ECLI:CZ:NSS:2012:4.AZS.4.2012:19
sp. zn. 4 Azs 4/2012 - 19
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Jiřího Pally, JUDr. Marie Turkové, JUDr. Petra Průchy a JUDr. Lenky
Matyášové v právní věci žalobce: S. N., proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad
Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 4. 11. 2011, č. j. 1 Az 7/2011 - 38,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2011, č. j. 1 Az 7/2011 - 38,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 5. 2011, č. j. OAM-142/ZA-ZA06-ZA12-2011,
rozhodl o žádosti žalobce o udělení mezinárodní ochrany tak, že tato žádost je nepřípustná podle
§10a písm. e) zákona o azylu č. 325/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o azylu“), a proto řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavil podle §25 písm. i) zákona
o azylu. Žalovaný v odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že podle §25 písm. i) zákona o azylu
správní orgán řízení zastaví, pokud je žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná. Podle
§10a písm. e) zákona o azylu je žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná, pokud
cizinec podal žádost opakovaně, aniž by uvedl nové skutečnosti nebo zjištění. Žalobce podal
první žádost o udělení mezinárodní ochrany v České republice dne 7. 8. 2003, dne 10. 11. 2003
mu nebyl azyl udělen a rozhodnutí žalovaného potvrdil i Městský soud v Praze, který zamítl
žalobu proti tomuto rozhodnutí. Kasační stížnost pak odmítl Nejvyšší správní soud jako
nepřijatelnou.
Žalovaný dospěl k závěru, že žalobce v opětovné žádosti o udělení mezinárodní ochrany
neuvedl žádné nové skutečnosti, které by odůvodňovaly vydání nového meritorního rozhodnutí.
Již v prvním řízení žalovaný posoudil žalobcovy důvody, pro které opustil vlast, neshledal je však
důvodnými a na svém verdiktu trvá dosud. Pokud jde o novou obavu žalobce z pronásledování
v zemi původu z důvodu prodeje zbraní ve vlasti, tyto skutečnosti bezesporu existovaly již v době
podání první žádosti o udělení mezinárodní ochrany a žalobci nic nebránilo je správnímu orgánu
sdělit, avšak žalobce tuto skutečnost sdělil teprve při pohovoru vedeném dne 16. 5. 2011. Sdělení,
které na podporu žalobce sepsali lidé, kteří s ním přicházejí do styku, je jistě dokladem
příkladného chování žalobce k okolí, nemá však azylovou relevanci. Žalovaný upozornil
na to, že udělení mezinárodní ochrany je mimořádným institutem, jehož smyslem je ochrana
cizinců, kteří pociťují důvodnou obavu z hrozby nebezpečí vážné újmy ve věci jejich
potenciálního návratu do země původu. K úpravě pobytu cizinců na území České republiky
pak žalobce může využít institutu zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky, ve znění pozdějších předpisů. Jelikož žalobce nepředložil žádné nové relevantní
skutečnosti, byla jeho žádost posouzena jako nepřípustná a řízení o ní bylo zastaveno.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2011, č. j. 1 Az 7/2011 - 38, bylo
rozhodnutí žalovaného zrušeno a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění
tohoto rozsudku soud uvedl, že žalovaný pochybil, pokud při rozhodování o zastavení řízení
o udělení mezinárodní ochrany nezkoumal, zda u žalobce byly splněny podmínky pro udělení
doplňkové ochrany. Městský soud v Praze odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 23. 6. 2010, č. j. 4 Azs 16/2010 - 47, v němž tento soud dospěl k závěru, že i při zastavení
řízení v případě nepřípustné žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle §25 písm. i) zákona
o azylu, kdy je neúspěšný žadatel vystaven hrozbě návratu do země původu, je správní orgán
povinen se v odůvodnění svého rozhodnutí přesvědčivě vypořádat s otázkou možného udělení
doplňkové ochrany. Nepostačí toliko konstatování, že byly splněny podmínky §10a písm. e)
zákona o azylu, nýbrž je zapotřebí zdůvodnit ve smyslu §14a zákona o azylu, z jakého důvodu
nedošlo k udělení druhé z forem mezinárodní ochrany, tedy doplňkové ochrany. I v tomto
případě má totiž správní orgán povinnost zdůvodnit své rozhodnutí ve vztahu k oběma formám
mezinárodní ochrany. Pokud jde o doplňkovou ochranu, má navíc správní orgán povinnost zjistit
z úřední povinnosti, zda žadateli v případě návratu do vlasti nehrozí závažná újma. V souzené
věci se však žalovaný podmínkami pro udělení doplňkové ochrany nezabýval, a proto Městský
soud v Praze označil žalobou napadené rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Ve včasné kasační stížnosti žalovaný (dále též „stěžovatel“) namítl, že pokládá právní
názor soudu o nutnosti zkoumat doplňkovou ochranu za nezákonný. Pokud by stěžovatel
měl mít takovou povinnost, byla by nepochybně součástí zákonného textu. Právní názor
Městského soudu v Praze je tak nepřijatelným překročením zákona. Soud navíc nedostál nutnosti
eurokonformního výkladu, neboť jeho názor odporuje i Směrnici Rady ES 2005/85/ES
ze dne 1. prosince 2005 (procedurální směrnice). Ustanovení čl. 25 odst. 1 této směrnice jasně
zakotvuje, že členské státy nemusí posuzovat, zda žadatel může být uznán za uprchlíka podle
směrnice 2004/83/ES, považuje-li se žádost za nepřípustnou. Tento článek se podle stěžovatele
aplikuje i na řízení o doplňkové ochraně. V čl. 29 procedurální směrnice, který řeší nepřípustné
žádosti, je výslovně uvedeno, že kromě případů, kdy se žádost neposuzuje podle dublinského
nařízení, nemusí členské státy posuzovat, zda žadatel splňuje podmínky pro přiznání nároku
na mezinárodní ochranu podle kvalifikační směrnice, považuje-li se žádost podle tohoto článku
za nepřípustnou. Soud se tedy neřídil evropskou směrnicí, čímž se dostal do rozporu s ústavním
pořádkem. V rozporu se zákonem je podle stěžovatele i právní názor Nejvyššího správního
soudu ze dne 23. 6. 2010, č. j. 4 Azs 16/2010 - 47, na něhož Městský soud v Praze odkázal.
Nepoužití závěrů v uvedeném rozsudku odůvodňuje podle stěžovatele konstantní judikatura
Nejvyššího správního soudu, potvrzující správnost nezkoumání doplňkové ochrany v případě
zastavení řízení pro nepřípustnost žádosti. Stěžovatel v této souvislosti zmínil např. usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2009, č. j. 3 Azs 29/2010 - 63, podle něhož žalovaný
nebyl povinen rozhodovat o udělení doplňkové ochrany, pokud bylo řízení zastaveno. Stěžovatel
dále odkázal na některá další rozhodnutí správních soudů týkající se rozhodnutí o zastavení řízení
o udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatel je přesvědčen o tom, že postupoval v souladu
se zákonem, evropskými směrnicemi i judikaturou Nejvyššího správního soudu i krajských soudů.
Zkoumání důvodů doplňkové ochrany u zastavení řízení může podle žalovaného vést
k nepřípustnému znemožnění možnosti zastavit řízení v případě nepřípustné žádosti,
a to přestože se jedná o postup podle zákona o azylu a evropských směrnic. Stěžovateli je navíc
z úřední činnosti známo, že v současné době je tato otázka řešena rozšířeným senátem
Nejvyššího správního soudu, a proto měl Městský soud v Praze vyčkat rozhodnutí rozšířeného
senátu. Stěžovatel proto navrhl, aby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2011,
č. j. 1 Az 7/2011 - 38, byl zrušen a věc byla vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti nebylo podáno.
Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud ve smyslu §104a
s. ř. s. dále zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní
zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle tohoto ustanovení odmítnuta
jako nepřijatelná. Zákonný pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“, který je podmínkou
přijatelnosti kasační stížnosti, představuje typický neurčitý právní pojem. Do soudního
řádu správního byl zaveden novelou č. 350/2005 Sb. s účinností ke dni 13. 10. 2005.
Jeho výklad, který demonstrativním výčtem stanovil typická kriteria nepřijatelnosti,
byl proveden např. usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2006,
č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, publikovaným pod č. 933/2006 Sb. NSS. Podle tohoto judikátu
„přesahem vlastních zájmů stěžovatele je jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je - kromě ochrany
veřejného subjektivního práva jednotlivce - pro Nejvyšší správní soud též nezbytné vyslovit právní názor k určitému
typu případů či právních otázek. Přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu
řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v řízení
o kasačních stížnostech ve věcech azylu je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních práv,
nýbrž také výklad právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů.“
O přijatelnou kasační stížnost se tak podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, může jednat v následujících typových případech:
1) Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou
Nejvyššího správního soudu.
2) Kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně. Rozdílnost
v judikatuře přitom může vyvstat na úrovni krajských soudů i v rámci Nejvyššího správního soudu.
3) Kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit tzv. judikatorní odklon. To znamená, že Nejvyšší správní
soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit výklad určité právní otázky, řešené
dosud správními soudy jednotně.
4) Další případ přijatelnosti kasační stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského
soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně-právního postavení stěžovatele.
O zásadní právní pochybení se v konkrétním případě může jednat především tehdy, pokud:
a) Krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou soudní judikaturu a nelze navíc vyloučit,
že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu.
b) Krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního práva.
Zde je však třeba zdůraznit, že Nejvyšší správní soud není v rámci této kategorie přijatelnosti povolán
přezkoumávat jakékoliv pochybení krajského soudu, ale pouze pochybení tak výrazné intenzity,
o němž se lze důvodně domnívat, že kdyby k němu nedošlo, věcné rozhodnutí krajského soudu by bylo odlišné.
Nevýrazná pochybení především procesního charakteru proto zpravidla nebudou dosahovat takové intenzity,
aby způsobila přijatelnost následné kasační stížnosti.
Podle Nejvyššího správního soudu stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že Městský soud
v Praze pochybil, když jeho rozhodnutí zrušil s odůvodněním, že se stěžovatel při zastavení řízení
o udělení mezinárodní ochrany podle §25 písm. i) zákona o azylu ve spojení s §10a písm. e)
zákona o azylu měl též zabývat podmínkami pro přiznání doplňkové ochrany ve smyslu §14a
zákona o azylu.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je přijatelná. V souzené věci totiž
vznikl v rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu judikaturní rozkol mezi rozsudkem
ze dne 23. 6. 2010, č. j. 4 Azs 16/2010 - 47, a usnesením ze dne 22. 9. 2009,
č. j. 3 Azs 29/2010 - 63. Věc byla předmětem posouzení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu, který rozsudkem ze dne 6. 3. 2012, č. j. 3 Azs 6/2011 - 96, dostupným
na www.nssoud.cz, dospěl k následujícím závěrům:
[16] Od účinnosti zákona č. 165/2006 Sb., kterým byl od 1. 9. 2006 změněn zákon o azylu,
rozlišuje zákon důvody pro udělení mezinárodní ochrany ve formě azylu (§12 až §14) a ve formě doplňkové
ochrany (§14a, §14b). Obě tyto formy se liší jen hmotněprávními podmínkami, ale procesní režim mají stejný.
V řízení o udělení mezinárodní ochrany je tedy třeba posuzovat obě formy odděleně. Nejdříve, zda je splněn
některý z důvodů pro udělení azylu a není-li shledán, je poté třeba stejným způsobem posuzovat důvody pro udělení
doplňkové ochrany.
[17] Podle současné právní úpravy může cizinec opakovaně učinit prohlášení o mezinárodní ochraně
(až na zákonné výjimky) a následně podat z výše uvedených důvodů novou žádost o udělení mezinárodní ochrany
bez jakéhokoliv časového limitu. Opakovaná žádost je však podle §10a písm. e) zákona o azylu, nepřípustná,
neuvádí-li v ní žadatel nové skutečnosti nebo zjištění, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem
zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení ve věci
mezinárodní ochrany. Řízení o nepřípustné žádosti se podle §25 písm. i) zákona o azylu zastaví.
[18] Správní orgán v průběhu řízení o opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany
musí v souladu s §10a písm. e) zákona o azylu zkoumat, zda žadatel neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění
týkající se důvodů pro udělení azylu nebo důvodů pro udělení doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho vlastního
zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně skončeném
řízení ve věci mezinárodní ochrany. To tedy znamená, že přípustnost opakované žádosti je třeba posuzovat
jak z pohledu možných nových skutečností a zjištění pro udělení azylu, tak z pohledu možných nových skutečností
a zjištění pro udělení doplňkové ochrany. Přitom i opakovaná žádost, která formálně neuvádí nové skutečnosti
či zjištění pro udělení azylu ani doplňkové ochrany, nemůže být podle názoru rozšířeného senátu považována
za žádost shodnou, a tudíž nepřípustnou, jestliže se od předcházejícího pravomocného rozhodnutí ve věci
mezinárodní ochrany zásadním způsobem změnila situace v zemi původu a tato změna by mohla zakládat
opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
[19] Odůvodnění správního rozhodnutí o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti
o udělení mezinárodní ochrany proto musí vždy obsahovat zdůvodněný závěr správního orgánu o tom,
že 1) žadatel v opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany neuvádí žádné nové skutečnosti či zjištění
relevantní z hlediska azylu nebo doplňkové ochrany, resp. 2) pokud takové skutečnosti či zjištění uvádí,
pak pouze takové, které mohl uplatnit již v předchozí žádosti, a 3) že nedošlo k takové zásadní změně situace
v zemi původu, která by mohla zakládat opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Správnost
těchto závěrů správního orgánu podléhá v plném rozsahu kognici správních soudů v řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní
ochrany.
[20] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že správní orgán je povinen zkoumat v průběhu řízení
o opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany v souladu s §10a písm. e) zákona o azylu, zda žadatel
neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů pro udělení azylu nebo důvodů pro udělení doplňkové
ochrany, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany
v předchozím pravomocně skončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. Přípustnost opakované žádosti
je tak třeba posuzovat z pohledu možných nových skutečností a zjištění pro udělení jak azylu, tak udělení
doplňkové ochrany.
[21] Obsahuje-li opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany takové nové skutečnosti nebo
zjištění, je správní orgán povinen hodnotit takovou žádost jako přípustnou a meritorně o ní rozhodnout.
V opačném případě řízení o nepřípustné žádosti podle §25 písm. i) zákona o azylu, zastaví. Zastavuje-li správní
orgán řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, nemůže zároveň o věci samé, tedy o mezinárodní ochraně
(tzn. ani o azylu, ani o doplňkové ochraně), rozhodovat.
Kasační stížností napadený rozsudek Městského soudu v Praze je s tímto závazným
právním názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v rozporu. Ve věci
posuzované rozšířeným senátem se přitom jednalo o skutkově identickou právní otázku. Jeho
závěry lze tedy plně aplikovat i na zde souzenou věc.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že Městský soud v Praze pochybil, když zrušil
rozhodnutí žalovaného z důvodu, že žalovaný při zastavení řízení o udělení mezinárodní ochrany
podle §25 písm. i) zákona o azylu ve spojení s §10a písm. e) zákona o azylu již neposuzoval
podmínky pro udělení doplňkové ochrany podle §14a zákona o azylu. Jak již totiž bylo uvedeno
výše, v případě zastavení řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany nemůže žalovaný
zároveň rozhodovat o věci samé, tedy o mezinárodní ochraně ani o doplňkové ochraně ve smyslu
§14a zákona o azylu.
Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná. Proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek Městského
soudu v Praze zrušil a vě c mu vrátil k dalšímu řízení. V něm je tento soud podle §110 odst. 4
s. ř. s. vázán výše vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
V dalším řízení tedy Městský soud v Praze v souladu s právním názorem vysloveným
v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012,
č. j. 3 Azs 6/2011 - 96, posoudí, zda žalobce v průběhu řízení o opakované žádosti o udělení
mezinárodní ochrany neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů pro udělení azylu
nebo důvodů pro udělení doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho vlastního zavinění
předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně
skončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. Přípustnost opakované žádosti přitom posoudí
z pohledu možných nových skutečností a zjištění pro udělení jak azylu, tak udělení doplňkové
ochrany. Obsahovala-li opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany takové nové
skutečnosti nebo zjištění, učiní Městský soud v Praze závěr, že žalovaný byl povinen hodnotit
takovou žádost jako přípustnou a meritorně o ní rozhodnout. V opačném případě Městský soud
v Praze dospěje k závěru o zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí o nepřípustnosti
opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany a o zastavení řízení o ní. V takovém případě
však již žalovaný nemohl rozhodovat o mezinárodní ochraně, takže absence důvodů pro udělení
doplňkové ochrany v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí nemůže vést v dalším řízení
před Městským soudem v Praze k závěru o jeho nepřezkoumatelnosti.
V novém rozhodnutí Městský soud v Praze podle §110 odst. 3 věty první s. ř. s. rozhodne
také o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. dubna 2012
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu