala
na všechny účastníky v rámci jednoho řízení stejnou měrou.
[26] Na druhou stranu soud uvádí, že ačkoliv zásada koncentrace dopadá na všechny účastníky
řízení zahajovaného na návrh, mohou nastat situace, za kterých některým účastníkům
není umožněno jejich povinnosti vyplývající z koncentrační zásady splnit, a proto lze připustit,
aby uváděli nové skutečnosti i po skončení řízení v prvním stupni. Takový případ by mohl nastat
například tehdy, pokud by správní orgán I. stupně v souladu s §4 odst. 2 správního řádu
dostatečně nepoučil některého účastníka o zahájení správního řízení či možnosti se k němu
vyjádřit, případně pokud by existoval opomenutý účastník. Takové situace však v nyní
posuzovaném případě nenastaly. Žalobce byl naopak řádně seznámen se zahájením řízení, měl
možnost podávat návrhy na doplnění dokazování a k podkladům rozhodnutí se mohl vyjádřit.
[27] Nejvyšší správní soud tedy neshledává důvod k tomu, aby byla v posuzovaném správním
řízení aplikovaná zásada koncentrace pouze ve vztahu k navrhovatelce a nikoli také vůči ostatním
účastníkům řízení. Takový závěr by vedl k absurdnímu důsledku, ve kterém by se vůči
navrhovatelce uplatňovala přísnější pravidla, nežli vůči ostatním účastníkům řízení, jimž by tak
bezdůvodně byla přiznána silnější procesní ochrana. Tento závěr nemá oporu v žádném
zákonném ustanovení ani v judikatuře; nelze ho považovat za opodstatněný ani vzhledem
ke konkrétním okolnostem případu.
[28] Nelze připustit ani námitku porušení základních zásad správního řízení uvedených v §2
odst. 3 (zásada ochrany dobré víry) a v §3 (zásada materiální pravdy) správního řádu použitím
zásady koncentrace v řízení zahájeném na návrh. Jestliže je koncentrační zásada zákonnou
podmínkou předmětného správního řízení, nemůže její aplikace znamenat porušení základních
zásad tohoto řízení.
[29] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného uzavírá, že krajský soud nesprávně
posoudil právní otázku týkající se zásady koncentrace správního řízení ve smyslu §82 odst. 4
správního řádu ve vztahu k žalobci a z toho důvodu je nucen zrušit napadený rozsudek kvůli jeho
nezákonnosti a vrátit mu věc k dalšímu řízení. V dalším řízení se krajský soud musí především
vypořádat s otázkou správného uplatnění koncentrační zásady ve smyslu §82 odst. 4 správního
řádu, a to s ohledem na základní zásady správního řízení, zejména zásadu materiální pravdy,
ochrany dobré víry, zásadu ekonomie řízení a zásadu rovnosti účastníků řízení.
V. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[30] Nejvyšší správní soud shledal námitky stěžovatele týkající se nezákonnosti napadeného
rozsudku krajského soudu důvodnými, proto rozsudek krajského soudu podle §110 odst. 1
s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu v řízení, v němž je krajský soud vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v dalším řízení (§110
odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. listopadu 2012
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu