ECLI:CZ:NSS:2012:6.ADS.168.2011:60
sp. zn. 6 Ads 168/2011 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a JUDr. Kateřiny Šimáčkové v právní věci žalobce: F. K.,
zastoupeného JUDr. A. H., zmocněncem, se sídlem Č. 5, P. IV, proti žalovanému:
Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1/367, Praha 2,
proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 16. 12. 2010,
sp. zn. SZ_072578/2010/KUSK/13, č. j. 198641/2010/KUSK, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2011, č. j. 2 Ad 2/2011 - 30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřizná v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Dne 3. 11. 2011 podal Krajský úřad Středočeského kraje (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) ze dne 27. 10. 2011,
č. j. 2 Ad 2/2011 - 30, kterým bylo zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje
ze dne 16. 12. 2010, č. j. 198641/2010/KUSK, a věc vrácena Krajskému úřadu Středočeského
kraje k dalšímu řízení. O nákladech řízení bylo rozhodnuto tak, že Krajský úřad Středočeského
kraje je povinen zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 44 Kč.
[2] S účinností od 1. 1. 2012 se na základě zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon
č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb.,
o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální
podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony se odvolacím správním
orgánem pro dávky příspěvku na péči stalo Ministerstvo práce a sociálních věcí. Na základě
ustanovení Čl. VIII bodu 10 zákona č. 366/2011 Sb. se nástupcem krajských úřadů
v projednávaných věcech stalo Ministerstvo práce a sociálních věcí. V projednávané věci
tedy došlo k nástupnictví ze zákona ve smyslu §69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“). Proto Nejvyšší správní soud jednal po 1. 1. 2012 jako se žalovaným
s Ministerstvem práce a sociálních věcí.
[3] Městský soud vyšel z toho, že žalobou napadeným rozhodnutím stěžovatele bylo
zamítnuto odvolání žalobce směřující proti rozhodnutí Městského úřadu Příbram ze dne
17. 3. 2010, č. j. 6537/2010/PŘI, ve věci zamítnutí žádosti o zvýšení příspěvku na péči
a ponechání tohoto příspěvku v původní výši 2000 Kč měsíčně a toto rozhodnutí potvrzeno.
V odůvodnění žalovaný uvedl, že rozhodnutí bylo vydáno na základě posouzení Posudkovou
komisí MPSV ČR ze dne 14. 7. 2010 a následně 30. 11. 2010, kterým byl posouzen zdravotní stav
žalobce zejména s ohledem na rozsah jeho závislosti na péči jiné osoby. Posudková komise došla
k závěru, že u žalobce se jedná o osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I.
podle §8 písm. a) zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (dále jen „zákon o sociálních
službách“), neboť žalobce nepotřebuje každodenní pomoc nebo dohled při více než 18 úkonech
péče o vlastní osobu a soběstačnost, nýbrž pouze při 15 úkonech.
[4] Ze správního spisu městský soud zjistil, že podle výsledku sociálního šetření provedeného
Městským úřadem v Příbrami 25. 9. 2009 se u žalobce jednalo o těžkou závislost stupně III.
Žalobce podle výsledku sociálního šetření potřebuje z důvodu dlouhodobě nepříznivého
zdravotního stavu každodenní pomoc nebo dohled při více než 24 úkonech péče o vlastní osobu
a soběstačnost, v daném případě při 28 úkonech. Městský úřad Příbram následně zajistil
posouzení zdravotního stavu ohledně soběstačnosti žalobce u lékaře Okresní správy sociálního
zabezpečení Příbram, který posudek vypracoval dne 1. 11. 2008, aniž by však uvedl, na základě
jakých lékařských nálezů týkajících se zdravotního stavu žalobce došel k závěru, že v jeho případě
se jedná o lehkou závislost I. podle §8 písm. a) zákona o sociálních službách
a aniž by se vypořádal se sociálním šetřením provedeným Městským úřadem v Příbrami ze dne
25. 9. 2009. Na základě tohoto posouzení vydal Městský úřad v Příbrami jako správní orgán
I. stupně dne 17. 3. 2010 rozhodnutí pod č. j. 6537/2010/PRI, kterým žádost žalobce o zvýšení
stupně závislosti zamítl s tím, že nadále bude žalobci poskytován příspěvek na péči v původní
výši. V odůvodnění se pouze odvolal na posouzení stupně závislosti provedené lékařem Okresní
správy sociálního zabezpečení ze dne 1. 11. 2008, aniž by též vzal v úvahu provedené sociální
šetření a hodnotil je.
[5] Stěžovatel si pak jako odvolací správní orgán nechal pro potřeby odvolacího řízení
vypracovat posouzení zdravotního stavu žalobce Posudkovou komisí MPSV ČR, která posoudila
soběstačnost žalobce a stupeň jeho závislosti dne 14. 7. 2010 a následně po doložení lékařské
zprávy žalobce z oboru psychiatrie dne 30. 11. 2010. Jak v posudku ze dne 14. 7. 2010
tak v doplňujícím posudku ze dne 30. 11. 2010 není uvedeno, z jakých lékařských zpráv
při posouzení soběstačnosti a stupně závislosti posudková komise vycházela, jednotlivé lékařské
zprávy, dle kterých byl zdravotní stav posuzován, nejsou v posudku uvedeny, i když jako podklad
je uvedena zdravotní dokumentace ošetřujícího lékaře MUDr. T. Stejně tak je jako podklad
uvedeno sociální šetření ze dne 25. 9. 2009, aniž by posudková komise výsledky tohoto šetření
uvedla a zároveň též neodůvodnila, proč se k tomuto sociálnímu šetření nepřiklonila a zaujala
postoj jiný. Obdobnými nedostatky trpěl i doplňující posudek ze dne 30. 11. 2010.
[6] Městský soud se nejprve zabýval otázkou, zda rozhodnutí ve věci nároku na péči
podle zákona o sociálních službách je soudem přezkoumatelné či nikoliv a zda lze aplikovat
ust. §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky
v sociálním zabezpečení (dále jen „zákon č. 114/1988 Sb.“). Městský soud následně dospěl
k závěru, že toto rozhodnutí přezkoumatelné je, což vyplývá z běžné soudní praxe jak městského
soudu, tak Nejvyššího správního soudu. Ust. §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb. tedy nelze
aplikovat. Dále městský soud dospěl k závěru, že nejsou dány důvody pro nepřípustnost žaloby
podle §70 písm. d) s. ř. s., neboť se nejedná o případ, kdy úkon správního orgánu závisí výlučně
na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě
neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popř. jiné
hospodářské činnosti.
[7] Soud dále dospěl k závěru, že rozhodnutí o příspěvku na péči podle zákona o sociálních
službách je závislé především na zdravotním posouzení soběstačnosti žadatele a rozsahu
jeho závislosti na pomoci jiné fyzické osoby a k posouzení tohoto zdravotního stavu a stupně
závislosti je podle §4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení pro potřeby odvolacího správního řízení povolána Posudková komise MPSV. Soud
tedy pouze může zkoumat, zda řízení před správními orgány proběhlo řádně, zda se tyto orgány
ve svých rozhodnutích vyjádřily ke všem důkazům, které během správního řízení správní orgán
shromáždil, a zároveň, zda posudek posudkového lékaře Okresní správy sociálního zabezpečení
pro potřeby správního orgánu I. stupně a zejména posudek vypracovaný Posudkovou komisí
Ministerstva práce a sociálních věcí je přezkoumatelný, zda tedy posudkový lékař a posudková
komise zjistili náležitým způsobem zdravotní stav žalobce a zda z tohoto zjištěného zdravotního
stavu vyvodili náležité závěry.
[8] Žalovaný při posouzení zdravotního stavu žalobce a jeho závislosti na pomoci jiné fyzické
osoby pouze vycházel z posudku Posudkové komise MPSV ze dne 14. 7. 2010 a doplňujícího
posudku z 30. 11. 2010, aniž by zkoumal, zda posudek Posudkové komise MPSV má náležitosti
posudku a zda jej lze v dané věci aplikovat. Městský soud konstatoval, že Posudková komise
MPSV jak v posudku z 14. 7. 2010, tak v doplňujícím posudku ze dne 30. 11. 2010 neuvedla
jednotlivé lékařské nálezy týkající se dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu žalobce,
ze kterých při posouzení jeho zdravotního stavu a stupně závislosti na péči jiné osoby vycházela.
Přestože v posudku ze dne 14. 7. 2010 uvedla Posudková komise, že při vypracování posudku
vycházela ze sociálního šetření provedeného obcí s rozšířenou působností dne 25. 9. 2009,
nezaujala žádné stanovisko, proč je její posouzení stupně závislosti žalobce odlišné
od tohoto sociálního šetření. Posudek Posudkové komise MPSV ze dne 14. 7. 2010 i doplňující
posudek ze dne 30. 11. 2010 je tedy nepřezkoumatelný a bylo na stěžovateli, aby trval
na vypracování posudku, ve kterém by Posudková komise MPSV podrobně rozvedla,
z jakých lékařských zpráv při stanovení stupně závislosti vycházela, a také podrobně uvedla,
proč její závěr o stupni závislosti žalobce je odlišný od závěru sociálního šetření provedeného
Městským úřadem v Příbrami dne 25. 9. 2009. Zároveň měl žalovaný v odůvodnění rozhodnutí
podrobně zdůvodnit, proč nevzal v úvahu sociální šetření provedené Městským úřadem
v Příbrami, které je odlišné od závěru posudku Posudkové komise MPSV. Za takovéto situace
se napadené rozhodnutí jeví jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Soud proto rozhodl
podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř s. tak, že žalobou napadené rozhodnutí Krajského úřadu
Středočeského kraje zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení žalovanému, neboť zjištění skutkového
stavu vyžaduje rozsáhlé a zásadní doplnění.
II. Kasační stížnost
[9] Proti tomuto rozsudku brojí stěžovatel kasační stížností ze dne 31. 10. 2011 z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy pro nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení
právní otázky soudem v předcházejícím řízení, a podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.,
tedy pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů
rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek
nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[10] Stěžovatel uvádí, že soud nevycházel ze skutkových zjištění a úvah obsažených
v rozhodnutí a obsažených ve spisech správních orgánů obou stupňů v rozporu s rozsudkem
Nejvyššího správního soudu (pozn. NSS – ve skutečnosti se jedná o rozsudek Vrchního soudu v Praze)
ze dne 25. 6. 1996, sp. zn. 6 A 825/1995, podle kterého soud může jako překlenutelnou procesní
chybu posoudit to, když i přes nedostatečné odůvodnění písemného vyhotovení rozhodnutí jsou
skutkové údaje, z nichž správní orgán vycházel, obsahem správního spisu, a skutkové a právní
úvahy správního orgánu, které vedly k vydání rozhodnutí, jsou ze spisu alespoň v základních
rysech bez pochyb rekonstruovatelné.
[11] Dále stěžovatel namítá, že žalobou napadené rozhodnutí je podle §68 písm. e) a §70
písm. d) a f) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkoumání. Podle §56c písm. a) zákona
č. 114/1988 Sb. jsou ze soudního přezkumu vyloučena rozhodnutí o dávkách sociální péče.
Rozhodnutí Městského úřadu Příbram je rozhodnutím o sociálních dávkách (příspěvek na péči)
podle §7 odst. 1 zákona o sociálních službách a jako takové je tedy ze soudního přezkumu
vyloučeno. Podkladem pro vydání rozhodnutí v prvním stupni správního řízení o přiznání
příspěvku na péči je podle §23 a §25 odst. 4 zákona o sociálních službách posouzení stupně
závislosti vydané okresní správnou sociálního zabezpečení spočívající v posouzení zdravotního
stavu žadatele o dávku. V případě přezkoumání rozhodnutí o sociální dávce v odvolacím řízení
posuzuje podle §28 zákona o sociálních službách na žádost krajského úřadu zdravotní stav
účastníka řízení ministerstvo (§4 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění
sociálního zabezpečení). V rozhodování o sociálních dávkách na péči rozhodují správní orgány
pouze a jedině na základě posouzení zdravotního stavu účastníka řízení jiným příslušným
orgánem a nemají tak žádný prostor pro správní uvážení, které je jediným předmětem soudního
přezkoumání (odkaz na nález Ústavního soudu sp. zn. II ÚS 361/2000).
[12] Stěžovatel také namítá, že městský soud uložil stěžovateli, aby stěžovatel uložil třetí
osobě, která není v žádném podřízeném vztahu ke stěžovateli, přesně určené povinnosti
(podrobně rozvést jednotlivé lékařské zprávy, podrobně zdůvodnit, proč posudková komise
zaujala jiný názor týkající se stupně závislosti žalobce než Městský úřad v Příbrami při sociálním
šetření). Takto uložená povinnost je podle názoru stěžovatele nesplnitelná. Stěžovatel nezřizuje
Posudkovou komisi MPSV, není jí nadřízen a ani se nejedná o smluvní vztah. Stěžovatel
sice může požádat o nové posouzení zdravotního stavu, ale nemůže nijak ovlivnit výsledek
tohoto posouzení. Stěžovatel rovněž poukazuje na skutečnost, že posouzení zdravotního stavu
Posudkovou komisí MPSV ze dne 30. 11. 2010 konstatuje, že se jednalo o zprávu bez uvedeného
data a bez čitelné jmenovky, takže požadavek městského soudu na přesnou citaci lékařských
zpráv nelze splnit.
[13] Stěžovatel namítá, že v posouzení zdravotního stavu se nález ošetřujícího lékaře
či výsledky funkčních vyšetření, které by obsahovaly podrobnosti o zdravotním stavu žalobce,
informace o onemocněních žalobce o průběhu a výsledku vyšetření, léčení a o dalších
významných okolnostech souvisejících se zdravotním stavem žalobce a s postupem
při poskytování zdravotní péče (§67b odst. 2 zákona č. 20/1966 Sb.) nesmí nacházet ve správním
spise správních orgánů. Jednalo by se totiž o zdravotnickou dokumentaci podléhající zvláštnímu
režimu nakládání a nahlížení do ní. Správní orgány nedisponují pověřenými osobami s náležitou
odbornou způsobilostí, které by mohly se zdravotnickou dokumentací nakládat. Stěžovatel
navrhoval k důkazu, aby si soud tuto dokumentaci vyžádal jako důkaz přezkoumatelnosti
posouzení zdravotního stavu, které stěžovatel nemůže mít ve spise. S tímto návrhem důkazů
se soud vůbec nevyrovnal, ani s tím, že jej neprovede, a z jakých důvodů.
[14] Městský soud také vychází ze zcela formalistického a doslovného hodnocení celého
řízení, aniž by přihlédl ke skutečnostem vyplývajícím ze spisu, když shledává vadu řízení
pouze v tom, že komise podrobně nepopsala, jak se lékařskými zprávami zaobírala. Komise
se srozumitelně a jasně vyjádřila, že lékařské zprávy měla k dispozici a vzala je při rozhodování
v potaz.
[15] Ohledně rozdílného hodnocení stupně závislosti žalobce od sociálního šetření poukazuje
stěžovatel na příslušná ustanovení zákona o sociálních službách. Sociální šetření není
podle názoru stěžovatele hodnocením zdravotního stavu, pouze zjišťuje schopnost samostatného
života osoby v přirozeném sociálním prostředí. Pouze dlouhodobý zdravotní stav podložený
lékařskými nálezy a vyhodnocený lékařem je podkladem pro rozhodnutí žalovaného o stupni
závislosti. Podle názoru stěžovatele ze zákonné úpravy §25 odst. 3 a 4 zákona o sociálních
službách vyplývá, že sociální šetření je pouze podkladem pro posouzení stupně závislosti Okresní
správou sociálního zabezpečení.
[16] Z důvodové zprávy ze dne 3. 11. 2008 k zákonu č. 206/2009 Sb. vyplývá, že tento zákon
změnil posuzování stupně závislosti tak, že sociální šetření je podkladem pro posuzování stupně
závislosti úřadem práce, nikoliv pro rozhodování o příspěvku. Účelem této právní úpravy je
sjednocení rozhodovací praxe úřadů obcí s rozšířenou působností, kdy docházelo k tomu,
že příspěvek na péči byl přiznán podle výsledků sociálního šetření, nikoliv podle výsledku
posuzování stupně závislosti. Sociální šetření i po navrhované úpravě zůstane expertním
stanoviskem při posuzování stupně závislosti. Úkolem sociálního pracovníka bude spolehlivě
popsat a zhodnotit schopnost samostatného života osoby v přirozeném sociálním prostředí.
Nebude již provádět hodnocení jednotlivých úkonů péče o vlastní osobu a soběstačnosti,
ale zaměří se na popis zásadních skutečností, které mohou mít za následek závislost na péči druhé
osoby. Písemný záznam o výsledku sociálního šetření bude přílohou žádosti obecního úřadu obce
s rozšířenou působností o posouzení stupně závislosti, kterou zasílá úřadu práce.
[17] Z posouzení stupně závislosti okresní správou sociálního zabezpečení pak vychází
rozhodnutí obce o přiznání příspěvku na péči. Není tedy pravdou tvrzení soudu, že podkladem
pro vydání rozhodnutí obce je sociální šetření. Stěžovatel dále uvádí, že v odvolacím řízení bylo
jedním z podkladů pro posouzení zdravotního stavu Posudkovou komisí MPSV i sociální šetření,
posudková komise vzala výsledky tohoto šetření v potaz. Jediným podkladem pro rozhodnutí
stěžovatele o přiznání příspěvku na péči je posouzení stupně závislosti. Posudková komise MPSV
se podle názoru stěžovatele vypořádala s nálezy ošetřujících lékařů, s posouzením zvládaných
úkonů i s odvolacími námitkami žalobce. Stěžovatel tedy zjistil prostřednictvím odborné komise
zdravotní stav žalobce v souladu se zákonem.
[18] Stěžovatel dále namítá, že posouzení dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu
pro určení stupně závislosti je veřejnou listinou, která, není-li prokázán opak, potvrzuje
i pravdivost toho, co je v ní osvědčeno nebo potvrzeno. Důkazní břemeno pak spočívá na tom,
kdo nepravdivost této listiny tvrdí. Touto námitkou se soud nezbýval vůbec.
[19] Stěžovatel namítá, že přezkoumávat výrok o posouzení stupně závislosti je
z diskreční pravomoci správních orgánů vyloučeno (odkaz na nález Ústavního soudu
sp. zn. II ÚS 361/2000), a to z odborného hlediska, z důvodu presumpce správnosti správních
aktů, z důvodu veřejnosti této listiny a také proto, že se jedná o jediný podklad pro rozhodnutí
stěžovatele ve věci (§28 odst. 2 zákona o sociálních službách).
[20] Předmětem soudního přezkoumání je pak pouze konkrétní rozhodnutí správního orgánu,
nikoliv podklad (odborné posouzení zdravotního stavu - posouzení stupně závislosti). Komise
MPSV nevytváří „posudek“, tedy ucelený soubor úvah, jak požaduje soud, a stěžovatel ani nemá
možnost v dalším řízení takový posudek získat; kompletní spis posudkové komise, sestávající
z výroku o posouzení zdravotního stavu, protokolu o jednání a příloh s vyhodnocením
jednotlivých úkonů je vždy součástí správního spisu. V rámci přezkoumání postupu správního
orgánu může podléhat přezkoumání pouze to, zda správní orgán v souladu s právními předpisy
získal patřičné podklady, vydané příslušným orgánem pro své rozhodnutí (podle §28 odst. 2
zákona o sociálních službách je tímto jediným podkladem posouzení zdravotního stavu komisí
MPSV).
[21] Stěžovatel navrhuje alternativně, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
napadený kasační stížností zrušil a žalobu odmítl, protože žalobou napadené rozhodnutí je
vyloučeno ze soudního přezkumu, nebo aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu
napadený kasační stížností zrušil, věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení s tím, že žaloba je
nedůvodná a stěžovateli přiznal právo na náhradu nákladů řízení.
[22] Žalobce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III.Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů
od doručení napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), a je podána osobou oprávněnou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.).
Stěžovatel je též zastoupen zaměstnancem, který má vysokoškolské právnické vzdělání
vyžadované zvláštními zákony pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[24] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatele, že žalobou napadené
rozhodnutí stěžovatele je vyloučeno ze soudního přezkumu a konstatoval, že rozhodnutí
o příspěvku na péči podle zákona o sociálních službách není vyloučeno ze soudního přezkumu,
což vyplývá i z judikatury zdejšího soudu. Lze odkázat např. na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 6. 1. 2010, č. j. 3 Ads 110/2009 - 49, dostupný na www.nssoud.cz,
ze kterého vyplývá, že při rozhodování o nároku na příspěvek na péči a jeho výši správní orgán
hodnotí otázky právní i skutkové, přičemž skutková zjištění nezávisí výlučně na posouzení
zdravotního stavu žadatele. Při rozhodování o příspěvku na péči na základě posouzení stupně
závislosti osoby vypracovaném příslušnou okresní správou sociálního zabezpečení je správní
orgán povinen se zabývat tím, zda podklady zmíněné v §25 odst. 3 zákona o sociálních službách
okresní správa sociálního zabezpečení náležitě zhodnotila, mimo jiné zda její závěry skutečně
vychází ze skutečností zjištěných v rámci sociálního šetření. Rozhodnutí o příspěvku na péči
tedy není vyloučeno ze soudního přezkumu podle §70 písm. d) s. ř. s.
[25] Nejvyšší správní soud nepovažuje za správnou ani argumentaci stěžovatele, že žalobou
napadené rozhodnutí je vyloučeno ze soudního přezkumu na základě §70 písm. f) s. ř. s.
ve spojení s ust. §56c písm. a) zákona č. 114/1988 Sb. Podle uvedeného ustanovení zákona
č. 114/1988 Sb. jsou ze soudního přezkumu vyloučena rozhodnutí o dávkách sociální péče
a o mimořádných výhodách občanům těžce zdravotně postiženým podle §34 odst. 1 písm. a)
až e) téhož zákona. Citované ustanovení tedy vylučuje soudní přezkum rozhodnutí o dávkách
sociální péče a mimořádných výhodách občanům těžce tělesně postiženým uvedených
v taxativním výčtu ust. §34 odst. 1 písm. a) až e) téhož zákona. V tomto výčtu příspěvek na péči
podle zákona o sociálních službách uveden není, proto ze soudního přezkumu vyloučen není,
z čehož vychází i předcházející judikatura zdejšího soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 6. 1. 2010, č. j. 3 Ads 110/2009 - 49 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2011, č. j. 3 Ads 105/2011 - 54, oba dostupné na www.nssoud.cz). Jak zdůrazňuje
i uvedená judikatura, je zároveň třeba výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně,
neboť opačný přístup by mohl vést k odepření spravedlnosti - denegatio iustitiae. Odkaz stěžovatele
na nález Ústavního soudu sp. zn. II ÚS 361/2000 se v těchto souvislostech jeví jako nepřípadný,
neboť tento nález se týká soudního přezkoumávání správních rozhodnutí vydaných na základě
tzv. správního uvážení. Soudnímu přezkumu však nepodléhají pouze rozhodnutí vydaná
na základě správního uvážení, ale i jiná rozhodnutí správních orgánů.
[26] Pokud jde o charakter posudku vydávaného okresní správou sociálního zabezpečení
v řízení o příspěvku na péči, případně posudku vydaného Posudkovou komisí MPSV
v odvolacím řízení, Nejvyšší správní soud v prvé řadě zdůrazňuje, že posudek je kvalifikovaným
podkladem pro rozhodnutí a je v něm dokumentován proces pořízení posudku, posudkový závěr
a jeho odůvodnění. V případě posudku se tedy nejedná o závazné stanovisko, závazný podklad
rozhodnutí nebo veřejnou listinu. Jeho správnost tedy není nikterak presumována. Jedná se
o tzv. povinný důkaz, který však podléhá hodnocení správního orgánu a na který je třeba nahlížet
jako na jakýkoliv jiný důkazní prostředek. (Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 11. 2011, č. j. 4 Ads 125/2011 - 56, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
3. 2. 2010, č. j. 3 Ads 77/2009 - 59, oba dostupné na www.nssoud.cz). Hodnocení správních
orgánů tedy sice nepodléhají odborné lékařské závěry posudků, neboť nemají odborné lékařské
znalosti, ale tímto nejsou správní orgány zbaveny povinnosti hodnotit tyto posudky jako důkazy
provedené ve správním řízení z hlediska jejich úplnosti a přesvědčivosti. (Srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2011, č. j. 4 Ads 125/2011 - 56, nebo rozsudek ze dne
18. 3. 2010, č. j. 6 Ads 143/2009 - 50, oba dostupné na www.nssoud.cz). Základním
předpokladem pro to, aby správní orgán mohl vyhodnotit přesvědčivost a úplnost předloženého
posudku, je přezkoumatelnost posudku vzhledem k jeho zákonem stanoveným podkladům
vymezeným v §25 odst. 3 zákona č. 108/2006 Sb. (které platí jak pro posudek v prvoinstančním,
tak i v odvolacím řízení). Správní orgán musí vycházet z posudku, který obsahuje nejen výrok,
ale který musí být řádně a přesvědčivě odůvodněn s odkazem na doložený nález ošetřujícího
lékaře, výsledek sociálního šetření, výsledek funkčních vyšetření a výsledek vlastního vyšetření
posuzujícího lékaře (srov. rozsudek ze dne 30. 9. 2009, č. j. 4 Ads 50/2009 - 63). K závěrům
o úplnosti a přesvědčivosti posudku správní orgán tedy může dospět jen tehdy, pokud se komise
vypořádala se všemi rozhodujícími skutečnostmi, především pak s těmi, které namítá účastník
řízení uplatňující nárok na příspěvek na péči. (Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 11. 2011, č. j. 4 Ads 125/2011 - 56.)
[27] Zde je třeba poznamenat, že Posudková komise MPSV sice není stěžovateli podřízena
ani se nejedná o smluvní vztah, jak namítá stěžovatel, to však nic nemění na tom, že stěžovatel je
oprávněn od Posudkové komise MPSV vyžádat doplňující posudek se specifikací
svých požadavků na doplnění tohoto posudku. Ani námitka stěžovatele, že mu městský soud
uložil nesplnitelnou povinnost a že stěžovatel nemůže ovlivnit obsah posudku, který je
podkladem pro jeho rozhodnutí, tedy není důvodná.
[28] V projednávané věci bylo nejprve dne 19. 2. 2010 zpracováno posouzení zdravotního
stavu Okresní správou sociálního zabezpečení pro účely správního řízení v I. stupni, jež obsahuje
pouze zhodnocení, které úkony žalobce zvládá a které nezvládá. Toto posouzení neobsahuje
informaci o tom, z jakých lékařských zpráv Okresní správa sociálního zabezpečení vycházela,
neobsahuje ani informaci o tom, že podkladem byl výsledek sociálního šetření ze dne 25. 9. 2009
a ani se žádným způsobem s výsledky tohoto sociálního šetření nevypořádává.
Přitom podle výsledků sociálního šetření žalobce potřeboval pomoc při 28 úkonech péče
o vlastní osobu a soběstačnost a podle posudku Okresní správy sociálního zabezpečení
pouze při celkem 16 úkonech.
[29] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání, v němž mimo
jiné namítal, že závěry posudkového lékaře byly v rozporu se skutečností, protože jeho zdravotní
stav vyžaduje každodenní fyzickou pomoc a dohled při více než 31 úkonech péče o vlastní osobu,
které v odvolání podrobně uvádí, dále žalobce namítal, že správní orgán I. stupně rozhodl
na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu a nechal zcela bez povšimnutí, že posudek
posudkového lékaře, který vzal za základ svého rozhodování, je zcela nedostatečný
a nepřezkoumatelný - z tohoto posudku nelze zjistit, jakým způsobem lékař dospěl k závěru, že je
žalobce závislý na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni I. (lehká závislost) a ne ve stupni středně
těžká závislost. Žalobce též v odvolání namítal, že posudkový lékař nevycházel při hodnocení
závislosti z jeho současného tělesného a duševního postižení ani ze sociálního šetření pracovníků
Městského úřadu Příbram.
[30] V odvolacím řízení byl zpracován posudek Posudkovou komisí MPSV nejprve dne
14. 7. 2010. Z tohoto posudku je patrno složení Posudkové komise MPSV a že účastník řízení
nebyl jednání posudkové komise přítomen. V podkladech je uveden posudkový spis OSSZ
Příbram, spis odvolacího orgánu Krajského úřadu Středočeského kraje, zdravotní dokumentace
praktického ošetřujícího lékaře MUDr. Š. a sociální šetření provedené obcí s rozšířenou
působností ze dne 25. 9. 2009. Poté následuje pouze závěr, že žalobce nepotřebuje každodenní
pomoc nebo dohled při více než 18 úkonech péče o vlastní osobu a soběstačnosti, potřebuje
však každodenní pomoc nebo dohled při více než 12 úkonech péče o vlastní osobu.
Z tohoto posudku není seznatelné, z jakých konkrétních lékařských zpráv Posudková komise
MPSV vycházela. Posudková komise MPSV se též nijak nevypořádala se závěry sociálního šetření
ze dne 25. 9. 2009, i když uvádí toto sociální šetření jako jeden z podkladů, a i přesto, že žalobce
namítal, že posudkový lékař při vypracování předchozího posouzení nevycházel ze sociálního
šetření. Dále toto posouzení obsahuje tabulku s výčtem úkonů, které žalobce zvládá
a které nezvládá.
[31] Je třeba zdůraznit také to, že výčet úkonů, které žalobce nezvládá podle posudku
Posudkové komise, se v jednotlivých úkonech liší od výčtu uvedeného v posouzení zdravotního
stavu Okresní správou sociálního zabezpečení ze dne 19. 2. 2010, aniž by tento rozpor byl
posudkem Posudkové komise MPSV nějak zdůvodněn. Podle posouzení zdravotního stavu
provedeného Okresní správou sociálního zabezpečení potřeboval stěžovatel pomoc při úkonech
péče o vlastní osobu podle písm. e), f), g), m), n), p) a r) Přílohy č. 1 vyhlášky č. 505/2006 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení zákona o sociálních službách (dále jen „vyhláška“) a dále
potřeboval stěžovatel pomoc při úkonech soběstačnosti podle písm. b), d), e), g), h), j), l), m), r)
Přílohy č. 1 vyhlášky. Podle posudku Posudkové komise MPSV stěžovatel nezvládal úkony péče
o vlastní osobu podle písm. b), e), k), q), r) Přílohy č. 1 vyhlášky a dále nezvládal úkony
soběstačnosti podle písm. b), c), d), f), g), h), j), m), q), r) Přílohy č. 1 vyhlášky. Z toho je patné,
že uvedené dva posudky se shodly pouze ve dvou úkonech péče o vlastní osobu a sedmi úkonech
soběstačnosti.
[32] V doplňujícím posudku ze dne 30. 11. 2010, který byl stěžovatelem vyžádán proto,
že žalobce nesouhlasil se závěrem původního posouzení a předložil stěžovateli novou lékařskou
zprávu, se kromě složení Posudkové komise MPSV a nezměněného hodnocení stupně závislosti
žalobce na pomoci jiné fyzické osoby uvádí, že byla doložena nedatovaná lékařská zpráva
z psychiatrie bez čitelné jmenovky. Tato zpráva byla obsahově v korelaci předchozími nálezy
uvedenými v posudkovém zhodnocení ze dne 14. 7. 2010 a neměla vliv na změnu posudkového
hodnocení. Ani tento doplňující posudek tedy neodstranil nedostatky předchozího posudku
ze dne 14. 7. 2010.
[33] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, když považoval
uvedená posouzení za nedostatečná. Naopak žalovaný pochybil, pokud nedostál své povinnosti
hodnocení důkazů ve správním řízení a z těchto posudků bez dalšího vycházel, aniž by zajistil
jejich doplnění tak, aby odpovídaly požadavkům přesvědčivosti a úplnosti. Posouzení
zdravotního stavu vypracovávaná v řízení o příspěvku na péči okresní správou sociálního
zabezpečení či Posudkovou komisí MPSV v odvolacím řízení jsou stěžejními důkazy,
ze kterých správní orgány při rozhodování o příspěvku na péči vycházejí, proto musí splňovat
požadavek úplnosti a přesvědčivosti, jak již bylo uvedeno výše (viz bod 26). Nedostatky
rozhodnutí stěžovatele tak není možné posoudit jako překlenutelnou procesní chybu,
jak se domnívá stěžovatel (viz bod 10), neboť nejde primárně o nedostatky v odůvodnění
rozhodnutí, ale zejména o nedostatečně zjištěný skutkový stav.
[34] Stěžovatel též namítal, že součástí správního spisu nesmějí být nálezy ošetřujících lékařů,
výsledky funkčních vyšetření, informace o onemocněních žalobce, o průběhu a výsledku
vyšetření, léčení a o dalších významných okolnostech souvisejících se zdravotním stavem žalobce
a s postupem při poskytování zdravotní péče. Nejvyšší správní soud v souladu se svou předchozí
judikaturou zdůrazňuje, že §16a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., který uvádí, že se spis
posudkové komise vede odděleně od spisu stěžovatele, nemůže negovat požadavky §25 odst. 3
zákona o sociálních službách, tj. že příslušné posouzení má vycházet ze zdravotního stavu osoby
doloženého nálezem ošetřujícího lékaře, z výsledku sociálního šetření a zjištění potřeb osoby,
popřípadě z výsledků funkčních vyšetření a z výsledku vlastního vyšetření posuzujícího lékaře
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 4 Ads 57/2009 - 53,
dostupný na www.nssoud.cz). Skutečnost, že tyto požadavky byly respektovány, musí vyplývat
z obsahu spisu, byť za využití pravidel ochrany údajů o zdravotním stavu posuzované osoby.
Jestliže stěžovatel namítl, že si městský soud nevyžádal zdravotnickou dokumentaci žalobce,
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nebylo na soudu, aby hodnotil posudek posudkové
komise MPSV, pokud ve správním řízení neprovedl jeho hodnocení ve smyslu úplnosti
a přesvědčivosti stěžovatel, jehož rozhodnutí bylo předmětem soudního přezkumu.
Toto hodnocení náleželo toliko stěžovateli, jehož činnost nemohou správní soudy nahrazovat.
[35] Pokud jde o stěžovatelovu námitku, že se městský soud nezabýval jeho námitkami,
že posouzení zdravotního stavu pro určení stupně závislosti je veřejnou listinou, a proto důkazní
břemeno spočívá na tom, kdo tvrdí nepravdivost této listiny, má Nejvyšší správní soud zato,
že ani tato námitka stěžovatele není důvodná. Nejvyšší správní soud výše podrobně osvětlil
povahu posouzení zdravotního stavu v řízení o příspěvku na péči podle zákona o sociálních
službách. Z uvedeného přitom vyplývá, že posouzení zdravotního stavu není veřejnou listinou
ani se nepresumuje jeho správnost (viz bod 26). Za této situace by ani případné zrušení rozsudku
městského soudu z důvodu, že opominul tuto námitku stěžovatele, nemohlo vést k jinému
rozhodnutí ve věci samé.
[36] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná a zamítl ji podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s.
IV. Náklady řízení
[37] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle ust. §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ust. §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, proto by právo
na náhradu nákladů řízení náleželo žalobci. Tomu však žádné náklady v souvislosti s řízením
o kasační stížnosti nevznikly, proto mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. dubna 2012
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu