ECLI:CZ:NSS:2012:9.AS.15.2012:16
sp. zn. 9 As 15/2012 - 16
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobkyně: J. G.
zast. JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem Za Zelenou liškou 967/2, Praha 4 - Krč,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor dopravy a silničního
hospodářství, se sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 5. 2009,
č. j. MSK 82664/2009, sp. zn. DSH/36731/2008/Ros, v řízení o kasační stížnosti žalovaného
proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 11. 2011, č. j. 22 Ca 207/2009 - 129,
takto:
Věc se p o s t u p u je rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Podstata věci
Včas podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), kterým bylo
pro nezákonnost podle ustanovení §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jeho rozhodnutí ze dne
13. 5. 2009, č. j. MSK 82664/2009, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím
žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Městského úřadu Kopřivnice, odboru
dopravy a silničního hospodářství (dále též „silniční správní úřad“), ze dne 3. 2. 2009,
č. j. 383/2008/OD&6127/2009/MČ, a toto rozhodnutí, kterým silniční správní úřad osvědčil,
že pozemní komunikace na pozemku p. č. 2987 v k. ú. Kopřivnice (dále též „předmětná
komunikace“) je komunikací místní, potvrdil.
II. Posouzení věci krajským soudem
Krajský soud při posouzení charakteru předmětné komunikace vycházel z rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 - 58, a dospěl k závěru,
že pro to, aby byla určitá pozemní komunikace považována za komunikaci místní ve smyslu nyní
účinného zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále též „zákon o pozemních
komunikacích“ či „nová právní úprava“), nepostačuje, že taková komunikace byla podle
předchozí právní úpravy [tj. zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon),
dále též „starý zákon o pozemních komunikacích“ či „předchozí právní úprava“] zařazena
do pasportu místních komunikací. Dle krajského soudu nelze přistoupit na výklad, dle kterého
by pasporty místních komunikací vzniklé podle předchozí právní úpravy mohly platit
i v současnosti. Nový zákon o pozemních komunikacích totiž neobsahuje žádné přechodné
ustanovení, které by řešilo střet nové a dřívější právní úpravy ve vztahu k tomu, co podle staré
právní úpravy bylo místní komunikací, a proto je při posuzování statutu komunikace nutno
vycházet ze současné právní úpravy.
Krajský soud má přitom s ohledem na obsah spisového materiálu za prokázané,
že po nabytí účinnosti nové právní úpravy nebylo vydáno žádné správní rozhodnutí ve smyslu
ustanovení §4 odst. 5 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, kterým by byla předmětná
pozemní komunikace zařazena do kategorie místních komunikací. Argumentaci správních orgánů
obou stupňů, dle které předmětná místní komunikace je místní komunikací na základě platného
pasportu místních komunikací, proto považuje krajský soud za zcela nesprávnou.
S ohledem na výše uvedené dospěl krajský soud k závěru, že pokud ve věci neexistuje
žádné rozhodnutí příslušného správního silničního úřadu vydané po 1. 4. 1997, tj. podle
ustanovení §3 odst. 1 nové právní úpravy, jímž by byla předmětná pozemní komunikace
zařazena do kategorie místních komunikací, nelze než dovodit, že se jedná o komunikaci
účelovou ve smyslu ustanovení §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. S ohledem
na skutečnost, že žalovaný dospěl k jinému právnímu názoru, krajský soud jeho rozhodnutí
zrušil.
III. Kasační stížnost
Proti rozsudku krajského soudu brojí stěžovatel kasační stížností. Má za to, že rozsudek
krajského soudu je nezákonný, neboť závěry v něm obsažené vycházejí z nesprávného právního
posouzení [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Stěžovatel namítá, že podle předcházející právní úpravy, tj. zákona č. 135/1961 Sb.,
vykonávaly státní správu ve věcech pozemních komunikací silniční správní orgány, mezi kterými
byly i národní výbory všech stupňů. Podle ustanovení §4b odst. 1 tohoto zákona byly místními
komunikacemi obecně přístupné a užívané ulice, cesty a prostranství, které sloužily místní
dopravě a byly zařazeny do sítě místních komunikací. Na rozdíl od současné právní úpravy nebyl
v tomto zákoně stanoven postup, jakým má být zařazení komunikace do sítě místních
komunikací provedeno; místní národní výbor přitom mohl do sítě místních komunikací zařadit
i účelovou komunikaci, přičemž vycházel z toho, do jaké míry byla veřejně využívána a jak byla
pro toto užívání komunikačně potřebná. Nebylo přitom stanoveno, jakou formou má být
zařazování či vyřazování komunikací ze sítě místních komunikací provedeno.
Podle názoru stěžovatele lze samotné zařazení pozemní komunikace do sítě místních
komunikací zápisem do pasportu místních komunikací považovat za určitou formu rozhodnutí
ve smyslu dnešní právní úpravy, tedy za onen veřejnoprávní akt, který zařadil určitou pozemní
komunikaci do kategorie místních komunikací a který „postrádal“ Nejvyšší správní soud
v rozhodnutí sp. zn. 4 Ao 1/2009.
Stěžovatel je současně přesvědčen, že úmyslem zákonodárce nebylo novou právní
úpravou uložit silničním správním úřadům povinnost vést správní řízení a vydat rozhodnutí
u všech pozemních komunikací, které byly vybudovány za předchozí právní úpravy. Tam,
kde zákonodárce střet právních úprav shledal, řeší jej v přechodných ustanoveních §45 zákona
o provozu na pozemních komunikacích.
Stěžovatel se domnívá, že pokud by v posuzovaném případě měla mít neexistence
správního rozhodnutí dle současného zákona o pozemních komunikacích vliv na vznik právního
vztahu vzniklého před jeho účinností, jednalo by se o nepřípustnou pravou retroaktivitu. Takový
postup by byl současně v rozporu se zásadou právní jistoty.
Na podporu svých tvrzení poukazuje stěžovatel na skutečnost, že pokud by byl
akceptován názor krajského soudu, byl by Moravskoslezský kraj vlastníkem několika tisíc km
zřejmě účelových komunikací (soupis silniční sítě II. a III. třídy, k nimž neexistují žádná správní
rozhodnutí o jejich zařazení do těchto kategorií pozemních komunikací).
S ohledem na uvedené navrhuje stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu, aby napadený
rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
IV. Vyjádření žalobkyně
Žalobkyně nevyužila možnosti vyjádřit se k podané kasační stížnosti.
V. Sporná právní otázka vlivu změny právní úpravy na dosavadní zařazení pozemní
komunikace mezi komunikace místní
Spornou je v projednávané věci otázka, zda lze za místní komunikace považovat pouze
ty místní komunikace, které byly rozhodnutím příslušného správního orgánu zařazeny
do kategorie místních komunikací dle ustanovení §3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
případně dle ustanovení §8 odst. 2 či 6 vyhl. č. 136/1961 Sb., či i ty komunikace, které byly
vedeny v síti místních komunikací dle ustanovení §21 starého zákona o pozemních
komunikacích bez toho, aby bylo o tomto jejich zařazení vydáváno rozhodnutí.
VI. Porovnání právní úpravy místních komunikací dle zákona č. 135/1961 Sb. a zákona
č. 13/1997 Sb.
VI.a Starý zákon o pozemních komunikacích
Podle ustanovení §21 odst. 1 a 2 starého zákona o pozemních komunikacích ve znění
účinném do 30. 6. 1984 (dle ustanovení §4b tohoto zákona ve znění účinném do 31. 3. 1997)
jsou „Místními komunikacemi obecně přístupné a užívané ulice, cesty a prostranství, které slouží místní dopravě
a jsou zařazeny do sítě místních komunikací, jednotně budované a spravované pro území obce. Sítě místních
komunikací musí být v souladu s územními plány budovány a udržovány tak, aby usnadňovaly osídlení
a vyhovovaly potřebám místní dopravy, popřípadě dopravy zemědělské, a vyžadují-li to obecné zájmy, též potřebám
dálkové dopravy a potřebám obrany.“
Prováděcí vyhláška ke starému zákonu o pozemních komunikacích č. 136/1961 Sb.
pak v §8 odst. 1, kterým se provádí §21 starého zákona o pozemních komunikacích, stanovila,
že že síť místních komunikací pro území obce tvoří obecně přístupné a užívané pozemní komunikace, nezařazené
do silniční sítě, které
a) jsou na území zastavěném nebo určeném k souvislému zastavění,
b) vzájemně spojují dvě obce (sídliště), popřípadě části obce (sídliště u závodů) nebo osady a jsou pro toto
spojení dopravně významné,
c) spojují obec se železniční stanicí, železniční zastávkou, letištěm nebo přístavem, pokud jako účelové
komunikace neslouží převážně provozu nebo správě těchto zařízení,
d) spojují obec se hřbitovem.
Do sítě místních komunikací mohly být nad rámec shora uvedeného rozhodnutím
místního národního výboru zařazeny účelové komunikace splňující vyhláškou stanovené
podmínky, či naopak mohly být určité komunikace ze sítě místních komunikací místním
národním výborem vyřazeny. Podle ustanovení §8 odst. 6 cit. vyhlášky „Vzejdou-li v jednotlivých
případech rozpory v tom, zda pozemní komunikace nebo její část náleží do sítě místních komunikací, popřípadě
zda komunikace má být zařazena do sítě místních komunikací nebo z ní vyřazena, rozhodne okresní národní
výbor.“
Dle staré právní úpravy tedy byly pozemní komunikace zařazovány do sítě místních
komunikací buď rozhodnutím příslušného orgánu (místního národního výboru, či okresního
národního výboru) podle ustanovení §8 odst. 2 či 6 prováděcí vyhlášky č. 136/1961 Sb., anebo
podle odst. 1 tohoto ustanovení, naplněním zákonem stanovených kritérií bez nutnosti vydávat
o tom zvláštní rozhodnutí.
Obdobnou úpravu přinesla i změna právní úpravy v roce 1984, kdy vyhlášku
č. 136/1961 Sb. nahradila vyhláška č. 35/1984 Sb.
VI.b Nový zákon o pozemních komunikacích
Podle §3 odst. 1 nového zákona o pozemních komunikacích účinného od 1. 4. 1997 platí,
že o zařazení pozemní komunikace do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace rozhoduje příslušný
silniční správní úřad na základě jejího určení, dopravního významu a stavebně technického vybavení. Podle §40
odst. 5 písm. a) zákona o pozemních komunikacích obce rozhodují o zařazení pozemní komunikace
do kategorie místních komunikací a o vyřazení místní komunikace z této kategorie. Jaké vlastnosti má mít
místní komunikace, pak stanoví §6 tohoto zákona.
Z uvedeného je zřejmé, že pozemní komunikace jsou dle nové právní úpravy zařazovány
do kategorie místních komunikací výhradně správním rozhodnutím obecního úřadu.
VII. Právní názor čtvrtého senátu
Ve věci vedené pod sp. zn. 4 Ao 1/2009 se čtvrtý senát zdejšího soudu mimo jiné zabýval
otázkou vlivu změny právní úpravy na zařazení pozemní komunikace do kategorie místní
komunikace.
Dospěl přitom k závěru, že splňovala-li určitá komunikace (v projednávaném případě
parkoviště před zimním stadionem) zákonem a vyhláškou stanovené znaky pro to, aby byla
vedena v pasportu místních komunikací, aniž by o charakteru této komunikace byl vydán
veřejnoprávní akt, jenž by byl nositelem vlastnosti zvané presumpce správnosti, nelze k tomu
při změně právní úpravy přihlížet. Nový zákon o provozu na pozemních komunikacích řeší
zařazení pozemní komunikace do kategorie místní komunikace koncepčně úplně odlišně, přičemž
vždy k takovému zařazení vyžaduje správní rozhodnutí. Byla-li novým zákonem o pozemních
komunikacích zcela nahrazena předcházející právní úprava, nelze s ohledem na absenci
přechodných ustanovení, která by řešila střet nové a staré právní úpravy, přihlížet k tomu,
v jaké kategorii byla komunikace vedena dle předchozí právní úpravy, pokud tak nebylo učiněno
formou rozhodnutí. Při hodnocení statutu pozemní komunikace, tj. otázky zda je či není
předmětná pozemní komunikace komunikací místní, je třeba vyjít toliko ze současné právní
úpravy, tedy nového zákona o pozemních komunikacích.
V rozsudku ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 - 58, tak čtvrtý senát Nejvyššího
správního soudu dovodil, že vzhledem k tomu, že o zařazení jím posuzované komunikace
do kategorie místních komunikací nebylo vydáno žádné rozhodnutí (ani podle nového ani podle
starého zákona o pozemních komunikacích), jedná se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci.
VIII. Právní názor devátého senátu
Devátý senát Nejvyššího správního soudu dospěl po předběžné poradě ve věci vedené
pod sp. zn. 9 As 15/2012 k odlišnému názoru ve věci sporné otázky.
Devátý senát má na rozdíl od čtvrtého senátu za to, že právě vzhledem k absenci
přechodných ustanovení v novém zákoně o pozemních komunikacích je v souladu se zásadou,
že právní vztahy je třeba posuzovat podle předpisů účinných v době jejich vzniku, na místě
respektovat nastolený právní režim určité komunikace do té doby, než bude o jeho změně
zákonem stanoveným způsobem rozhodnuto (např. bude vyňata ze sítě místních komunikací).
Nestanovil-li zákonodárce v přechodných ustanoveních žádný zvláštní režim pro stávající
komunikace, které byly v souladu s dosavadní úpravou vedeny v pasportech jako místní
a ani výslovně nestanovil, že by se účinností nového zákona o pozemních komunikacích stávající
místní komunikace, ke kterým nebylo vydáno rozhodnutí, staly komunikacemi účelovými, jedná
se nadále o komunikace místní.
Skutečnost, že nový zákon o pozemních komunikacích řeší zařazování do jednotlivých
kategorií komunikací koncepčně odlišně, nemůže být bez dalšího důvodem pro to, aby došlo
k přeměnám právních vztahů vzniklých za účinnosti předchozí právní úpravy. Takový výklad
by vedl ke zpětnému působení právní normy, tedy nepravé retroaktivitě, jejíž aplikace sice není
a priori v právním řádu vyloučena, nicméně nesmí současně představovat zásah do principů
ochrany důvěry v právo a právní jistoty. Nepravá retroaktivita je v souladu se zásadou ochrany
důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle
a při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny
bude zachována hranice únosnosti (blíže srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, bod 51).
Dle názoru předkládajícího senátu nemůže nový zákon měnit právní vztahy vzniklé
za účinnosti starého zákona, tj. měnit vznik právního vztahu pro futuro, nelze-li takový úmysl
zákonodárce zjistit přímo ze zákona. Ani nový zákon o pozemních komunikacích, ani důvodová
zpráva k tomuto zákonu, se aplikací nové právní úpravy na otázku zařazení stávající komunikace
do určité kategorie pozemních komunikací nezabývají a proto nelze, než přistoupit k výkladu,
že pozemní komunikace, které byly místními komunikacemi na základě splnění zákonem
stanovených kritérií a jako takové evidovány v pasportech místních komunikací, zůstaly
i po účinnosti nového zákona místními komunikacemi do doby, než o nich bude rozhodnuto
jinak.
Devátý senát zdejšího soudu si je vědom toho, že zrušení staré a přijetí nové právní
úpravy s sebou vždy nese zásah do stávajících právních vztahů, je však na zákonodárci, aby tento
střet vyřešil v přechodných ustanoveních. Není-li tomu tak, nelze s ohledem na princip zachování
práv, principu rovnosti a právní jistoty aplikovat od účinnosti nové právní úpravy nová kritéria
na vznik právního vztahu, který byl s předchozí právní úpravou zcela v souladu.
Aplikace právního závěru vysloveného čtvrtým senátem ve věci sp. zn. 4 Ao 1/2009
znamená, že ke dni 1. 4. 1997 se z komunikací vedených v pasportech místních komunikací,
u kterých nedošlo k jedné ze situací přepokládaných ustanoveními §8 odst. 2 či 6
vyhl. č. 136/1961 Sb., či ustanovení §6 odst. 2 vyhl. č. 35/1984 Sb., a tedy nebylo vydáno
rozhodnutí o jejich zařazení do kategorie místních komunikací, automaticky bez dalšího staly
komunikace účelové s naprosto odlišným právním režimem, než který jim do tohoto okamžiku
příslušel.
Zařazení komunikace do určité kategorie určuje její právní režim, který s sebou nese
nezanedbatelné důsledky. Lze např. připomenout otázku vlastnictví komunikace, kdy na rozdíl
od účelové komunikace je vlastníkem místní komunikace vždy ze zákona výhradně obec. Statut
pozemní komunikace má rovněž vliv na vymezení okruhu dotčených orgánů státní správy,
požadavků na připojování komunikací apod.
IX. Předložení věci rozšířenému senátu
Na základě výše uvedeného dospěl devátý senát Nejvyššího správního soudu k právnímu
názoru, který je odlišný od právního názoru zastávaného dosavadní judikaturou Nejvyššího
správního soudu. Devátý senát proto rozhodl v souladu s ustanovením §17 odst. 1 s. ř. s.
o postoupení věci rozšířenému senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. června 2012
JUDr. Radan Malík
předseda senátu