ECLI:CZ:NSS:2012:8.AS.22.2012:22
sp. zn. 8 As 22/2012 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobce: Ing. J. Č., zastoupeného
Mgr. Ditou Křápkovou, advokátkou, se sídlem Obilní trh 4, Brno, proti žalovanému: Magistrát
hlavního města Prahy, se sídlem Jungmannova 35/29, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 6. 1. 2009, čj. S-MHMP 806569/2008, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 6. 10. 2011, čj. 4 Ca 6/2009 - 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I.
[1] Úřad městské části Praha 13, odbor občansko-správní (dále jen „správní orgán“), uznal
žalobce vinným ze spáchání přestupků dle §16a odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 328/1999 Sb.,
o občanských průkazech (dále jen „zákon o občanských průkazech“), a uložil mu rozhodnutím
ze dne 14. 11. 2008, sp. zn. R 505/08/Ma, pokutu ve výši 8000 Kč. Žalobce se dopustil
přestupků tím, že od 1. 7. 2008 porušoval povinnost mít občanský průkaz, a tím, že osobně
nepřevzal občanský průkaz po výzvě ze dne 28. 4. 2008 ani po opakované výzvě ze dne
7. 5. 2008.
[2] Magistrát hlavního města Prahy, odbor živnostenský a občanskosprávní
(dále jen „žalovaný“) změnil napadené rozhodnutí ve výrokové části o vině tak, že žalobce neměl
občanský průkaz již od 7. 7. 2004 a snížil uloženou pokutu na 5000 Kč. Ve zbylé části zamítl
odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí správního orgánu. Poukázal na to, že Ústavní soud
se již v minulosti zabýval věcí žalobce a zamítl žalobcovu ústavní stížnost s návrhem na zrušení
§10 odst. 5 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o evidenci obyvatel“).
II.
[3] Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze
(dále jen „městský soud“). Nesouhlasil s tím, aby měl v občanském průkazu uvedenu adresu
trvalého pobytu v místě ohlašovny, kde se nezdržuje. Na tuto adresu by mu byla doručována
úřední korespondence a musel by tam proto téměř denně cestovat. Požadoval, aby na místě údaje
o jeho trvalém pobytu bylo uvedeno „úředně zrušen“. Trval na tom, že nespáchal přestupek.
Občanský průkaz totiž nesplňoval podmínky pro veřejnou listinu ve smyslu §134 zákona
č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“), neboť v něm byl uveden
nepravdivý údaj. Podle §11 odst. 1 písm. c) zákona o občanských průkazech skončí doba
platnosti občanského průkazu, jestliže průkaz obsahuje nesprávné údaje. Z těchto důvodů
byl občanský průkaz žalobce neplatný, a proto jej odmítl převzít.
[4] Městský soud zamítl žalobu rozsudkem ze dne 6. 10. 2011, čj. 4 Ca 6/2009 - 46.
Předmětem sporu byla podle městského soudu otázka, nakolik musí místo trvalého pobytu
odpovídat místu skutečného bydliště občana. Trvalý pobyt je evidenční údaj, a je-li úředně zrušen,
stane se místem trvalého pobytu místo ohlašovny, v jejímž územním obvodu byl občanovi zrušen
trvalý pobyt. Městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního
soudu, dle které má občan právo na svobodu pobytu. Může dokonce pobývat na více místech,
avšak trvalý pobyt může mít pouze na jednom místě. Městský soud konstatoval, že trvalý pobyt
není vázán na skutečné bydliště občana, ale představuje volbu adresy pro komunikaci se státními
orgány. Nesoulad s místem skutečného pobytu nečiní údaj o trvalém pobytu nepravdivým.
Městský soud přisvědčil žalovanému, že o skončení platnosti občanského průkazu v případě
nesprávných údajů rozhoduje obecní úřad, a že občanský průkaz nepozbývá platnosti
bezprostředně ze zákona. Jako nedůvodnou odmítl i námitku, že §134 o. s. ř. stanoví pravdivost
údajů obsažených ve veřejné listině jako podmínku její platnosti. Občanský průkaz žalobce
neobsahoval nepravdivý údaj. Soud dále uvedl, že pokud žalobci nevyhovuje trvalý pobyt
na ohlašovně, nic mu nebrání změnit místo svého trvalého pobytu.
III.
[5] Žalobce (stěžovatel) napadl rozhodnutí městského soudu včas podanou kasační stížností
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[6] Setrval na názoru, že občanský průkaz byl neplatný, protože obsahoval nesprávný údaj
o místě jeho trvalého pobytu. Průkaz proto nesplňoval požadavky kladené na veřejnou listinu
podle §134 o. s. ř. Tato skutečnost musela mít vliv na to, zda naplnil znaky skutkové podstaty
přestupku na úseku občanských průkazů. Jelikož mu správní orgán předložil k převzetí neplatný
občanský průkaz s nesprávnými údaji, nemohl spáchat a nespáchal žádný přestupek tím,
že ho nepřevzal.
[7] Stěžovatel je přesvědčen, že v interpretaci pojmu trvalého pobytu městským
soudem je rozpor. Soud totiž uvedl, že údaj o trvalém pobytu je evidenčním údajem,
ze kterého nevyplývají žádná práva k objektu, k němuž se váže trvalý pobyt, ani k vlastníkovi
nemovitosti. Záhy na to však citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu,
dle kterého je s místem trvalého pobytu spojená řada důsledků pro občana i pro vlastníka
objektu, v němž je místo trvalého pobytu evidováno. Stěžovatel proto namítl, že uvedení
nepravdivého údaje o jeho trvalém pobytu v občanském průkazu může vést k ohrožení jeho práv.
Trvalý pobyt interpretoval jako místo, kde občan pobývá, a to dokonce trvale. Stěžovatel
však nepobývá na adrese ohlašovny a ani se tam nezdržuje. V důsledku přidělení úřední adresy
mu bude na toto místo zasílána úřední korespondence, čímž může dojít k porušení jeho práv.
Poukázal na to, že v cestovním pasu rovněž není uvedeno místo trvalého pobytu,
a přesto je uznáván za plnohodnotný doklad v ČR i ve světě.
[8] Stěžovatel chápe zájem veřejné správy na evidenci obyvatel. Dle jeho názoru by byl účel
evidence naplněn, pokud by jeho občanský průkaz kromě adresy ohlašovny obsahoval i údaj,
že tato adresa je toliko úřední adresou, a že se na ní nezdržuje.
IV.
[9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění rozsudku městského
soudu a na nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 4/02. Navrhl zamítnout
kasační stížnost jako nedůvodnou.
V.
[10] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné připomenout, že spor mezi stěžovatelem
a žalovaným o náležitostech občanského průkazu a naplnění skutkové podstaty přestupku nezačal
až podáním žaloby v této věci. Stěžovatel již 7. 7. 2004 odmítl převzít vyhotovený občanský
průkaz s tím, že nepobývá na adrese, která je v něm uvedena jako adresa trvalého pobytu.
Následovalo rozhodnutí správního orgánu a žalovaného o uložení pokuty podle zákona
o přestupcích, který tehdy upravoval příslušnou skutkovou podstatu přestupku. Městský soud
sice žalobu proti rozhodnutí žalovaného zamítl, ale Nejvyšší správní soud jeho rozsudek zrušil
s tím, že již rozhodnutí žalovaného bylo nepřezkoumatelné co do řádného odůvodnění druhu
a výše uložené sankce. Poté, co městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil, se žalovaný věcí
znovu zabýval zejména z hlediska aplikace nové právní úpravy. V průběhu soudního řízení
totiž byly přestupky na úseku občanských průkazů, dosud upravené v zákoně o přestupcích,
zařazeny zákonem č. 559/2004 Sb. do §16a zákona o občanských průkazech. Žalovaný porovnal
znění ustanovení, podle kterého byla stěžovateli uložena pokuta s §16a odst. 1 písm. c) zákona
o občanských průkazech [pozn. NSS: tato skutková podstata se nyní nachází v písm. d)
tohoto ustanovení] a dospěl k názoru, že je třeba správní řízení zastavit, neboť je podle nové
právní úpravy třeba, aby si fyzická osoba nepřevzala občanský průkaz po opakované výzvě.
Takto správní orgán nepostupoval, neboť mu v době rozhodování zákon tuto povinnost
neukládal.
[13] Stěžovatel dlouhodobě brojí proti postupu správních orgánů při vyhotovení občanských
průkazů. Vedle výše uvedeného řízení o uložení pokuty je třeba připomenout též jeho návrh
na zrušení §10 odst. 5 věty druhé zákona o evidenci obyvatel, o kterém rozhodoval
Ústavní soud. I tyto souvislosti mají patrně za následek, že žalobce zaměřil svoji pozornost
pouze na některé důvody, pro které považuje rozhodnutí žalovaného a rozsudek městského
soudu za nezákonné. Nejvyšší správní soud se proto nemůže zabývat např. otázkou vzájemného
vztahu §16a odst. 1 písm. a) zákona o občanských průkazech, podle kterého se fyzická
osoba dopustí přestupku tím, že poruší povinnost mít občanský průkaz a podle písm. d)
tohoto ustanovení, které míří na případy, kdy fyzická osoba ani po opakované výzvě nepřevezme
osobně občanský průkaz. Podle obou ustanovení současně totiž správní orgán (vázán právním
názorem žalovaného) uložil stěžovateli pokutu.
[14] Stranou pozornosti musí zůstat rovněž to, že žalovaný změnil v napadeném rozhodnutí
skutkovou větu přestupku podle §16a odst. 1 písm. a) zákona o občanských průkazech tak,
že stěžovatel nemá občanský průkaz již od 7. 7. 2004, přestože tato skutková podstata
byla do zákona o občanských průkazech nově včleněna až s účinností od 1. 7. 2008 zákonem
č. 239/2008 Sb. Stěžovatel v žalobě neuplatnil žádnou námitku, pod kterou by bylo možné
tyto okolnosti podřadit. Stěžovatel je neuplatňuje ani v kasační stížnosti. Městský soud
se jimi proto v souladu s §75 odst. 2 s. ř. s. správně nezabýval a nemůže tak činit ani Nejvyšší
správní soud.
[15] Ve věci není sporu, že si stěžovatel ani po opakované výzvě nevyzvedl občanský průkaz.
Výslovně připouští, že jej odmítl převzít, neboť jej považuje za neplatný v důsledku nesprávného
údaje o svém trvalém pobytu.
[16] Stěžovatel vytkl městskému soud rozpor v odůvodnění jeho rozsudku. Nejvyšší správní
soud však žádný rozpor v tomto ohledu neshledal. Městský soud citoval na páté straně rozsudku
právní úpravu trvalého pobytu obsaženou v §10 zákona o evidenci obyvatel. Zdůraznil,
že z přihlášení k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu ani k vlastníkovi nemovitosti
a že trvalý pobyt je definován jako evidenční údaj. Rovněž však citoval názor
vyslovený rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 6. 2. 2007,
sp. zn. 2 As 64/2005, podle kterého je s tím, kde je evidováno místo trvalého pobytu, spojena
řada důsledků pro evidovaného i pro vlastníka objektu.
[17] Tyto závěry však nejsou ve vzájemném rozporu. Že jde v případě trvalého pobytu o údaj
evidenčního charakteru, vyplývá již z názvu zákona o evidenci obyvatel. Podle §3 odst. 1 zákona
o evidenci obyvatel je evidence obyvatel vedena v informačním systému. Podle §3 odst. 3
písm. g) se v informačním registru vede údaj o trvalém pobytu. Fakt, že z přihlášení občana
k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu ani k vlastníkovi nemovitosti, je doslovnou
citací §10 odst. 2 tohoto zákona. S těmito charakteristikami trvalého pobytu nejsou v žádném
rozporu souvislosti, které ostatní právní předpisy s místem trvalého pobytu spojují. Nejvyšší
správní soud ve zmiňovaném usnesení připomněl, že je na trvalý pobyt na konkrétní adrese
(v konkrétním bytě) vázán např. nárok na příspěvek na bydlení vlastníka nebo nájemce bytu
podle §24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Závažným důsledkem
rozhodnutí ohlašovny je rovněž souvislost s výkonem volebního práva. Zrušení místa trvalého
pobytu může mít rovněž závažný dopad i na možnost podnikání. Zdejší soud uzavřel, že pojem
trvalého pobytu užívá řada zákonů, většinou však ve významu evidenčním, či ve významu
zajištění dostupnosti, dosažitelnosti či možnosti kontroly.
[18] Městský tedy v odůvodnění svého rozsudku nezaložil žádný rozpor. Pokusil
se pouze vystihnout povahu institutu trvalého pobytu odkazem na právní úpravu a na soudní
rozhodnutí. Charakteristiky tam uvedené vedle sebe obstojí. To, že je údaj o trvalém pobytu
chápán jako údaj evidenční, jeho význam nijak nesnižuje. Konec konců právě rozhodnutí
rozšířeného senátu zdejšího soudu ústí v závěr, že je třeba umožnit soudní přezkum
rozhodnutí, na jejichž základě přestaly být k trvalému pobytu na určitém místě evidovány osoby,
které pro to přestaly splňovat zákonné požadavky. Ani městský soud neupřel stěžovateli ochranu
jeho práv. Byť nikoli v řízení o žalobě proti rozhodnutí, jehož předmětem by bylo rozhodnutí
o trvalém pobytu, ale skrze přezkum rozhodnutí o přestupku. Nejvyšší správní soud shodně
jako městský soud netvrdí, že je údaj o trvalém pobytu právně bez významu. To však neznamená,
že by s jeho zápisem do občanského průkazu mohl správní orgán nakládat tak, jak by si stěžovatel
představoval.
[19] Stěžovatel namítl, že pojem trvalý pobyt lze běžným jazykovým výkladem vymezit
jako místo, kde občan pobývá, a to dokonce trvale. Podle prvního odstavce §10 zákona
o evidenci obyvatel se místem trvalého pobytu rozumí adresa pobytu občana v České republice,
kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Ustanovení
§10 odst. 5 věta první předpokládá, že dochází ke změnám trvalého pobytu; šestý a sedmý
odstavec tohoto ustanovení upravují podrobnosti postupu při této změně. Zákon o evidenci
obyvatel tedy primárně ponechává na občanech volbu, na kterém místě se přihlásí k trvalému
pobytu tak, aby tato volba skutečně respektovala potřeby občanů a byla pro ně praktická.
Současně je však třeba, aby i v případech, kdy občané takto postupovat nemohou či nechtějí,
stanovil právní předpis pravidlo, které sice je v rozporu s objektivní realitou, avšak dává
bezpečnou odpověď, které místo je třeba za místo trvalého pobytu považovat. Není přípustné,
aby u této skupiny občanů zcela chyběl údaj o jejich trvalém pobytu. Právě proto, že na místo
trvalého pobytu je navázána realizace jejich dalších práv.
[20] Se stěžovatelem se tedy lze shodnout, že na adrese ohlašovny fyzicky nebydlí.
To však neznamená, že tuto adresu nelze považovat za adresu jeho trvalého pobytu. Zákon
s touto možností výslovně počítá a ani stěžovatel netvrdil, že by nebyla naplněna hypotéza §10
odst. 5 věta druhá, tzn. že jeho předchozí trvalý pobyt nebyl zrušen.
[21] Stěžovatel považuje za jediný pravdivý údaj o svém pobytu záznam, že byl jeho pobyt
úředně zrušen. Jakýkoli jiný údaj považuje za nepřípustný. Tato kasační námitka ve spojení
s předchozí námitkou ve svém důsledku míří proti konstrukci právní fikce obsažené v §10
odst. 5 větě druhé zákona o evidenci obyvatel. Právní fikce není v právu ničím výjimečným.
Ostatně hned v předchozím ustanovení §10 odst. 4 zákon obsahuje obdobnou úpravu
pro případy, že nelze zjistit místo trvalého pobytu občana podle odstavce 3 (tzn. místo trvalého
pobytu matky v době jeho narození). V takovém případě se rozumí místem trvalého pobytu
tohoto občana sídlo ohlašovny, v jejímž územním obvodu se občan narodil, nebo sídlo zvláštní
matriky v případě, že se narodil v cizině.
[22] Ve všech obdobných případech je právem upravený následek objektivně a vědomě
v rozporu s realitou a není sporu, že občané v sídle ohlašovny fyzicky nepobývají. Zákonodárce
však takto postupuje záměrně. Je totiž třeba normativně upravit i případy, na které nedopadá
dispozice norem, které předpokládají soulad s objektivní realitou. V tomto případě situace,
kdy občan nedal k dispozici údaj o místu, u kterého by byly splněny zákonné podmínky,
aby jej bylo možno považovat za jeho trvalý pobyt. Zpravidla jde až o v pořadí poslední
možnost, které se lze vyhnout postupem podle právní úpravy, která právní fikci neobsahuje.
Tak tomu je i v tomto případě. Městský soud správně zdůraznil, že stěžovatel měl možnost zvolit
si místo trvalého pobytu. Pokud tak nemohl nebo nechtěl učinit, musí nést následky
předpokládané zákonem o evidenci obyvatel.
[23] Je vhodné stěžovateli připomenout nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002,
sp. zn. Pl. ÚS 4/02. Stěžovateli je uvedený nález dobře znám, neboť byl stěžovatelem v uvedené
věci a celý text nálezu je k dispozici na http://nalus.usoud.cz. Postačí proto připomenout názor
Ústavního soudu, že svoboda pohybu spočívá v právu občana pohybovat se po území ČR
a navštěvovat jednotlivá místa, zatímco svoboda pobytu zahrnuje právo svobodně pobývat
a usazovat se na kterémkoli místě v ČR. Od těchto svobod je však nutné odlišit povinnost
evidenčního hlášení pobytu. Místo trvalého pobytu má být právě jedno. Občan si toto místo
může zvolit, a pakliže si ho nezvolí, uplatní se speciální úprava podle §10 odst. 5. Ani nahlášení
trvalého pobytu na ohlašovně však nebrání občanovi kdykoliv změnit místo svého trvalého
pobytu. Ústavní soud uzavřel, že §10 odst. 5 zákona o evidenci obyvatel neporušuje svobody
podle čl. 14 Listiny, princip rovnosti dle čl. 1 Listiny, ani čl. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod.
[24] Stěžovatel se domnívá, že jediným přípustným a pravdivým je v těchto případech u údaje
o trvalém pobytu poznámka „úředně zrušen“. Tento názor neobstojí. Jak již bylo uvedeno, §10
odst. 5 věta druhá zákona o evidenci obyvatel jednoznačně stanoví, kde je místo trvalého pobytu
v případě, že je trvalý pobyt úředně zrušen. Adresa místa trvalého pobytu je údajem,
který se zapisuje do občanského průkazu [§3 odst. 2 písm. a) zákona o občanských průkazech].
Z právních předpisů neplyne možnost, aby byla adresa trvalého pobytu doplněna o údaj,
zda jde o trvalý pobyt, který si občan zvolil, nebo o trvalý pobyt v místě ohlašovny v důsledku
zrušení předchozího trvalého pobytu.
[25] K úvahám stěžovatele, že takový záznam by nesnížil vypovídací hodnotu občanského
průkazu, když ostatně cestovní pasy vůbec údaj o trvalém pobytu neobsahují, Nejvyšší správní
soud dodává, že tyto úvahy nesměřují proti rozsudku městského soudu. V řízení o kasační
stížnosti přísluší Nejvyššímu správnímu soudu posuzovat důvodnost uplatněných kasačních
námitek. Nepřísluší mu se vyjadřovat k případné změně právní úpravy v budoucnu či k úvahám
stěžovatele o potřebnosti evidence prostřednictvím údaje o trvalém pobytu.
[26] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační námitky důvodné. Proto kasační stížnost
zamítl dle §110 odst. 1 s. ř. s.
[27] Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti (§60 odst. 1 a contrario ve spojení §120 s. ř. s.). Žalovanému, jemuž by jinak právo
na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s.), soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť mu podle obsahu spisu v řízení o kasační
stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 28. listopadu 2012
JUDr. Jan Passer
předseda senátu