ECLI:CZ:NSS:2012:ARS.2.2012:43
sp. zn. Ars 2/2012 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana Malíka,
JUDr. Jana Passera a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatele: Přípravný výbor
pro konání místního referenda v Městské části Praha 7 za nepředraženou radnici
ve složení: Mgr. Jan Čižinský, bytem Praha 7, Veletržní 31; PhDr. Richard Biegel, bytem Praha 7,
Heřmanova 41; Mgr. Jiří Hejnic, bytem Praha 7, Přístavní 55; Ing. Jakob Hurrle, bytem Praha 7,
Pplk. Sochora 38; Ari Lieberman, Praha 7, Ovenecká 7; Mgr. Ondřej Mirovský, M.EM, bytem
Praha 7, Komunardů 40, zastoupený Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem se sídlem Ječná 7/548,
Praha 2, proti odpůrci: Městská část Praha 7, zastoupen JUDr. Martinem Kopeckým,
advokátem se sídlem Revoluční 24, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2012, č. j. 12 A 7/2012 - 22,
takto:
I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2012, č. j. 12 A 7/2012 - 22,
se zrušuje .
II. Vyhlašuje se místní referendum v Městské části Praha 7 o těchto otázkách:
1) Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu Městské části Praha 7(včetně případných
přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu Městské části Praha 7) byly omezeny
částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných úroků?
2) Jste pro zrušení dosavadního procesu výběru sídla Úřadu Městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového
výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby
na vlastním pozemku Městské části Praha 7?
2) Jste pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 proveden tak, že hodnotícími kritérii bude
zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany MČ Praha 7?
3) Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 vyhlášena veřejná
architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?
III. Místní referendum se bude konat současně s prvním kolem prezidentských voleb ve dnech
11. a 12. ledna 2013.
IV. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli k rukám jeho zástupce Mgr. Pavla Čižinského
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku na náhradě nákladů řízení částku 7.400 Kč.
Odůvodnění:
I. Předmět a dosavadní průběh řízení
[1.] V řešeném případě soud přezkoumává podmínky pro uspořádání místního referenda
týkající se výběru sídla úřadu Městské části Praha 7. Klíčovou otázkou je zejména jednoznačnost
otázek položených v místním referendu.
[2.] Navrhovatel (dále též „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti v záhlaví
označenému usnesení, kterým Městský soud v Praze zamítl návrh na vyslovení neplatnosti
rozhodnutí zastupitelstva Městské části Praha 7, kterým zastupitelstvo na svém zasedání dne 23.
4. 2012 rozhodlo, že místní referendum nevyhlásí, a to ani o jedné ze čtyř navržených otázek,
v tomto znění, s variantami odpovědí Ano/Ne.
1) Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu Městské části Praha 7(včetně případných
přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu Městské části Praha 7) byly omezeny částkou
500 milionů korun včetně DPH a případných úroků?
2) Jste pro zrušení dosavadního procesu výběru sídla Úřadu Městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového
výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby na vlastním
pozemku Městské části Praha 7?
3) Jste pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 proveden tak, že hodnotícími kritérii bude
zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany MČ Praha 7?
4) Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 vyhlášena veřejná
architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?
[3.] Zamítavé rozhodnutí zastupitelstvo Městské části Praha 7 (dále též MČ Praha 7)
zdůvodnilo s odkazem na §7 písm. d) ve spojení s §8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním
referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o místním
referendu“ či „ZMR“). Podle §7 písm. d) zákona o místním referendu platí, že nelze konat
místní referendum, jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními
předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními
předpisy. Dle §8 odst. 3 zákona o místním referendu otázka navržená pro místní referendum
musí být jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možno odpovědět slovem „ano“ nebo slovem
„ne“. Zastupitelstvo MČ Praha 7 si pro rozhodnutí o vyhlášení referenda rovněž obstaralo dva
odborné (nezávazné) posudky, z Odboru veřejné správy ministerstva vnitra a od vyučujícího
správního práva na Právnické fakultě UK, doc. JUDr. Martina Kopeckého, které zamítavý postoj
podpořily s odkazem na nejednoznačné znění navržených otázek.
[4.] Navrhovatel podal proti rozhodnutí zastupitelstva žalobu, kterou Městský soud v Praze
výše citovaným usnesením zamítl. V odůvodnění soud uvedl, že nepřípustnost konání místního
referenda je dána dle §7 písm. d) ve spojení s §8 odst. 3 zákona o místním referendu, neboť
„rozhodnutí v místním referendu by mohlo být v rozporu s právními předpisy pro nejasnost a neurčitost otázek“,
konkrétně u otázky č. 1 soud uvedl, že nejasnými pojmy jsou vsuvka „o přidružených organizacích“,
pojem „případné úroky“ (nelze vždy smluvně ovlivnit jejich výši) a pojem „celkové náklady“, u otázky
č. 2 soud odmítl termín „vlastní pozemek“ (s ohledem na údajný rozpor s §34 zákona o hlavním
městě Praze) a pojem „dosavadní proces výběru sídla“, u otázky č. 3 soud prohlásil kritéria „ekonomická
výhodnost“ a „ dopravní dostupnost“ za nedostatečně určité, velmi obecné, značně obecné a neurčité,
a to i ve spojení se slovem „zejména“. U otázky č. 4 soud uvedl, že není jasné, zda pojem
architektonické řešení sídla zahrnuje jen práce na budově nové, nebo zda jde o architektonické
práce na budově již postavené. Závěrem soud uvedl, že v případě odpovědi na otázku č. 2
odpovědí „ne“ již nelze hlasovat o otázkách č. 3 a č. 4, že otázky předjímají odpověď „ano“
a že celková formulace otázek je sugestivní.
II. Obsah kasační stížnosti
[5.] Stěžovatel uplatňuje kasační důvody podle §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
Namítá tak nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení a dále nepřezkoumatelnost usnesení městského soudu pro nedostatek
důvodů.
[6.] Nesprávné posouzení právní otázky soudem dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spatřuje
stěžovatel v tom, že tvrzenou nejednoznačnost otázky nelze podle něj subsumovat pod
ustanovení §7 písm. d) tohoto zákona, jak to udělal městský soud. Stěžovatel rovněž tvrdí,
že soud chybně interpretoval ustanovení §7 písm. d) zákona o místním referendu v tom smyslu,
že za rozpor se zákonem považuje zřejmě takový případ, kdy otázka nerespektuje zákonnou
terminologii. Za rozpor rozhodnutí v místním referendu se zákonem však stěžovatel považuje
pouze takový případ, kdy by rozhodnutí v místním referendu uložilo obci učinit určitý krok,
kterým by však obec současně porušila určitou svou zákonnou povinnost.
[7.] Stěžovatel rovněž argumentuje, že soud chybně posoudil míru přesnosti formulace textu
otázek pro místní referendum, kterou je po přípravném výboru možno požadovat, a povahu
textu těchto otázek. V důsledku toho soud vykládá podmínky nepřípustnosti místního referenda
nepřiměřeně extenzivně, ač tyto podmínky mají být vykládány restriktivně. Z povahy zákona
o místním referendu jakožto výrazu přímé demokracie a kontroly komunální politiky, jakož
i z judikatury Ústavního soudu, podle něj vyplývá, že zákonná omezení institutu místního
referenda dle §7 a 8 zákona o místním referendu je třeba vykládat restriktivně. Text otázek
místního referenda podle stěžovatele formuluje politickou směrnici pro zastupitelstvo, a je tedy
na něj třeba klást podstatně nižší nároky na formální preciznost. Rozhodující je z hlediska textu
otázek jejich srozumitelnost pro hlasující občany.
[8.] Napadené usnesení posuzovalo podle názoru stěžovatele text otázek v rozporu s výše
uvedenými zásadami, nepřiměřeně přísně. Vždy, když bylo možno najít výklad, který by naznačil
možné jiné chápání otázky, s odkazem na tento výklad prohlásil soud otázku za nejednoznačnou,
nezákonnou, a tudíž nepřípustnou. Soud tak na text navržených otázek aplikoval pravidla, která
konání místního referenda v podstatě znemožňují, a to ve dvojím ohledu. Nejprve stěžovatel
zmiňuje lingvistický aspekt, podle něhož je vlastností jazyka, že žádný pojem a žádné spojení slov
nelze formulovat tak, aby je nebylo možno napadat z pozic právního či logického formalismu,
což platí zvláště v neustále se rozvíjejícím a komplikujícím právním systému moderní společnosti.
[9.] Druhým aspektem, který soud podle stěžovatele pominul, je fakt, že z povahy místního
referenda jakožto textu předkládaného k hlasování občanům vyplývá nutnost zjednodušení
mnohdy složitých problémů. Dle §8 odst. 3 zákona o místním referendu totiž musí být otázka
formulována jednou větou, jako otázka zjišťovací. Pouze teoreticky by bylo možné vložit
do závorky vysvětlující text. Pokud má být místní referendum o jakékoli složitější otázce možné,
je třeba podle stěžovatele dodržovat následující pravidla interpretace textů navržených otázek:
1) vykládat text otázek podle úmyslu, který měl přípravný výbor, přičemž tento úmysl
lze dovozovat ze všech okolností, které vyhlášení referenda doprovázely a 2) akcentovat celkový
smysl otázek a jejich politickou dimenzi a nikoli jejich formálně-právní nenapadnutelnost.
[10.] Na úrovních konkrétních výtek stěžovatel tvrdí, že soud chybně posoudil některé dílčí
otázky, a to např. zda lze či nelze ovlivnit výši úroků, co lze rozumět pojmem „dosavadní proces
výběru sídla“, co lze rozumět pod pojmem „vlastní pozemek“ ve vztahu k §34 zákona o hlavním
městě Praze, co znamenají kritéria „ekonomická výhodnost“ a „dopravní dostupnost“, anebo
co znamená skutečnost, že architektonicky lze řešit jak budovu nově postavenou tak i budovu,
která již postavena je.
[11.] K otázce úroků se stěžovatel vyjádřil tak, že jsou dány buď zákonem, nebo smluvně. Výše
smluvních úroků je dána dohodou smluvních stran. Je pravdou, že banky nabízí i smlouvy,
v nichž se výše budoucích úroků odvozuje od sazeb na finančních trzích, které mohou být
proměnlivé. Takovou smlouvu by pak tedy odpůrce v případě kladného rozhodnutí o otázce č. 1
uzavřít nesměl, což je určité omezení, ovšem není to závazek k něčemu, co by bylo nemožné
či protizákonné.
[12.] Pokud jde o pojem architektonické řešení, dospěl soud ke správnému závěru, že tento
pojem může zahrnovat jak „práce na nové budově“ tak i „interiéry budovy již postavené“
(viz str. 8). Soud však z toho nesprávně dovodil, že otázka je nejednoznačná. Pokud určitý pojem
zahrnuje více možností, pak je tento pojem nutno vztáhnout na všechny tyto možností.
Skutečnost, že určitý pojem je širší, přece neznamená, že tento pojem je nejednoznačný.
[13.] Stěžovatel nesouhlasí ani s výhradou týkající se pojmu vlastní pozemek. Podle něj není
pravdou, že o pozemku, vůči kterým odpůrce vykonává práva a povinnosti vlastníka, není možno
hovořit jako o vlastním pozemku odpůrce. Pokud odpůrce dle §34 odst. 3 zákona o hlavním
městě Praze vykonává práva a povinnosti vlastníka vůči určitému majetku, pak lze o tomto
majetku říci, že se jedná o jeho vlastní majetek. Stěžovatel také nesdílí názor soudu, že pojem
„dosavadní proces výběru sídla“ je nejasný proto, že občanům nejsou známy jednotlivé úkony,
které odpůrce dosud uskutečnil. Místní referendum nelze nevyhlásit z toho důvodu, že občané
nemají o dané problematice povědomí, protože je na politické odpovědnosti voličů,
aby se o problematice informovali.
[14.] Podle stěžovatele rovněž neplatí, že by kritéria „ekonomická výhodnost“ a „dopravní
dostupnost“ byla příliš obecná. Obě kritéria jsou jasná, od sebe vzájemně ohraničitelná a mohou
být upřednostněna před kritérii jinými (např. ohledy na historickou tradici, estetičnost
či reprezentativnost aj.), která také mohou být brána v potaz, avšak vždy jako méně důležitá,
než ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost.
[15.] Nepřezkoumatelnost a nedostatek důvodů napadeného usnesení dle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s spatřuje stěžovatel v tom, že soud podle jeho názoru v podstatě vůbec nereagoval
na argumenty obsažené v návrhu ani na argumenty obsažené v replice ze dne 7. 6. 2012, dále
podle jeho názoru soud uvedl, že otázky jsou nejasné, aniž ovšem uvedl, v jakém ohledu mají být
nejasné, k jakému konkrétnímu jinému výkladu mohou svádět, v čem mohou být hlasující
zmateni nebo do jakých konkrétních výkladových problémů se může odpůrce dostat, pokud by
byl kladnou odpovědí na kteroukoli otázku vázán, se podle navrhovatele ani zcela jasně nevyjádřil
k tomu, které z ustanovení §7 písm. d) zákona o místním referendu považuje za naplněné, tedy
zda je v rozporu se zákonem je otázka položená v místním referendu, anebo v rozporu
se zákonem by mohlo být rozhodnutí v místním referendu, nebo případně oboje.
[16.] Podle stěžovatele soud v podstatě vůbec nereagoval na některé argumenty obsažené,
a to např. na uváděnou judikaturu a závěry vyplývající z této judikatury ohledně textu otázek
navržených pro místní referendum, skutečnost, že jednotlivé kritizované pojmy jsou pojmy běžně
používanými, argument, že eventuální neaplikovatelnost určité vsuvky neznamená
neaplikovatelnost zbytku rozhodnutí o určité otázce, argument, že k úhradě úroků je nutno
se vždy zavázat určitým právním úkonem (takže jejich výši ovlivnit lze) a argumenty obhajující
použití pojmů „ekonomická výhodnost“ a „dopravní dostupnost“ aj. Soud rovněž podle
stěžovatele přesvědčivě nevysvětlil, proč by nebylo možné hlasovat o otázkách č. 3 a č. 4
v případě, že by na otázku č. 2 hlasující odpověděli záporně.
[17.] Soud v napadeném usnesení nereagoval ani na argumenty obsažené v replice navrhovatele
ze dne 7. 6. 2012. Stěžovatel má za to, že pokud soud přípisem ze dne 23. 5. 2012 vyzval
k vyjádření se, zda trvá na nařízení jednání, a on v této lhůtě zaslal soudu repliku na vyjádření
odpůrce, pak byl soud povinen na tuto repliku rovněž reagovat v odůvodnění napadeného
usnesení.
[18.] Z výše uvedených důvodů stěžovatel navrhuje napadené usnesení krajského soudu jako
protizákonné zrušit.
[19.] Dále navrhuje, aby Nejvyšší správní soud dle ustanovení §110 odst. 2 písm. c) s. ř. s.
rozhodl o ochraně ve věci místního referenda, a to usnesením následujícího znění:
1. „V Městské části Praha 7 se na základě návrhu přípravného výboru na konání místního
referenda v Praze 7 za nepředraženou radnici vyhlašuje místní referendum o otázce:
„Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu Městské části Praha 7 (včetně
případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu Městské části Praha 7) byly
omezeny částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných úroků? Ano/Ne“
2. V Městské části Praha 7 se na základě návrhu přípravného výboru na konání místního
referenda v Praze 7 za nepředraženou radnici vyhlašuje místní referendum o otázce: „Jste
pro zrušení dosavadního procesu výběru sídla Úřadu Městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového
výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby
na vlastním pozemku Městské části Praha 7? Ano/Ne“
3. V Městské části Praha 7 se na základě návrhu přípravného výboru na konání místního
referenda v Praze 7 za nepředraženou radnici vyhlašuje místní referendum o otázce: „Jste
pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 proveden tak, že hodnotícími kritérii
bude zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany MČ Praha 7? Ano/Ne“
4. V Městské části Praha 7 se na základě návrhu přípravného výboru na konání místního
referenda v Praze 7 za nepředraženou radnici vyhlašuje místní referendum o otázce: „Jste
pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 vyhlášena veřejná
architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů? Ano/Ne“
5. Místní referendum k výše uvedeným otázkám se uskuteční v den, kdy proběhne první den
voleb do Senátu Parlamentu České republiky a zastupitelstev krajů vyhlášených v roce
2012.
6. Nevydá-li soud usnesení dle bodu 5.), navrhujeme, aby soud stanovil den konání místního
referenda tak, aby se toto konalo dne 12. října 2012.“
III.Vyjádření odpůrce
[20.] Odpůrce ve svém vyjádření upozorňuje na §49 zákona o místním referendu, podle něhož
rozhodnutí v místním referendu je pro zastupitelstvo obce a orgány obce závazné, jinými slovy
možným výsledkem místního referenda je rozhodnutí, které zavazuje orgány, jimž je jinak
zákonem svěřen výkon samostatné působnosti. Jsou-li dle Ústavy (článek 101 odst. 1, 2 Ústavy)
územní samosprávné celky samostatně spravovány zastupitelstvem, pak prolomení tohoto
pravidla rozhodnutím v místním referendu formou přímé demokracie musí jednoznačně určovat,
co má zastupitelstvo dodržovat a čím má být ve své ústavně dané samostatnosti omezeno. Má-li
být rozhodnutí v místním referendu závazné, nemůže se podle odpůrce jednat o pouhou
politickou směrnici, ale o konkrétní, jasný a určitý úkol zavazující zastupitelstvo a další orgány.
[21.] Co se týče nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 995/09 ze dne 9. 2. 2012, jímž
navrhovatel argumentuje, má odpůrce za to, že z nálezu nevyplývá, že rozhodnutí mělo být
jakousi politickou směrnicí, jak tvrdí navrhovatel a nelze v žádném případě dovodit,
že by formulace otázek neměla být jednoznačná a určitá, aby mohlo být rozhodnutí
z materiálního pohledu závazné. Odpůrce uzavírá, že se městský soud podle jeho názoru se všemi
otázkami samostatně a podrobně vypořádal. Závěrem navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Řízení před Nejvyšším správním soudem a posouzení věci
[22.] Nejvyšší správní soud konstatuje, že byly splněny všechny podmínky řízení, a proto
přistoupil k projednání a rozhodnutí kasační stížnosti, vázán jejím rozsahem a důvody.
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.)
[23.] Uplatněné stížní námitky určují svou povahou sled, v jakém se jimi Nejvyšší správní soud
má zabývat. Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti rovněž důvod podle
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tvrzenou nepřezkoumatelnost rozhodnutí Městského soudu v Praze,
zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve touto námitkou. Pokud by totiž uznal její oprávněnost,
musel by zvažovat, zda je možné se meritorně zabývat všemi ostatními námitkami.
IV. A Kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[24.] Pokud jde o nepřezkoumatelnost a nedostatek důvodů napadeného usnesení, kterou
namítá stěžovatel podle §103 odst. 1 písm. d) soudního řádu správního, dospěl soud k závěru,
že se Městský soud v Praze pokusil s námitkami stěžovatele vyrovnat, třebaže místy poněkud
úsporným způsobem. Městský soud se nicméně korektně zabýval konkrétní argumentací ke všem
čtyřem navrženým otázkám, nepominul ani obecný rámec zákona o místním referendu a rovněž
zmínil i možnou provázanost položených otázek. (strana 8 rozhodnutí městského soudu).
[25.] Z rozhodnutí je jasně rozpoznatelné, o jaké důvody se soud při přezkoumávání
přípustnosti místního referenda opřel, proč argumentaci stěžovatele odmítá a na jakém zákonném
podkladě své rozhodnutí založil. Nelze tedy tvrdit, že by bylo usnesení městského soudu
nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[26.] Stěžovatel dále argumentuje, že Městský soud v Praze vůbec nereagoval ve svém
rozhodnutí na argumenty obsažené v replice k vyjádření odpůrce ze dne 7. 6. 2012, doručenou
dne 8. 6. 2012. Ze soudního spisu je však patrné, že na tuto repliku, v níž stěžovatel svou
argumentaci rozhojnil, již městský soud s ohledem na výše naznačený časový rámec rozhodování
ve věci nemohl reagovat.
[27.] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že tato část kasační
stížnosti stěžovatele týkající se namítané nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů není
důvodná.
IV. B Kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[28.] Poté přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení merita věci, tedy kasačního důvodu
tvrzené nezákonnosti rozhodnutí městského soudu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[29.] Nejprve je třeba vyložit institut místního referenda v kontextu českých politických reálií
a demokratické teorie. Místní referendum představuje významný prvek přímé demokracie
v českém politickém systému a zásadní doplněk klasických mechanismů zastupitelské
demokracie. Jde o jednu z technik přímé demokracie, které posilují vliv voličů v jinak
reprezentativním pluralitním rámci. Na rozdíl od modelu silných přímých demokracií
švýcarského typu však české referendum pouze komplementárně doplňuje rozhodování
zvoleného sboru zastupitelů. Úpravu českého místního referenda zařazuje odborná literatura
na stupnici silný-slabý mezi středové modely, protože sice vyžaduje vyšší kvorum účasti,
ale zároveň je na rozdíl od referend v celé řadě dalších evropských zemí, kde je lokální
referendum rovněž zakotveno, závazné pro další postup obecního zastupitelstva, a nikoliv toliko
konzultativní (Schiller, T.: Local Direct Democracy in Europe, Springer: 2011, s. 19).
[30.] Místní referendum může být zároveň hybatelem, který spolu s dalšími politickými právy
s vazbou na místo (např. soubor práv občanů při jednání obecního zastupitelstva) podporuje
aktivitu občanské komunity a posiluje demokratickou legitimitu. Jde o projev občanské
kompetence vyjádřit se a rozhodovat o významných místních záležitostech. V této souvislosti
je nutno zdůraznit potřebu rozšířit procedurální demokracii, v níž je primární důraz kladen
na volby, o politické svobody občanů a jejich aktivní participaci. Místní referendum je tedy
institutem umožňující svobodný a přímý projev vůle lokální komunity a posílení účasti občanů
v komunální politice.
[31.] Referendum, které je iniciativou tzv. zdola, na základě aktivity přípravného výboru, navíc
prověřuje kvalitu lokální demokracie a nabízí další kanál, díky kterému mají občané přímý vliv
na tvorbu politických rozhodnutí v komunitě. Nelze opomenout ani zásadní roli místního
referenda coby silného nástroje kontroly místní samosprávy, zejména pak při správě
komunálního majetku a hospodaření obce.
[32.] Na rozdíl od abstraktních a často vysoce politických otázek spojených tradičně
s národními referendy má místní referendum úzkou vazbu k lokálním problémům. Voliči
v něm rozhodují o věcech, které dobře znají, o problémech, jež se jich často osobně dotýkají.
Na půdorysu české zákonné úpravy funguje referendum tzv. zdola v praxi často jako poslední
„veto“ občanů ve věcech náležejících do samostatné působnosti obce, demokratická pojistka
na místní úrovni politického rozhodování. Zastupitelstvo obce totiž má zákonnou možnost
o takto kritických otázkách místního života samo vyhlásit referendum, zjistit bezprostřední
pohled občanů na připravované řešení a případně od nich získat silný mandát pro zásadní změnu
obecního života. Pokud zastupitelstvo obce takovou možnost odmítá a snaží se, aniž jsou
pro to dány zákonné důvody, všemi dostupnými prostředky místní referendum zablokovat, může
to být zároveň signálem, že je „cosi shnilého v království dánském“.
[33.] Občanská společnost se totiž zpravidla aktivizuje zejména tehdy, když jde o sporné
obecní záležitosti v oblasti rozpočtové, pozemkové či majetkové. Kontroverzní jsou typicky
záměry, které mají vliv na celkový architektonický či přírodní ráz obce a životní podmínky
občanů- např. investiční plány v historickém centru měst či v zeleni či nakládání s komunálním
majetkem a prostředky (výstavba nové školky, radnice, uzavření potenciálně nevýhodných smluv
s investory s korupčním potenciálem apod.).
[34.] Problematické otázky v místním hlasování, které soudy dosud řešily v rámci přezkumu
místních referend, jsou např. tyto: zachování petanquového hřiště v parku v obci Karlov, otázka
výstavby návštěvnického centra pod Lysou horou v obci Malenovice, těžba a výsypka v lese
v obci Břežany, výstavba domů v obci Jíloviště na dosud nestavebních pozemcích, výstavba
větrných elektráren v obci Chvalovice, výstavby papírny v Zábřehu apod. Z předešlého výčtu
vyplývá, že zejména v případech změn, které mají potenciál ovlivnit, často nevratně, tvář obce
pro budoucí generace, je důležité, aby zvolení zastupitelé naslouchali hlasu voličů, kterých
se plánované řešení bezprostředně dotkne. Ostatně smyslem místního referenda, jak již bylo
řečeno, je doplnit klasické demokratické volební schéma, kdy občan v rámci čtyřleté periody
vhodí do urny hlasovací lístek, o další institut, díky kterému má obecní komunita přímý vliv
na řešení konkrétní otázky i v průběhu volebního období.
[35.] Při výkladu právních předpisů, které omezují možnosti vyhlášení místního referenda,
je rovněž třeba mít na zřeteli článek 22 Listiny základních práv a svobod, požadující, aby nejen
zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly svobodnou soutěž
politických sil v demokratické společnosti. Jak již v minulosti v dále citovaných nálezech
judikoval Ústavní soud, je tedy nutné, aby orgány při aplikaci a interpretaci zákona o místním
referendu nepostupovaly příliš přísně, jinak by hrozilo nebezpečí, že se zákon stane mrtvým
právním předpisem, který znemožní místní referendum efektivně vyhlašovat a konat.
[36.] Na druhou stranu nelze pominout ani §49 zákona o místním referendu, z něhož vyplývá,
že rozhodnutí o místním referendu je pro zastupitelstvo obce, zastupitelstvo statutárního města,
orgány obce a statutárního města závazné. To v praxi znamená, že orgány obce jsou povinny
jednat podle toho, jak bylo v místním referendu o konkrétní otázce rozhodnuto. Je tedy
rozhodně potřeba vyloučit situaci, kdy by otázka položená v místním referendu nebo samotné
přijaté rozhodnutí byly v rozporu s právními předpisy - §7 písm. d) zákona o místním referendu.
[37.] Ústavní soud však ve svých nálezech pravidelně důrazně varuje před tím, aby soudy
vykládaly omezení v §7 písm. d) ZMR příliš extenzivně, protože by to bylo zcela v rozporu
se smyslem a účelem zákona o místním referendu, který má umožnit občanům přímou správu
věcí náležejících do samostatné působnosti obce. S ohledem na zásady výkladu politických práv
je citované ustanovení zákona o tzv. výluce z přípustnosti referenda třeba vztáhnout toliko
na případy, kdy položená otázka či eventuální výsledek referenda jsou v rozporu
s právními normami kogentní povahy (nález Ústavního soudu ze dne 9. února 2012,
sp. zn. III. ÚS 873/09 - větrné elektrárny v obci Krasov, nález Ústavního soudu ze dne
9. února 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09 - prodej pozemků v Zábřehu nebo předchozí nálezy,
např. sp. zn. IV. ÚS 223/04 ze dne 9. února 2005).
[38.] Ústavní soud konstatuje, že výlukový bod dle §7 písm. d) ZMR je třeba vykládat teleologicky –
s přihlédnutím k účelu a smyslu zákona o místním referendu. Předmětem místního referenda v České republice
bývají právě záležitosti nejrůznějších sporných investičních projektů (a jim předcházejícího nakládání
s komunálním majetkem), které mohou mít zcela zásadní dopad na životní prostředí a životní podmínky občanů
obce (srov. Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, str. 60
až 63). Místní referendum iniciované „zdola“ přípravným výborem (účelovým společenstvím alespoň tří
oprávněných osob ve smyslu §2, §9 odst. 1 ZMR) představuje často poslední možnost občanů obce zaujmout
stanovisko ke kontroverzním investičním záměrům s dalekosáhlými důsledky, jejichž projednání neproběhlo
transparentně – nejen v případech vyloženě korupčního jednání, ale i tam, kde orgány obce pouze místní veřejnost
nedostatečně informovaly o skutečných parametrech projektu. Dle Ústavního soudu místní referendum
je významnou demokratickou pojistkou proti selhání či nezákonnému postupu volených orgánů obce (nález
ze dne 9. února 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09).
[39.] V podobných intencích se vyjádřil i Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne
29. srpna 2012, č. j. Ars 1/2012 - 26. Výše uvedený názor zaujímá rovněž i komentářová
literatura (Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011,
288 s., s. 70-77 a 93-97).
[40.] Městský soud v Praze v předmětném usnesení dospěl pro rozporuplnost,
nejednoznačnost a nejasnost jednotlivých otázek k závěru, že místní referendum je nepřípustné
podle §7 písm. d) ZMR ve spojení s §8 odst. 3, neboť by položená otázka byla v rozporu
se zákonem, nebo by závaznost výsledku byla v rozporu se zákonem.
[41.] Požadavek jednoznačnosti otázek upravuje §8 odst. 3 ZMR, který předepisuje, že otázka
položená v referendu musí být jednoznačně formulována tak, aby na ni bylo možno odpovědět
slovem „ano“ nebo slovem „ne“. Pro hlasování jsou tedy logicky vyloučeny otázky doplňovací,
problematika místního referenda musí být uvozena režimem otázky zjišťovací. Další podmínkou
je jednoznačnost položené otázky, otázka musí mít v příslušném kontextu relativně přesný
význam, který neumožňuje konkurující výklad. Položená otázka tedy zjevně nesmí být matoucí,
vnitřně rozporná, dezinformační, sugestivní či kapciózní, nekonkrétní či neurčitá. Ze zákonného
znění je rovněž patrné, že podobné požadavky formují i vztah mezi jednotlivými otázkami
v případě, že je v místním referendu položeno více otázek. Otázky se tedy nesmí navzájem
vylučovat či působit návodně, mohou být však ve vztahu obecného a zvláštního.
[42.] Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek je třeba poměřovat předloženou
otázku nikoli rigorózním právnickým okem, které i v jednoduché větě typu „Tak nám zabili
Ferdinanda“ najde mnohovýznamost, ale reflektovat pohled běžného občana, jenž hlasuje
v referendu. Tento koncept je v anglosaském common law známý jako reasonable person a je určitým
standardem fiktivní osoby, s níž soudy při poměřování operují. Stručně řečeno: běžný volič musí
vědět, o čem rozhoduje, čeho se otázka týká, měl by i rozumět důsledkům svého souhlasu
či nesouhlasu v místním referendu.
[43.] Z nastíněného rámce tedy plyne, že případná nejednoznačnost otázky musí dosahovat
určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné interpretace běžnému adresátovi již při prvním
čtení. Striktní interpretace by totiž nutně vedla k tomu, že by se zastupitelstva obcí snažila řadu
nepohodlných otázek vetovat s poukazem na jejich nejednoznačnost.
[44.] Ostatně absolutní lingvistická jednoznačnost je spíše ideálem, kterému je možno se při
formulaci otázek přibližovat, než jej reálně docílit. Ani samotná lingvistická věda někdy nenabízí
mluvčím jednotná řešení, vždyť živoucí jazyková realita se často jeví jako mnohovrstevnatá
a kolísající. I s touto lingvistickou výhradou je ale třeba trvat na tom, že je žádoucí, aby otázka
byla přiměřeně stručná, přehledná a syntakticky nekomplikovaná. Případná delší či složitější
otázka nemusí nutně znamenat nejednoznačnost, už z toho důvodu, že některé palčivé
komunální problémy je obtížné formulovat v krátké a jednoduché větě.
[45.] Pokud jde o spojení mezi §7 písm. d) ZMR a §8 odst. 3 ZMR týče, Městský soud
v Praze při přezkumu otázek, v nichž je problémem jejich tvrzená nejednoznačnost, nesplnění
požadavku jednoznačnosti spojuje s rozporem se zákonem, a to přímo se zákonem o místním
referendu. Jinými slovy, pojem právní předpisy v §7 písm. d) ZMR interpretuje městský soud
v jakési definici kruhem jako rozpor se všemi právními předpisy, tedy i se samotným ZMR.
[46.] K naznačené vazbě mezi §7 písm. d) ZMR (rozpor se zákonem) a §8 odst. 3 ZMR
(požadavek jednoznačnosti) Nejvyšší správní soud podotýká, že nesdílí tento právní názor.
Nejednoznačná (kapciózní, sugestivní, matoucí či zcela neurčitá) otázka je sama o sobě důvodem
nepřípustnosti takové otázky podle §8 odst. 3 zákona o místním referendu, není tedy potřeba
navíc „dotvářet“ nadbytečné spojení s výlukovými důvody podle §7 písm. d). Zatímco totiž
výlukový důvod podle §7 písm. d) směřuje do oblasti rozporu s hmotným právem, §8 odst. 3
filtruje „procesní“ stránku referenda, jedná se tedy o případný důvod nepřípustnosti otázky
z hlediska formálně vadné formulace.
[47.] V rámci naznačeného obecného rámce a ústavní judikatury tedy Nejvyšší správní soud
posuzoval jednotlivé otázky místního referenda v Praze 7.
[48.] Nejdříve je třeba posoudit otázku č. 1, která zní: „Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na
pořízení sídla Úřadu městské části Praha 7 (včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo
s provozem Úřadu městské části Praha 7) byly omezeny částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných
úroků? “
[49.] Městský soud v Praze (podobně jako předtím zastupitelstvo MČ Prahy 7) dospěl
k závěru, že částí, která činí první otázku nejednoznačnou, je vsunutá závorka o přidružených
organizacích, která může hlasující mást, a dále formulace „případných úroků“, jelikož soud
má za to, že výši úroků nelze vždy ovlivnit smluvně a s ohledem na situaci na finančních trzích
mohou kolísat a že v případě souhlasu s první otázkou je zastupitelstvo pro uzavření případné
smlouvy limitováno pouze na smlouvy, v nichž je úrok pevně fixován a nemůže být závislý
na dalších proměnných.
[50.] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že položená otázka má zcela jasný smysl: zajistit,
aby celkové náklady včetně úroků nepřekročily fixní částku 500 milionů korun. Výraz „včetně
případných úroků“ je zjevně míněn tak, aby pomocí úroků nebyla dále navyšována cena nad
vytyčený strop a nebyl tak obcházen případný výsledek referenda. Na zastupitelstvu je však cesta,
kterou si k vytyčenému cíli zvolí.
[51.] Lze tedy uzavřít, že smluvní svoboda zastupitelstva může být případnou kladnou
odpovědí otázkou č. 1 omezena. Omezení smluvní svobody však může být legálním i legitimním
důsledkem rozhodnutí v referendu a rozhodně neznamená, že by část otázky byla nejednoznačná,
jak tvrdí zastupitelstvo, nebo dokonce vedla k nezákonným důsledkům.
[52.] K smluvním závazkům obce ve vztahu k přípustnosti otázek položených v místním
referendu se již opakovaně vyjádřil Ústavní soud, např. ve věci obce Zábřeh (nález Ústavního
soudu ze dne 9. února 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, v němž judikoval, že ani existující smluvní
závazky obce nelze chápat jako automatickou blokaci místního referenda. „Dle názoru Ústavního
soudu je třeba rozlišovat charakteristiku obce jako politického územního společenství občanů a obce jako právního
subjektu v soukromoprávních vztazích. Podstata místního referenda spočívá ve formování politické vůle uvnitř
společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek. Z rozhodování v místním referendu nevznikají
či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách. Jde
o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce
a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu
§49 ZMR také výhradně směřuje. Výsledek referenda, spočívající v tom, že občané obce vyjadřují nesouhlas
s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, žádným způsobem neporušuje
ani nemůže porušit právní normy ve smyslu §7 písm. d) ZMR. Takový výsledek je nutno interpretovat tak,
že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici.“
[53.] Nejvyšší správní soud navíc připomíná, že v řešeném případě se nejedná o již uzavřené,
tedy existující smluvní závazky, ale o možné omezení budoucí smluvní svobody zastupitelstva
při volbě povahy úroků.
[54.] Závorka s výrazem „včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem
Úřadu městské části Praha 7“ je vysvětlující, jednoznačně srozumitelnou vsuvkou, která upřesňuje,
čeho se má příslušný finanční strop týkat. Ze zákonného znění plyne, že tato vsuvka má působit
jako prevence obcházení stropu celkových nákladů, jinými slovy zajistit, aby maximální částka
nákladů vynaložených na stavbu sídla radnice byla skutečně konečnou sumou.
[55.] Otázka č. 1 je tedy přípustná.
[56.] Poté přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu otázky č. 2, která byla položena
takto:
Jste pro zrušení dosavadního výběru sídla Úřadu městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového výběrového řízení
podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby na vlastním pozemku Městské
části Praha 7?“
[57.] První napadenou formulací je výraz „dosavadní výběr sídla“. Občanům sice i přes jejich
politickou angažovanost nemůže být znám každý krok radnice, nicméně vzhledem k tomu, že je
to zásadní dlouholeté politické téma celé komunity, lze předpokládat, že občané jsou s touto věcí
obeznámeni a mají možnost informovat se, a to jak přímo, tak i prostřednictvím lokálních médií.
Koneckonců smysl místního referenda je i v tom, že předpokládá určitou míru zájmu
o bezprostřední politické okolí. Míra informovanosti pak může ovlivnit účast či následné
rozhodnutí občana v místním referendu. Soud tedy pokládá použití tohoto výrazu v otázce
za jednoznačné.
[58.] Druhým problémem otázky č. 2 je užití výrazu „vlastní pozemek“. Nejvyšší správní soud
se ani v této části neztotožňuje s argumentací zastupitelstva a městského soudu. Termín vlastní
pozemek nelze chápat ve striktní interpretaci majetkoprávního uspořádání. Ze znění otázky
je totiž zjevné, že výraz vlastní je použit jako jazykový protiklad výrazu cizí. Termín vlastní
neodkazuje na nuance zákonné úpravy majetkových vztahů mezi hl. m. Prahou a jednotlivými
městskými částmi, nýbrž odkazuje na smysl otázky: preference výstavby na vlastním pozemku,
kde výraz vlastní soud chápe v širším obecném smyslu, tedy zahrnuje i pozemek, který bude
formálně ve vlastnictví hlavního města, ale bude Městské části Praha 7 svěřen a bude k němu mít
silný dispoziční vztah, tedy bude k němu mj. vykonávat práva a povinnosti. Jak již bylo řečeno,
při volbě otázek v referendu je často potřeba problém zestručnit a výraz zjednodušit, někdy
i za cenu drobné terminologické nepřesnosti. Soud však dospěl k závěru, že smysl otázky
je pro hlasující občany jednoznačný a svým zněním neodporuje zákonu.
[59.] Otázka č. 2 je tedy přípustná.
[60.] Otázka č. 3, kterou se Nejvyšší správní soud v rámci přezkumu zabýval, zní
takto:„Jste
pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 proveden tak, že hodnotícími kritérii bude
zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany Městské části Praha 7?“
[61.] Městský soud v Praze dospěl k závěru, že formulace otázky je demonstrativní (použití
výrazu zejména) a používá příliš obecné termíny, zatímco stěžovatel považuje oba termíny
za dostatečně jasné, určité a ohraničené.
[62.] Nejvyšší správní soud podotýká, že ekonomická výhodnost nabídky je obvyklé kritérium
a běžný právní termín, používaný zejména v oblasti veřejných zakázek. (např. §78 zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Zákonná úprava veřejných zakázek mj. říká,
že v případě stanovení základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky musí
zadavatel nezbytně určit též alespoň jedno další dílčí kritérium, než je nabídková cena. Další dílčí
hodnotící kritéria mohou být kvantitativní či kvalitativní povahy a musí být stanoveny ve vztahu
k předmětu plnění veřejné zakázky. Pokud by tato logika byla aplikována na význam otázky
v referendu, nejnižší nabídková cena může být kombinována např. se zmíněným aspektem
dopravní dostupnosti, ale i dalšími, výslovně neurčenými aspekty.
[63.] Dopravní dostupnost sídla úřadu je důležitým faktorem ovlivňujícím kvalitu života v dané
lokalitě, který významně ovlivňuje, jak snadno či obtížně mohou občané osobně komunikovat
se svými úředníky. Dopravní dostupnost je termín z oboru sociální geografie a je obecně chápána
jako určitý ukazatel, který na základě přístupnosti nebo dosažitelnosti daného objektu k ostatním
objektům určuje jeho postavení v rámci dané prostorové struktury. Dostupnost se stanovuje
na základě vzdálenostních charakteristik v rámci bodové nebo liniovo-síťové struktury. Míru
dopravní dostupnosti lze podle použité metriky členit na metrické, časové, topologické, cenové
a jiné. Dopravní dostupnost je tedy zastřešující pojem, který lze kvantifikovat podle celé řady
kritérií (více viz: Horák, J., Šimek, R., Růžička, R., Horáková, B. : Možnosti analýzy
a hodnocení dopravní dostupnosti, dostupné online zde: http://gis.vsb.cz/pan-
old/Skoleni_Texty/PrikladyCviceni/DOSTUP.pdf).
[64.] Promítneme-li tyto teoretické požadavky do praktického světa, je zjevné, že při použití
kritéria dopravní dostupnosti sídla je třeba vyhovět různým požadavkům, např. aby občané měli
úřad tzv. po ruce nejen z hlediska vzdálenosti, ale i dostupnosti automobilem či veřejnou
hromadnou dopravou. V této souvislosti se v rámci kritérií dopravní dostupnosti zohledňují
např. potřeby seniorů či zdravotně postižených občanů.
[65.] Nejvyšší správní soud tedy po zhodnocení kritérií má za to, že ve volbě otázky jsou sice
obě kritéria, ekonomická výhodnost i dopravní dostupnost, poměrně obecná, ale pro budoucí
výběr sídla zásadní a lze je při výběru ohraničit a charakterizovat podle různých aspektů.
[66.] Zákon o místním referendu nadto neklade překážku obecným termínům, platí tedy,
že jsou-li v daném kontextu srozumitelné, jednoznačné a jasně ohraničené a respektují-li zákonný
rámec, lze je v otázkách pro místní referendum použít. Opačný výklad, jak již bylo výše zmíněno,
by vedl k přepjatému formalismu soudního přezkumu a ve svém důsledku by zastupitelstvu
umožnil zcela vyloučit široký okruh otázek s ohledem na přílišnou obecnost. Je žádoucí,
aby otázky v místním referendu byly jednoznačné a nepříliš komplikované, proto je z logiky věci
zřejmé, že se v otázkách opakovaně objeví pojmy vyšší obecnosti. Obecný pojem však nelze
automaticky ztotožnit s pojmem mnohoznačným či dokonce matoucím. Ostatně taková
interpretace by vedla k absurdnímu závěru a znemožnila položit drtivou většinu otázek
v referendu.
[67.] Co se týče demonstrativnosti výrazu „zejména“, otázka podle názoru soudu pouze
vyžaduje, aby obě explicitně vyjádřená kritéria byla pro výběru sídla vzata v úvahu přednostně,
zároveň však nevylučuje, že Městská část Praha 7 zohlední další, vedlejší kritéria výběru sídla.
Přípravný výbor formulací otázky pouze vymezil dvě zásadní priority coby obligatorní kritéria, jež
nesmí zastupitelstvo pominout, demonstrativnost však rozhodně nelze ztotožnit
s nejednoznačností či nekonkrétností. Zákon o místním referendu totiž rozhodně nezakazuje
takovou formulaci otázky, která pevně vymezí určitá kritéria, ale zároveň ponechá jistou volnost
ve stanovení dalších, vedlejších kritérií. Soud považuje navrženou otázku za jednoznačnou
a srozumitelnou.
[68.] Otázka č. 3 je tedy přípustná.
[69.] Posléze soud přistoupil k přezkumu poslední otázky. Čtvrtá otázka pro místní referendum
zní
takto:„Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu městské části Praha 7 vyhlášena veřejná
architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?“
[70.] Napadeným výrazem v této otázce je „architektonické řešení“. Ze znění otázky podle
městského soudu není možné zjistit, zda se jedná o práce na nové budově, nebo i vnitřní řešení
budovy již postavené. Navrhovatel je naopak přesvědčen, že otázka v sobě zahrnuje a umožňuje
obě varianty současně, ale z toho podle něj neplyne její nejednoznačnost.
[71.] Nejvyšší správní soud posoudil otázku č. 4 a dospěl k následujícím závěrům.
Architektonické řešení je poměrně obecný, zastřešující pojem, který pokrývá více nevylučujících
se alternativ. Může se tedy jednat jak o návrh řešení nové budovy, tak o vnitřní řešení
či přestavbu budovy stávající. Podíváme-li se na otázku očima běžného voliče, nelze říct,
že by otázka byla nejednoznačná jen proto, že v sobě zahrnuje více možností. Smysl této otázky
v referendu je jednoznačný: umožnit, aby se a) na jakékoli architektonické řešení konala soutěž b)
aby se jakákoli (architektonická) soutěž na sídlo Úřadu řídila transparentními pravidly České
komory architektů.
[72.] Jinými slovy platí, že bez ohledu na to, jaký typ pořízení sídla či jeho dalších úprav
městská část nakonec zvolí, má otázka smysl v tom, že usměrňuje jakékoli další rozhodování
transparentním a předvídatelným způsobem veřejné soutěže.
[73.] Na okraj Nejvyšší správní soud připomíná, že pojem „architektonické řešení“ je běžně
užívaný termín v architektonických soutěžích, zejména v soutěžním rámci podle soutěžních
pravidel České komory architektů (více k architektonickým soutěžím viz:
http://www.cka.cc/souteze/info-pro-vyhlasovatele/jak-vypsat-soutez-dokumenty-k-soutezim-a-
manual/manualarchitektonickesouteze.pdf).
[74.] Otázka č. 4 je tedy přípustná.
[75.] Nejvyšší správní soud v této části přezkumu dospěl k závěru, že všechny navržené otázky
v místním referendu jsou přípustné. Pokud jde o vzájemnou vazbu či provázanost jednotlivých
otázek, Nejvyšší správní soud odmítá názor městského soudu, že by otázky předjímaly odpověď
„ano“ a jejich vzájemné řazení bylo pro účastníky referenda sugestivní. Na každou z otázek
lze totiž odpovědět ano či ne, aniž by to ovlivnilo otázku další, mezi otázkami není žádný
kauzální vztah, který by podmiňoval či napovídal hlasujícímu odpověď. Každá z otázek řeší
odlišný aspekt výběru nového sídla městského úřadu, a může být tedy položena i samostatně.
[76.] Obecně lze konstatovat, že při posuzování místního referenda na Praze 7 měřil Městský
soud v Praze příliš přísným a formálním metrem, aniž by bral ohled na samotný smysl a účel
místního referenda či ústavní parametry tohoto institutu. Jak již bylo výše řečeno, nelze totiž
pominout ani ústavní dimenzi článku 22 Listiny základních práv a svobod, jenž požaduje,
aby nejen zákonná úprava politických práv, ale i jejich výklad umožňovaly a ochraňovaly
svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
[77.] Restriktivní výklad, který v napadeném rozhodnutí zaujal městský soud, však dle názoru
Nejvyššího správního soudu vede k citelnému zúžení prostoru pro vyjádření vůle občanů
o místních záležitostech a nepřípustné destrukci samotného účelu institutu místního referenda.
V rámci přezkumu místního referenda je totiž třeba uvažovat o otázkách v celkovém kontextu
správy věcí veřejných a místních a v otázkách jednoznačnosti respektovat jejich význam pro jejich
běžného adresáta-voliče, který v místním referendu rozhoduje. Principy aktivního občanství
a participace v rámci obce, v aristotelském smyslu polis, by neměly být podemílány výkladem,
který jejich naplňování prakticky znemožňuje.
V. Závěr a náklady řízení
[78.] Nejvyšší správní soud uzavírá, že všechny položené otázky v návrhu místního referenda
jsou přípustné. Kasační stížnost stěžovatele z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. tedy
je důvodná.
[79.] Postupem podle §110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. soud napadené usnesení městského soudu
zrušil a ve věci sám rozhodl. Podle §57 odst. 3 zákona o místním referendu platí, že rozhodnutí
soudu o návrhu přípravného výboru podle odst. 1 písm. b) nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva
obce nebo zastupitelstva statutárního města. Nejvyšší správní soud proto vyhlásil místní
referendum v Městské části Praha 7, a to o všech navržených otázkách.
[80.] Podle §15 zákona o místním referendu se referendum musí konat nejpozději do 90 dnů
po dni jeho vyhlášení. Co se týče doby a termínu hlasování v místním referendu, odborná
literatura se přiklonila k názoru, že je-li místní referendum vyhlášeno společně s volbami, koná
se po oba dva dny voleb. Zatímco jazykový výklad §5 odst. 1 ZMR nevylučuje obě varianty,
teleologický výklad §5 odst. 1 vede k jednoznačnému upřednostnění místního referenda ve dvou
dnech. Smysl ustanovení totiž spočívá v tom, aby voliči, kteří chtějí volit ve volbách i v místním
referendu, nemuseli eventuálně vážit do volebního objektu dvojí cestu. Při omezujícím výkladu
by však došlo k naprosto nerovnovážnému rozložení mezi dvěma dny voleb, kdy by den voleb
společně s místním referendem byl výrazně atraktivnější než ten druhý. Zásadní je i aspekt
informovanosti a připravenosti občanů, pro které je společný termín srozumitelný a příhodný
(blíže viz Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou, s. 50-51).
[81.] Tento názor ostatně potvrdila nejen ustálená praxe obcí při vyhlašování místních
referend společně s volbami, ale i judikatura Krajského soudu v Praze, který vyhlásil místní
referendum ve městě Milovice na dva dny, kdy se zároveň konaly obecní volby, a to v usnesení
ze dne 30. 7. 2010, sp. zn. 44 A 62/2010, publ. pod č. 2158/2010 Sb. NSS. Dalším takovým
případem bylo vyhlášení místního referenda spolu s volbami do zastupitelstva kraje ve dnech
12. a 13. října 2012 v obci Jíloviště (dosud nepublikované usnesení Krajského soudu v Praze
ze dne 13. září 2012, č. j. 50 A 15/2012 - 71).
[82.] Z hlediska hospodárnosti, časové organizace referenda a účasti občanů v referendu
považuje soud v souladu se zákonnými podmínkami za vhodné uspořádat místní
referendum současně s nejbližšími volbami, tedy v termínu prvního kola prezidentských voleb
v lednu 2013 – tedy v pátek 11. ledna a v sobotu 12. ledna 2013.
[83.] V části o náhradě nákladů ve věci místního referenda navazuje soud na svou předchozí
judikaturu, již citované usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. srpna 2012,
č. j. Ars 1/2012 - 26. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, s. ř. s. Stěžovatel měl
ve věci plný úspěch, a proto má vůči odpůrcům právo na náhradu nákladů řízení. Otázku
úspěchu účastníka řízení je třeba posuzovat ve vztahu k předmětu řízení a petitu. V nyní řešené
věci bylo cílem stěžovatele, aby soud vyhlásil místní referendum o čtyřech navržených otázkách.
Soud mu vyhověl v plném rozsahu.
[84.] Podle §93 odst. 4 s. ř. s. ovšem nemá v řízení před krajským soudem žádný z účastníků
právo na náhradu nákladů řízení. Z tohoto důvodu přiznal Nejvyšší správní soud stěžovateli
pouze náhradu nákladů řízení v řízení o kasační stížnosti.
[85.] Stěžovateli náklady vznikly v podobě nákladů na zastoupení advokátem a činily celkem
2.400 Kč. Byly tvořeny odměnou za jeden úkon právní služby (podání kasační stížnosti) ve výši
2.100 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb. o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů, viz §35 odst. 2 s. ř. s.] a paušálem 300 Kč (§13 odst. 3 tarifu). K výsledné
částce za právní zastoupení je ještě třeba přičíst náhradu za poplatek za kasační stížnost ve výši
5.000 Kč. Celkem tak náklady řízení činí 7.400 Kč.
[86.] Odpůrce je tedy povinen uhradit náhradu nákladů ve výši 7.400 Kč k rukám zástupce
navrhovatele Mgr. Pavla Čižinského, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu
O P R A V N É U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl předsedou senátu JUDr. Vojtěchem Šimíčkem v právní
věci navrhovatele: Přípravný výbor pro konání místního referenda v Městské části Praha 7
za nepředraženou radnici ve složení: Mgr. Jan Čižinský, bytem Praha 7, Veletržní 31;
PhDr. Richard Biegel, bytem Praha 7, Heřmanova 41; Mgr. Jiří Hejnic, bytem Praha 7,
Přístavní 55; Ing. Jakob Hurrle, bytem Praha 7, Pplk. Sochora 38; Ari Lieberman, Praha 7,
Ovenecká 7; Mgr. Ondřej Mirovský, M.EM, bytem Praha 7, Komunardů 40, zastoupený
Mgr. Pavlem Čižinským, advokátem se sídlem Ječná 7/548, Praha 2, proti odpůrci: Městská část
Praha 7, zastoupen JUDr. Martinem Kopeckým, advokátem se sídlem Revoluční 24, Praha 1,
v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne
8. 6. 2012, č. j. 12 A 7/2012 - 22,
takto:
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 2/2012 - 29, ve výroku II.
správně zní:
II. Vyhlašuje se místní referendum v Městské části Praha 7 o těchto otázkách:
1) Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu Městské části Praha 7(včetně případných
přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu Městské části Praha 7) byly omezeny částkou
500 milionů korun včetně DPH a případných úroků?
2) Jste pro zrušení dosavadního procesu výběru sídla Úřadu Městské části Praha 7 a pro vyhlášení nového
výběrového řízení podle zákona o veřejných zakázkách nebo koncesního zákona s preferencí výstavby na vlastním
pozemku Městské části Praha 7?
3) Jste pro to, aby byl výběr řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 proveden tak, že hodnotícími kritérii bude
zejména ekonomická výhodnost a dopravní dostupnost pro občany MČ Praha 7?
4) Jste pro to, aby byla na architektonické řešení sídla Úřadu Městské části Praha 7 vyhlášena veřejná
architektonická soutěž podle pravidel České komory architektů?
Odůvodnění:
[1] Nejvyššímu správnímu soudu byl dne 23. 11. 2012 doručen návrh navrhovatele na opravu
zřejmých nesprávností výše citovaného rozsudku, a to ze dvou důvodů. Navrhovatel předně žádá
o opravu výroku II., kde byly chybně očíslovány otázky v referendu. Dále žádá opravu výroku
III. Ve výroku III. rozsudku je uvedeno, že místní referendum se bude konat „současně s prvním
kolem prezidentských voleb ve dnech 11. a 12. ledna 2013.“ Navrhovatel se domnívá,
že skutečnost, že výrok III. nepředvídá možnost, že dojde k posunutí termínu prezidentských
voleb, je jinou zjevnou nesprávností ve smyslu §54 odst. 4 s. ř. s. a navrhl, aby soud výrok III.
rozsudku opravil tak, že referendum se bude konat ve dnech konání prvního kola prezidentských
voleb.
[2] Podle §54 odst. 4 s. ř. s. platí, že předseda senátu opraví v rozsudku (a to i bez návrhu)
chyby v psaní a počtech, jakož i jiné zjevné nesprávnosti. Týká-li se oprava výroku, vydá o tom
opravné usnesení. V písemném vyhotovení rozsudku došlo ke zjevné nesprávnosti spočívající
v tom, že vinou chyby formátování v textovém editoru byly ve výroku nesprávně očíslovány
otázky v referendu (namísto správného pořadí 1, 2, 3, 4 byly očíslovány 1, 2, 2, 3). Znění výroku
tak číslováním pořadí neodpovídalo ani textu odůvodnění, ani návrhu žalobce. Jde tedy o zjevnou
nesprávnost ve smyslu §54 odst. 4 s. ř. s., kterou lze napravit vydáním opravného usnesení
předsedou senátu.
[3] Druhý návrh navrhovatele, týkající se termínu referenda v návaznosti na termín
prezidentských voleb, však již směřuje k meritu věci a právnímu názoru soudu. Netýká se tedy
formálního či písařského pochybení, proto jej nelze považovat za zjevnou nesprávnost podle §54
odst. 4 s. ř. s., kterou předseda senátu může tímto postupem opravit.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. prosince 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu