ECLI:CZ:NSS:2012:2.AOS.2.2012:37
sp. zn. 2 Aos 2/2012 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci navrhovatelky:
JUDr. K. B., proti odpůrci: Magistrát hl. města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, Praha 1,
zastoupený Mgr. Vojtěchem Novotným, advokátem se sídlem Karlovo nám. 24, Praha 2,
o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 8. 2012, č.
j. 8 A 77/2012 – 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Odpůrci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatelce se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti ve výši 1000 Kč, který bude vyplacen z účtu
Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího
advokáta.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
[1.] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se navrhovatelka domáhá zrušení v záhlaví
citovaného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byl zamítnut její návrh na zrušení
opatření obecné povahy – Úpravy směrné části územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy,
vydaného odpůrcem s datem platnosti 18. 6. 2009, č. U 0783/2009. Odpůrce jím vyhověl žádosti
společnosti Alborg Development, a. s. o navýšení kódu míry využití území na svých pozemcích z
kódu C9 na kód F9, a to z důvodu plánované výstavby tří bytových domů na pozemcích
v lokalitě k. ú. Chodov – území čistě obytné (OC). Původní kód C9 tak byl upraven na kód F9
pro plochu OC na pozemcích parc. č. 3322/1, 3323/1 a 3336/1, v ostatní ploše zůstal zachován
kód C9. Následně dne 15. 4. 2010 Útvar rozvoje hl. m. Prahy pod č. j. URM 3450/2010 ve věci
„Předání vyjádření k modifikaci úpravy ÚPn HMP č. 0783 k. ú. Chodov, výstavba bytových
domů“ sdělil, že v předmětné lokalitě byla dne 18. 6. 2009 provedena úprava územního plánu,
kterou byla navýšena míra využití území v části funkční plochy OC z kódu C na kód
F. O modifikaci úpravy bylo již v lednu 2010 požádáno a následně URM odsouhlaseno. Nová
modifikace řeší úpravu urbanistického zastavění a dodržuje schválený kód využití území F. Tato
modifikace urbanistického zastavění, s níž byl vyjádřen souhlas, uvažuje s bytovými domy
označenými jako A až I (celkem devět domů) o 6 NP a 1–PP. Namísto 119 bytů je tak uvažována
výstavba 195 bytů.
[2.] Městský soud v Praze v citovaném rozhodnutí nejdříve dospěl k závěru, že má pravomoc
o podaném návrhu rozhodovat a je k tomu i věcně příslušný, neboť (odkazem na nález
Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07) dovodil, že v daném případě směrná
část územního plánu má materiální prvky opatření obecné povahy, protože je spojena se změnou
směrných regulativů týkajících se využití území a je tak způsobilá zasáhnout do práv
navrhovatelky. Při posouzení, zda navrhovatelka není osobou zjevně neoprávněnou ve smyslu
§46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), konstatoval,
že ačkoliv je navrhovatelka spoluvlastnicí pozemků parc. č. 2117/431 a 2117/107 v k. ú. Chodov,
které přímo nesousedí s pozemky dotčenými napadeným opatřením obecné povahy, není osobou
zjevně neoprávněnou k podání návrhu, a to s ohledem na závěry judikatury Nejvyššího správního
soudu (např. rozsudek č. j. 4 As 50/2004 - 59; rozsudek č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, či rozsudek
č. j. 3 Ao 2/2009 - 93). Následně městský soud přistoupil k hodnocení, zda v projednávaném
případě byla napadeným opatřením obecné povahy skutečně dotčena práva navrhovatelky,
přičemž uzavřel, že navrhovatelka není věcně legitimována k podání návrhu na zrušení tohoto
opatření obecné povahy, neboť přijatou změnou směrné části územního plánu k dotčení jejích
vlastnických práv ještě nedošlo.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření odpůrce
[3.] Navrhovatelka podala kasační stížnost z důvodů zakotvených v ustanovení §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s. Nezákonnost napadeného rozsudku navrhovatelka spatřovala v nesprávném
posouzení právní otázky její aktivní věcné legitimace. Navrhovatelka má, na rozdíl od městského
soudu, za to, že k zásahu do jejích vlastnických práv již došlo, a to s ohledem na skutečnost,
že na první etapu stavby „Bytový park Roztyly“ o čtyřech bytových domech už proběhlo územní
řízení v prvním stupni, ke kterému byla předložena příslušná projektová dokumentace před více
než rokem a půl a bylo již vydáno nepravomocné územní rozhodnutí. Dle názoru navrhovatelky
se soud ani dostatečně nezabýval tím, že k dotčení na jejích právech došlo již samotným
způsobem provedení a přijetí změny směrné části územního plánu, když jí i veřejnosti obecně
bylo zabráněno se k ní jakkoliv vyjádřit. Namítané vady řízení pak navrhovatelka spatřovala
v tom, jakým způsobem městský soud posoudil povahu napadené úpravy směrné částí územního
plánu, když ji označil za opatření obecné povahy, ačkoliv se o opatření obecné povahy nejednalo
a ani tak nebylo přijímáno. Na podporu svých tvrzení ohledně nezákonného způsobu vydání
úpravy směrné části územního plánu navrhovatelka v závěru svého podání citovala pasáže
z dopisu Ministerstva pro místní rozvoj č. j. 37851-81/865 ze dne 23. 1. 2011 (jako důkaz
přiložen k původnímu návrhu), v němž ministerstvo při své dozorové činnosti vytýkalo
pochybení při přijímání změny úpravy č. U 986/2011 pro jiného developera na další pozemek
parc. č. 2117/342 v k. ú. Chodov. Současně navrhovatelka požádala o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti dle ust. §107 s. ř. s.
[4.] Odpůrce se ve svém podání ze dne 2. 11. 2012 jednak vyjádřil k návrhu na přiznání
odkladného účinku, jednak k samotnému obsahu kasační stížnosti. Především zdůraznil,
že napadený rozsudek městského soudu považuje za zcela správný a vydaný v souladu
se zákonem a s jeho závěry i s jeho odůvodněním se zcela ztotožňuje. Setrvává tak na své
argumentaci, kterou předestřel již v průběhu řízení před městským soudem (viz vyjádření
k návrhu ze dne 12. 7. 2012 a jeho doplnění ze dne 1. 8. 2012), tj. že navrhovatelka nebyla
úpravou směrné části územního plánu žádným způsobem dotčena na svých hmotných právech,
a proto není ani aktivně věcně legitimována k podání návrhu na její zrušení. Odkázal přitom
nejen na setrvalou judikaturu Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek č. j. 3 Ao 2/2009 - 93
a rozsudek č. j. 4 Ao 1/2010 - 43), ale také na dopisy Ministerstva pro místní rozvoj (blíže
specifikované ve výše citovaných vyjádřeních), z nichž i nyní ve svém vyjádření obsáhle cituje a
kterými opětovně vyvrací námitky navrhovatelky.
[5.] Navzdory výzvě Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2012, č. j. 2 Aos 2/2012 - 34,
doručené navrhovatelce dne 4. 12. 2012, navrhovatelka ve stanovené lhůtě svou repliku k výše
uvedenému vyjádření odpůrce nezaslala.
III. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
[6.] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že není důvodná.
[7.] Nejvyšší správní soud předně považuje za nezbytné zdůraznit, že skutková a právní
situace nyní posuzované věci je obdobná té, kterou Nejvyšší správní soud řešil již ve svých
rozsudcích ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, či ze dne 24. 2. 2010, č. j. 4 Ao 1/2010 - 43
(veškerá judikatura NSS je dostupná na www.nssoud.cz). Jak je ostatně zcela zřejmé z obsahu
napadeného rozhodnutí, Městský soud v Praze si byl při jeho vydání této ustálené judikatury
Nejvyššího správního soudu zřetelně vědom, a proto odpovědi městského soudu na klíčové
právní otázky nyní posuzované věci, tj. povaha směrné části územního plánu a existence aktivní
věcné legitimace navrhovatelky, stejně jako na další související sporné otázky, plně korespondují
s právním názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým v citovaných rozsudcích.
Argumentace předestřená navrhovatelkou v kasační stížnosti nepřesvědčila Nejvyšší správní
soud, že by měl svůj právní názor nyní změnit či jakkoliv revidovat.
[8.] Nejvyšší správní soud tak setrvává na názoru, že směrná část územního plánu nemá jinou
povahu než jeho závazná část, a proto i v tomto konkrétním případě má směrná část územního
plánu povahu opatření obecné povahy. Při této úvaze Nejvyšší správní soud vycházel z nálezu
Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (veškerá judikatura ÚS je dostupná
na http://nalus.usoud.cz), v němž se Ústavní soud postavil na stanovisko akcentující
tzv. materiální pojetí opatření obecné povahy. Z tohoto nálezu Ústavního soudu vyplývá,
že směrná část územního plánu může, ale také nemusí být opatřením obecné povahy. Záleží
na tom, zda v konkrétním případě směrná část územního plánu, resp. její změna skutečně
má materiální prvky. Nejvyšší správní soud tak ve shodě s městským soudem dospěl k závěru,
že i v nyní projednávané věci tomu tak je, protože úprava směrné části územního plánu je spojena
se změnou směrných regulativů, týkajících se využití území, a je proto způsobilá zasáhnout
do práv dotčených osob. Z tohoto hlediska proto nebyla spornou otázka aktivní procesní
legitimace navrhovatelky, neboť ta je založena na povinnosti tvrzení zkrácení na právech a tuto
povinnost navrhovatelka splnila (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2007,
č. j. 2 Ao 2/2007 – 73), nýbrž otázka aktivní věcné legitimace navrhovatelky, tj. zda
navrhovatelka není k podání návrhu osobou zjevně neoprávněnou ve smyslu §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s.
[9.] Nejvyšší správní soud se nicméně i ve vztahu k této otázce ztotožňuje se způsobem,
jakým městský soud v nyní projednávaném případě tuto spornou otázku aktivní věcné legitimace
navrhovatelky posoudil. Městský soud v souvislosti s jejím řešením nejprve odkázal na právní
názor Nejvyššího správního soudu, že „doktrinálně je opatření obecné povahy správní akt s konkrétně
určeným předmětem a obecně vymezeným okruhem adresátů. Jakkoliv je však okruh adresátů obecný, pro věcnou
legitimaci k podání návrhu je nutno trvat na zákonném požadavku dotčení na právech přímo napadeným
opatřením, jak ostatně vyplývá z §101a s. ř. s. Zákon totiž vychází z toho, že možnost podat návrh na zrušení
opatření obecné povahy je primárně procesním prostředkem ochrany proti výslednému aktu, nikoliv proti procesu
jeho přijímání. Teprve poté, kdy je najisto postaveno, že k zásahu do hmotných práv navrhovatelů došlo, je možno
se zabývat i zákonností procedury přijetí.“ (srov. cit. rozsudky č. j. 3 Ao 2/2009 – 93
a č. j. 4 Ao 1/2010 – 43). Proto musel městský soud posoudit, zda navrhovatelka spadá do onoho
obecně vymezeného okruhu osob, jež jsou vydaným opatřením obecné povahy dotčeny a zda
tedy u ní skutečně nastala ona výjimečná situace, kdy realizací změny směrné části územního
plánu dojde nepochybně k podstatnému ovlivnění poměrů i na jejích nesousedících pozemcích.
[10.] Městský soud vycházel ze skutkového stavu, kdy v nyní posuzovaném případě došlo
úpravou směrné části územního plánu k tomu, že byla změněna míra využití území tak, že by bylo
možno provést výstavbu „Bytového parku Roztyly“ na pozemcích parc. č. 3322/1, 3323/1
a 3336/1 a dalších pozemcích, změnou směrné části územního plánu nedotčených. „Konkrétní
podobu tohoto bytového parku však bude možno posoudit až po předložení projektové dokumentace ve fázi
územního řízení. Teprve tehdy bude rovněž možno posoudit, zda realizací záměru dojde k dotčení práv
navrhovatelky a zda tedy bude mít alespoň v územním řízení postavení účastníka podle §85 odst. 2 písm. b)
stavebního zákona [pozn. – zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon)].“ Proto městský soud, vycházeje z právních závěrů výše citované judikatury
Nejvyššího správního soudu, uzavřel, že navrhovatelka nebyla věcně legitimována k podání
návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy, neboť přijatou změnou směrné části
územního plánu k dotčení jejich vlastnických práv ještě nedošlo.
[11.] S ohledem na výše uvedené tak nelze přisvědčit kasačním námitkám navrhovatelky, které
jsou opřeny o argumentaci, na níž navrhovatelka setrvává prakticky po celou dobu řízení,
tj. že napadenou úpravou směrné části územního plánu byla dotčena na svých právech, resp.
že nebyla provedena formou a procedurou opatření obecné povahy. K tomu považuje Nejvyšší
správní soud za vhodné dodat, že podle §188 odst. 3 zákona č. 191/2008 Sb., kterým se mění
zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění zákona
č. 68/2007 Sb., který nabyl účinnosti dne 3. 6. 2008, při projednání a vydání návrhu změny
územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru
nebo zóny schválené do 31. prosince 2006 se postupuje podle tohoto zákona. O úpravě směrné
části této dokumentace rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad
územního plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů (tedy podle
stavebního zákona č. 50/1976 Sb.). Ostatně, jak již Nejvyšší správní soud konstatoval
v cit. rozsudku č. j. 3 Ao 2/2009 – 93 (byť toliko jako obiter dictum), „to, že je změna směrné části
územního plánu v daném případě po materiální stránce opatřením obecné povahy, ještě neznamená, že se na proces
jejího přijetí vztahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Ten se vztahuje jen na případy, kdy podle §171
zvláštní zákon ukládá vydat opatření obecné povahy. To však v daném případě zvláštní zákon neukládá,
protože, jak je již shora uvedeno, přechodné ustanovení §188 odst. 3 nového stavebního zákona (zákon
č. 183/2006 Sb. ve znění zákona č. 68/2007 Sb. a zákona č. 191/2008 Sb.) odkazuje ohledně procedury
změny směrné části územního plánu na stavební zákon č. 50/1976 Sb., který institut opatření obecné povahy
neznal.“
[12.] Proto za situace, kdy Nejvyšší správní soud neshledal v postupu Městského soudu v Praze
pochybení, pokud dospěl k závěru, že navrhovatelka nebyla věcně legitimována k podání návrhu
na zrušení tohoto opatření obecné povahy, neboť přijatou změnou směrné části územního plánu
k dotčení jejich vlastnických práv ještě nedošlo, se ani Nejvyšší správní soud nezabýval námitkami
navrhovatelky ohledně nezákonnosti přijaté změny územního plánu, směřující proti proceduře
přijetí této změny (srov. citované rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ao 4/2007 – 84;
č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, a č. j. 4 Ao 1/2010 – 43, které byly následně i ústavně aprobovány
Ústavním soudem v usnesení ze dne 19. 3. 2008, sp. zn. II. ÚS 449/08; v usnesení ze dne
7. 12. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2152/09, a v usnesení ze dne 26. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS 1391/10).
[13.] Ze všech shora vyložených důvodů tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[14.] Navrhovatelka, která neměla v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Odpůrce v řízení o kasační stížnosti úspěch měl a náklady mu vznikly v důsledku
zastoupení advokátem. Nejvyšší správní soud tedy zkoumal, zda takové náklady byly vynaloženy
důvodně (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.), přičemž stejně jako Městský soud v Praze dospěl k závěru,
že nikoliv. Nejvyšší správní soud zde vycházel z právních závěrů, k nimž dospěl Ústavní soud
v nálezu ze dne 14. 9. 2010, sp. zn. III. ÚS 1180/10, a nálezu ze dne 23. 11. 2010,
sp. zn. III. ÚS 2984/09, v nichž dovodil, že jen velmi výjimečně lze náklady orgánu veřejné moci
vynaložené na zastoupení advokátem označit za důvodné, neboť orgány veřejné moci
s dostatečným materiálním a personálním vybavením a zabezpečením jsou schopny kvalifikovaně
hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely využívat právní pomoci advokátů. Jak již
konstatoval městský soud, Magistrát hlavního města Prahy nepochybně disponuje právníky
schopnými vyhotovit i vyjádření ke kasační stížnosti (koneckonců je zde zřízen i samostatný
Odbor legislativní a právní). Náhrada nákladů řízení tedy odpůrci přiznána nebyla.
[15.] Vzhledem ke skutečnosti, že Nejvyšší správní soud o podané kasační stížnosti
navrhovatelky rozhodoval bezprostředně po učinění nezbytných procesních úkonů (vyjádření
účastníků řízení, vyžádání si spisového materiálu), považoval i z hlediska procesní ekonomie
řízení za zjevně nadbytečné samostatně rozhodovat o návrhu navrhovatelky na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti ve smyslu §107 ve spojení s §73 odst. 2 až 5 s. ř. s.
Navrhovatelce se proto vrací uhrazený soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu