ECLI:CZ:NSS:2012:7.AS.8.2012:37
sp. zn. 7 As 8/2012 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: SPAR Česká
obchodní společnost, s. r. o., se sídlem Nákupní 389/1, Praha 10, zastoupený Mgr. Janem
Krákorou, advokátem se sídlem Revoluční 655/1, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo
životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, za účasti: ASEKOL, s. r. o., se sídlem
Československého exilu 2062/8, zastoupená Mgr. Janem Kořánem, advokátem se sídlem
Opletalova 1015/55, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2011, č. j. 9 Ca 137/2009 – 152,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2011, č. j. 9 Ca 137/2009 – 152, bylo
zrušeno rozhodnutí ministra životního prostředí (dále jen „ministr“) ze dne 26. 3. 2009,
č. j. 1292/M/09 20738/ENV/09, sp. zn. R/2104, kterým byl jako nepřípustný zamítnut rozklad
žalobce (dále jen „účastník řízení“) proti části výroku rozhodnutí Ministerstva životního prostředí
(dále jen „ministerstvo“) ze dne 22. 12. 2005, pod č. j. 5193/EN V/720/05 o zápisu osoby
zúčastněné na řízení (dále jen „stěžovatel“) jako provozovatele kolektivního systému zajišťujícího
financování nakládání s historickým elektrozařízením (dále jen „zápis“) ze skupin 3, 4 a 7 podle
přílohy č. 7 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů . Městský soud v odůvodnění
rozsudku uvedl, že neposuzoval otázku, zda byl zápis stěžovatele oprávněný, ale zda mu v řízení
o zápisu příslušelo postavení účastníka řízení a zda byl z tohoto titulu oprávněn podat proti
tomuto rozhodnutí ministerstva rozklad. S poukazem na platnou právní úpravu a závěry
vyslovené Nejvyšším správním soudem ve věci přezkumů zápisů na základě rozkladů podaných
společnostmi REMA Systém, a.s., eD´ system CZECH, a. s. a stěžovatelem, městský soud uvedl,
že rozhodnutí o zápisu má konstitutivní charakter, a proto přinejmenším provozovatelé
kolektivních systémů, kteří podali žádost o zápis pro určitou skupinu elektrozařízení, a výrobci
elektrozařízení, kteří jsou těmito provozovateli kolektivních systémů zastoupeni, musí být
účastníky společného správního řízení o zápisu. Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí
ministerstva o zápisu stěžovatele se přímo dotýkalo jak práv společnosti RETELA, s. r. o., která
usilovala o to, aby jako provozovatel téhož kolektivního systému byla zapsána právě ona ,
tak i právního postavení účastníka řízení jako výrobce elektrozařízení, který projevil vůli být
začleněn do systému RETELA, s. r. o. Ministerstvo tedy postupovalo v rozporu se zákonem,
když s účastníkem řízení nejednalo jako s účastníkem řízení. Dále městský soud konstatoval,
že ministerstvo se bude muset vypořádat s včasností podaného rozkladu, neboť tuto otázku
vůbec neřešilo, a soudu nepřísluší, aby ji v přezkumném řízení za správní orgán řešil jako první,
neboť by tím zasahoval do činnosti správního orgánu. Úkolem ministerstva bude, aby posoudilo
dopad nové judikatury Nejvyššího správního soudu na běh lhůty pro podání opravného
prostředku a dále všechny skutkové okolnosti, které nevedly účastníka řízení k hájení jeho práv
v původním řízení, a aby zvážilo opodstatněnost jeho opožděné reakce na dopis ministerstva
ze dne 28. 4. 2006, kterým byl vyrozuměn o zápisech kolektivních systémů.
Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost, v níž uplatnil
důvody podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti uvedl, že nezpochybňuje
závěry městského soudu týkající se nutnosti vést společné správní řízení, ale má za to, že městský
soud disponoval dostatečnými podklady pro to, aby sám posoudil včasnost podaného rozkladu,
a tedy i přípustnost podané žaloby. Měl totiž k dispozici doklad, že se účastník řízení seznámil
s rozhodnutím o zápisu a s jeho obsahem nejpozději dne 26. 5. 2006, kdy mu byl doručen dopis
ministerstva ze dne 28. 4. 2006. Soudy přitom mohou v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu provést i takové důkazy, které správní orgán vůbec neprovedl a nevycházel
z nich. Není tedy vyloučeno, že určitý důkaz soud hodnotí jako první, přičemž to nemůže být
považováno za zásah do činnosti správního orgánu. Stěžovatel dále odkázal na judikaturu
Nejvyššího správního soudu k otázce doručování rozhodnutí opomenutým účastníkům a namítal,
že městský soud měl učinit závěr o nepřípustnosti žaloby, neboť se uplatnila fikce oznámení
a nejpozději od 26. 5. 2006 začala účastníku řízení běžet lhůta k podání rozkladu. Ve správním
soudnictví platí obecná zásada zakotvená v ust. §5 s. ř. s., podle níž, nestanoví-li tento nebo
zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po
vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon. Tato zása da je
zopakována v případě žaloby proti rozhodnutí správního orgánu v ust. §68 písm. a) s. ř. s.
Povinnost vyčerpat před podáním žaloby řádné opravné prostředky ve správním řízení
se vztahuje i na opomenutého účastníka. Městský soud by tedy měl při posuzování přípustnosti
žaloby jako předběžnou otázku posoudit i otázku vyčerpání opravných prostředků, čímž je třeba
nepochybně rozumět vyčerpání opravných prostředků jejich včasný m podáním. Pokud by platil
závěr městského soudu, znamenalo by to, že by soud musel z věcného hlediska přezkoumávat
správní rozhodnutí i v případech zjevné opožděnosti opravného prostředku, pokud by odvolací
správní orgán tento přezkum přes opožděnost připustil, tedy i v případě nepřípustnosti soudního
přezkumu. Městský soud tak nesprávně posoudil otázku přípustnosti žaloby a právní následky
opožděnosti podaného rozkladu. Připustil soudní přezkum rozhodnutí o rozkladu, ačkoliv žaloba
byla nepřípustná. Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Účastník řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že podaný rozklad nelze posoudit
jako opožděný, neboť při jeho podání vycházel z tehdy dostupné judikatury, ve které Nejvyšší
správní soud potvrdil, že pokud správní orgán nedoručil své rozhodnutí všem účastníkům řízení,
rozhodnutí nemohlo nabýt právní moci. Nadto se účastník řízení dovolává zásady, podle které
jakoukoliv změnu rozhodovací praxe nelze klást k tíži osob, které na dosavadní praxi spoléhaly.
Dále upozornil na to, že stěžovatel se snaží nadále hledat jakékoliv důvody pro oddalování
finálního a uspokojivého řešení pochybení ministerstva, ke kterému na přelomu let 2005 a 2006
došlo. Je to totiž mimo jiné stěžovatel, kterému udržování v minulosti založeného stavu vyhovuje
a využívá jej ve svůj prospěch. Podle účastníka řízení je kasační stížnost nedůvodná,
a proto navrhl, aby byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napaden ý rozsudek
v souladu s ustanovením §109 odst. 3 a4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil
stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 4,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Podle obsahu spisu bylo správní řízení o zápisu vedeno podle zákona č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (dále jen „starý správní řád“), tedy i řízení o rozkladu, v souladu s ust. §179
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“). Podle
ust. §61 odst. 3 starého správního řádu se na řízení o rozkladu vztahují přiměřeně ustanovení
o odvolacím řízení. Podle ust. §60 starého správního řádu je odvolací orgán povinen přezkoumat
i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo
změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení; jinak odvolání zamítne. Obdobná právní
úprava je obsažena i v ust. §92 správního řádu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 8. 2006, č. j. 8 As 1/2005 – 165, www.nssoud.cz). Včasnost a přípustnost odvolání (rozkladu)
posuzuje správní orgán z úřední povinnosti, jak již uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 11. 11. 2011, č. j. 7 As 71/2011 – 109, dostupný na www.nssoud, „(o)dvolací orgán v daném
případě rozhoduje toliko z formálních důvodů. Důvody, pro které lze dle §92 odst. 1 správního řádu odvolání
zamítnout, přitom nemusí nastat kumulativně, může nastat již jen jeden z nich, tzn. buď opožděnost – odvolání je
podáno po lhůtě zákonem stanovené (viz §83 odst. 1 správního řádu) nebo nepřípustnost (viz např. §82 odst. 1).
Logickým požadavkem zkoumání podmínek řízení je v případě, nejedná-li se o nepřípustnost zcela zjevnou (např.
nedostatek věcné příslušnosti), a priori v časnost podaného odvolání. Není-li totiž podáno odvolání včas, je zcela jedno,
zda bylo přípustné; muselo by být bez dalšího zamítnuto.“
I když v daném případě ministerstvo ve vyjádření k rozkladu namítalo, že rozklad je
nepřípustný a opožděný, ministr jej vyhodnotil pouze jako nepřípustný. Proti tomu také
směřovaly žalobní námitky, které městský soud posoudil jako důvodné.
Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že městský soud si měl při posuzování přípustnosti
žaloby jako předběžnou otázku posoudit i otázku vyčerpání opravných prostředků,
neboť s ohledem na ust. §5 a §68 písm. a) s. ř. s. lze za přípustnou považovat žalobu jen
za podmínky vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zákon. To zákonitě platí
i pro případ, že účastník správního řízení byl např. opomenut a nebylo mu doručeno příslušné
rozhodnutí. Umožňuje-li tedy správní řád, příp. zvláštní zákon podat proti rozhodnutí správního
orgánu odvolání nebo rozklad, jak tomu bylo i v dané věci, musí být tento opravný prostředek
podán a musí o něm být rozhodnuto dříve, než se účastník obrátí na soud. S. ř. s. tak důsledně
upravuje řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy
nezákonného rozhodnutí prostředky správního řízení. Podmíněnost vyčerpání opravných
prostředků ve správním řízení před podáním žaloby je vyjádřením subsidiarity soudního
přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení.
Odpověď na otázku, zda podáním odvolání (rozkladu) proti rozhodnutí správního
orgánu, byť opožděného, došlo k vyčerpání řádných opravných prostředků ve smyslu
ust. §5 s. ř. s., lze nalézt v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Např. v rozsudku ze dne
24. 3. 2006 č. j. 4 As 6/2005 – 59, www.nssoud.cz, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že by
tomu tak mohlo být pouze za situace, kdy „pojem podání řádného opravného prostředku by současně
znamenal vyčerpání řádného opravného prostředku, a to bez ohledu na to, zda takové odvolání bylo podáno včas či
opožděně. S jistotou lze však konstatovat, že bude -li prokázáno, že odvolání proti rozhodnutí správního orgánu
bylo podáno opožděně, nebyla vyčerpána možnost správního orgánu II. stupně, tedy žalovaného, zabývat se
meritem věci a lze dovodit, že takovým postupem se zbavil žalobce možnosti tvrdit, že byl zkrácen na svých
právech meritorním rozhodnutím. Je-li totiž napadáno rozhodnutí žalovaného, které se meritem věci vůbec
nezabývalo, ale zabývalo se pouze posouzením opožděnosti odvolání, tak lze proti takovému rozhodnutí účinně
brojit pouze tvrzením o tom, že odvolání bylo podáno včas. Jedině tímto způsobem a bylo-li by prokázáno, že
odvolání podáno včas bylo, a došlo by tudíž v přezkumném soudním řízení ke zrušení takového rozhodnutí
odvolacího správního orgánu, byla by prolomena právní moc rozhodnutí správního orgánu I. stupně a věc by mohla
být žalovaným správním orgánem posouzena v meritu. Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s názorem krajského
soudu uvedeným v odůvodnění napadeného rozsudku, že v posuzované věci bylo možno přezkoumat pouze
zákonnost postupu žalovaného v tom směru, zda byly splněny podmínky pro zamítnutí odvolání podle §60
správního řádu.“
Z výše uvedeného vyplývá, že ani opožděné odvolání (rozklad) nevylučuje přípustnost
žaloby, což je logické, je-li možné se bránit žalobou proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání nebo
rozkladu pro opožděnost či nepřípustnost. Již v rozsudku ze dne 5. 12. 2003,
č. j. 5 A 14/2002 - 35, publ. pod č. 287/2004 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že „rozhodnutí podle §60 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.; legitimován k podání
žaloby je účastník, jehož odvolání (rozklad) byl správním orgánem zamítnut. Tak bezesporu obstojí žaloba, ve
které účastník důvodně namítá, že závěr správního orgánu o tom, že odvolání bylo podáno opožděně, není
důvodný“. Tento závěr byl následně potvrzen např. v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 26. 8. 2008, č. j. 8 As 51/2006 - 105, nebo v rozsudcích ze dne
30. 9. 2008, č. j. 8 As 51/2006 – 112, ze dne 27. 11. 2008, č. j. 2 As 53/2007 – 111, a ze dne
23. 12. 2009, č. j. 5 As 105/2008 – 135, všechny dostupné na www.nssoud.cz. Lze také odkázat
na judikaturu k ust. §92 odst. 1 správního řádu, která výše uvedené závěry potvrzuje
(viz např. rozsudek ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 10/2010 - 75, nebo rozsudek ze dne 27. 5. 2010,
č. j. 5 As 41/2009 - 91, publ. pod č. 2127/2010 Sb. NSS, oba dostupné na www.nssoud.cz).
Pokud jde o povahu rozhodnutí o zamítnutí odvolání (rozkladu) pro opožděnost
či nepřípustnost, pak na rozdíl od včasného a přípustného odvolání (rozkladu) nabývá rozhodnutí
správního orgánu I. stupně právní moci, a to uplynutím lhůty pro podání odvolání (rozkladu),
na čemž již opožděné nebo nepřípustné opravný prostředek nemůže nic změnit. Rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, proti němuž bylo podáno opožděné nebo nepřípustné odvolání
(rozklad), tak netvoří jednotu s rozhodnutím odvolacího (rozkladového) správního orgánu, jímž
je odvolání směřující proti tomuto rozhodnutí zamítnuto jako opožděné nebo nepřípustné,
aniž by bylo přitom rozhodnutí správního orgánu I. stupně současně potvrzováno
(srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2009, č. j. 5 As 105/2008 - 135,
a ze dne 23. 4. 2010, č. j. 5 As 10/2010 - 75, dostupné na www.nssoud.cz).
V dané věci se rozhodnutí o zamítnutí rozkladu pro nepřípustnost ministr věcně
nezabýval podaným rozkladem, ale posuzoval pouze jeho přípustnost. V případě žaloby proti
tomuto rozhodnutí byl proto městský soud oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze
to, zda se skutečně jednalo o nepřípustný rozklad a zda tedy byl účastník řízení v tomto směru
zkrácen na svých právech. Pokud městský soud dospěl k závěru, že rozklad nebyl důvodně
zamítnut jako nepřípustný, byl povinen napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit ministerstvu
k dalšímu řízení, a to také učinil. Nelze souhlasit se stěžovatelem, že městský soud měl posuzovat
včasnost podaného rozkladu, neboť tato otázka nebyla předmětem řízení o žalobě, protože
účastník řízení v tomto směru žádnou žalobní námitku neuplatnil. V postupu městského soudu
tak nelze shledat vadu řízení ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. , a ze stejného důvodu
není v tomto směru důvodná ani stížní námitka podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
neboť městský soud se správně zabýval výhradně tím, zda byl rozklad účastníka řízení oprávněně
zamítnut jako nepřípustný.
Nejvyšší správní soud ze všech důvodů výše uvedených neshledal stížní námitky
důvodnými, a proto kasační stížnost podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
v souladu s ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel (ve výroku osoba zúčastněná na řízení)
v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení a ministerstvu a účastníku
řízení žádné náklady s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2012
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu