ECLI:CZ:NSS:2012:5.AS.85.2011:52
sp. zn. 5 As 85/2011 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně
Ing. O. H., zastoupené Mgr. Michalem Gruberem, advokátem se sídlem Novobranská 14, Brno,
proti žalovanému Magistrátu města Brna, odboru dopravy, se sídlem Kounicova 67, Brno,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 11. 5. 2011,
č. j. 31 A 76/2010 - 35,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 11. 5. 2011, č. j. 31 A 76/2010 – 35,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Úřad městské části Brno – střed rozhodnutím ze dne 28. 4. 2010,
č. j. 100033725/MINM/SDK/01 povolil p. M. S. zvláštní užívání spojovací komunikace mezi
ulicemi Pekařská a Pellicova v Brně ke zřízení restaurační zahrádky dle zákona o pozemních
komunikacích.
Žalobkyně písemností ze dne 12. 5. 2010, která byla doručena téhož dne, se obrátila
na Úřad městské části města Brna, Brno - střed, Odbor obchodu, dopravy a služeb, se žádostí
o doručení výše uvedeného rozhodnutí, neboť je účastníkem uvedeného řízení a jako
s účastníkem s ní nebylo jednáno.
Písemností ze dne 11. 6. 2010, která byla doručena téhož dne, podala žalobkyně proti
rozhodnutí o povolení ke zřízení restaurační zahrádky na pozemku p. č. 1085 vydaného na žádost
M. S. odvolání. Tvrdila, že na její žádost ze dne 12. 5. 2010 příslušný orgán nereagoval.
V odvolání namítala, že je umístěním restaurační zahrádky na p. č. 1085 v sousedství domu
č. p. 407 postaveném na p. č. 1083 v k. ú. Staré Brno dotčena na svých právech řádného užívání
bytové jednotky č. 407/2 v domě č. p. 407, jejíž je vlastnicí. Podstatou odvolání bylo tvrzení
žalobkyně, že realizací zvláštního užívání komunikace v blízkosti svého bydliště je dotčena
na svých právech na klidné a ničím nerušené bydlení, neboť provoz restaurační zahrádky
je spojen s nadměrným hlukem. Odvoláním se domáhala zrušení rozhodnutí o povolení
ke zřízení restaurační zahrádky dle zákona o pozemních komunikacích.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 7. 2010, sp. zn. 5400/OD/MMB/230904/2010/Ro-
/12 (dále též „rozhodnutí žalovaného“) podle §90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu, odvolání žalobkyně zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 28. 4. 2010,
č. j. 100033725/MINM/SDK/01, potvrdil.
Žalovaný v napadeném rozhodnutí neshledal pochybení v závěru správního orgánu
I. stupně, že práva a oprávněné zájmy žalobkyně nebudou v daném případě, na rozdíl
od loňského roku, dotčeny. Z tohoto důvodu správní orgán I. stupně nepřibral žalobkyni
do řízení jako účastníka. Žalobkyně podle něj neprokázala svá tvrzení, že je provozem zahrádky
obtěžována.
Žalovaný za rozhodné považoval to, že předmětná žádost p. M . S. směřovala k umístění
zahrádky na druhé straně spojovací komunikace, čímž se vytvořil odstup zahrádky od oken
stěžovatelky cca 3 m. Provoz zahrádky je omezen časově od 10 do 22 hod. a nemělo by docházet
k rušení nočního klidu. Provoz zahrádky v denních hodinách je běžným uličním provozem, který
by intenzitou provozu neměl přesahovat obvyklé hladiny hluku na veřejné pozemní komunikaci,
kde se předpokládá provoz vozidel, jejich parkování, průchod pěších.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u krajského soudu správní žalobou ze dne
24. 9. 2010. Krajský soud žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“) z důvodu, že návrh byl podán
osobou zjevně neoprávněnou.
Proti usnesení krajského soudu žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala včasnou
kasační stížnost z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a dále z důvodu
vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech, a že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zák on
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, měl napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit ve smyslu §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Krajský soud podle stěžovatelky především nesprávně posoudil otázku účastenství
stěžovatelky v předcházejícím správním řízení.
K uvedené otázce stěžovatelka v kasační stížnosti uvádí, že je vlastníkem bytové jednotky
v domě v lokalitě spojovací komunikace ulic Pekařská – Pellicova v Brně. Z faktického stavu
v květnu 2010 zjistila, že na části pozemku ve vlastnictví Statutárního města Brna ve výše
uvedené lokalitě byla vybudována restaurační zahrádka. Restaurační zahrádka je umístěna
pod okny přízemního bytu stěžovatelky a znemožňuje jí řádné užívání by tu. Pobývání v bytové
jednotce je zatíženo nadměrným hlukem a v době provozní doby restaurace nelze prakticky
vůbec otevřít okna z důvodu zvýšeného hluku z předzahrádky.
Úřad městské části Brno – střed (dále též „Úřad“) jí rozhodnutí o zvláštním užívání
komunikace nedoručil, přestože je takovýmto umístěním restaurační předzahrádky dotčena
na svých právech. V roce 2009 Úřad řešil obdobnou situaci, kdy restaurační zahrádka stejného
žadatele byla umístěna na stejné části pozemku, a v tomto případě Úřad stěžovatelce postavení
účastníka řízení v řízení o zřízení restaurační zahrádky přiznal. Žádost o zvláštní užívání místní
komunikace p. Michala Součka byla v tomto případě rozhodnutím Úřadu ze dne 12. 10. 2009,
č. j. 090033244/MINM/SDK/010, zamítnuta.
Zástupce stěžovatelky z výše uvedených důvodu správnímu orgánu dne 12. 5. 2010 sdělil
nesouhlas stěžovatelky s umístěním restaurační zahrádky, neboť umístěnou restaurační
zahrádkou jsou dotčena práva stěžovatelky imisemi hluku a omezením užívání bytu. Současně
zástupce stěžovatelky požádal o řádné doručení rozhodnutí o zvláštním užívání komunikace.
Správní orgán podle stěžovatelky na podání nijak nereagoval, a proto zástupce dne 11. 6. 2010
podal odvolání proti rozhodnutí o zvláštním užívání komunikace. Žalovaný odvolání odmítl
s tím, že práva a oprávněné zájmy stěžovatelky nejsou v daném případě dotčeny.
V kasační stížnosti stěžovatelka krajskému soudu vytýká především to, že se v napadeném
rozhodnutí dostatečným způsobem nevypořádal s otázkou, zda je stěžovatelka účastníkem
správního řízení a s namítanou vadou řízení. Celé správní řízení je stiženo vadou, neboť se
stěžovatelkou nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, přestože jím byla. Podle §27 odst. 2
správního řádu jsou účastníky řízení též osoby, které mohou být dotčeny rozhodnutím ve svých
právech a povinnostech. Za této situace měl správní orgán v souladu s §2 odst. 3 správního řádu
šetřit práva dotčených osob a stěžovatelku brát jako účastníka řízení, neboť mu z úřední
povinnosti bylo známo, že dotčeným rozhodnutím může být zasaženo do jejích práv. Pokud
v předchozím kalendářním roce stěžovatelce, v prakticky stejné žádosti o užívání komunikace
(jediný rozdíl je v posunutí zahrádky o 2,5 m), správní orgán přiznal postavení účastníka řízení
a v konečném rozhodnutí navíc jejím námitkám vyhověl, pak v případě mírně modifikované
opětovné žádosti, práva stěžovatelky mohou být dotčena.
Závěry krajského soudu, že umístěním restaurační zahrádky na pozemek před domem
stěžovatelky nebyla tato dotčena na svých právech, jsou nesprávné a jsou učin ěny bez
dostatečných skutkových zjištění. Žaloba byla soudem odmítnuta neoprávněně, stěžovatelce
postavení účastníka ve správním řízení přísluší a je osobou oprávněnou k podání žaloby.
S ohledem na výše uvedené stěžovatelka navrhuje, aby Nejv yšší správní soud rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud vázán rozsahem a důvody podané kasační stížnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.) přezkoumal napadené usnesení a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podle §81 odst. 1 správního řádu účastník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud
zákon nestanoví jinak.
Podle §27 odst. 1 správního řádu účastníky řízení jsou
a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv
nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu;
b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo
anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.
Podle §27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky řízení též další dotčené osoby, pokud
mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech.
Žalovaný, podle obsahu svého rozhodnutí, nepovažoval stěžovatelku za účastnici
uvedeného správního řízení, avšak o jejím odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně
nerozhodl podle §92 správního řádu.
Rozhodnutím podle §92 odst. 1 správního řádu odvolací správní orgán zamítá odvolání
z důvodu jeho opožděnosti či nepřípustnosti, tj. z důvodu nenaplnění jedné ze základních
procesních podmínek, bez níž nelze podané odvolání meritorně posoudit, proto také není
odvoláním napadené rozhodnutí na základě opožděného či nepřípustného odvolání současně
potvrzováno (a contr. §90 odst. 5 správního řádu). Jako odvolání nepřípustné by mohlo být
posouzeno odvolání osoby, která tvrdí, že s ní mělo být jednáno správním orgánem prvního
stupně jako s účastníkem řízení, pokud by odvolací orgán dospěl k závěru, že uvedená osoba
nebyla účastníkem správního řízení (o čemž by však musel vydat rozhodnutí).
Zamítnutí odvolání podle §92 odst. 1 věta první cit. zákona, není výsledkem meritorního
přezkoumání obsahu napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, ale jedná
se o procesní rozhodnutí konstatující pouze opožděnost nebo nepřípustnost odvolání,
aniž by byla jakkoli hodnocena a zkoumána věcná a právní stránka rozhodnutí.
V dané věci žalovaný, přestože to ve svém rozhodnutí výslovně neuvedl, zamítl odvolání
stěžovatelky proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí podle §90 odst. 5 správního řádu,
protože stěžovatelku shodně s prvostupňovým správním orgánem nepovažoval za účastnici
řízení, a napadené prvostupňové správní rozhodnutí potvrdil. Postupoval tedy tak, jakoby
rozhodoval o odvolání účastníka správního řízení, a námitky stěžovatelky v podstatě přezkoumal
meritorně. Stěžovatelka žalovanému v žalobě proto vytýkala, že se v napadeném rozhodnutí
nevypořádal s otázkou, zda je (stěžovatelka) účastnicí správního řízení, a jí namítanou vadou
řízení spočívající v tom, že s ní prvostupňový správní orgán nejednal jako s účastnicí řízení,
přičemž v další části své žaloby namítala nezákonnost rozhodnutí o zřízení restaurační zahrádky
dle zákona o pozemních komunikacích.
Krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nemohla být činností správních orgánů
přímo dotčena ve svých právech, protože napadeným správním rozhodnutím bylo rozhodnuto
o zvláštním užívání spojovací komunikace v podobě vybudování a dočasného provozování
restaurační zahrádky, přičemž hranice užívání se nacházela 3 m od bytu stěžovatelky. Podle
názoru krajského soudu účastenství stěžovatelky v předmětném řízení nemohlo být založeno
pouze tím, že stěžovatelka ze svých oken viděla na resta urační zahrádku, a že by mohlo
dojít k určitému, stěžovatelkou blíže nedoloženému, navýšení hluku z restaurace. Účastenství
ve správním řízení nelze zakládat pouze na faktu, že povolovaná činnost se určité osobě
subjektivně nelíbí, případně, že nepřímé a v zdálené důsledky takovéto činnosti potencionálně
a vzdáleně zasahují do sféry takovéto osoby. Účastníkem předmětného řízení by byl pouze ten,
komu by realizací zvláštního užívání pozemní komunikace došlo k podstatnějšímu narušení
jeho práv a oprávněných zájmů.
Krajský soud ve věci rozhodl usnesením a žalobu stěžovatelky odmítl podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. jako žalobu podanou zjevně neoprávněnou osobou. Poukázal přitom na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59. Odkaz na tento rozsudek
je však v dané věci zcela nepřípadný.
Protože již v průběhu správního řízení vznikl spor o to, zda stěžovatelka je nebo není
účastnicí konkrétního řízení, který v důsledku svého neúspěchu před správními orgány přenesla
stěžovatelka podáním žaloby proti rozhodnutí žalovaného na soud, krajský soud o její žalobě
nemohl rozhodnout usnesením podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., a odmítnout ji jako podanou
zjevně neoprávněnou osobou, ale bylo třeba, aby její žalobu z tohoto uplatněného důvodu věcně
projednal a rozhodl o ní rozsudkem. Jen v rozsudku mohl v daném případě řešit, zda stěžovatelka
byla či nikoliv účastnicí správního řízení a zda správní orgány postupovaly v řízení zákonem
stanoveným způsobem.
Nejvyšší správní soud proto usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení, v němž je krajský soud vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným (§110
odst. 1, 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti ve smyslu §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2012
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu