ECLI:CZ:NSS:2013:1.AFS.28.2013:40
sp. zn. 1 Afs 28/2013 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně:
CARBOUNION PV, a. s., se sídlem Václavské náměstí 846/1, 110 00 Praha 1, zastoupen á
Mgr. Lukášem Nývltem, advokátem se sídlem Václavské náměstí 832/19, 110 00 Praha 1,
proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, 602 00 Brno, proti
rozhodnutí Finančního ředitelství v Českých Budějovicích ze dne 14. 6. 2012, č. j. 4472/12-1200,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích
ze dne 26. 2. 2013, č. j. 10 Af 506/2012 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně vlastní a provozuje fotovoltaickou elektrárnu v obci Velké Němčice. Její
celkový instalovaný výkon dosahuje 1,023 MW. Vyrobenou elektrickou energii dodává
do distribuční sítě společnosti E.ON Distribuce, a. s., a to za cenu určenou cenovým
rozhodnutím Energetického regulačního úřadu. Předmětem sporu se staly platby za elektřinu
dodanou do distribuční sítě v období měsíce října a listopadu 2011. Žalobkyně vyfakturovala
společnosti E.ON Distribuce za měsíc říjen částku 950.722,08 Kč bez DPH a za měsíc listopad
částku 410.490 Kč bez DPH. Společnost E.ON Distribuce však uhradila žalobkyni jen část
z fakturovaných částek. Žalobkyně ji požádala o vysvětlení podle §237 odst. 1 zákona
č. 280/2009 Sb., daňový řád. Společnost E.ON Distribuce svůj postup odůvodnila tím, že jako
plátce daně byla povinna z platby odvést odvod z elektřiny ze slunečního záření podle zákona
č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých
zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů).
[2] Žalobkyně, jakožto poplatník daně, následně podala proti postupu společnosti E.ON
Distribuce, jakožto plátci daně, stížnosti dle §237 odst. 3 daňového řádu. Finanční úřad
v Českých Budějovicích rozhodnutími ze dne 20. 2. 2012, č. j. 73926/12/077910302673
(ve vztahu k období říjen 2011), a ze dne 23. 3. 2012, č. j. 138695/12/077910302673 (ve vztahu
k období listopad 2011), stížnosti žalobkyně zamítl. Poukázal na text §7a násl. zákona
č. 180/2005 Sb., ve znění zákona č. 402/2010 Sb. Z něho plyne, že provozovatel přenosové
soustavy je povinen z platby za výkup elektřiny vyrobené ze slu nečního záření srazit, vybrat
a odvést tzv. odvod, neboť byly splněny všechny zákonné podmínky. Finanční úřad uzavřel,
že plátce daně postupoval v souladu se zákonem, a proto jsou stížnosti nedůvodné.
[3] Proti rozhodnutím finančního úřadu se žalobkyně odvolala. Finanční ředitelství
v Českých Budějovicích však v záhlaví označeným rozhodnutím obě odvolání zamítlo
a rozhodnutí finančního úřadu potvrdilo. Finanční ředitelství se plně ztotožnilo s názorem
finančního úřadu. Neztotožnilo se s názorem žalobkyně, že odvod je v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky. K tomu finanční ředitelství odkázalo na nález Ústavního soudu
ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, v němž se Ústavní soud citovanou problematik ou
zabýval.
[4] Žalobkyně napadla rozhodnutí finančního ředitelství žalobou. Krajský soud v Českých
Budějovicích rozsudkem ze dne 26. 2. 2013, č. j. 10 Af 506/2012 - 33, žalobu zamítl, neboť
dospěl k závěru, že je nedůvodná. Soud nejprve odkázal na nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11 konstatující souladnost odvodu s ústavním pořádkem. Na základě toho
uvedl, že pokud plátce daně, E.ON Distribuce, odvod srazil a odvedl jej správci daně, postupoval
zcela v souladu se zákonem. Krajský soud nepřisvědčil ani obecným tvrzením žalobkyně,
že odvod je v rozporu s mezinárodními smlouvami a právními předpisy Evropské unie; také
v tomto smyslu odkázal žalobkyni na odůvodnění shora citovaného nálezu Ústavního soudu.
Neztotožnil se ani s námitkou nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Žalobkyně
své odvolací námitky formulovala zcela obecně, proto byly tyto námitky vypořádány finančním
ředitelstvím také ve zcela obecné rovině. Opodstatněným neshledal krajský soud ani návrh
žalobkyně na předložení věci Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce;
k tomu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012,
sp. zn. 1 Afs 80/2012.
II. Kasační stížnost žalobkyně
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského s oudu včasnou
kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále též „s. ř. s.“). Namítá, že závěr krajského soudu o zákonné povinnosti
společnosti E.ON Distribuce srazit, vybrat a odvést odvo d za el ektřinu ze slunečního záření
je v jejím případě v rozporu s právním řádem ČR. Postup správních orgánů je v rozporu
s právem vlastnit majetek (čl. 11 Listiny základních práv a svobod, čl. 17 odst. 1 Listiny EU a čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod) a se svobodou
podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost (čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod, čl. 16 Listiny EU). Krajský soud sice správně odkázal n a nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, opomenul ovšem vzít do úvahy tu část nálezu, v níž Ústavní soud
konstatoval, že není a nemůže být schopen v rámci abstraktního přezkumu jednoznačně dospět
k závěru, že v každém jednotlivém případě jsou po zavedení odvodu a zrušení daňových
prázdnin naplněny zákonné garance návratnosti investic a zachování výše výnosů. Ústavní soud
výslovně připustil, že srážky mohou mít v konkrétním případě protiústavní efekt. Krajský soud,
stejně jako finanční ředitelství, se však vůbec nezabýval konkrétní situací stěžovatelky a zcela
paušálně uzavřel, že postup je bez dalšího v souladu s obecně závaznými právními předpisy.
[6] Stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdí, že pokud budou sráženy odvody z příjmů
za dodávky elektřiny do distribuční sítě, dojde k neúměrnému a protizákonnému prodloužení
návratnosti investic do fotovoltaické elektrárny nad zákonem garantovanou hranici 15 let.
Zároveň dojde k porušení zákonné garance zachování výše výnosů za jednotku elektřiny po dobu
15 let od uvedení elektrárny do provozu. Schopnost stěžovatelky průběžně plnit své závazky
převzaté vůči třetím osobám, zejména z financování poskytnutého na výstavbu fotovoltaické
elektrárny z cizích zdrojů, je narušena. Stěžovatelce přitom svědčilo s ohledem na existenci
zákonných garancí legitimní očekávání, že dosáhne zisku. V důsledku srážek však negeneruje zisk
a po dlouhou dobu ani generovat nebude. Tyto skutečnosti vyplývají z účetnictví stěžovatelky,
popř. dalších podkladů, které si mohlo, resp. mělo, obstarat finanční ředitelství. To se však
majetkovými poměry stěžovatelky vůbec nezabývalo, a nemohlo tedy ověřit, zda je možné
na posuzovaný případ aplikovat právní úpravu odvodu; skutkový stav věci byl tak zjištěn
nedostatečně. Podnikatelská činnost stěžovatelky v oblasti výroby energie z fotovoltaických
elektráren ztrácí jakýkoliv smysl. Legitimní očekávání je specifickým majetkovým právem
chráněným judikaturou Ústavního soudu i Evropského soudu pro lidská práva. V daném případě
nebylo založeno na spekulaci, nýbrž na výslovném ustanovení zákona.
[7] Právní úprava odvodu z elektřiny vyrobené ve fotovoltaické elektrárně představuje
porušení principu důvěry v právo a nepřípustnou nepravou retroaktivitu. Dlouhodobě
má negativní vliv na cash-flow stěžovatelky a znemožňuje vytvoření zisku. Na posouzení
ústavnosti právní úpravy by měl být aplikován test proporcionality, přitom s ohledem na rdousící
efekt odvodu, který je ve svém důsledku konfiskací majetku, nemůže právní úprava splnit hned
první krok tohoto testu, tedy požadavek vyloučení extrémní nepřiměřenosti. Dále je porušen
i princip rovnosti, neboť odvodem jsou zatíženi pouze někteří výrobci elektřiny
ve fotovoltaických elektrárnách, přičemž neexistují žádné podstatné rozdíly mezi poplatníky
odvodu a ostatními výrobci elektřiny ze slunečního záření nebo osta tními výrobci elektřiny
z obnovitelných zdrojů energie.
[8] Stěžovatelka dále namítá, že právní úprava odvodu za elektřinu porušuje závazky České
republiky vyplývající ze smluv o podpoře a ochraně investic, jejichž pravidelnou součástí
je závazek spravedlivého a rovného zacházení zaručující stabilitu podnikatelského prostředí.
Nepředvídatelné a nesystémové opatření, které podstatně ohrozí, popřípadě zlikviduje, předmět
jejich investice je narušením závazku spravedlivého a rovného zacházení.
[9] Odvod zavedený zákonem č. 402/2010 Sb. je v rozporu i s evropským právem,
konkrétně směrnicí 2009/28/ES o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů, jejímž
hlavním cílem je podpora využívání energie z obnovitelných zdrojů. Česká republika vytvořila
k dosažení tohoto cíle systém podpory formou garancí, který však následně změnila zavedením
odvodu. Tím postupovala v příkrém rozporu s cílem a účelem směrnice. Postup všech státních
orgánů však musí směřovat právě k dosažení cílů směrnice, tedy zachovat dříve stanovené
garance. Stěžovatelka navrhuje, aby soud předložil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou
otázku, zda výše uvedená směrnice brání České republice v omezení již etablovaného režimu
podpory formou zavedení, resp. výběru odvodu.
[10] Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
[11] Odvolací finanční ředitelství (žalovaný) ve svém vyjádření ze dne 26. 4. 2013 navrhlo,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost za mítl. Žalovaný se plně ztotožnil s právním
posouzením věci, které učinil krajský soud. Odmítl názor stěžovatelky, že by správní orgány
postupovaly v rozporu s ústavními principy. Správní orgány jsou podle žalovaného povinny
postupovat podle jednotlivých a explicitních ustanovení zákonů a to až do doby, než je tato
protiústavnost zrušena, k čemuž však v projednávané věci nedošlo. Ústavní soud v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11 shledal ustanovení §7a zákona č. 180/2 005 Sb. ústavně konformním.
Moc výkonná a rovněž moc soudní jsou názory Ústavního soudu vázány, stejně jako jsou vázány
platnou právní úpravou, která neumožňuje odlišný právní výklad než takový, jaký zaujaly správní
orgány i krajský soud v posuzovaném případě.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním so udem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. K osobě žalovaného soud podotýká, že k 31. 12. 2012 zanikly finanční
ředitelství a finanční úřady zřízené podle zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních
orgánech, a jejich působnost převzaly orgány finanční správy příslušné podle zákona
č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky. V souladu s §19 odst. 1, §20 odst. 1 a 2
a §7 písm. a) posledně zmiňovaného zákona ve spojení s §114 odst. 1 daňového řádu přešla
působnost Finančního ředitelství v Českých Budějovicích jako orgánu rozhodujícího
o odvoláních proti rozhodnutím finančních úřadů na Odvolací finanční ředitelství.
Za žalovaného je proto třeba považovat v souladu s §69 zákona s. ř. s. právě Odvolací finanční
ředitelství.
[13] Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.). Dospěl přitom k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[14] Stěžovatelka kasační stížností brojí především proti posouzení právní otázky,
zda lze na její případ aplikovat úpravu odvodu za elektřinu ze slunečního záření obsaženou
v hlavě třetí zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Stěžovatelka se domnívá, že tato úprava je protiústavní a v rozporu s právem Evropské unie,
a proto by aplikována být neměla.
[15] Nejvyšší správní soud předesílá, že obdobnou právní věcí stěžovatelky se zabýval
v rozsudku ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 80/2012 - 40, z jehož závěrů i v nyní posuzované věci
vycházel.
IV.A.
Soulad právní úpravy odvodu za elektřinu ze slunečního záření s ústavním pořádkem
[16] Stěžovatelka v obecné rovině namítá, že právní úprava odvodu za elektřinu ze slunečního
záření porušuje princip rovnosti, legitimního očekávání a zákaz retroaktivity. S těmito argumenty
se vypořádal Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (220/2012 Sb.), jímž
rozhodl o návrhu skupiny senátorů na zrušení části zákona o podpoře využívání obnovitelných
zdrojů, upravující právě odvod za elektřinu ze slunečního záření.
[17] Účastníkům tohoto řízení je odůvodnění shora uvedeného nálezu nepochybně dobře
známé, neboť oba ve svých podáních předložených Nejvyššímu správnímu soudu na ně odkazuj í.
Postačí tedy pouze stručně shrnout stěžejní názory Ústavního soudu, které se týkají argumentace
stěžovatelky uplatněné v kasační stížnosti.
[18] Právní úprava odvodu za elektřinu ze slunečního záření v e svých důsledcích, které
má na provozovatele fotovoltaických elektráren, jimž patnáctileté období garancí dle §6 odst. 1
zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů počalo plynout před zavedením odvodu,
působí účinky nepravé retroaktivity. Nepravá retroaktivita právní normy je v zásadě přípustným
jevem, přesto nelze vyloučit, že by mohly existovat legitimní důvody pro zachování předchozí
právní úpravy, ačkoliv zákonodárce deklaroval veřejný zájem na její změně. V případě zákona
č. 402/2010 Sb., jímž byl zaveden odvod za elektřinu ze slunečního záření, však Ústavní soud
žádný zájem převažující nad veřejným zájmem na změně právní úpravy neshledal (podrobně
viz část VIII./a nálezu Ústavního soudu).
[19] Nová právní úprava zavádějící tzv. odvod není v rozporu s principem ochrany
legitimního očekávání. Uvedený princip totiž nesměřuje k zakonzervování existujícího stavu
právní úpravy, nýbrž toliko k ochraně očekávání nabytí majetku. Zákon o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů založil provozovatelům fotovoltaických elektráren očekávání, že investice
do jejich vybudování a provozu se jim vrátí díky gar antovaným cenám do patnácti
let od připojení elektrárny do distribuční soustavy. I přes zavedení tzv. odvodu je díky výši
garantovaných výkupních cen v porovnání s náklady na pořízení fotovoltaických elektráren, které
dramaticky poklesly, zajištěna návratnost investice v horizontu patnácti let. K porušení zákonem
založeného legitimního očekávání tedy nedošlo. Pokud provozovatelé fotovoltaických elektráren
předpokládali s ohledem na velmi štědře nastavený systém podpory, ž e náklady na pořízení
a provoz fotovoltaických elektráren se jim vrátí dříve než za patnáct let, pak toto jejich očekávání
nepodléhá ochraně, jelikož jim nebylo založeno zákonem, nýbrž pouze subjektivním
přesvědčením, že nedojde k žádné změně podmínek podpory výroby elektřiny ze slunečního
záření. Předpoklad naprosté neměnnosti právní úpravy z požadavků právního státu v žádném
případě nevyplývá (v podrobnostech viz bod 65 až 72 nálezu).
[20] Pokud jde o druhou z garancí, tedy záruku zachování výše výnosů za jed notku elektřiny
po dobu 15 let od roku uvedení zařízení do provozu jako minimální se zohledněním indexu
cen průmyslových výrobců, k té Ústavní soud uvedl, že nedosahuje ústavněprávní intenzity
(viz bod 87 nálezu). Dodal, že nebylo zjištěno, že by výnosem ve smyslu §6 odst. 1 písm. b)
bodu 2. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů měla být určitá konkrétní výše čistého
zisku. Pokud Ústavní soud nedospěl k závěru, že zavedení odvodu za elektřinu ze slunečního
záření je v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání z důvodu porušení záruky
obsažené v §6 odst. 1 písm. b) bodě 2. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů,
nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu s tímto závěrem finálního interpreta ústavy polemizovat.
Tím méně, že detailnímu abstraktnímu přezkumu ústavnosti normy ze strany Ústavního soudu
v daném případě nic nebránilo, neboť posouzení této otázky nezávisí na individuální situaci
konkrétní osoby. Otázka tedy nezní tak, zda je odvod (tedy daň), jímž se snižuje faktický příjem
stěžovatelky, protiústavní z důvodu porušení §6 odst. 1 písm. b) bodu 2. zákona o podpoře
využívání obnovitelných zdrojů, nýbrž zda minimální státem garantovaná cena, za níž je elektřina
vykupována, je stanovena Energetickým regulačním úřadem v dostatečné výši (i s ohledem
na povinný odvod srážený z výkupní ceny). V nyní projednávané věci se soud zabývá pouze
otázkou daňovou a neshledal, že by aplikaci §7a a násl. zákona o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů bránil §6 odst. 1 písm. b) bod 2. téhož zákona. Lze doplnit, že z pohledu
naplnění legitimního očekávání stěžovatelky je mnohem významnější garance návratnosti
investice v horizontu 15 let než garance výše výnosu za jednotku elektřiny, která je podstatná
pouze z hlediska krátkodobého financování (cash-flow), jehož nepříznivý vývoj lze korigovat
nástroji uvedenými v bodě 89 nálezu Ústavního soudu.
[21] Důvodnou nemůže být ani námitka narušení rovnosti. Ústavní soud poukázal na to,
že rozdílný přístup k odlišným skupinám jednotlivců je ústavně akceptovatelný, pokud je založen
na objektivních a rozumných důvodech. Tzv. odvod se vztahuje na fotovoltaické elektrárny, které
byly uvedeny do provozu v období od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010. V tomto období došlo
k dramatickému poklesu pořizovacích nákladů jednotlivých komponentů fotovoltaické elektrárny
(o více než 40 %). Dle stávající právní úpravy však na to mohl Energetický regulační úřad
reagovat pouze pětiprocentním snížením garantovaných cen. I přes tento omezený zásah by byli
provozovatelé fotovoltaických elektráren uvedených do provozu po 1. 1. 2009 nejvíce
zvýhodněnou skupinou výrobců energie. Proto stát přistoupil k zavedení tzv. odvodu, jímž
částečně snížil podporu poskytovanou této skupině výrobců elektrické energie. Důvody pro jeho
zavedení jsou tedy racionální a ústavně souladné (více viz body 74 až 76 nálezu). K tomu
lze dodat, že cílem uvalení tzv. odvodu na elektřinu produkovanou ze slunečního záření
v zařízeních uvedených do provozu po 1. 1. 2009 bylo obnovení rovnosti mezi jednotlivými
skupinami výrobců elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Tato rovnost byla narušena
prudkým propadem cen komponentů fotovoltaických elektráren, takže garantované ceny
za výkup elektřiny byly vzhledem k poklesu nákladů nepřiměřeně vysoké, a to právě i v porovnání
s ostatními obnovitelnými zdroji energie.
[22] Otázkou, zda právní úprava odvodu za elektřinu ze sl unečního záření je v souladu
se svobodou podnikání, zaručenou čl. 26 Listiny základních práv a svobod, se Ústavní soud
výslovně nezabýval. Nejvyšší správní soud k této námitce stěžovatelky nejprve poukazuje na to,
že v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se lze svobody podnikání domáhat
pouze v mezích zákonů, které ji upravují. Z judikatury Ústavního soudu přitom plyne,
že případná omezení svobody podnikání musí šetřit podstatu a smysl svobody [čl. 4 odst. 4
Listiny základních práv a svobod, viz např. nález ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 35/08 (N 83/53
SbNU 51; 151/2009 Sb.)]. Zavedení odvodu za elektřinu ze slunečního záření neomezuje
hospodářskou soutěž, nestanoví žádné podmínky pro výkon podnikatelské činnosti, tedy přímo
nezasahuje do svobody podnikání. Jelikož však snižuje výnosy dosahované v rámci podnikatelské
činnosti, ovlivňuje svobodu podnikání nepřímo. Státní regulace, která je pro energetický sektor
typická a k níž dochází v několika aspektech [přednostní právo na připojení do distribuční
soustavy (§4 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), stanovení
garantovaných obchodních podmínek, včetně ceny (§4 odst. 4 téhož zákona) atd.], musí
při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku, jinak dojde ke znemožnění určité oblasti
podnikatelské aktivity, a tedy porušení čl. 26 Listiny základních práv a svobod [srov. nález
sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)].
[23] Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dovodil, že i přes zavedení odvodu
za elektřinu ze slunečního záření je provozovatelům fotovoltaických elektráren garantován zisk.
Proti tomu stěžovatelka pouze obecně namítá, že zavedení odvodu má za následek, že po dobu
několika let nebude dosahovat zisk, čímž její podnikatelská činnost ztratí smysl (k tomu viz body
[25] a [28] níže). K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že v případě investičních záměrů
vyznačujících se vysokými počátečními pořizovacími náklady není možné očekávat, že bude
okamžitě po uvedení zařízení do provozu dosahován zisk v účetním slova smyslu. Investice
do výroby energie ze slunečního záření je investicí dlouhodobou. Garance poskytnutá zákonem
je postavena na tom, že do 15 let od uvedení fotovoltaické elektrárny do provozu se vlastníkovi
elektrárny vrátí náklady vynaložené na její pořízení. V následujících letech až do konce životnosti
elektrárny pak již naproti výnosům realizovaným provozem elektrárny budou stát pouze běžné
náklady na provoz, čímž výrazně stoupne zisk. Na tvrzení stěžovatelky, že v současnosti
nerealizuje zisk a ani v horizontu několika následujících let nebude, neshledává soud
nic překvapivého, natož protiústavního. Stěžovatelka svým tvrzením vystihuje běžný průběh
téměř každé dlouhodobé investice.
[24] Ústavní soud nicméně připustil, že v některých případech může mít uvalení tzv. odvodu
rdousící efekt. Pak by aplikace zákona č. 402/2010 Sb. protiústavní byla. Jde však pouze o případy,
kdy by odvod měl likvidační účinky či zasahoval samotnou majetkovou podstatu výrobce
elektrické energie. Přitom je třeba hodnotit jed nak dodržení garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona
o podpoře využívání obnovitelných zdrojů v jejich patnáctiletém trvání, jednak okamžité účinky
odvodu.
[25] Stěžovatelka se snaží v kasační stížnosti přesvědčit Nejvyšší správní soud, že právě v jejím
individuálním případě má provedení odvodu z platby za elektřinu vyrobenou ve fotovoltaické
elektrárně likvidační účinky. Stěžovatelka uvádí: „[D]ojde k neúměrnému a protizákonnému prodloužení
prosté návratnosti investic [stěžovatelky] do FVE nad zákonem garantovanou hranici 15 let. Současně dojde
k porušení zákonné garance zachování výše výnosů za jednotku elektřiny po dobu 15 let od roku uvedení FVE
do provozu jako minimální se zohledněním indexu cen průmyslových výrobců. Souča sně je v důsledku srážek,
resp. výběru Odvodu významným způsobem narušena schopnost [stěžovatelky] průběžně plnit své závazky
převzaté vůči třetím osobám, zejména z financování poskytnutého na výstavbu FVE z cizích zdrojů. […]
V důsledku srážek, resp. výběr Odvodu navíc podnikatelská činnost [stěžovatelky] spočívající ve výrobě
elektřiny ve FVE negenerovala, resp. negeneruje a po dlouhou dobu v budoucnu nebude generovat zisk.“ Tyto
skutečnosti dle stěžovatelky údajně vyplývají z jejího účetnictví, p opř. dalších podkladů, které
si žalovaný mohl, resp. měl, obstarat z vlastní evidence, z evidence jemu podřízených správních
orgánů, popř. z evidencí ostatních orgánů veřejné správy. Žalovaný tak dostatečně nezjistil
majetkové poměry stěžovatelky a další skutečnosti rozhodné pro správné zjištění, zda je v jejím
případě možné aplikovat právní úpravu odvodu.
[26] Své tvrzení o rdousícím efektu nicméně stěžovatelka nijak nekonkretizovala. A čkoliv svojí
argumentací stěžovatelka směřuje k aplikaci výjimky z pravidla, kterou Ústavní soud připustil
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, zůstává pohříchu u naprosto obecných tvrzení (viz bod [25] shora).
Obdobně formulované námitky stěžovatelka uplatnila již v řízení před krajským soudem,
nicméně pro jejich obecnost se jimi krajský soud nezabýval. Stěžovatelka soudu svoji
hospodářskou situaci nepopsala, neuvedla, jaké náklady vynaložila na pořízení fotovoltaické
elektrárny, kolik stojí běžný provoz elektrárny, jaké náklady doposud vynaložila, jakými disponuje
vlastními a cizími zdroji, v jakých lhůtách jsou splatné její závazky, jakých výnosů dosahuje
atd. Na základě paušálních, nic neříkajících tvrzení o výskytu rdousícího efektu, likvidační povaze
odvodu, ohrožení schopnosti splácet závazky apod., nemůže Nejvyšší správní soud dospět
k závěru o protiústavnosti aplikace odvodu za elektřinu ze slunečního záření v případě
stěžovatelky. Není přitom na místě, aby soud vyzýval stěžovatelku ke konkretizaci jejích tvrzení.
Kasační stížnost obsahuje řádně formulované námitky a jako taková je projednatelná.
[27] Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 24. 8. 2010,
čj. 4 As 3/2008 – 78 (č. 2162/2011 Sb. NSS), čím je žalobní bod či kasační námitka obecnější,
tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě,
aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které
žalobu (kasační stížnost) podporují. Je tedy plně na odpovědnosti stěžovatelky, aby předložila
soudu v podrobnosti všechny údaje (z hlediska procesního jde o tvrzení), které by jim umožnily
zhodnotit aktuální hospodářskou situaci stěžovatelky a na tomto základě pak učinit závěr
o ústavnosti podrobení příjmů stěžovatelky z výroby elektrické energie ze slunečního záření
tzv. odvodu.
[28] K tomu je ještě třeba poznamenat, že stěžovatelku netíží v soudním řízení správním
jen povinnost tvrzení, ale též povinnost důkazní [srov. §71 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Stěžovatelka
neoznačila k prokázání svého obecného tvrzení o rdousícím efektu odvodu a jeho likvidačním
dopadu žádný důkazní prostředek. Obsahem správního spisu, z něhož soud při přezkumu
zákonnosti správního rozhodnutí vždy vychází, není žádný dokument, který by osvědčoval
majetkové poměry stěžovatelky. Soud by se tedy při hodnocení t éto otázky nemohl opřít
ani o obsah správního spisu. Není rozhodně věcí soudu, aby za stěžovatelku vyhledával důkazní
prostředky prokazující její tvrzení. I kdyby tedy stěžovatelka konkretizovala své tvrzení
o likvidačním působení srážení odvodu za elektřinu ze slunečního záření, samo o sobě
by to nepostačilo k úspěchu žaloby či kasační stížnosti. Na podporu svých tvrzení by totiž
stěžovatelka dále musela označit důkazní prostředky, které by měl soud dle jejího názoru provést
(např. finanční plán podnikatelského záměru, účetní výkazy, dokumentace k závazkům
stěžovatelky vůči třetím osobám apod.). To však stěžovatelka v řízení před krajským soudem
ani v řízení o kasační stížnosti neučinila. Jejím tvrzením o rdousícím efektu proto Nejvyšší
správní soud nepřisvědčil. Rozsudek krajského soudu tedy není zatížen vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, jak se mylně domnívá stěžovatelka. V situaci,
kdy stěžovatelka sama nespecifikovala dopady právní úpravy odvodu do své majetkové sféry,
mohl krajský soud bez dalšího odkázat na závěry plenárního nálezu Ústavního soudu a věcí
se blíže nezabývat (shodně viz rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2012, čj. 8 Afs 60/2012 – 27, ve věci
INVEST SOLAR, bod 15).
[29] Stěžovatelka v kasační stížnosti vytýká žalovanému, že se naprosto nedostatečně zabýval
jejími majetkovými poměry, neboť jinak by zjistil, že placení odvodu pro ni může mít likvidační
účinky. Namítá, že informace o majetkových poměrech měl žalovaný čerpat z vlastních evidencí,
evidencí podřízených orgánů a jiných správníc h úřadů. Tuto námitku lze podřadit pod §103
odst. 1 písm. b) s. ř. s. Také v tomto ohledu Nejvyšší správní soud připomíná, že stěžovatelka
ve své stížnosti na postup plátce daně poukazovala pouze obecně na neústavnost právní úpravy
odvodu, nikoliv na nepříznivé hospodářské dopady, které v její majetkové sféře srážení odvodu
plátcem daně aktuálně vyvolává. Finanční úřad posoudil stížnost stěžovatelky přesně v rozsahu
uplatněných tvrzení ve vazbě na právní úpravu odvodu. Teprve v situaci, kdy by stěžovatelka
již v řízení před finančními orgány poukázala na svoji specifickou hospodářskou situaci, by bylo
lze uvažovat o tom, zda má být ohledně této skutečnosti vedeno dokazování. Pokud ovšem
stěžovatelka na likvidační dopady srážení odvodu nepoukázala, nelze spr ávci daně vyčítat
nedostatečné zjištění skutkového stavu věci (majetkových poměrů stěžovatelky).
[30] Stěžovatelka dovozuje protiústavnost právní úpravy odvodu rovněž z porušení čl. 1
odst. 2 Ústavy. Zákonem č. 402/2010 Sb. totiž byly dle stěžovatelky porušen y bilaterální
mezinárodní dohody o vzájemné ochraně investic. Ilustrativně stěžovatelka odkazuje na dohody
o vzájemné ochraně a podpoře investic uzavřené se Španělským královstvím, Rakouskou
republikou, Spolkovou republikou Německo, Nizozemským královstvím, Čínskou lidovou
republikou a Spojenými státy americkými.
[31] K této argumentaci soud nejprve uvádí, že stěžovatelka, byť vyjmenoval a řadu
mezinárodních dohod o ochraně investic, neuvedla, která z nich má být aplikována na její
konkrétní případ. Přitom je nepochybné, že na případ stěžovatelky nemohou dopadat všechny
jí vyjmenované dohody současně. Jedná se tak pouze o obecné a nikdy v řízení před krajským
soudem nekonkretizované tvrzení, které má vykreslit nutnost ochrany zahraničních investic.
Stěžovatelka v žalobě (ani v kasační stížnosti) neuvedla, že by ona sama byla v takové situaci.
Podstatou soudního přezkumu správních rozhodnutí je ochrana individuálních práv, nikoliv
ochrana práv domnělých zahraničních investorů. Žaloba dle §65 násl. s. ř. s. není actio popularis,
nýbrž prostředkem ochrany výlučně práv žalobkyně. Jejím prostře dnictvím se proto nelze
dovolávat práv třetích osob.
[32] Ve správním ani soudním spise není obsažen jediný dokument ani jediné tvrzení
stěžovatelky, z něhož by bylo možné alespoň vytušit, že stěžovatelka je společností se zahraniční
majetkovou účastí. Z výpisu z obchodního rejstříku plyne, že stěžovatelka je českou právnickou
osobou zřízenou podle českého práva. Dále z něho vyplývá, že stěžovatelka vydala 50 kusů
listinných akcií na majitele. Státní příslušnost držitelů akcií ovšem není možné z těchto veřejně
přístupných pramenů seznat. Soud se tedy nemohl věcně zabývat argumentem stěžovatelky
o rozporu právní úpravy odvodu za elektřinu ze slunečního záření s mezinárodními závazky
České republiky, neboť stěžovatelka neupřesnila, o který závazek (jakou mezinárodní dohodu
o ochraně investic) by se mělo jednat. A taktéž neosvědčila, že je ve vztahu k České republice
zahraničním investorem. Soud nevylučuje, že stěžovatelce vskutku svědčí o chrana zaručená
některou z mezinárodních dohod o ochraně investic, je ovšem na ní, aby soudu osvědčila splnění
podmínek pro její aplikaci. Zde bez výjimky platí, že pouze bdělým náležejí práva.
IV.B.
Soulad právní úpravy odvodu za elektřinu ze slunečního záření se směrnicí 2009/28/ES
[33] Stěžovatelka namítá, že povinnosti, které ukládá členským státům směrnice Evropského
Parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. 4. 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných
zdrojů (Úř. věst. L 140, 5. 6. 2009, s. 16-62), byly do českého právního řádu implementovány
zákonem č. 180/2005 Sb. a nabyly podobu tzv. garancí. Tyto garance obsažené v §6 zákona
č. 180/2005 Sb. však byly zavedením odvodu za elektřinu ze slunečního záření negativně
zasaženy, což je v rozporu s cílem a účelem směrnice a ohrožuje jejich naplnění.
[34] Směrnice v odstavci 25 odůvodnění stanoví: „Členské státy mají různý potenciál, pokud
jde o energii z obnovitelných zdrojů, a na vnitrostátní úrovni používají odlišné režimy podpory pro energii
z obnovitelných zdrojů. Většina členských států uplatňuje režimy podpory, které poskytují výhody výhradně
v případě energie z obnovitelných zdrojů vyrobené na jejich území. K tomu, aby vnitrostátní režimy podpory
náležitě fungovaly, je nezbytné, aby členské státy mohly k ontrolovat dopad a náklady svých vnitrostátních režimů
podpory na základě svých odlišných potenciálů. Důležitým prostředkem k dosažení cíle této směrnice je zajistit
řádné fungování vnitrostátních režimů podpory podle směrnice 2001/77/ES tak, aby byla zach ována důvěra
investorů a aby členské státy mohly přijmout účinná vnitrostátní opatření v zájmu splnění cíle.“
Dle navazujícího odstavce 26 je žádoucí, aby ceny energie odrážely externí náklady na výrobu
a spotřebu energie, včetně případných environmentálních, sociálních a zdravotních nákladů.
[35] Hlavním smyslem směrnice je uložit státům závazek dosáhnout do roku 2020
stanoveného podílu energie vyrobené z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie.
Dle čl. 3 odst. 2 směrnice jsou státy povinny zavé st opatření, kterými účinným způsobem zajistí
dosažení stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů. Za tím účelem mohou členské státy
zavést režim podpory (viz čl. 3 odst. 3). Režimem podpory se rozumí jakýkoli nástroj, režim
či mechanismus uplatňovaný členským státem či skupinou členských států, který podporuje
užívání energie z obnovitelných zdrojů snížením nákladů na výrobu této energie, zvýšením ceny,
za kterou ji lze prodat, nebo zvýšením množství takto prodané energie prostřednictvím
povinnosti využívat energii z obnovitelných zdrojů nebo jinak. To zahrnuje mimo jiné investiční
pomoc, osvobození od daně nebo snížení daně, vrácení daně, režimy podpory pro povinnost
využívat energii z obnovitelných zdrojů, včetně režimů používajících zelené certifi káty, a režimy
přímé cenové podpory, včetně tarifů výkupních cen a plateb prémií [čl. 2 písm. k) směrnice].
[36] Cílem směrnice je dosažení minimálního stanoveného podílu energie z obnovitelných
zdrojů na celkové spotřebě energie na území Evropské unie, a to p rostřednictvím dosažení
minimálního podílu energie z obnovitelných zdrojů stanoveného diferencovaně pro jednotlivé
členské státy. Česká republika je povinna do roku 2020 dosáhnout podílu alespoň ve výši 13 %.
[37] Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve otázk ou, zda normy obsažené ve směrnici
2009/28/ES mohou mít přímý účinek, a dospěl k závěru, že tomu tak není. Předpokladem
vertikálního přímého účinku směrnice je, že povinnosti, jež ukládá, jsou v ní formulovány
dostatečně určitě, přesně a bezpodmínečně, a že uplynula lhůta pro její transpozici (základy této
judikatury byly položeny rozhodnutím Soudního dvora Evropských společenství ze dne
4. 12. 1974 ve věci 41/74 - Yvonne van Duyn proti Home Office , Recueil s. 1337, z poslední doby
viz např. rozhodnutí Soudního dvora EU ze dne 12. 7. 2012 ve věci Vodafone Espana SA,
C-55/11, C-57/11 a C-58/11, bod 37).
[38] Směrnice ukládá České republice povinnost zajistit, aby podíl energie vyrobené
z obnovitelných zdrojů dosáhl v roce 2020 třinácti procent hrubé konečné spotřeby energie.
Ponechává jí přitom široký prostor pro uvážení, jakými konkrétními opatřeními bude tohoto
cíle dosaženo. Směrnice dovoluje, aby státy přikročily k subvencování výroby elektrické energie
z obnovitelných zdrojů, čímž činí výjimku z jinak poměrně striktního zákazu veřejné podpory.
Směrnice však žádným způsobem nepředepisuje, že by stát musel přijmout nějaká konkrétní
opatření typu zaručení výkupních cen, zaručení návratnosti investic, příspěvku na pořízení
fotovoltaických elektráren, osvobození výroby energie z obnovitelných zdrojů od daně apod.
Směrnice 2009/28/ES neobsahuje žádné ustanovení, na jehož základě by bylo možné dovodit
právo stěžovatelky na stabilitu výkupních cen za dodávky elektřiny do distribuční sítě, potažmo
tedy zákaz provádět daňové srážky z příjmů provozovatele fotovoltaických elektráren.
Stěžovatelkou namítaný požadavek neměnnosti pravidel podpory nevyplývá ani z odstavce 25
odůvodnění směrnice. Ba naopak, v tomto odstavci směrnice zdůrazňuje, že je důležité,
aby členské státy mohly kontrolovat dopady a náklady vnitrostátních režimů podpory. Pro přímý
účinek směrnice tak není splněna hned první z podmínek, tedy existence dostatečně určitého,
přesného a bezpodmínečného závazku členského státu.
[39] Stěžovatelka tedy není oprávněna dovolávat se v řízení před vnitrostátním soudem
směrnice 2009/28/ES, neboť uvedená směrnice nemá přímý účinek.
[40] S ohledem na výše uvedené neshledal soud žádného důvodu pro položení předběžné
otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Aplikovaná právní úprava odvodu za elektřinu
ze slunečního záření nemá předobraz v žádné z norem evropského práva a žádná z těchto norem
ani zavedení tohoto odvodu nebrání. Ostatně stěžovatelka sama žádné konkrétní ustanovení
směrnice, jehož výklad by měl být Soudním dvorem podán, neo značila. Poukázala pouze
na cíl směrnice. Jak soud však vyložil výše, zavedením odvodu zcela nepochybně není
kompromitován cíl směrnice, tedy dosažení stanoveného podílu energie z obnovitelných zdrojů.
V. Závěr a náklady řízení
[41] Jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet
z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené
zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[42] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobkyně neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. května 2013
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu