ECLI:CZ:NSS:2012:4.AS.30.2012:30
sp. zn. 4 As 30/2012 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jiřího Pally v právní věci žalobce: A. M.,
zast. JUDr. Blankou Dalibovou, advokátkou, se sídlem Klusáčkova 12, Týnec nad Sázavou,
proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 81/11, Praha 5, za
účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. K., II) A. K., III) J. Ku., IV) Jr. Ku., o kasační stížnosti
žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 2. 2012, č. j. 11 Ca 46/2009 - 77,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 2. 2012, č. j. 11 Ca 46/2009 - 77,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 9. 12. 2008, č. j. 170663/2008/KUSK, bylo zamítnuto
odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu Týnec nad Sázavou, odbor výstavby (dále jen
„správní orgán prvního stupně“) ze dne 19. 9. 2008, č. j. Výst. 4723/2007-2008/Ott.-roz, a toto
rozhodnutí bylo potvrzeno. Správním orgánem prvního stupně bylo ve smyslu §142 zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, rozhodnuto o určení právního vztahu
tak, že byl zamítnut návrh žalobce na prokázání existence veřejně přístupné komunikace
na pozemcích parc. č. 1178/4, 1178/8 a 1178/6 v katastrálním území Čakovice u Řehenic.
V odůvodnění rozhodnutí žalovaný poukázal na to, že k zajištění přístupu vlastníků k jejich
nemovitostem v dané lokalitě byla zřízena věcná břemena cesty, resp. volného průchodu
a průjezdu; mimoto nebyly prokázány podmínky pro deklaraci veřejně přístupné účelové
komunikace na těchto pozemcích.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou ze dne 17. 2. 2009, ve které navrhl,
aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení a současně vyslovil,
že žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení.
[3] Městský soud v Praze usnesením ze dne 29. 2. 2012, č. j. 11 Ca 46/2009 – 77, žalobu
odmítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalobci
se vrací zaplacený soudní poplatek ve výši 2000 Kč. V odůvodnění usnesení dospěl k závěru,
že nebyly splněny podmínky pro věcné projednání žaloby, neboť žalobce udělil dne 26. 1. 2009
plnou moc k zastupování v řízení o žalobě svému otci; otec žalobce jako obecný zmocněnec
následně zmocnil k zastupování v řízení JUDr. Blanku Dalibovou, advokátku. Žalobu podepsala
a podala pouze advokátka, přičemž však obecný zmocněnec žalobce nebyl podle §35 odst. 6 a 7
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
oprávněn udělit další plnou moc, a plná moc udělená advokátce je tak neplatná. Městský soud
proto dospěl k závěru, že žaloba byla podána zjevně neoprávněnou osobou, a jako takovou ji
odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[4] Proti usnesení městského soudu se žalobce (dále též „stěžovatel“) bránil kasační stížností
ze dne 21. 3. 2012, podanou z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., ve které navrhl, aby
Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Namítal, že pro řízení o žalobě udělil plnou moc svému otci jako obecnému zmocněnci, přičemž
v rámci této plné moci v souladu s §33a odst. 1 písm. a) zákona č. 40/1964 Sb., občanský
zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), zmocnil otce k udělení plné
moci jiné osobě, zejména advokátu. V projednávané věci se tedy nejednalo o dva zástupce, nýbrž
za původního (obecného) zmocněnce jednal další zmocněnec (advokátka) jako substitut.
Poukázal na to, že od podání žaloby soud s advokátkou jako zástupkyní stěžovatele opakovaně
komunikoval, ze strany advokátky bylo v řízení rovněž provedeno několik právních úkonů,
přičemž napadené usnesení bylo vydáno teprve po více než 3 letech od podání žaloby.
[5] Žalovaná ani osoby zúčastněné na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřily.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[6] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační
stížnosti v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
[7] Z obsahu kasační stížnosti se podává, že ji stěžovatel podal z důvodu uvedeného v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy „nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.“
[8] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
[9] Stěžovatel především namítal, že pro řízení o žalobě udělil plnou moc svému otci jako
obecnému zmocněnci, přičemž v rámci této plné moci v souladu s §33a odst. 1 písm. a)
občanského zákoníku zmocnil otce k udělení plné moci jiné osobě, zejména advokátu. Za otce
jako obecného zmocněnce tak jednala jako substitut jím zmocněná advokátka, což je podle
názoru stěžovatele zcela v souladu se zákonem.
[10] Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou.
[11] Podle §35 odst. 6 věta první s. ř. s. „účastník se může dát zastoupit také fyzickou osobou, která
má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu.“ Podle odst. 7 téhož ustanovení „v téže věci může mít
účastník jen jednoho zástupce. Zástupce musí jednat osobně, nestanoví-li tak zvláštní zákon výslovně jinak.“
[12] V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2009, č. j. 5 As 18/2008 – 90,
publikován pod č. 1810/2009 Sb. NSS, všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu dostupná z: , zdejší soud vyslovil, že „v řízení před správním soudem je
zastoupení účastníka více zástupci zároveň nepřípustné, stejně jako další zastoupení obecného zmocněnce dle §35
odst. 6 s. ř. s. advokátem či jinou osobou (§35 odst. 7 s. ř. s.).“ V odůvodnění poukázal na normu §35
odst. 7 s. ř. s. a uvedl, že „zvláštní úpravu obsahuje pouze zákon o advokacii ve vztahu k zastoupení klienta
advokátem a možnosti jeho substituce, což na daný případ obecných zmocněnců nedopadá.“ Následně
konstatoval, že „by takto zvolený obecný zmocněnec musel jednat osobně, jeho další zastoupení advokátem by
bylo nepřípustné.“
[13] Nejvyšší správní soud nemá důvodu se od právního názoru, vysloveného v citovaném
judikátu zdejšího soudu, odchýlit ani v nyní projednávané věci. Dospěl proto k závěru,
že vzhledem k tomu, že v řízení před správními soudy není přípustné další zastoupení obecného
zmocněnce advokátem či jinou osobou, nebyl otec stěžovatele, který v řízení o žalobě vystupoval
na základě plné moci jako jeho obecný zmocněnec ve smyslu §35 odst. 6 s. ř. s., oprávněn udělit
další (substituční) plnou moc advokátce JUDr. Blance Dalibové. Pokud tak obecný zmocněnec
učinil a pokud by městský soud s takto zplnomocněnou advokátkou jednal jako se zástupkyní
stěžovatele a vydal rozhodnutí ve věci samé, nezbylo by Nejvyššímu správnímu soudu než takové
rozhodnutí městského soudu – v případě, že by bylo napadeno kasační stížností – zrušit
z důvodu podle §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy z důvodu zmatečnosti řízení spočívající v tom,
že chyběly podmínky řízení, a to bez ohledu na to, zda by tato vada byla v kasační stížnosti vůbec
namítána (§109 odst. 4 s. ř. s.). Městský soud tudíž potud nepochybil, pokud dospěl k závěru,
že v řízení by nebylo lze pokračovat za situace, kdy by byl stěžovatel jako žalobce zastoupen
advokátkou na základě substituční plné moci, udělené obecným zmocněncem stěžovatele jako
žalobce. V této souvislosti lze dodat, že vzhledem k tomu, že soudní řád správní obsahuje
zvláštní úpravu zastoupení v řízení před správními soudy, nelze na daný případ aplikovat
obecnou úpravu §33a odst. 1 písm. a) občanského zákoníku, jak stěžovatel navrhuje.
[14] Stěžovatel dále namítal, že městský soud s advokátkou jako zástupkyní stěžovatele v řízení
opakovaně jednal a akceptoval rovněž veškeré právní úkony, které byly advokátkou v průběhu
řízení učiněny.
[15] Nejvyšší správní se s touto námitkou ztotožnil.
[16] Podle §37 odst. 5 s. ř. s. „ předseda senátu usnesením vyzve podatele k opravě nebo odstranění vad
podání a stanoví k tomu lhůtu. Nebude-li podání v této lhůtě doplněno nebo opraveno a v řízení nebude možno
pro tento nedostatek pokračovat, soud podání usnesením odmítne, nestanoví-li zákon jiný procesní důsledek.
O tom musí být podatel ve výzvě poučen.“
[17] Ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s. upravuje postup při odstraňování vad, resp. doplnění
žaloby, která neobsahuje veškeré zákonné náležitosti, a není proto způsobilá k meritornímu
projednání. Nejvyšší správní soud konstatuje, že toto ustanovení je sice primárně koncipováno
k zajištění souladu žaloby s požadavky na její obsahové náležitosti, jak jsou vymezeny v §71
odst. 1, resp. §37 odst. 2 a 3 s. ř. s., je však třeba je obdobně aplikovat i na jiné vady bránící
meritornímu projednání žaloby, jakými je např. nedoložení opisu napadeného rozhodnutí ve
smyslu §71 odst. 2 s. ř. s. Takovou vadou pak mohou být i nedostatky plné moci, zejména
případy, kdy plná moc udělená zástupci účastníka po formální či obsahové stránce není způsobilá
vyvolat požadované právní následky, popř. vzbuzuje pochybnosti o svém obsahu. O takový
případ se přitom jednalo i v nyní projednávané věci.
[18] Městský soud pochybil, pokud nepostupoval v intencích §37 odst. 5 s. ř. s. a stěžovatele
jako žalobce nevyzval k doložení plné moci, která by zcela odpovídala požadavkům zákona
a judikatury správních soudů, nýbrž žalobu pro tento formální nedostatek plné moci bez dalšího
odmítl. V této souvislosti je přitom třeba uvést, že ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s. je sice primárně
koncipováno k odstraňování vad žaloby bezprostředně po jejím podání, tedy v prvotní fázi řízení
a předtím, než soud přistoupí k jejímu meritornímu projednávání, nic ovšem nebrání jeho aplikaci
rovněž za účelem odstranění vad, které se projeví teprve později během řízení. Pokud by přitom
městský soud stěžovatele vyzval k odstranění této vady, tedy k doložení plné moci, udělené
stěžovatelem (přímo) advokátce JUDr. Blance Dalibové, je nanejvýš pravděpodobné, že by
stěžovatel této výzvě soudu řádně vyhověl, když rovněž pro řízení o nyní projednávané kasační
stížnosti byla stěžovatelem zdejšímu soudu předložena právě takto koncipovaná plná moc ze dne
14. 3. 2012, tedy plná moc udělená stěžovatelem přímo advokátce.
[19] Pochybení městského soudu je o to zjevnější, že městský soud s advokátkou
JUDr. Blankou Dalibovou, která byla k zastupování v řízení zplnomocněna způsobem, který není
v souladu se zákonem, (tedy nikoli přímo stěžovatelem, nýbrž jeho obecným zmocněncem),
po dobu řízení opakovaně jednal jako s právoplatnou zástupkyní stěžovatele. Městský
soud akceptoval advokátkou podanou žalobu ze dne 17. 2. 2009, advokátku usnesením ze dne
27. 3. 2009, č. j. 11 Ca 46/2009 – 18, vyzval k zaplacení soudního poplatku za žalobu a tento
poplatek od advokátky přijal, a žalobu následně zaslal dne 15. 4. 2009 žalovanému spolu s výzvou
k vyjádření k jejímu obsahu. Po doručení vyjádření žalovaného ze dne 2. 6. 2009 toto vyjádření
zaslal dne 24. 6. 2009 advokátce spolu s poučením o možnosti podat k tomuto vyjádření repliku,
přičemž poté, co advokátka toto právo za svého klienta využila, zaslal městský soud repliku
ze dne 10. 7. 2009, spolu s doplněním ze dne 30. 7. 2009 (jakož i žalobou a vyjádřením
žalovaného) k případnému vyjádření osobám zúčastněným na řízení. Následovala delší časová
prodleva, po které bylo k žádosti advokátky ze dne 20. 1. 2012, týkající se informace o stádiu,
v němž se řízení nachází, přípisem městského soudu ze dne 24. 1. 2012, č. j. 11 Ca 46/2009 – 70,
advokátce sděleno, že ve věci bude nařízeno jednání, a to v prvním čtvrtletí roku 2012. Patrně
teprve v tento moment si městský soud uvědomil, k jakému pochybení došlo, a přípisem z téhož
dne 24. 1. 2012, č. j. 11 Ca 46/2009 – 71, vyzval (přímo) stěžovatele či jeho otce jako obecného
zmocněnce (oba mají totožné jméno a příjmení a totožné bydliště) k předložení příslušné plné
moci. Na základě této výzvy byla městskému soudu dne 10. 2. 2012 předložena výchozí plná moc
ze dne 26. 1. 2009, udělená stěžovatelem jeho otci jako obecnému zmocněnci, když plná moc
udělená obecným zmocněncem advokátce z téhož dne 26. 1. 2009 byla soudu předložena již
společně se žalobou. Na tuto skutečnost ovšem městský soud nezareagoval výzvou ve smyslu
§37 odst. 5 s. ř. s., jak by bylo bývalo namístě, nýbrž žalobu bez dalšího napadeným usnesením
ze dne 29. 2. 2012 odmítl z důvodu, že tato byla podána zjevně neoprávněnou osobou.
[20] Nejvyšší správní soud je nucen takový postup městského soudu označit nejen
za nepřípustně formalistický a pomíjející skutečnou vůli stěžovatele, který si zjevně přál, aby jej
advokátka JUDr. Blanka Dalibová v řízení zastupovala, ale i vnitřně rozporný, když městský soud
v řízení po dobu bezmála 3 let s advokátkou jednal jako s právoplatnou zástupkyní stěžovatele
a teprve následně, poté, co si toto pochybení uvědomil, žalobu bez dalšího odmítl, aniž
by stěžovatele o této vadě poučil a dal mu možnost ji odstranit, což by stěžovatel podle všeho
učinil, jak bylo uvedeno výše.
[21] Pro úplnost lze v této souvislosti poukázat na závěry rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 8. 2010, č. j. 1 Afs 62/2010 – 61, v němž zdejší soud rovněž vycházel z aplikace
§37 odst. 5 s. ř. s. na případy tohoto typu a vyslovil, že „reakcí na výzvu soudu směřující k odstranění
nedostatku doložení zastoupení může být i to, že účastník řízení opatří žalobu svým podpisem. Tím sice
neprokáže, že je v řízení zastoupen (a proto se na něj bude pohlížet jako na nezastoupeného), avšak zabrání
tomu, aby soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (není-li zde jiných vad, stane se žaloba
projednatelnou). Stejné účinky má i to, že se s touto žalobou vlastnoručně podepsaným podáním ztotožní.“
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[22] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud po přezkoumání
napadeného usnesení Městského soudu v Praze a další spisové dokumentace k závěru, že byl
naplněn tvrzený důvod pro podání kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., aniž by
bylo třeba aplikovat ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. Kasační stížnost je proto důvodná
a Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s. usnesení městského soudu zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
[23] Podle §110 odst. 4 s. ř. s. „zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu
věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí.“ Na městském soudu tak především bude, aby posoudil, zda je plná moc
ze dne 14. 3. 2012, předložená stěžovatelem pro řízení o kasační stížnosti, způsobilá k zastoupení
stěžovatele jako žalobce v řízení o žalobě, a pokud by dospěl k závěru, že nikoli, vyzval
stěžovatele k doložení plné moci zcela odpovídající požadavkům zákona a judikatury správních
soudů. V závislosti na výsledku tohoto procesního postupu pak městský soud žalobu znovu
projedná a rozhodne ve věci samé.
[24] V novém rozhodnutí městský soud rozhodne v souladu s §110 odst. 3 věty první s. ř. s.
také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu