ECLI:CZ:NSS:2012:ARS.4.2012:47
sp. zn. Ars 4/2012 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Radana Malíka,
JUDr. Jana Passera a JUDr. Petra Průchy v právní věci navrhovatele: J. N., zastoupený JUDr.
Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Lidická 57, Brno, proti odpůrcům: 1) Obec
Chvalovice, se sídlem Chvalovice 80, okr. Znojmo, zastoupená Mgr. Sylvou Medkovou,
advokátkou se sídlem Rudoleckého 8, Znojmo, a 2) Přípravný výbor pro konání místního
referenda v obci Chvalovice, jehož jménem jedná zmocněnec J. V., MSc., o návrhu na
vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatele proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 7. 8. 2012, č. j. 63 A 4/2012 - 58,
takto:
I. Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 7. 8. 2012, č. j. 63 A 4/2012 - 58, se ruší .
II. Rozhodnutí přijaté v místním referendu konaném v obci Chvalovice dne 30. 6. 2012
o otázce „Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo Obce Chvalovice neprodleně zakázalo a nepovolovalo
v katastru obce výstavbu větrných elektráren a současně zrušilo, nebo vypovědělo doposud všechny
uzavřené smlouvy s firmou Viventy česká s.r.o., IČ: 26918013, se sídlem v Brně, Olomoucká
3419/7?“ je n e p l a t n é .
III. Odpůrci j s o u p o v i n n i zaplatit navrhovateli společně a nerozdílně na náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti částku 7.880 Kč do šedesáti (60) dnů od právní moci
tohoto rozsudku k rukám JUDr. Ing. Martina Flory, Dr., advokáta.
Odůvodnění:
I. Předmět řízení
Návrhem podaným dne 10. 7. 2012 u Krajského soudu v Brně se navrhovatel domáhal
vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu konaném v obci Chvalovice dne
30. 6. 2012. Jednalo se o referendum o otázce: „Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo Obce Chvalovice
neprodleně zakázalo a nepovolovalo v katastru obce výstavbu větrných elektráren a současně zrušilo,
nebo vypovědělo doposud všechny uzavřené smlouvy s firmou Viventy česká s.r.o., IČ: 26918013, se sídlem
v Brně, Olomoucká 3419/7?“ Podle oznámení o výsledku hlasování v místním referendu
vyvěšeného dne 30. 6. 2012 na úřední desce Obecního úřadu Chvalovice bylo z celkového počtu
393 oprávněných osob odevzdáno 170 platných hlasů. Pro odpověď „ANO“ bylo odevzdáno
celkem 107 platných hlasů, zatímco pro odpověď „NE“ bylo odevzdáno 63 platných hlasů.
Podle oznámení je hlasování platné a závazné.
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 7. 8. 2012, č. j. 63 A 4/2012 - 58, uvedený návrh
zamítl. V odůvodnění usnesení uvedl, že se referendum týkalo věci patřící do samostatné
působnosti obce, o které lze podle §6 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně
některých zákonů (dále jen „zákon o místním referendu“) rozhodovat. Případné vybudování
větrných elektráren patří mezi otázky, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, neboť se může
dotknout přinejmenším tzv. pohody bydlení v obci. Rozhodování o stanovisku obce ke stavbě
větrné elektrárny či o změně územního plánu umožňujícího tuto výstavbu spadá do samostatné
působnosti obce. Pokud jde o první část položené otázky týkající se zákazu stavby větrné
elektrárny, konstatoval krajský soud, že lze tohoto cíle dosáhnout např. schválením změny
územního plánu, nikoliv pouze vydáním územního opatření o stavební uzávěře,
o němž se rozhoduje v přenesené působnosti. Účelem položené otázky bylo zjistit vůli obyvatel
a zavázat zastupitelstvo, aby učinilo veškeré zákonné kroky v rámci samostatné působnosti
k zabránění (zákazu) stavby větrných elektráren. Pokud jde o druhou část otázky týkající
se nepovolení stavby větrné elektrárny, uvedl krajský soud, že obec nemůže rozhodnout
o nepovolení stavby, ale pouze činit zákonné kroky v rámci samostatné působnosti, které pokud
možno povedou k nepovolení stavby. Podle krajského soudu se jedná pouze o zdvojení
požadavku, aby byla výstavba zakázána a v budoucnu nebyla povolena. Smyslem otázky bylo
uložit zastupitelstvu obce, aby zabránilo výstavbě větrných elektráren. V souvislosti s třetí částí
položené otázky krajský soud konstatoval, že lze z jejího znění jednoznačně pochopit, že občané
chtějí dosáhnout toho, aby obec neměla závazky vůči společnosti Viventy česká s.r.o.
Podle krajského soudu je přípustné, aby rozhodnutí v místním referendu zavazovalo pouze určitý
orgán obce. Zastupitelstvo má pravomoc smlouvy projednávat a posléze schválit určitý právní
úkon. Nejedná se ani o nepřípustný příkaz členům zastupitelstva podle §69 odst. 4 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní
zřízení“), jinak by byl popřen účel místního referenda. Podstata místního referenda spočívá
ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou mají orgány obce realizovat navenek.
Pokud bylo vůlí občanů obce Chvalovice ukončit veškeré smluvní vztahy se společností Viventy
česká s.r.o., není relevantní, zda tyto vztahy souvisí s výstavbou větrných elektráren, či nikoliv.
II. Obsah kasační stížnosti
Navrhovatel (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení krajského soudu kasační stížnost,
kterou opírá o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost spočívající
v nesprávném posouzení právních otázek krajským soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel namítá, že rozhodnutí přijaté v místním referendu v obci Chvalovice
je v rozporu s §6 zákona o místním referendu, neboť bylo konáno o věci, která nepatří
do samostatné působnosti obce. V případě třetí části otázky týkající se zrušení či výpovědi smluv
uzavřených se společností Viventy česká s.r.o. se jedná o rozhodnutí, které je v rozporu
s §7 písm. d) zákona o místním referendu.
Stěžovatel v prvé řadě nesouhlasí s názorem krajského soudu, že záležitost vybudování
větrné elektrárny patří do samostatné působnosti obce. Tento závěr je totiž v rozporu
s judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle níž je třeba považovat stavby větrných
elektráren za stavby nadmístního významu, které jsou regulovány v zásadách územního rozvoje
krajů. Také otázka možného snížení pohody bydlení spadá do přenesené, nikoliv samostatné
působnosti obcí. Rozhodování o této otázce je vyhrazeno stavebním úřadům v rámci územního
řízení o umístění stavby a je též součástí posuzování vlivů stavby na životní prostředí.
Pokud jde o první část otázky týkající se zákazu výstavby větrných elektráren, uvádí
stěžovatel, že zákaz výstavby lze vyslovit jen formou územního opatření o stavební uzávěře
v přenesené působnosti, a to jen za podmínek stanovených v §97 odst. 1 zákona
č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „stavební zákon“). Soud vyložil položenou otázku tak, že jejím účelem bylo
zjistit, zda občané obce souhlasí s tím, aby obec Chvalovice učinila veškeré zákonné kroky
v rámci své samostatné působnosti k faktickému zabránění výstavby větrné elektrárny. Tento
výklad je ovšem podle stěžovatele nesprávný. Při posuzování zákonnosti otázky lze postupovat
podle účelu položené otázky, takto dosažený výklad ovšem nesmí být v rozporu s jazykovým
vyjádřením. Postup při interpretaci by se neměl lišit od interpretace právních norem,
neboť výsledek místního referenda představuje právní normu sui generis závaznou
pro zastupitelstvo a další orgány obce. Stěžovatel v této souvislosti uvedl, že by obdobným
postupem bylo možné s odkazem na skutečnou vůli iniciátorů místního referenda přeformulovat
takřka každou otázku do podoby vyhovující zákonu. Za nesprávný považuje stěžovatel i názor
krajského soudu, že zákazu výstavby větrné elektrárny lze dosáhnout též změnou územního
plánu. Položená otázka směřuje k tomu, aby výstavba větrných elektráren v obci Chvalovice byla
zcela vyloučena. To je však podle stěžovatele v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního
soudu, jež zdůrazňuje, že nelze zcela vyloučit na určitém území určitý legální typ ekonomické
či stavební aktivity, který je za srovnatelných podmínek provozován jinde na území České
republiky. Stěžovatel rovněž zdůrazňuje, že v současné době není pro území obce Chvalovice
připravována žádné územně plánovací dokumentace, natož aby bylo schváleno její zadání.
Ve vztahu ke druhé části otázky týkající se nepovolení výstavby větrných elektráren
namítá stěžovatel, že ani tato věc nespadá do samostatné působnosti obce. Podle judikatury
nebrání konání referenda skutečnost, že určitá věc je či bude předmětem správního
řízení konaného v přenesené působnosti. Podle názoru stěžovatele však musí jít o věc,
u níž se samostatná působnost obce může projevit způsobem, který vyplývá z otázky položené
v místním referendu. Výsledek referenda musí být realizovatelný v oblasti samostatné působnosti
obce. V daném případě ukládá rozhodnutí přijaté v referendu pouze zastupitelstvu obce
Chvalovice, aby neprodleně zakázalo a nepovolovalo výstavbu větrných elektráren. Tyto úkoly
se však vymykají ze samostatné působnosti obce a nelze je naplnit ani využitím účastenství obce
v řízení či využitím postavení jinak dotčeného subjektu.
Pokud jde o třetí část otázky týkající se zrušení či výpovědi smluv uzavřených
se společností Viventy česká s.r.o., namítá stěžovatel, že nelze v referendu ukládat úkoly
jednotlivým orgánům obce. Zrušení či výpověď smlouvy jsou právními úkony, které může
jménem obce navenek učinit pouze starosta. Zastupitelstvu přísluší pouze pravomoc o zrušení
či výpovědi smlouvy rozhodnout. Uložení povinnosti zrušit či vypovědět konkrétní smlouvy
je navíc v rozporu s §69 odst. 4 obecního zřízení, podle něhož člen zastupitelstva není
při výkonu mandátu vázán žádnými příkazy. Stěžovatel dále namítá, že nelze obci stanovit zákaz
vstoupit do smluvního vztahu s konkrétně určeným subjektem. V opačném případě by bylo
možné prostřednictvím místního referenda předem vyloučit osobu z možnosti ucházet
se o veřejnou zakázku anebo naopak předem určit vítěze výběrového řízení. S touto námitkou
se krajský soud řádně nevypořádal a navíc nezkoumal, zda společnost Viventy česká s.r.o. nemá
s obcí Chvalovice uzavřeny i smlouvy týkající se dodávek či služeb, které s plánovanou výstavbou
větrné elektrárny nesouvisí.
Závěrem stěžovatel namítá, že provedené místní referendum je v rozporu s principem
právní jistoty, neboť jeho účelem bylo „anulovat“ výsledky celé řady řízení a rozhodovacích
procedur, které ve vztahu k výstavbě větrné elektrárny na území obce Chvalovice již proběhly.
Jedná se o posouzení vlivu na životní prostředí EIA ukončené souhlasným stanoviskem
Krajského úřadu Jihomoravského kraje, vydání změny č. 2 územního plánu obce Chvalovice,
jejímž účelem bylo naopak umožnit výstavbu větrných elektráren na území obce, územní řízení
ukončené rozhodnutím Krajského úřadu Jihomoravského kraje ve věci umístění stavby
a posouzení zásahu do krajinného rázu v podobě závazného stanoviska Krajského úřadu
Jihomoravského kraje. Občané Chvalovic se mohli do těchto řízení zapojit, což v řadě případů
učinili a uplatnili výhrady, které byly „vesměs řádně vypořádány“. Členové přípravného výboru
však své výhrady neuplatnili a vyhlášením místního referenda nahrazují svoji dosavadní
nečinnost. Účelem referenda v daném případě nebylo vyjádřit obecný nesouhlas s výstavbou
větrné elektrárny, ale mělo sloužit jako „záchranné“ hlasování, kterým má být dosaženo zániku
práv vzniklých v souladu se zákonem.
Odpůrci se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
III. Vlastní argumentace soudu
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
Posléze Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Otázkou posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu se Nejvyšší
správní soud zabýval v rozsudku ze dne 29. 8. 2012, č.j. Ars 1/2012 - 26, dostupném
na www.nssoud.cz. V uvedeném rozsudku zdejší soud konstatoval: „(R)eferendum představuje jednu
z forem přímé demokracie. Přímou demokracii je třeba vykládat ve dvou významech: (1.) jako institucionální
výraz principu suverenity lidu, umožňující rozhodování věcí veřejného zájmu a (2.) jako základní právo občanů
přímo se podílet na správě veřejných věcí. Tomuto dvojímu vnímání odpovídá ústavní úprava, která v čl. 2 odst. 2
Ústavy ČR na straně jedné umožňuje zakotvení ústavního zákona, který by stanovil, kdy lid vykonává státní
moc přímo, a v čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručuje právo občanů podílet se na správě
veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.
(…) (M)ožnost občanů vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce
představuje jejich ústavně zaručené základní politické právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny,
podle něhož výklad a používání zákonné úpravy musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil
v demokratické společnosti. Z toho zdejší soud dovozuje, že otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti
rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem,
nýbrž způsobem, zohledňujícím skutečnost, že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno,
v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti
připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že referendum bylo provedeno protizákonným
způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno.“
Vědom si těchto obecných východisek, jež vyžadují zdrženlivost při rozhodování
správních soudů ve věcech místního a krajského referenda, přistoupil Nejvyšší správní soud
k posouzení projednávané věci. V posuzovaném případě však i přes uvedené dospěl k závěru,
že rozhodnutí přijaté v předmětném místním referendu je v rozporu s §6 zákona o místním
referendu, podle něhož se v místním referendu rozhoduje o věcech, které patří do samostatné
působnosti obce.
Obecně lze souhlasit s názorem krajského soudu, že vybudování větrných elektráren patří
mezi záměry, které se mohou významným způsobem dotknout zájmů občanů obce. Nemusí
se přitom jednat pouze o krajským soudem zmiňované ovlivnění pohody bydlení či výhledových
podmínek. S výstavbou mohou být v budoucnu spojena i omezení týkající se určitých činností
v obci, omezení výstavby či využití pozemků. Stanovisko obce k plánované výstavbě je proto také
politickou otázkou, která souvisí s budoucím rozvojem obce. To dokládá i dosavadní judikatura,
neboť přezkum místních referend souvisejících s výstavbou větrných elektráren je častým
předmětem rozhodování správních soudů (viz např. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové
ze dne 6. 9. 2010, č. j. 30 A 34/2010 – 65, publ. pod č. 2193/2011 Sb. NSS, a ze dne 24. 11. 2008,
č.j. 30 Ca 173/2008 – 64, publ. pod č. 1818/2009 Sb.NSS). Občané mají za splnění podmínek
stanovených zákonem o místním referendu právo vyjádřit se v místním referendu k plánované
výstavbě větrné elektrárny, a to i v těch případech, kdy se o otázce položené v místním referendu
rozhoduje ve zvláštním řízení konaném v přenesené působnosti, např. v řízení
podle stavebního zákona (srov. např. usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 4. 2005,
č. j. 58 Ca 23/2005 – 41, publ. pod č. 661/2005 Sb. NSS, nález Ústavního soudu ze dne
13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, publikovaný pod č. 48 sv. 44 Sb. ÚS).
Soudní přezkum rozhodnutí přijatého v místním referendu ovšem nelze redukovat toliko
na posouzení otázky, zda se referendum koná o záležitostech, které se dotýkají zájmů obce
a jejích občanů. Předmětem soudního přezkumu v případě řízení o návrhu podle §91a odst. 1
písm. c) s. ř. s. ve spojení s §58 odst. 1 zákona o místním referendu je primárně rozhodnutí
přijaté v místním referendu, a to mj. z hlediska jeho souladu s §6 zákona o místním referendu.
Jsou-li orgány obce v místním referendu zavázány k provedení určitých úkonů, je třeba zkoumat,
zda tyto úkony patří do samostatné působnosti dané obce a zda je lze v samostatné působnosti
této obce realizovat. Orgány obce totiž musí mít právní nástroje k realizaci rozhodnutí v místním
referendu, kterým byly zavázány (§49 zákona o místním referendu). V místním referendu naopak
nelze uložit orgánům obce provedení úkonů, které patří do přenesené působnosti dané obce
nebo které do působnosti této obce vůbec nenáleží, byť by se dotýkaly zájmů obce a jejích
občanů. V opačném případě by omezení stanovené v §6 zákona o místním referendu postrádalo
smysl.
Tím samozřejmě není dotčena možnost konání tzv. konzultativního referenda,
jehož výsledkem je stanovisko obce k otázce, k níž má obec právo se jako dotčený subjekt
vyjádřit, ne však o ní rozhodnout (viz. Rigel, F.: Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou.
Praha: Leges, 2011. s. 55). O konzultativní referendum se však v daném případě nejedná.
V nyní posuzovaném případě zavázali občané rozhodnutím v místním referendu jeden
z orgánů obce, a to zastupitelstvo obce, k tomu, aby neprodleně zakázalo a nepovolovalo
v katastru obce výstavbu větrných elektráren a současně zrušilo, nebo vypovědělo doposud
všechny uzavřené smlouvy s firmou Viventy česká s.r.o. Otázka, která byla takto formulována
přípravným výborem, v sobě tedy zahrnuje (ne příliš vhodně) několik úkonů. Jedná se na jedné
straně o úkony, které patří do oblasti veřejného práva (nepovolení a zákaz výstavby větrných
elektráren), a dále o úkony, které mají povahu soukromoprávní (výpověď a zrušení smluv). V této
souvislosti je však třeba zdůraznit, že otázka formulovaná přípravným výborem byla v místním
referendu položena jako jeden celek. Oprávněné osoby hlasovaly o této otázce souhrnně,
buď jedním slovem „ano“ nebo jedním slovem „ne“. Rozhodnutí přijaté v místním referendu
je tedy třeba posoudit také jako celek a jeho jednotlivé části nelze oddělovat z kontextu položené
otázky. Jestliže je tedy jednou otázkou položenou v místním referendu rozhodováno
o více věcech, musí se jednat ve všech případech o věci, o nichž lze místní referendum konat
(§6 a §7 zákona o místním referendu).
Krajský soud v posuzovaném případě dospěl k závěru, že všechny tyto úkony,
k jejichž realizaci bylo zastupitelstvo obce zavázáno, jsou věcmi, o nichž lze konat místní
referendum, neboť patří do samostatné působnosti obce. Uvedený názor však Nejvyšší správní
soud nesdílí.
Primárním východiskem k posouzení souladu rozhodnutí přijatého v místním referendu
s §6 (resp. §7) zákona o místním referendu je znění položené otázky, neboť pouze z ní lze zjistit
obsah přijatého rozhodnutí. Oprávněné osoby se podle formulace položené otázky rozhodují
o tom, jak budou v místním referendu hlasovat. Formulace položené otázky má zásadní vliv
i na kampaň odpůrců a příznivců nabízených řešení, kteří se zveřejněním a prezentací argumentů
snaží spoluobčany přesvědčit o jejich správnosti či naopak nesprávnosti. Aby se tedy mohl občan
obce odpovědně rozhodnout, jakým způsobem bude v místním referendu hlasovat, musí být
ze znění položené otázky zřejmé, o čem je hlasováno. Z toho také pramení požadavek,
aby otázka, jež je předmětem místního referenda, byla položena určitě a srozumitelně, jak vyplývá
z §8 odst. 3 zákona o místním referendu (srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne
6. 11. 2009, č.j. 11 Ca 291/2009 - 41, publ. pod č. 2042/2010 Sb.NSS). Formulace položené
otázky má na druhou stranu význam i z hlediska závaznosti rozhodnutí přijatého v místním
referendu. Podle §49 zákona o místním referendu je rozhodnutí v místním referendu
pro zastupitelstvo obce, zastupitelstvo statutárního města a orgány obce a statutárního města
závazné. Ukládá-li tedy rozhodnutí přijaté v místním referendu orgánům obce provedení určitých
úkonů, musí být určitým a srozumitelným způsobem stanoveno, o jaké úkony se má jednat.
Při přezkumu rozhodnutí v místním referendu je tedy třeba primárně vycházet ze znění
položené otázky. Zároveň je však třeba brát v úvahu i zřejmý smysl a účel položené otázky.
V případě pochybností pak platí, že má být rozhodnuto ve prospěch konání referenda
(viz citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, č. j. Ars 1/2012 – 26).
Při rozhodování o platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu ovšem nelze přičítat
rozhodnutí význam, který jde nad rámec položené otázky anebo je v přímém rozporu s jejím
zněním. Dodatečný výklad rozhodnutí přijatého v místním referendu nemůže s poukazem
na záměry iniciátora referenda měnit význam otázky, o níž oprávněné osoby hlasovaly
a k níž tedy projevily svou vůli, nebo rozšiřovat úkony, k jejichž realizaci byly orgány obce
zavázány.
Pokud jde o část otázky, resp. rozhodnutí v místním referendu, týkající se zákazu
a nepovolení výstavby větrných elektráren, není přesně stanoveno, jakými právními prostředky
má být toto rozhodnutí realizováno. Formulace použitá přípravným výborem v návrhu na konání
místního referenda („aby zastupitelstvo Obce Chvalovice neprodleně zakázalo a nepovolovalo v katastru obce
výstavbu větrných elektráren“), nicméně implikuje, že o zákazu a nepovolení výstavby má být
autoritativně rozhodnuto zastupitelstvem obce, a to v rámci samostatné působnosti obce. Tento
požadavek je navíc umocněn i tím, že o zákazu a nepovolení výstavby má být rozhodnuto
neprodleně, a to v situaci, kdy, jak uváděl stěžovatel, nebyla v době konání místního referenda
připravována žádná změna územně plánovací dokumentace pro území dané obce, naopak
již nabyla účinnosti změna územního plánu obce Chvalovice, která výstavbu větrných elektráren
umožnila, a následně byla vydána a nabyla právní moci příslušná rozhodnutí správních orgánů
o umístění stavby větrné elektrárny společnosti Viventy česká s.r.o. na příslušných pozemcích
na území obce Chvalovice.
Za nesprávný proto považuje Nejvyšší správní soud názor krajského soudu, jenž vyložil
položenou otázku tak, že účelem referenda bylo zavázat zastupitelstvo obce k tomu, aby učinilo
veškeré zákonné kroky v rámci samostatné působnosti k faktickému zabránění výstavby větrných
elektráren. Tento závěr je v rozporu s vyjádřením položené otázky a opírá se toliko o domnělý
záměr iniciátorů místního referenda, tj. přípravného výboru, který je však skryt a ve znění
položené otázky nemá oporu. Rozhodnutí přijaté v místním referendu v daném případě ukládá
zastupitelstvu obce, aby neprodleně zakázalo a nepovolovalo výstavbu větrných elektráren
na území obce. Výklad krajského soudu přičítá tomuto rozhodnutí jiný smysl, než který vyplývá
ze znění položené otázky, o níž oprávněné osoby hlasovaly.
Působnost zastupitelstva obce ve věcech územního plánování a stavebního řádu
je vymezena v §6 odst. 5 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení zastupitelstvo obce
mj. rozhoduje v samostatné působnosti o pořízení územního plánu a regulačního plánu, schvaluje
v samostatné působnosti zadání, případně pokyny pro zpracování návrhu územního plánu,
vydává v samostatné působnosti územní plán a vydává regulační plán. Územní plán pořizuje
v přenesené působnosti obecní úřad obce s rozšířenou působností, schvaluje ho ovšem
v samostatné působnosti zastupitelstvo příslušné obce. Zákazu, případně omezení výstavby
větrných elektráren na území obce by tedy mohlo být v zásadě dosaženo, byť nikoliv neprodleně,
změnou územního plánu. Zastupitelstvo obce by v takovém případě bylo zavázáno případný
návrh územního plánu omezujícího výstavbu větrných elektráren na území obce schválit. V této
souvislosti je však třeba poznamenat, že ani případná změna územního plánu nemůže být sama
o sobě důvodem ke zrušení z moci úřední rozhodnutí o umístění stavby, případně dalších
rozhodnutí v navazujících řízeních podle stavebního zákona, pokud již taková rozhodnutí nabyla
právní moci před účinností změny územního plánu. To vyplývá ze zásady presumpce správnosti
aktů vydávaných správními orgány a principu ochrany dobré víry jejich adresátů (viz a contrario
§94 stavebního zákona, srov. též per analogiam rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 2. 2009, č. j. 1 As 79/2008 - 128, publ. pod č. 1815/2009 Sb. NSS).
Pokud však jde o rozhodnutí o nepovolení výstavby větrných elektráren, je zřejmé,
že rozhodování o této otázce zastupitelstvu obce ani jiným orgánům obce v samostatné
působnosti nepřísluší. O povolení staveb totiž rozhodují příslušné stavební úřady, které,
pokud se jedná o orgány obcí (nikoli ovšem obce Chvalovice) nebo krajů, vykonávají tuto
působnost jako působnost přenesenou (§13 odst. 4 stavebního zákona). Rozhodnutí přijaté
v místním referendu o tom, aby zastupitelstvo obce nepovolovalo v katastru obce výstavbu
větrných elektráren, je tedy věcí, která nepatří do samostatné působnosti obce Chvalovice,
resp. nepatří do působnosti této obce vůbec. Nejedná se proto o věc, o níž lze v místním
referendu podle §6 zákona o místním referendu rozhodovat.
Přesvědčivá není ani argumentace krajského soudu, podle něhož se v případě požadavku
na nepovolení výstavby větrných elektráren jedná pouze o pojistku a zdvojení požadavku
na zákaz výstavby větrných elektráren v případě opakované změny územního plánu. O tom,
že položená otázka směřovala k zamítnutí žádosti o povolení stavby, svědčí nejen znění položené
otázky, ale i její smysl. Bylo-li zastupitelstvu obce v místním referendu uloženo, aby zakázalo
a (zároveň) nepovolovalo výstavbu větrných elektráren, pak se zjevně mělo jednat o dvě
samostatná rozhodnutí zastupitelstva obce. Ostatně lze souhlasit s názorem stěžovatele,
že použitý výraz „nepovolení výstavby“ je obecně spojován s rozhodnutím o tom, zda bude
stavební povolení vydáno či nikoliv.
Znění položené otázky se též výrazně odlišuje od otázek položených v místním referendu
posuzovaném v již citovaném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012,
č. j. Ars 1/2012 - 26, které zněly: „1. Jste pro vybudování výsypek JS a JV u lesíku Bělka? 2.
Jste pro povolení těžby u lesíku Bělka?“ Jakkoli druhá z položených otázek rovněž obsahovala výraz
„povolení“, referendum k těmto otázkám, jak zdůraznil Nejvyšší správní soud v uvedené věci,
vyhlásila příslušná obec v době, kdy zastupitelstvo této obce projednávalo návrh na změnu jejího
územního plánu a chtělo znát názor občanů obce, zda touto změnou umožnit těžbu
a s ní spojené vybudování výsypek či nikoliv. Souvislost daného referenda s připravovanou
změnou územního plánu byla z odůvodnění jeho vyhlášení, včetně vyčíslení nákladů spojených
s realizací případného negativního rozhodnutí v referendu, jednoznačně patrná. To není případ
posuzované věci, navíc druhá otázka „Jste pro povolení těžby u lesíku Bělka?“ nedávala obci, tím méně
pak konkrétnímu orgánu obce, přímou instrukci, že má určitou činnost povolit, nebo naopak
nepovolit. Tak je tomu ovšem naopak právě v posuzovaném případě, kdy rozhodnutí přijaté
v referendu ukládá přímo zastupitelstvu obce Chvalovice mj. nepovolit v katastru obce výstavbu
větrných elektráren. Nejen znění, ale i obecně vnímaný význam posuzované otázky jsou tedy
v daném případě již natolik vzdáleny tomu, jak by otázka vyzněla, pokud by měla být
„přeformulována“ tak, aby byla v souladu s §6 zákona o místním referendu, že nelze s jistotou
říci, že by výsledek referenda byl týž, pokud by se hlasovalo o takto přeformulované otázce.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že rozhodnutí v místním referendu
je neplatné, neboť část rozhodnutí, kterým bylo zastupitelstvu obce uloženo nepovolit výstavbu
větrných elektráren, je věcí, o níž nelze konat místní referendum, neboť nepatří do samostatné
působnosti obce (§6 zákona o místním referendu).
Pokud jde o námitky týkající se části rozhodnutí v místním referendu, kterým bylo
zastupitelstvu obce uloženo vypovědět nebo zrušit smlouvy uzavřené se společností Viventy
česká s.r.o., ztotožňuje se Nejvyšší správní soud se závěrem krajského soudu, že se zde nejedná
o rozpor s §6 nebo §7 odst. 1 písm. d) zákona o místním referendu. V této
souvislosti je především třeba připomenout judikaturu správních soudů a Ústavního soudu,
podle níž nelze žádným smluvním ujednáním mezi obcí a jinou osobou předem vyloučit občany
z přímého podílu na správě věcí veřejných. Pouhým odkazem na existenci předchozího
soukromoprávního závazku nelze zabránit občanům obce, aby k určité otázce veřejného zájmu
demokraticky zaujali postoj prostřednictvím místního referenda. Opačný výklad by umožňoval
vyhnout se v podstatě vždy konání místního referenda s odůvodněním, že ohledně předmětné
otázky, jež měla být místním referendem řešena, je již obec ve smluvním vztahu ke třetím
osobám (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09,
sp. zn. III. ÚS 873/09 a sp. zn. III. ÚS 995/09, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz,
usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 24. 11. 2008, č. j. 30 Ca 173/2008 – 64,
publ. pod č. 1818/2009 Sb. NSS).
Skutečnost, že rozhodnutí v místním referendu je určeno pouze zastupitelstvu obce, není
v rozporu s §49 zákona o místním referendu, neboť toto ustanovení upravuje pouze účinky
rozhodnutí. Z tohoto ustanovení naopak nelze dovodit, že by se na realizaci rozhodnutí
v místním referendu měly podílet všechny orgány obce. Zastupitelstvu obce je podle §85
obecního zřízení vyhrazeno rozhodování o majetkoprávních úkonech vyjmenovaných v tomto
ustanovení. Mimoto si může zastupitelstvo obce vyhradit v souladu s §84 odst. 4 obecního
zřízení i rozhodování o dalších majetkoprávních úkonech a smlouvách v samostatné působnosti
obce mimo záležitosti, které jsou vyhrazeny radě obce. Starosta toliko zastupuje obec navenek
(§103 odst. 1 obecního zřízení), přičemž je vázán rozhodnutím zastupitelstva obce. Nejvyšší
správní soud proto nesouhlasí s názorem stěžovatele, že zastupitelstvo obce nemá pravomoc
o uvedených věcech rozhodnout.
Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatele, že obci byl prostřednictvím místního referenda
stanoven zákaz vstoupit do smluvního vztahu s jednotlivým konkrétně určeným subjektem.
V daném případě se o takovou situaci nejednalo, neboť zastupitelstvu obce bylo uloženo učinit
pouze úkony směřující k ukončení již existujících smluvních závazků, nikoliv zákaz uzavření
budoucích smluv. Oprávněná není ani námitka, že krajský soud nezkoumal, zda společnost
Viventy česká s.r.o. má s obcí Chvalovice uzavřeny i smlouvy, které s plánovanou výstavbou
větrné elektrárny přímo nesouvisí. Stěžovatel v žalobě pouze obecně poukázal na možnou
existenci těchto smluv, aniž by však konkretizoval, o které smlouvy se má jednat, a prokázal jejich
existenci. Nelze proto vytýkat krajskému soudu, že se s touto otázkou nevypořádal. Navíc
je z odůvodnění usnesení krajského soudu zřejmé, že nepovažoval tuto otázku za relevantní,
jestliže rozhodnutí přijaté v referendu jednoznačně zavazovalo ke zrušení nebo výpovědi všech
smluv. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
Podle závěrečné stížní námitky je rozhodnutí přijaté v referendu v rozporu s principem
právní jistoty, neboť jeho účelem bylo „anulovat“ výsledky předchozích řízení, které se výstavby
větrných elektráren na území obce týkaly. Ani tomuto tvrzení nelze přisvědčit, neboť, jak již bylo
konstatováno, rozhodnutí přijaté v místním referendu nemá přímé účinky na dřívější úkony nebo
pravomocná rozhodnutí správních orgánů, která byla v souvislosti s plánovanou výstavbou
větrných elektráren vydána. Práva a povinnosti vyplývající z těchto rozhodnutí tedy nebyly
výsledkem hlasování v místním referendu přímo dotčeny. Účinkem rozhodnutí v místním
referendu je pouze jeho závaznost pro orgány obce. Konání místního referenda nebrání
ani skutečnost, že jeho výsledek neodpovídá výsledkům dosavadních řízení, která se plánovaného
záměru týkala. Místní referendum představuje významný prvek přímé demokracie,
kterým je formována politická vůle uvnitř společenství obce. Možnost občanů vyjádřit se formou
místního referenda k otázkám rozvoje své obce představuje jejich ústavně zaručené právo
podle čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Uplatnění tohoto práva proto nelze časově
omezit jen do doby, než příslušné správní orgány pravomocně rozhodnou nebo učiní jiné úkony,
které se týkají věci, která je předmětem místního referenda. Takové omezení by bylo v rozporu
se smyslem a účelem místního referenda. Jak již však bylo vysvětleno, uvedené okolnosti,
které existovaly v době konání předmětného referenda, ovlivnily úvahy Nejvyššího správního
soudu o tom, zda skutečně oprávněné osoby mohly porozumět dané otázce tak, aby bylo možné
říci, že se týká výhradně samostatné působnosti jejich obce.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že stížní námitky týkající se části rozhodnutí
v místním referendu, kterým bylo uloženo zastupitelstvu obce, aby zrušilo nebo vypovědělo
doposud všechny uzavřené smlouvy s firmou Viventy česká s.r.o., nejsou důvodné. Přesto však
ani tato část rozhodnutí přijatého v místním referendu nemůže samostatně obstát. Jak již bylo
uvedeno, místní referendum se konalo o jediné otázce, o níž bylo hlasováno souhrnně.
Za situace, kdy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí přijaté v místním referendu
je neplatné z důvodů týkajících se jedné jeho části (rozhodnutí o nepovolení výstavby větrných
elektráren), je třeba neplatnost vztáhnout na rozhodnutí v místním referendu jako celek.
IV. Shrnutí a náklady řízení
Ze všech uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je důvodná, a proto napadené usnesení krajského soudu zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, a pokud již v řízení
před krajským soudem byly pro takový postup důvody, současně se zrušením rozhodnutí
krajského soudu může sám podle povahy věci rozhodnout o ochraně ve věcech místního
referenda způsobem uvedeným v §91a odst. 1 s. ř. s. [§110 odst. 2 písm. c) s. ř. s.]. V dané věci
by krajský soud v dalším řízení neměl jinou možnost, než v souladu s vysloveným závazným
právním názorem vyslovit neplatnost rozhodnutí v místním referendu. Nejvyšší správní soud
z tohoto důvodu rozhodl tak, že podle §110 odst. 2 písm. c) ve spojení s §91a odst. 1 písm. c)
s. ř. s. sám vyslovil neplatnost rozhodnutí přijatého v místním referendu konaném v obci
Chvalovice dne 30. 6. 2012 o otázce „Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo Obce Chvalovice neprodleně
zakázalo a nepovolovalo v katastru obce výstavbu větrných elektráren a současně zrušilo, nebo vypovědělo doposud
všechny uzavřené smlouvy s firmou Viventy česká s.r.o., IČ: 26918013, se sídlem v Brně, Olomoucká
3419/7?“.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel měl
ve věci plný úspěch, a proto má vůči odpůrcům právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil. Podle §93 odst. 4 s. ř. s. ovšem nemá v řízení před krajským soudem
ve věcech místního a krajského referenda žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení.
Z tohoto důvodu přiznal Nejvyšší správní soud stěžovateli pouze náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem, náleží
mu tedy náhrada nákladů spojených se zastoupením. Tyto náklady spočívají v odměně advokáta
za zastupování ve výši 2 100 Kč za jeden úkon právní služby, tj. převzetí a příprava zastoupení
[§7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], v paušální náhradě
hotových výdajů advokáta ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu) a v náhradě za daň
z přidané hodnoty ve výši 480 Kč. Stěžovateli nepřísluší náhrada připadající na případnou
odměnu a hotové výdaje advokáta za podání kasační stížnosti, neboť tuto kasační stížnost podal
stěžovatel samostatně dříve, než si na výzvu Nejvyššího správního soudu advokáta zvolil. Dále
stěžovateli náleží náhrada za zaplacený soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč.
Celkem tedy přiznal Nejvyšší správní soud stěžovateli na náhradě nákladů řízení částku 7 880 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. října 2012
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu