ECLI:CZ:NSS:2012:3.AS.33.2012:47
sp. zn. 3 As 33/2012 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: Občanské
sdružení Klidné Ivanovice, se sídlem Hřebíčkova 12, Brno, zast. Mgr. Marian em Jeřábkem,
advokátem, se sídlem Jakubské nám. č. 4, Brno, proti žalovanému: Magistrát města Brna,
odbor územního a stavebního řízení, se sídlem Malinovského nám. č. 3, Brno, o přezkoumání
rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2009, č. j. MMB/013288/2009, sp. zn. OÚSR/MMB/
0016728/2009/6, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 24. 1. 2012, č. j. 29 Ca 214/2009 - 233,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedený
rozsudek Krajského soudu v Brně (dále též „krajský soud“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 8. 2009, č. j. MMB/013288/2009, sp. zn. OÚSR/MMB/
0016728/2009/6 (dále též „žalované rozhodnutí“).
Krajský soud žalobu zamítl s tím, že zákon ve věci jediné námitky, a sice, že celková
plocha stavby převyšuje dle jeho mínění 10.000 m2, maximáln ě přípustných pro dané území,
porušen nebyl, když stavební úřad v podmínce 33 územního rozhodnutí závazně stanovil,
že projektová dokumentace ke stavebnímu řízení bude řešena tak, aby prodejní plochy
obchodního centra prokazatelně nepřekročily přípustný limit 10.000 m2. Tzn., že pokud by návrh
na vydání stavebního povolení nebyl v souladu s regulativy a s touto závaznou podmínkou,
územního rozhodnutí, stavební povolení by nebylo vydáno a žádost o ně by byla zamítnuta.
Krajský soud je tedy toho názoru, že napadené rozhodnutí netrpí vadou chybného posouzení
právní otázky, žalobce nebyl zkrácen na svých právech, žaloba je nedůvodná a proto ji zamítl.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvod vymezený v §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel uvádí, že je občanským
sdružením, jehož členové jsou občané žijící event. vlastnící nemovitosti v jedné konkrétní oblasti
a svou činnost směřuje na tuto konkrétní oblast, tj. Brno-Ivanovice a okolí, mj. s předmětem
činnosti ochrana přírody ve smyslu zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Domnívá se, že by bylo v rozporu s dobrými mravy jej vylučovat z uplatnění námitek
k předmětnému územnímu rozhodnutí, a to i v otázce podmínky č. 33, týkající se maximální
přípustné plochy obchodního centra. Dle jeho názoru je otázka rozsahu prodejní plochy
obchodního centra podřaditelná pod ochranu přírody a krajiny ve smyslu zákona o ochraně
přírody a krajiny. Dle platného územního plánu v části, týkající se předmětné oblasti činí limitace
prodejní plochy 5.000 m2, resp. podmíněně 10.000 m2 prodejní plochy. Stěžovatel má za to,
že v předmětném případě obchodního centra vyplývalo porušení limitu prodejní plochy
již z projektové dokumentace k územnímu řízení. Svá tvrzení o překročení limitu prodejní plochy
v projektové dokumentaci k územnímu řízení stěžovatel doložil znaleckým posudkem č. 177 -
16/09., vypracovaným ing. Pankrácem dne 15. 2. 2010, založeným ve spisu krajského soudu,
a nyní na něj odkazuje. Stěžovatel se neztotožňuje se závěry krajského soudu, že otázka
souladu projektové dokumentace k územnímu řízení s územním plánem je v územním
rozhodnutí ošetřena způsobem, který není v rozporu se zákonem, a že z územního rozhodnutí
nevyplývá žádné oprávnění ke stavební činnosti, neb toto lze založit až stavebním povolením,
a to při respektování všech požadavků stanovených v územním rozhodnutí, a je toho názoru,
že došlo k nesprávnému posouzení právní otázky a tím k zásahu do práv stěžovatele. Stěžovatel
dodává, že dle jeho názoru stavba nebyla řádně umístěna, což mělo za následek vznik situace,
že byla zbudována stavba na základě certifikátu autor izovaného inspektora, jehož účinnost
je v současné době pozastavena rozhodnutím Městského soudu v Praze. S ohledem na uvedené
skutečnosti stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 17. 4. 2012 ke kasační stížnosti zejména uvedl,
že, ve spojení s žalobní námitkou (překročení limitu prodejní plochy stanovené Územním plánem
města Brna), územní rozhodnutí stanoví pouze podmínky pro přípravu projektové dokumentace
pro následné stavební řízení. Napadené územní rozhodnutí jasně stanoví pod podmínkou č. 33,
že projektová dokumentace pro stavební řízení bude řešena tak, aby prodejní plochy obchodního
centra prokazatelně nepřekročily přípustný limit 10.000 m2. Žalovaný je přesvědčen, že podmínka
č. 33 je pro projektovou přípravu navrhované stavby zcela dostatečná, neboť bez jejího splnění
by následný návrh na vydání stavebního povolení byl v rozporu s územním rozhodnutím
a stavební povolení by nemohlo být vydá no. Žalovaný zcela souhlasí s argumentací krajského
soudu v odůvodnění napadeného rozsudku, že takovýto postup není v rozporu se zákonem
a nelze v něm spatřovat nesoulad územního rozhodnutí s územně plánovací dokumentací,
který je stěžovatelem namítán.
Stěžovatel následně kasační stížnost doplnil podáním ze dne 4. 6. 2012. V tomto podání
stěžovatel nejprve poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2010,
č. j. 5 As 77/2009 - 107, s akcentací textu „v územním řízení stavební úřad posuzu je, zda je
dokumentace záměru v souladu s územně plánovací dokumentací a tento soulad konstatuje ….
jinak žádost o vydání územního rozhodnutí zamítne“. Návazně stěžovatel poznamenává,
že námitka neposouzení souladu s územním plánem nebyla krajským soudem řá dně vypořádána,
a proto je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Argumentaci soudu
podmínkou 33 územního rozhodnutí nepovažuje stěžovatel za dostatečnou, neb zde chybí
jakékoliv odůvodnění, proč krajský soud, v rozporu s požadavky stavebního zákona i judikatury
Nejvyššího správního soudu, pokládá za správný postup stavebního úřadu, a odkázal stavebníka
ve vztahu k tomuto jasnému požadavku zákona na stavební řízení. Stěžovatel dodává, že soulad
stavby s územním plánem je otázkou, která se týká ochrany přírody, přičemž jde o stavbu
o rozloze více než čtyřnásobné (event. více než dvojnásobné), a navazuje přesvědčením, že soudy
by se měly v souladu s mezinárodními závazky zabývat všemi, jak věcnými, tak procesními
argumenty uplatněnými v žalobách nevládních organizací, neb opačný přístup by byl v rozporu
s Aarhuskou úmluvou.
Z obsahu spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že dne 19. 5. 2006 bylo Úřadem městské
části Brno-Ivanovice vydáno územní rozhodnutí čj. SÚ-695/05-UR-Kr, o umístění stavby
„Obchodního centra Hobby Marketu Brno-Ivanovice“, které bylo k podaným odvoláním
potvrzeno rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 9. 2006, čj. OÚSŘ U06/3672/1-140. Následně
bylo toto rozhodnutí žalovaného k podané žalobě žalobce zrušeno rozsudkem Krajského soudu
v Brně ze dne 19. 12. 2008, č. j. 29 Ca 298/2006 - 126, pro vady řízení a věc byla vrácena
k dalšímu řízení žalovanému. Žalovaný po provedeném řízení rozhodnutím ze dne 31. 8. 2009,
čj. MMB/013288/2009, sp. zn. OÚSR/MMB/0016728/2009/6, odvoláním napadené územní
rozhodnutí Úřadu městské části Brno-Ivanovice ze dne 19. 5. 2006, čj. SÚ-695/05-UR-Kr,
o umístění stavby, částečně změnil a ve zbytku je potvrdil. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného
žalobce opět podal žalobu, v níž namítal nepřípustný rozsah prodejních ploch obchodního centra
nad 10.000 m2, představující rozpor záměru s územním plánem. Po zamítnutí žaloby napadeným
rozsudkem žalobce v roli stěžovatele předmětnou námitku uplatnil opakovaně a obdobně v nyní
posuzované kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Brně v rozsahu
stěžovatelem uplatněných stížních bodů, avšak po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá nesprávné posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení, jmenovitě jím tvrzeného nesouladu záměru k žádosti o územní
rozhodnutí v otázce rozsahu uvažované prodejní plochy s územním plánem, stanovícím limit
takové plochy do 10.000 m2, s tím, že námitka neposouzení souladu s územním plánem nebyla
krajským soudem řádně vypořádána. Stěžovatel se v doplnění kasační stížnosti dovolává
rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2010, č. j. 5 As 77/2009 - 107, s akcentací
textu „v územním řízení stavební úřad posuzuje, zda je dokumentace záměru v souladu s územně
plánovací dokumentací a tento soulad konstatuje…. jinak žádost o vydání územního rozhodnutí
zamítne“. Má tedy za to, že dokumentace záměru pro umístění stavby v územním řízení byla
v rozporu s územně plánovací dokumentací, a žádost o územní rozhodnutí měla být zamítnuta.
Argumentaci soudu podmínkou 33 územního rozhodnutí nepovažuje stěžovatel za dostatečnou,
neb zde chybí jakékoliv odůvodnění, proč krajský soud, v rozporu s požadavky stavebního
zákona i judikatury Nejvyššího správního soudu, pokládá za správný postup stavebního úřadu,
a odkázal stavebníka ve vztahu k tomuto jasnému požadavku zákona na stavební řízení.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné nejprve poukázat na související požadavky
na územní řízení v příslušné právní úpravě, tj. zejména v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a dále v souvisejících
prováděcích předpisech, neboť předmětné územní řízení bylo zahájeno ještě za účinnost i těchto
předpisů a podle §190 odst. 3 nynějšího stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.), se územní
řízení zahájená přede dnem účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních
předpisů. Jiná situace je v případě užití správního řádu, kdy na řízení vedoucí k vydání rozhodnutí
správního orgánu I. stupně byl aplikován správní řád z r. 1967, zatímco na řízení žalovaného
stran napadeného rozhodnutí, byl s ohledem na §179 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, již aplikován jeho právní režim.
Územní řízení, resp. pravomocné rozhodnutí o umístění stavby (vyjma případů, kdy není
konáno územní řízení), předcházelo i v režimu předmětné stavebně právní úpravy řízení
o povolení stavby (stavebnímu řízení).
Podle §35 stavebního zákona se územní řízení zahajovalo na písemný návrh účastníka,
z podnětu stavebního úřadu nebo jiného orgánu státní správy. Návrh bylo třeba doložit
dokumentací stanovenou prováděcími předpisy ke stavebnímu zákonu, popřípadě doklady
stanovenými zvláštními předpisy. Pokud předložený návrh neposkytoval dostatečný podklad
pro posouzení umístění navrhované stavby nebo jiného opatření v území, zejména vlivů
na životní prostředí, vyzval stavební úřad navrhovatele, aby návrh v přiměřené lhůtě, maximálně
však 12 měsíců, doplnil potřebnými údaji nebo podklady, a upozornil jej, že jinak územní řízení
zastaví.
Podle §37 stavebního zákona byla podkladem pro vydání územního rozhodnutí územně
plánovací dokumentace. Stavební úřad v územním řízení posuzoval návrh především z hlediska
péče o životní prostředí a potřeb požadovaného opatření v území a jeho důsledků, přezkoumával
návrh a jeho soulad s územně plánovací dokumentací a předchozími rozhodnutími o území,
posuzoval, zda vyhovuje obecným technickým požadavkům na výstavbu a obecným t echnickým
požadavkům zabezpečujícím užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace,
atd. Stavební úřad v územním řízení dále mj. zajišťoval vzájemný soulad předložených stanovisek
dotčených orgánů státní správy vyžadovaných zvláštními před pisy a posuzoval vyjádření
účastníků řízení a jejich námitky.
Nynější stavební zákon (zákon č. 183/2006 Sb.), na rozdíl od předch ozího stavebního
zákona navíc v §92 odst. 2 stanoví, že pokud nastanou skutečnosti tam uvedené, tj. např. záměr
žadatele není v souladu s územně plánovací dokumentací, se zákonem apod., stavební úřad
žádost o vydání územního rozhodnutí zamítne. K této úpravě se také váže judikatura, o kterou
se opírá stěžovatel.
Podle §39 stavebního zákona stavební úřad v územním rozhodnutí vymezoval území
pro navrhovaný účel a stanoví podmínky k ochraně veřejných zájmů v území, jimiž zabezpečoval
zejména soulad s cíli a záměry územního plánování, včetně architektonických a urbanistických
hodnot v území, věcnou a časovou koordinaci jednotlivých staveb a jiných opatření v území,
požadavky k ochraně zdraví a životního prostředí, a dále rozhodoval o námitkách účastníků
řízení.
Podle §3 odst. 3 písm. a) vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se prováděla některá
ustanovení stavebního zákona, se k návrhu na vydání územního rozhodnutí mj. přikládal situační
výkres současného stavu území na podkladu katastrální mapy, včetně parcelních čísel,
se zakreslením předmětu územního rozhodnutí a jeho polohy s vyznačením vazeb (účinků)
na okolí; týká-li se návrh území zvlášť rozsáhlého s velkým počtem účastníků územního řízení
nebo umístění liniové stavby, též mapový podklad v měřítku 1: 10.000 až 1:50.000 s vyznačením
širších vztahů (účinků) k okolí. Režim dokumentace k návrhu na umístění stavby se dále řídil
požadavky vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu.
Podle §62 odst. 1 písm. a) stavebního zákona měl stavební úřad v návazném stavebním
řízení mj. zejména zkoumat, zda dokumentace předepsaná k žádosti o stavební povolení splňuje
podmínky územního rozhodnutí, a pokud by stavební úřad zjistil, že uskutečněním nebo
užíváním stavby by mohly být ohroženy zájmy chráněné stavebním zákonem, předpisy vydanými
k jeho provedení a zvláštními předpisy, měl stavební úřad žádost o stavební povo lení zamítnout.
Obdobně podle §111 odst. 1 písm. a) nynějšího stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.), podle něhož v posuzované věci již přicházelo v úvahu vedení stavebního řízení o k povolení
stavby, platí, že stavební úřad přezkoumá podanou žádost a připojené podklady z toho hlediska,
zda stavbu lze podle nich provést, a ověří zejména, zda projektová dokumentace je zpracována
v souladu s územně plánovací dokumentací, s podmínkami územního rozhodnutí nebo územního
souhlasu. V odst. 3 téhož ustanovení stavebního zákona se potom uvádí, že pokud stavební úřad
zjistí, že v projektové dokumentaci nejsou dodrženy obecné požadavky na výstavbu, nebo
že projektová dokumentace není v souladu s požadavky dotčených orgánů, s územně plánovací
dokumentací, s podmínkami územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, vyzve stavebníka
k odstranění uvedených nedostatků a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu.
Ve smyslu výše uvedeného je zřejmé, že soulad navrhované stavby s územně plánovací
dokumentací za předchozího stavebního zákona byl, a ostatně i nadále je, je primárně zkoumán
v řízení územním. Rozhodnutí o umístění stavby přitom řešilo a řeší způsob, jakým bude
konkrétní stavba v území situována. Podkladem pro vydání územního rozhodnutí v posuzované
věci byla územně plánovací dokumentace, a dále dokumentace přikládaná k návrhu na vydání
územního rozhodnutí, stanovená prováděcími předpisy k předmětnému stavebnímu zákonu.
Přitom je zřejmé, že i když užitá předchozí právní úprava pro vydání územního rozhodnutí
výslovně nestanovila, že pokud záměr žadatele o územní rozhodnutí není v souladu s územně
plánovací dokumentací, se zákonem apod., stavební úřad žádost o vydání územního rozhodnutí
zamítne, je nutno dovodit, že i za předchozí úpravy bylo třeba postupovat tak, že pokud
by předmětné podklady nebyly k výzvě stavebního úřadu upraveny či doplněny, stavební úřad
by takovou žádost také zamítl, popř. by řízení ve věci zastavil.
Nicméně, jak vyplývá z obsahu spisu, což si ověřil sám i Nejvyšší správní soud, ve věci
stěžovatelem tvrzeného nesouladu záměru k žádosti o územní rozhodnutí v otázce rozsahu
uvažované prodejní plochy s územním plánem, stanovícím limit takové plochy do 10.000 m2,
důvod pro takový postup stavebního úřadu nenastal. Předně je třeba poznamenat, že horní limit
prodejní plochy 10.000 m2 vymezený územně plánovací dokumentací v posuzované věci není
předmětem sporu. Otázka souladu „záměru“ umístění předmětné stavby s územně plánovací
dokumentací potom byla výslovně řešena rozhodnutím správního orgánu I. stupně v části, která
nijak nebyla dotčena napadeným odvolacím rozhodnutím žalovaného, resp. v části, která byla
napadeným rozhodnutím žalovaného potvrzena. Z odůvodnění předmětného rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, ze dne 19. 5. 2006, čj. SÚ-695/05-UR-Kr, výslovně vyplývá,
že stavební úřad při posuzování prodejní plochy vycházel v souladu s příslušnou právní úpravou
z výkresové dokumentace, kde je jako prodejní plocha uvedena pouze prodejní plocha I a II
o celkovém součtu cca 7.643 m2, přičemž zbývající části objektu mají jinou funkci než plocha
prodejní. Nejvyšší správní soud vlastním posouzením předmětné výkresové dokumentace
obsažené ve spisu dospěl k témuž závěru, přičemž velikost prodejní plochy I a II ověřil přibližně
s přihlédnutím k měřítku, ve kterém byla výkresová dokumentace vyhotovena s tím, že dosahuje
plochy nepřekračující 8.000 m2.
Z uvedeného tedy plyne, že žalovaný, který v této otázce či části rozhodnutí správního
orgánu I. stupně potvrdil, nezjistil a také „neodsouhlasil“ tvrzený rozpor mezi uvažovanou
prodejní plochou a její limitací platnou územně plánovací dokumentací, a tudíž nebylo
sebemenšího důvodu návrh na vydání předmětného územního rozhodnutí ve spojení
se skutečností vymezované prodejní plochy zamítnout.
Povinností stavebního úřadu přitom dále mj. bylo dbát na soulad svého územního
rozhodnutí s územně plánovací dokumentací, což stavební úřad v předmětné otázce vyjádřil
ve výše opakovaně připomínané podmínce č. 33 (rozhodnutí správního orgánu I. stupně),
v níž je závazně uloženo, že návazná projektová dokumentace pro stavební řízení bude řešena
tak, aby prodejní plochy obchodního centra prokazatelně nepřekročily přípustný limit 10.000 m 2 .
Dále tedy již bylo dodržení této závazné podmínky věcí řízení o vydání stavebního povolení.
K námitce stěžovatele, že byl krajským soudem v této otázce nesprávně odkázán
na stavební řízení, Nejvyššímu správnímu soud nezbývá než připomenout shora citované
ustanovení §111 odst. 1 písm. a) nynějšího stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.), podle
něhož stavební úřad přezkoumá podanou žádost o stavební povolení a k ní připojené podklady
také z toho hlediska, zda je projektová dokumentace pro povolení stavby zpracována v souladu
s územně plánovací dokumentací. Tzn., že pokud by se žadatel o stavební povolení v projektové
dokumentaci odchýlil od závazné podmínky č. 33 územního rozhodnutí, potom by tato záležitost
musela být předmětem řešení v rámci stavebního řízení k vydání stavebního povolení.
Obdobně nelze souhlasit ani s námitkou stěžovatele, že námitka neposouzení souladu
záměru k umístění stavby s územním plánem nebyla krajským soudem řádně vypořádána. Krajský
soud se s touto námitkou vypořádává na str. 5 a 6 napadeného rozsudku, kde osvětluje obsah
a význam podmínky č. 33 z územního rozhodnutí, a kde se také s řešením správních orgánů
v této věci po jeho vyhodnocení ztotožňuje, a uzavírá, že předmětnou záležitost považuje
za ošetřenou způsobem, jenž není v rozporu se zákonem a nelze v tomto spatřovat nesoulad
územního rozhodnutí s územně plánovací dokumentací. Bylo by jistě možné si představit
podrobnější odůvodnění řešení této otázky v napadeném rozsudku, nicméně to by zřejmě, pokud
jde o podstatu věci, již nic nového či dalšího zřetelehodného přinést nemohlo, neb podstata věci
je v dotčeném odůvodnění osvětlena srozumitelně a přezkoumatelně.
Namítá-li stěžovatel, že dle jeho názoru stavba nebyla řádně umístěna, což mělo
za následek vznik situace, že byla zbudována stavba na základě certifikátu autorizovaného
inspektora, přičemž jde o stavbu o rozloze více než čtyřnásobné (event. více než dvojnásobné),
pak pokud by tomu tak bylo, šlo by zřejmě o následek nerespektování závazné podmínky č. 33
z územního rozhodnutí autorizovaným inspektorem, což však v nyní posuzované věci
Nejvyššímu správnímu soudu hodnotit nepřísluší.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji ve smyslu §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch,
nemá právo na náhradu nákladů řízení ze zákona a žalovanému správnímu orgánu žádné náklady
řízení nevznikly. Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. září 2012
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu