ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.109.2012:62
sp. zn. 9 As 109/2012 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: L. D., zast.
JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, Brno, proti žalovanému:
Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor Krajský živnostenský úřad, se sídlem
Žerotínovo nám. 3/5, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 2. 2011, č. j. JMK 1479/2011,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 6. 6. 2012,
č. j. 31 A 24/2011 - 69,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 6. 2012, č. j. 31 A 24/2011 – 69,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
podle §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno shora uvedené rozhodnutí a věc mu byla vrácena k dalšímu
řízení. Tímto rozhodnutím stěžovatel zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Městského úřadu
Hodonín, obecního živnostenského úřadu, ze dne 24. 11. 2010, č. j. OŽÚ/22752/2010, kterým
bylo žalobci podle §58 odst. 1 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání
(živnostenský zákon), ve znění účinném pro projednávanou věc (dále též „zákon
o živnostenském podnikání“), ve spojení s §6 odst. 1 písm. c) a §6 odst. 2 téhož předpisu,
zrušeno živnostenské oprávnění.
Krajský soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí není přezkoumatelné, neboť celé
řízení je postiženo neodstranitelnými vadami. Tyto soud spatřuje zejména v tom, že ve věci
neproběhlo ústní jednání, nebyly provedeny důkazy navržené žalobcem a žalobce nebyl
vyrozuměn o provádění důkazů listinami mimo ústní jednání.
Zásadní porušení procesních práv žalobce spatřuje krajský soud v průběhu správního
řízení, které bylo zahájeno poté, kdy byl připojen citovaný trestní rozsudek a následně vydáno
prvostupňové rozhodnutí, proti němuž žalobce brojil odvoláním, o kterém bez dalšího žalovaný
napadeným rozhodnutím rozhodl. Procesní pochybení správních orgánů je v dané věci natolik
markantní, že způsobuje nezákonnost rozhodnutí, a to především proto, že žalobce byl zcela
vyloučen z uplatňování svých procesních práv, která mu jsou garantována správním řádem.
Za podstatné porušení ustanovení o řízení je nutno vždy považovat situaci, kdy byl ve správním
řízení porušen soubor procesních práv účastníka řízení, v důsledku čehož řádný proces fakticky
absentoval.
Z obsahu správního spisu v projednávané věci nelze dovodit, že by se žalobce svých práv
účastníka, zejména práva účasti na ústním jednání, vzdal, tak, jak předpokládá ustanovení §51
odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní
řád“). Judikatura správních soudů setrvale vychází z toho, že účastníkovi správního řízení svědčí
právo být přítomen dokazování, je pouze na něm, zda svého práva využije. Pokud žalobce
v projednávané věci správnímu orgánu nesdělil, že účasten dokazování být nechce, nelze jinak
než přičíst k tíži správnímu orgánu, že nerespektoval dispozici žalobce.
Ze spisu naopak vyplývá, že na sdělení prvostupňového správního orgánu o zahájení
řízení žalobce bezprostředně reagoval, současně uplatnil návrhy na dokazování, což naznačuje,
že účast na ústním jednání požadoval. Správní orgán prvního stupně měl v řízení respektovat
dispozici žalobce, což se nestalo. Žalovaný pak k odvolacím námitkám vůbec nepřihlédl a bez
dalšího potvrdil správnost postupu prvostupňového správního orgánu. Poukazuje-li žalobce
v žalobě na porušení svých procesních práv, nemohl soud jinak než takovou námitku shledat
důvodnou, neboť řádný proces v dané věci zcela absentoval.
Z uvedených důvodů krajský soud napadené rozhodnutí zrušil.
Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod ustanovení §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítá tedy nezákonnost rozhodnutí spočívající
v nesprávném posouzení právní otázky soudem a jeho nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. V části, v níž rozsudek krajského
soudu obecně pojednává o důsledcích porušení procesních práv žalobce, je podle stěžovatele
natolik obecný, že se k němu nelze konkrétně vyjádřit. V tomto ohledu tedy pouze zdůrazňuje,
že se se všemi námitkami žalobce důsledně vypořádal jak prvoinstanční orgán, tak stěžovatel.
Na podporu svého tvrzení odkazuje na spisovou dokumentaci.
Závěr krajského soudu týkající se porušení ustanovení §49 odst. 1, §51 odst. 2 a §53
odst. 6 správního řádu není správný. Pokud krajský soud neposoudil celou kauzu z hlediska
věcného (tedy zda stěžovatel nepochybil v posouzení souvislosti úmyslného trestného činu
s podnikáním), nemůže pouze s odkazem na to, že žalobce požadoval konání ústního jednání,
dovodit, že absentoval řádný proces. V daném případě by bylo ústní jednání na místě pouze
tehdy, bylo-li by to ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníka nezbytné. Taková potřeba
však v předmětném řízení nevyvstala a v jeho rámci tak nedošlo v žádném ohledu k porušení
procesních práv žalobce. V této souvislosti stěžovatel (s odkazem na odbornou literaturu, z níž
ve své stížnosti cituje) poznamenává, že správní řízení je, na rozdíl od řízení soudního, ovládáno
principem písemnosti a neveřejnosti jednání.
Dále stěžovatel uvádí, že podle §52 správního řádu účastníci řízení sice mohou uvádět
důkazy na podporu svých tvrzení, avšak správní orgán jimi není vázán. Svoji argumentaci opírá
rovněž o závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudku ze dne 13. 11. 2009,
č. j. 5 As 29/2009 - 48 (všechna zde uváděná rozhodnutí NSS jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Dále stěžovatel dodává, že v odůvodněních rozhodnutí jak prvoinstančního orgánu,
tak stěžovatele samotného jsou pasáže (které stěžovatel obsáhle cituje) věnované tomu, proč
nebyly ve správním řízení provedeny žalobcem navrhované důkazy. Setrvává přitom na názoru,
že již z rozhodnutí Okresního soudu v Hodoníně ze dne 13. 5. 2010, č. j. 3 T 147-2009-150,
kterým byl žalobce odsouzen za pomoc ke spáchání trestného činu podvodu, potažmo z usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 27. 7. 2010, č. j. 5 To 372/2010, jímž bylo zamítnuto odvolání
žalobce proti rozhodnutí okresního soudu, je skutkový stav věci dostatečně zřejmý a další
dokazování tak již nebylo potřeba. I zde přitom argumentačně vychází z judikatury Nejvyššího
správního soudu, konkrétně z rozhodnutí ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009 - 46.
K tvrzenému porušení procesních práv žalobce stěžovatel uvádí, že tento byl s důkazními
prostředky prvoinstančního orgánu řádně seznámen a po celou dobu správního řízení měl
možnost nahlížet do spisu.
Ze shora uvedených důvodů je tak stěžovatel přesvědčen, že rozsudek krajského soudu
je nezákonný a nepřezkoumatelný, a proto navrhuje, aby byl zrušen a věc byla krajskému soudu
vrácena k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že námitky stěžovatele jsou
nedůvodné. Má za to, že se stěžovatel dopustil mnoha procesních pochybení a významným
způsobem tak porušil správní řád. Žalobce se proto plně ztotožňuje s rozhodnutím krajského
soudu a navrhuje, aby kasační stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná.
Žalobce dále Nejvyššímu správnímu soudu sdělil, že rozhodnutím stěžovatele ze dne
3. 8. 2012, č. j. JMK 68926/2012, bylo rozhodnutí Městského úřadu Hodonín ze dne
24. 11. 2010, č. j. OŽÚ/22752/2010, zrušeno a řízení zastaveno. Dle jeho názoru tak odpadl
důvod pro pokračování v řízení a navíc byla i vytvořena překážka jeho vedení.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné a za stěžovatele jedná ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. osoba, jež dosáhla
vysokoškolského právnického vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon
advokacie. Následně Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil přitom,
zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejprve se kasační soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku.
Tu stěžovatel spatřuje v nedostatečném odůvodnění rozsudku ve vztahu k povinnosti odvolacího
orgánu vypořádat veškeré odvolatelem uplatněné odvolací námitky.
Námitka není důvodná. Jakkoliv se tato část odůvodnění skutečně nevztahuje k vlastním
rozhodovacím důvodům krajského soudu, nečiní napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Jedná
se totiž o obecnou citaci dosavadní judikatury správních soudů, vztahující se obecně k otázkám
nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí. Důvody, pro které krajský soud napadené
rozhodnutí skutečně zrušil, jsou uvedeny dále v napadeném rozsudku, a to plně
přezkoumatelným způsobem. Ostatně právě proti těmto důvodům stěžovatel v kasační stížnosti
brojí.
Pokud pak jde o věcné kasační námitky, kasační soud vycházel z následujících úvah.
Vůdčí zásadou správního řízení je zásada písemnosti, jež je zakotvena v ustanovení §15 odst. 1
správního řádu. Nařízením ústního jednání, jak je upravuje §49 odst. 1 správního řádu, může být
tato zásada do určité míry prolomena, avšak nelze ji považovat za generální povinnost správního
orgánu. Již z dikce naposledy uvedeného ustanovení vyplývá, že jednání se nařizuje buď
v případech, kdy tak výslovně stanoví zákon nebo tehdy, je-li to nezbytné ke splnění účelu řízení
a uplatnění práv účastníků. V prvním případě se tak o povinnost správního orgánu sice jedná,
ta je však zpravidla stanovena zvláštním předpisem (srov. např. ustanovení §87 odst. 1 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů, nebo §74 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů).
Častěji však bude docházet k druhé v zákoně uvedené variantě. V takovém případě je ale nařízení
či nenařízení ústního jednání na uvážení správního orgánu. Ten zde není vázán ani případným
návrhem účastníka. V případě, že je mu takový návrh adresován a správní orgán ústní jednání
neprovede, musí se v odůvodnění vypořádat s tím, proč tak neučinil.
V projednávané věci však žalobce provedení ústního jednání ani výslovně nepožadoval.
Konkludentní požadavek na provedení ústního jednání by snad bylo možné dovodit z návrhu
žalobce na provedení důkazu výslechem svědka. K takovému dokazování však správní orgán
nepřistoupil, s čímž se stěžovatel podrobně vypořádal v odůvodnění svého rozhodnutí.
S ohledem na shora uvedené je nesprávná úvaha krajského soudu, dle které reakce žalobce
na oznámení správního orgánu o zahájení řízení a jím uplatněné návrhy na provedení dokazování
(které byly uplatněny výlučně písemně) naznačovaly, že žalobce účast na ústním jednání
požadoval. Žalobce by mohl být v daném případě zkrácen na svých právech tím, pokud by bylo
v rámci dokazování ústní jednání nařízeno a jemu byla, např. v důsledku neoznámení konání,
znemožněna účast na něm. Samotné nenařízení ústního jednání v dané věci se však práv žalobce
nijak nedotklo.
Nejvyšší správní soud nemá ani za to, že se stěžovatel dopustil krajským soudem
konstatovaného porušení ustanovení §51 odst. 2 správního řádu. Ze správního spisu je zřejmé,
že jako podklady pro rozhodnutí Městského úřadu Hodonín, resp. stěžovatele, sloužily toliko
rozhodnutí Okresního soudu v Hodoníně ze dne 13. 5. 2010, č. j. 3 T 147-2009-150, a usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 27. 7. 2010, č. j. 5 To 372/2010. Rozhodnutím okresního soudu
přitom prvoinstanční správní orgán disponoval již v době zahájení řízení, o čemž žalobce
informoval v okamžiku, kdy mu zahájení řízení oznamoval. Výše specifikované usnesení
Krajského soudu v Brně bylo prvoinstančním orgánem vyžádáno v průběhu řízení. O existenci
tohoto podkladu byl žalobce, jak vyplývá ze správního spisu, rovněž informován a byla
mu poskytnuta lhůta, aby se s ním seznámil a případně se k němu vyjádřil.
V souvislosti se shora uvedeným se Nejvyšší správní soud neztotožňuje ani se závěrem
krajského soudu, že ze strany stěžovatele bylo porušeno ustanovení §53 odst. 6 správního řádu.
V předmětném řízení nebylo prováděno dokazování listinami. Správní orgány obou instancí
vycházely toliko z výše specifikovaných trestních rozhodnutí Okresního soudu v Hodoníně
a Krajského soudu v Brně. Tyto dokumenty, které jsou veřejnými listinami, však mají charakter
podkladů pro vydání rozhodnutí, jak je definuje §50 odst. 1 správního řádu, a pro správní řízení
byly opatřeny způsobem předpokládaným v ustanovení §50 odst. 2 správního řádu. Nejedná
se tedy o listinné důkazy ve smyslu §53 správního řádu a k porušení ustanovení §53 odst. 6
správního řádu ze strany stěžovatele proto nemohlo dojít.
K samotnému neprovedení žalobcem navrhovaných důkazů Nejvyšší správní soud uvádí
následující. Z dikce ustanovení §52 správního řádu je zřejmé, že správní orgán není návrhy
účastníků na provedení důkazů vázán a důkazy provede tehdy, jsou-li nezbytné ke zjištění
skutkového stavu věci. V daném případě naznal správní orgán, že skutkový stav věci
je dostatečně zřejmý z podkladů, které pro vydání rozhodnutí shromáždil, a umožňuje
mu meritorně v řízení rozhodnout. Žalobcem navrhované dokazování spočívající v důkazu
obsahem trestního spisu nebo výslechem svědkyně proto neprováděl.
Z pohledu přezkoumatelnosti této úvahy je přitom klíčové, že především stěžovatel
se v odůvodnění svého rozhodnutí v rámci vypořádání námitky žalobce dostatečně vyrovnal
s tím, proč nebylo nutné další dokazování provádět, jestliže uvedl, že již z trestních rozhodnutí
je dostatečně zřejmá souvislost jednání žalobce, ze kterého byl trestním soudem uznán vinným,
a jeho podnikatelské činnosti. Dospěl proto k závěru, že u žalobce došlo k naplnění podmínky
ztráty bezúhonnosti v důsledku toho, že byl uznán vinným ze spáchání úmyslného trestného činu
souvisejícího s jeho podnikáním, jak je zakotveno v §6 odst. 1 písm. c) a §6 odst. 2 zákona
o živnostenském podnikání. K nezbytnosti podrobně zkoumat souvislost trestného činu
a podnikatelské činnosti příslušné osoby se již dříve Nejvyšší správní soud vyslovil
např. v rozhodnutí ze dne 11. 6. 2009, č. j. 9 As 69/2008 - 50. Na základě naplnění této
podmínky poté správní orgán přistoupil ke zrušení živnostenského oprávnění žalobce podle
ustanovení §58 odst. 1 písm. a) zákona o živnostenském podnikání. Uvedená úvaha je zcela
srozumitelná a nelze ji označit za nepřezkoumatelnou. Zda byla či nebyla výše naznačená úvaha
provedena správně, je již otázkou věcného přezkumu, kterým se krajský soud nezabýval.
Pro úplnost kasační soud uvádí, že právo disponovat s předmětem řízení má dle
ustanovení §37 odst. 4 s. ř. s. pouze stěžovatel, a proto k vyjádření žalobce, dle kterého odpadl
důvod tohoto řízení, kasační soud nepřihlížel.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl kasační soud k závěru, že stěžovatel
se vytýkaných procesních pochybení nedopustil a jeho rozhodnutí je věcně přezkoumatelné.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský
soud v novém rozhodnutí, jak je stanoveno v §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu