ECLI:CZ:NSS:2013:1.AFS.46.2013:37
sp. zn. 1 Afs 46/2013 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně HELVET
GROUP a. s., se sídlem Vodičkova 791/41, 112 09 Praha 1, zastoupené Mgr. Marianem
Vařečkou, advokátem se sídlem Hlinky 155/86, 603 00 Brno , proti žalovanému Krajskému
úřadu kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, 587 33 Jihlava, proti rozhodnutím žalovaného
ze dne 25. 2. 2011, č. j. KUJI 14225/2011, OE 22/2011, č. j. KUJI 14221/2011, OE 22/2011,
ze dne 17. 8. 2011, č. j. KUJI 71562, OE 83/2011, a ze dne 27. 10. 2011, č. j. KUJI 87157/2011,
OE 95/2011, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně
ze dne 26. 3. 2013, č. j. 30 Af 72/2011 – 136,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyni byl platebním výměrem Městského úřadu Pelhřimov ze dne 27. 12. 2010,
č. j. OF/694/2010-9, vyměřen podle §11 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích,
ve spojení s §8 obecně zácvazné vyhlášky města Pelhřimova č. 4/2010 místní poplatek
za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem
financí (dále jen „místní poplatek“) ve výši 17.827 Kč. Platební výměr se týkal 4 jiných
technických herních zařízení umístěných ve městě Pelhřimov a zdaňovacího období 1. 10.
(u jednoho přístroje 10. 11.) – 31. 12. 2010. Platebním výměrem z téhož dne,
č. j. OF/694/2010-10, byl místní poplatek žalobkyni zvýšen na částku 35.654 Kč, jelikož
žalobkyně neuhradila místní poplatek ani v náhradní lhůtě. Odvolání žalobkyně proti těmto
platebním výměrům žalovaný zamítl rozhodnutími ze dne 25. 2. 2011, č. j. KUJI 14221/2011,
OE 22/2011, a č.j. KUJI 14225/2011, OE 22/2011.
[2] Platebním výměrem Městského úřadu Pacov ze dne 20. 6. 2011,
č. j. MP/08212/2011/FO/SM, byl žalobkyni podle §11 zákona o místních poplatcích
a dle obecně závazné vyhlášky města Pacova č. 4/2010 vyměřen místní poplatek ve výši
50.000 Kč za deset jiných technických herních zařízení za zdaňovací období I. čtvrtletí roku 2011.
Odvolání žalobkyně bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 8. 2011, č. j. KUJI 71562/2011,
OE 83/2011, zamítnuto a platební výměr potvrzen.
[3] Platebním výměrem Městského úřadu Pacov ze dne 31. 8. 2011,
č. j. MP/11376/2011/FO/SM, byl žalobkyni podle §11 zákona o místních poplatcích
a dle obecně závazné vyhlášky města Pacova č. 4/2010 vyměřen místní poplatek ve výši
38.140 Kč za deset jiných technických herních zařízení za zdaňovací období 1. 4. – 8. 6. (resp.
u čtyř zařízení 9. 6.) 2011. Odvolání žalobkyně bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 10. 2011,
č. j. KUJI 87157/2011, OE 95/2011, zamítnuto a platební výměr potvrzen.
[4] Žalovaný v rozhodnutích o odvolání dospěl k závěru, že není povolán k tomu,
aby posuzoval soulad právní úpravy místního poplatku s ústavním pořádkem. Za tzv. jiné
technické herní zařízení je třeba považovat každé koncové zařízení centrálního loterijního
systému (tedy včetně zařízení povolených žalobkyni). Předmětem poplatku je povolené jiné
technické herní zařízení, aniž by muselo být provozováno.
[5] Žalobkyně napadla všechna čtyři rozhodnutí žalovaného samostatnými žalobami
u Krajského soudu v Brně. Krajský soud usnesením ze dne 8. 3. 2013, č. j. 30 Af 72/2011 – 97
spojil tyto věci ke společnému řízení a následně rozsudkem ze dne 26. 3. 2013,
č. j. 30 Af 72/2011 – 136, žaloby zamítl. Odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2013,
sp. zn. Pl. ÚS 6/12, uvedl, že zákon č. 183/2010 Sb., jímž byl novelizován zákon o místních
poplatcích, nebyl přijat ústavně nekonformním způsobem. Jiným technickým herním zařízením
se dle soudu rozumí zařízení odlišné od výherního hracího přístroje ve smyslu §17 zákona
o loteriích, které slouží k realizaci loterie nebo jiné podobné hry a které je z pohledu funkční
nedělitelnosti schopno v důsledku napojení na centrální řídící jednotku realizovat celý herní
proces podle §1 odst. 1 zákona o loteriích. Předmětem místního poplatku je každý koncový
interaktivní videoloterijní terminál. Již pouhý gramatický výklad §10a odst. 1 zákona o místních
poplatcích ukazuje, že povinnost platit poplatek nezávisí na faktickém provozu jiného
technického herního zařízení. Vyhlášky města Pelhřimova č. 4/2010 váže vznik poplatkové
povinnosti na den uvedení zařízení do provozu a vyhláška města Pacova č. 4/2010 váže vznik
poplatkové povinnosti na den vydání povolení k provozování jiného technického zařízení. Obojí
je v souladu se zákonem o místních poplatcích. Soud nepřisvědčil argumentaci žalobkyně,
že v takovémto případě má místní poplatek totožnou funkci jako správní poplatek za vydání
povolení k provozování jiného technického herního zařízení. Místní poplatek má funkci
regulační, fiskální a poskytuje se za něj ekvivalent v podobě tolerance zařízení, které může
negativně ovlivnit osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
[6] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně včasnou kasační stížnost. Žalobkyně
s krajským soudem nesouhlasí v tom, že v případě úhrady místního poplatku provozovatel
dostává od obce určité protiplnění ve formě tolerance zařízení na jejím území. Tolerance provozu
loterií či jiných podobných her a umisťování zařízení na území obce je totiž předmětem
regulačních vyhlášek.
[7] Při posuzování toho, zda interaktivní videoloterijní terminály spadají pod jiná herní
zařízení ve smyslu §10a zákona o místních poplatcích, je třeba dle žalobkyně zohlednit
technologickou stránku věci. Podle žalobkyně „jiné herní zařízení“ je zařízení, které je odlišné
od výherního hracího přístroje, jenže je definován v §17 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb.,
o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“), ale slouží ke stejnému účelu,
jímž je realizace hry. Výherní hrací přístroj je kompaktním a celistvým zařízením, zejména
pak funkčně nedělitelným, které umožňuje uskutečnění celého sázkového procesu od začátku
do jeho konce. Naproti tomu videoloterijní terminály dosahují předmětného účelu pouze
ve své celistvosti jako centrální loterijní systém (uskutečnění vkladu se odehrává prostřednictvím
interaktivního videoloterijního terminálu, avšak generování výhry/prohry se odehrává v centrální
řídící jednotce, tedy na jiném místě). Interaktivní videoloterijní terminál není kompaktním
zařízením a sám o sobě není schopen realizovat celý herní proces. Nelze tedy říci, že má podobné
vlastnosti jako výherní hrací přístroj. Na této chybné úvaze přitom krajský soud založil
své rozhodnutí.
[8] Žalobkyně pak nesouhlasí s krajským soudem ani v tom, že je relevantní, jaký dojem
z koncových interaktivních videoloterijních terminálů má hráč, popř. zda je může vizuálně
zaměnit za výherní hrací přístroje. Soud si zde dle žalobkyně protiřečí a směšuje hru a technické
zařízení k jejímu provozování: v daném případě se přitom nejedná o zpoplatnění loterie či hry,
nýbrž o zpoplatnění určitého typu zařízení. Podle žalobkyně se v případě stanovení, vyměření
a výběru místního poplatku jedná o vztah mezi provozovatelem a obcí, nikoli o vztah mezi
provozovatelem a hráčem. Soud nepochopil odlišnost mezi loterií a „kanálem“, jehož
prostřednictvím může být loterie či jiná podobná hra realizována. Žalobkyně nesouhlasí
ani s odkazem na úmysl zákonodárce, který považuje za dosti pochybný, neboť novela byla
připravována ve značném chvatu a o její nekvalitě není sporu, ani s názorem krajského soudu,
že úmysl zákonodárce byl potvrzen zákonem č. 300/2011 Sb.
[9] Jestliže krajský soud k žalobní námitce konstatoval, že předmětem soudního řízení nebylo
metodické sdělení odboru 26 Ministerstva financí ze dne 6. 8. 2010, pak žalobkyně uvádí,
že z tohoto sdělení čerpalo jak Statutární město Brno (patrně míněno město Luhačovice – pozn.
soudu), tak žalovaný. K tomu žalobkyně odkázala na řadu listinných důkazů, které předložila
v řízení před krajským soudem.
[10] Žalobkyně dále namítá, že předmětem poplatku je pouze povolené jiné technické herní
zařízení, které je umístěno na konkrétním místě uvedeném v povolení k provozu a je uvedeno
do provozu (je zahájena činnost předpokládaná povolením). Tento názor podporuje publikace
Kanceláře Veřejného ochránce práv. Krajský soud pro svůj opačný názor používá nepřiléhavou
judikaturu Ústavního soudu. Žalobkyně si nedovede představit, jak by místnímu poplatku mohla
podléhat zařízení, která vůbec nebyla fakticky umístěna na území obce. V takovém případě
by byla zcela setřena hranice mezi správním poplatkem a místním poplatkem, týž úkon
by byl zatížen dvojí odvodovou povinností.
[11] Žalobkyně z těchto důvodů navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
Krajského soudu v Brně a jemu předcházející správní rozhodnutí nebo aby zrušil napadený
rozsudek a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[12] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na svá rozhodnutí a předchozí
vyjádření ve věci. Napadený rozsudek považuje za zákonný a správný a ztotožňuje se s jeho
odůvodněním. Jelikož žalobkyně neuvádí žádné skutečnosti svědčící o nezákonném postupu
správních orgánů, žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[13] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“).
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Žalobkyně činí prostřednictvím kasační činnosti spornou především právní otázku,
zda je koncové zařízení interaktivního videoloterijního terminálu tzv. jiným technickým herním
zařízením ve smyslu §10a odst. 1 zákona o místních poplatcích (III.A.). Pro případ,
že by byl tento názor nesprávný, je přesvědčena, že předmětem místního poplatku mohou
být pouze herní zařízení umístěná na místo uvedené v povolení k provozu hry a uvedená
do provozu (III.B.).
[16] Nejvyšší správní soud se oběma otázkami ve své rozhodovací činnosti již zabýval,
a to např. v rozsudku ze dne 31. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2013 – 26 ve věci SYNOT TIP, a. s.,
a v rozsudku ze dne 13. 6. 2013, č. j. 2 Afs 31/2013 – 36 ve věci multigate, a. s. Neshledal žádný
důvod, proč by se v nyní projednávané věci měl od své dosavadní judikatury odchýlit.
III.A.
Koncové zařízení videoloterijního terminálu jako tzv. jiné technické herní zařízení
[17] Předmětem sporu je výklad §10a odst. 1 zákona o místních poplatcích, dle něhož
poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené
Ministerstvem financí podléhá každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení
povolené Ministerstvem financí.
[18] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že pro jeho rozhodování (stejně jako
pro žalobkyni) nejsou závazné jakékoli metodiky či stanoviska Ministerstva financí,
kterými žalobkyně argumentuje, nýbrž toliko text zákona, jak vyplývá ve vztahu k žalobkyni
z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a ve vztahu k soudu z jejího čl. 95 odst. 1. Nejvyšší správní soud
tak bude ve svém výkladu vycházet pouze z textu citovaného ustanovení, v kontextu dalších
zákonných a ústavních norem. Ve výkladu ovšem nutně vychází ze své dosavadní judikatury,
stejně jako z judikatury Ústavního soudu.
[19] Pojem „jiné technické herní zařízení“ vnesl do zákona o místních poplatcích zákon
č. 183/2010 Sb. Ústavní konformitu přijetí této novely zákona o místních poplatcích posuzoval
Ústavní soud, který legislativní proces, jež v průběhu řízení o žalobě žalobkyně napadala,
neshledal za ústavně nekonformní [viz nález ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/12 (39/2013 Sb.)].
[20] Výkladem pojmu „jiné technické herní zařízení“ se důkladně zabýval krajský soud
v odůvodnění rozsudku napadeného nyní projednávanou kasační stížností. Ve svých závěrech
vyšel ze zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, a zákona o loteriích, z judikatury
Ústavního soudu a také z vůle zákonodárce odvozené ze záznamů z projednávání návrhu zákona
v Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky. Nejvyšší správní soud
se s úvahami krajského soudu ztotožňuje.
[21] Nejvyšší správní soud souhlasí s žalobkyní, že aby bylo možno považovat technické
zařízení za tzv. jiné technické herní zařízení ve smyslu zákona o loteriích, musí takové zařízení
do určité míry naplnit vlastnosti výherního hracího přístroje obsažené v ustanovení §17 odst. 1
zákona o loteriích. Tyto vlastnosti však nelze dovozovat primárně z technických parametrů
přístroje, jak činí žalobkyně, nýbrž především z jejich funkce. Na tzv. jiná technická herní zařízení
nelze nicméně klást stejné požadavky jako na výherní hrací přístroje (např. pokud
jde o požadavek kompaktnosti). V takovém případě by nebylo třeba konstruovat vedle výherních
hracích přístrojů novou kategorii tzv. jiných technických herních zařízení. Jak zevrubně dovodil
krajský soud, zákonodárce dal svým postupem při projednávání zákona č. 183/2010 Sb. jasně
najevo vůli postavit na roveň hrací přístroje a interaktivní videoloterijní terminály jakožto „jiné
technické herní zařízení“, a to právě z hlediska poplatkové povinnosti potencionálně stanovené
místní samosprávou. S tímto názorem se zdejší soud plně ztotožňuje.
[22] Z toho důvodu lze přisvědčit krajskému soudu, že z hlediska poplatkové povinnosti není
rozhodné, na jakém principu či prostřednictvím čeho je povolená loterie provozována.
Žalobkyně nemá pravdu, když striktně rozlišuje mezi loterií či jinou podobnou hrou jako takovou
a „kanálem“, jehož prostřednictvím je hra realizována. Žalovaný ani krajský soud neinterpretovali
aplikovatelnou právní úpravu svévolně. Striktně totiž vyšli ze shora uvedené novely zákona
o místních poplatcích a správně si vyložili její dopad též na interaktivní videoloterijní terminály.
[23] Pokud žalobkyně tvrdí, že interaktivní videoloterijní terminály nelze zahrnout
pod zákonné pojmy uváděné v zákoně o místních poplatcích, vychází při svém výkladu daných
norem ze striktně technických parametrů. S tím nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit.
Interpretace zákona o místních poplatcích nemůže vycházet pouze a jedině ze znalosti
technických parametrů. Pokud by byl připuštěn tento postup odporující základním východiskům
podoby a interpretace právních norem, právě tehdy by se stávalo dotčené ustanovení
nesrozumitelným. Navíc by byl před faktickým smyslem a účelem právní normy upřednostněn
technický či odborný parametr, což nelze akceptovat.
[24] Technické odlišnosti interaktivního videoloterijního terminálu a „klasického“ výherního
hracího přístroje nebyly v řízení nikým zpochybněny. Z pohledu právní kvalifikace interaktivního
videoloterijního terminálu jako tzv. jiného technického herního zařízení nejsou nicméně
relevantní. Soud neprovedl důkaz žalobkyní předloženými listinným důkazy – dopisy Ministerstva
financí ze dne 3. 6. 2010 a 28. 6. 2010, odpověďmi Elektrotechnického zkušebního ústavu,
s. p. ze dne 7. 6. 2010, 15. 6. 2010 a 30. 6. 2010, stanoviskem Institutu kontroly, o. p. s. ze dne
28. 2. 2013, č. j. IK/22/2013, a odborným vyjádřením 1/2013 pana Ing. J. K. ze dne 4. 3. 2013.
Tyto důkazní prostředky mají povahu právních stanovisek, nejsou znaleckými posudky.
Posuzování právních otázek je bytostně spjato se soudním rozhodováním a je doménou soudu.
Proces poznávání práva směřující k odhalení obsahu právních norem není předmětem
dokazování. S právními argumenty v těchto stanoviscích uvedenými se soud v tomto rozsudku
vypořádal.
[25] Dále je třeba zdůraznit, že pokud by soud akceptoval žalobkyní nabízenou interpretaci,
ztratil by místní poplatek fakticky smysl. Předmětem poplatku by totiž byla pouze centrální
loterijní jednotka. Provozovatelé interaktivních videoloterijních terminálů by pak mohli umístit
v obci nespočet koncových zařízení určených pro hru, čímž by byl naprosto popřen smysl a účel
daného poplatku a přijatých norem. Nehledě na to, že žalobkyní prosazovaný výklad koliduje
s judikaturou Ústavního soudu [srov. např. nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10
(N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.)]. Proto Nejvyšší správní soud naprosto souhlasí s krajským
soudem, že z hlediska poplatkové povinnosti není rozhodné, na jakém principu a prostřednictvím
čeho je povolená loterie provozována, ale především její vnější forma zpřístupněná uživateli.
Do této logiky proto zapadá zpoplatňování videoterminálů vždy v závislosti na konkrétním počtu
koncových zařízení, a to proto, že právě s nimi přichází uživatelé her do kontaktu.
[26] K naposledy uvedenému se také váže otázka, zda v případě stanovení, vyměření a výběru
místního poplatku se jedná pouze o vztah mezi provozovatelem a obcí, jak tvrdí žalobkyně,
a nikoli o vztah mezi provozovatelem a hráčem. Dle žalobkyně je tudíž právně bezvýznamné,
jaký dojem má hráč z koncových terminálů, případně zda je může zaměnit za výherní hrací
přístroje. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že stanovení poplatku je dáno veřejnoprávním
vztahem a tento vztah je uskutečňován mezi veřejnoprávní korporací (obec) a provozovatelem.
Žalobkyni však nelze přisvědčit v tom, že u tohoto poplatku je vyloučena regulatorní pravomoc
obcí, neboť akceptuje toliko jeho fiskální funkci. Takovýto výklad je čistě formalistický
a neodráží smysl a účel dané právní úpravy (k tomu, že místní poplatky obecně neplní toliko
fiskální funkci, nýbrž též funkci regulační a ochrannou, viz Bakeš, M. – Karfíková, M. – Kotáb,
P. – Marková, H. a kol. Finanční právo. 5. vydání. C. H. Beck: Praha 2009, s. 251).
[27] Správce poplatku totiž při stanovení a vyměření poplatku může (ba dokonce musí)
vycházet z konkrétních reálií, protože pouze tak naplní při stanovení a vyměření poplatku zásadu
dobré správy. Pokud tedy s ohledem na fakticitu podoby a provozu výherních automatů (jakožto
výherních hracích přístrojů) a interaktivních videoloterijních terminálů (jakožto „jiných
technických herních zařízení“) tyto považuje za přístroje fakticky totožné a při stanovení
místního poplatku vychází ze znění zákona a dotčené obecně závazné vyhlášky, nelze proti jeho
postupu nic namítat. Ve skutečnosti totiž primárně nejde o to, zda může dojít k „vizuální
záměně“ terminálů s hracími přístroji, nýbrž o regulaci stejného jevu obcemi (byť realizovanému
poněkud odlišnými technickými prostředky), který tyto obce zpravidla a z velmi dobrých důvodů
považují za negativní až nebezpečný.
[28] Místní poplatek plní v tomto případě regulační funkci, byť samozřejmě nikoliv tím,
že by stanovil, zda, kde a v jakém počtu mohou být na území obce interaktivní videoloterijní
terminály umístěny. K takové regulaci slouží administrativní nástroje právní regulace (rozhodnutí
Ministerstva financí, vyhlášky obcí). Místní poplatek je ekonomickým nástrojem regulace, jehož
účelem je stimulovat provozovatele interaktivních videoloterijních terminálů ke společensky
žádoucímu chování. Právě to, že určitá právně významná skutečnost je zatížena finanční
povinností, má vést k tomu, aby subjekt provozující tuto činnost pečlivě zvažoval své jednání,
a to právě při vědomí, že jeho činnost (společensky nežádoucí, nicméně legální) bude zatížena
speciální daní.
[29] Nejvyšší správní soud odmítá rovněž tvrzení žalobkyně, že odkaz na úmysl zákonodárce
je dosti pochybný. Mezi běžně používané metody výkladu práva patří také zdroje, příčiny
či důvody vzniku právních norem (tzv. historický zákonodárce). Přijetí předmětné úpravy přitom
zjevně reflektovalo diskuse a kritiky nad tehdejší faktickou dvojkolejností výběru poplatku
za hrací přístroje (obce za hrací automaty vs. Ministerstvo financí ČR za videoloterijní terminály)
a nad faktickou nemožností regulace videoloterijních terminálů obcemi. Uvedené okolnosti
projednávání a schvalování zákona tedy ukazují, že zákonodárce jednoznačně zamýšlel postavit
výherní hrací přístroje a interaktivní videoloterijní terminály na roveň. Jakkoliv tedy lze do určité
míry souhlasit se stěžovatelkou, že znění citovaného zákonného ustanovení není terminologicky
nejpřesnější, vůle zákonodárce je jasně patrná z průběhu parlamentních debat (v podrobnostech
viz stranu 8 až 9 rozsudku krajského soudu) a nevzbuzuje výraznější interpretační pochybnosti.
V nyní posuzované věci lze s pomocí historického výkladu spolehlivě přiřadit zákonem užitému
neurčitému pojmu konkrétní obsah. Jedná se tedy o validní způsob interpretace normy.
Argumentaci novelou provedenou zákonem č. 300/2011 uvedl krajský soud pouze obiter dictum,
tedy nad rámec rozhodovacích důvodů; navíc úvaze, že tato novela potvrdila úmysl zákonodárce
zavést místní poplatek z koncových interaktivních videoloterijních terminálů, lze stěží něco
vytknout.
[30] Jak bylo zmíněno výše, nelze souhlasit s žalobkyní ani v tom směru, že v případě vybírání
posuzovaného místního poplatku má tento poplatek výlučně fiskální charakter, aniž by souvisel
i s regulatorní pravomocí obcí. Je pravdou, že rozhodnutí Ústavního soudu (viz bod [25] shora)
řešilo především otázku možnosti zákazu provozu interaktivních videoloterijních terminálů
obecně závaznou vyhláškou, to však nikterak nerozporuje, že i samotná poplatková povinnost
má regulatorní charakter. Ačkoli lze přisvědčit žalobkyni, že u místních poplatků hrají fiskální
otázky důležitou roli, jejich stanovením může docházet též k regulaci určitých aktivit.
[31] Typickým příkladem je třeba poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem
do vybraných míst a částí měst [§1 písm. f) zákona o místních poplatcích]. Jeho cílem je právě
omezit frekvenci vjezdu motorových vozidel do určitých míst, pokud obec považuje za vhodné
a nezbytné vjezd do těchto míst regulovat. Totéž platí o místním poplatku za provozovaný
výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení. Stanovením poplatku, který se výší
vymyká jiným místním poplatkům, se obec nejenom snaží získat příjmy do rozpočtu,
ale nespornou funkcí tohoto poplatku je i snaha o regulaci těchto přístrojů, včetně možného
snížení jejich počtu v dané obci. Normativní zakotvení daného poplatku totiž reflektuje negativní
dopady spojené s provozem těchto přístrojů (především patologické hráčství) a v žádném případě
ho nelze považovat pouze za zdroj obecních příjmů. Podobně jako poplatek za psa či poplatek
za užívání veřejného prostranství v sobě nese očekávání vynaložených příjmů obcí či strpění
některých negativních jevů na území obce. Neboli, jak uvedl krajský soud ve svém odůvodnění,
u poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj lze toto protiplnění spatřovat v toleranci
zařízení sloužících k provozování loterií nebo jiných podobných her.
[32] Otázka, zda je za místní poplatek poskytováno poplatníkovi nějaké protiplnění,
je významná z hlediska teoretického, neboť právě protiplnění je charakteristickým znakem
odlišujícím poplatek od daně (srov. Bakeš, M. – Karfíková, M. – Kotáb, P. – Marková, H. a kol.
Finanční právo. 5. vydání. C. H. Beck: Praha 2009, s. 154). Z pohledu zákonnosti rozhodnutí
o vyměření místního poplatku je rozhodující pouze to, zda tato veřejnoprávní platba byla
stěžovatelce vyměřena v souladu se zákonem, nikoliv to, zda jde z hlediska teoretického
o daň či poplatek. Jinými slovy řečeno, i kdyby žalobkyni nebylo ze strany obce poskytováno
žádné protiplnění, jak naznačuje stěžovatelka, nečinilo by to vyměřování místního poplatku
nezákonným.
[33] V této souvislosti Nejvyšší správní soud též zdůrazňuje nezbytně silnou pozici
samosprávy na poli regulace výherních hracích zařízení. Jak uvedl i Ústavní soud, „je notorietou,
že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře
různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy
jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. (…) Ústavní soud má tak vážné pochybnosti o tom,
zda by tato oblast jako celek neměla být legislativou svěřena do výkonu samosprávy obcí a zda tedy příčina nyní
posuzovaného návrhu spíše netkví v samotné právní úpravě obsažené v loterijním zákoně.“ (viz nález
sp. zn. Pl. ÚS 56/10, cit. v bodě [25] shora). Jakékoli snížení možností místní samosprávy
regulovat tuto oblast bez zřejmé zákonné opory nelze tedy akceptovat, protože by tak bylo
zasahováno do práva obcí na samosprávu.
[34] Soud tedy uzavírá, že interaktivní videoloterijní terminál coby koncové zařízení
(zobrazovací jednotka) centrálního loterijního systému lze podřadit pod pojem „jiné technické
herní zařízení“, užitý §10a odst. 1 zákona o místních poplatcích (v rozhodném znění).
Předmětem místního poplatku tak je každé koncové zařízení.
[35] Námitka je nedůvodná.
III.B.
Povolený, avšak neprovozovaný interaktivní videoloterijní terminál jako předmět poplatku
[36] Dále je třeba posoudit, zda místnímu poplatku podléhá pouze provozovaný interaktivní
videoloterijní terminál, nebo je dostačující, že bylo příslušným orgánem vydáno povolení k jeho
provozování. Dle §10a odst. 1 zákona o místních poplatcích podléhá poplatku každý povolený
hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí.
[37] Ustanovení §2 obecně závazné vyhlášky města Pelhřimov č. 4/2010 stanoví,
že „[p]oplatku podléhá každý povolený výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené
Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu, které jsou v provozu“. Podle §5 odst. 1 této vyhlášky
„[p]oplatková povinnost vzniká dnem, kterým je přístroj nebo jiné herní zařízení uvedeno do provozu“. Tato
úprava tedy váže vznik poplatkové povinnosti na den uvedení herního zařízení do provozu,
což je třeba považovat za přípustnou odchylku od zákonné úpravy, neboť okamžik vzniku
poplatkové povinnosti je dán pravidly ve srovnání se zákonnou úpravou pro poplatníka
mírnějšími. Obce jsou nepochybně oprávněny zakotvit určitý poplatek v méně invazní míře
oproti rozsahu předpokládanému v zákoně, ale naopak nemohou zákonné hranice překročit,
protože takovýto postup by musel být brán za porušení zásady vázanosti zákonem. Žalobkyni
byl v souladu s touto úpravou vyměřen poplatek za zařízení uvedená do provozu, tedy v souladu
s právním názorem žalobkyně (srov. přípis žalobkyně ze dne 11. 11. 2010, v němž žalobkyně
uvedla seznam zařízení včetně data jejich uvedení do provozu). Ve vztahu k platebním výměrům
vydaným Městským úřadem Pelhřimov proto tato kasační námitka žalobkyně ztrácí opodstatnění.
[38] Jiná je situace v případě obecně závazné vyhlášky města Pacova. Ustanovení §2 odst. 1
písm. b) této vyhlášky stanoví, že „[p]oplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní
zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá každé jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem
financí“. Toto ustanovení tedy svým zněním doslovně kopíruje příslušnou část §10a odst. 1
zákona o místních poplatcích a nikterak nevybočuje z textu zákona.
[39] S žalobkyní lze částečně souhlasit v tom, že znění §10a odst. 1 zákona o místních
poplatcích je do určité míry nejednoznačné, protože zatímco jeho prvá část hovoří o poplatku
za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení [podobně srov.
též ustanovení §1 písm. g) stejného zákona], dle druhé části podléhá tomuto poplatku každý
povolený hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení. Nejvyšší správní soud však připomíná,
že zatímco pasáž „poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní
zařízení“ je spíše jakýmsi označením daného poplatku, jeho konstrukční prvky upravuje druhá
část, ve které se již hovoří o povoleném hracím přístroji. Zákonodárce takto presumoval,
že v případě povolení hracího přístroje bude přístroj též umístěn a bude na něm
hra provozována. Nekladl tedy důraz na fakt, zda je na něm ve skutečnosti daná hra
provozována, nýbrž vyšel z logické domněnky, že tomu tak bude. To lze považovat za jasně
vyjádřený úmysl zákonodárce.
[40] Ostatně finanční zatížení některých aktivit bez ohledu na jejich faktické využívání není
v právním řádu ojedinělé. Za příklad lze uvést povinnost vlastníka vozidla uzavřít pojistnou
smlouvu o pojištění odpovědnosti dle zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti
z provozu vozidla (tzv. povinné ručení). Rozhodujícím kritériem je zde vlastnictví registrovaného
vozidla a nikoli fakt, zda je dané vozidlo skutečně provozováno. Z místních poplatků
pak podobně poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání
a odstraňování komunálních odpadů musí platit každá osoba, která má ve vlastnictví stavbu
určenou k individuální rekreaci, byt nebo rodinný dům [srov. §10b písm. b) zákona o místních
poplatcích] a není rozhodné, zda v daném místě nějaký odpad vyprodukuje či se vůbec v dané
nemovitosti zdržuje. Stejně tak může být místní poplatek za výherní hrací automat vybírán
též za přístroj povolený a není nezbytné jeho faktické uvedení do provozu.
[41] K argumentaci krajského soudu usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 9. 1999,
sp. zn. I. ÚS 249/99 (U 55/15 SbNU 309), soud uvádí, že vskutku míří k jinému časovému
aspektu slovního spojení „provozovaný přístroj“. Totiž vylučuje, že by při stanovení výše
místního poplatku mohla být zohledněna otevírací doba provozovny, poruchovost přístroje,
délka odstávky apod. Ve vztahu k nyní posuzovanému právnímu problému nemá právní názor
zaujatý Ústavním soudem přílišnou relevanci. Závěr krajského soudu vyjádřený v rozsudku
napadeném kasační stížností nicméně nekoliduje s právním názorem Ústavního soudu.
[42] Pokud tedy město Pacov stanovilo ve vyhlášce č. 4/2010 za rozhodnou skutečnost
povolení daného videoloterijního terminálu Ministerstvem financí, nepřekročilo zákonné meze
své normotvorby. Nejvyšší správní soud samozřejmě nikterak nerozporuje, že obec mohla
stanovit i jinou rozhodnou skutečnost pro vznik této poplatkové povinnosti a některé obce takto
ve svých vyhláškách navázaly vznik poplatkové povinnosti až na samotný provoz hracího
přístroje či interaktivního loterijního terminálu (viz výše zmiňovaná obecně závazná vyhláška
města Pelhřimov č. 4/2010 nebo obecně závazná vyhláška statutárního města Teplice č. 5/2010).
Pokud se však obecně závazná vyhláška přidržela doslovného znění ustanovení zákona
o místních poplatcích, nelze její obsah nikterak právně zpochybňovat.
[43] Je plně v dispozici žalobkyně, aby požádala o vydání povolení k provozování loterie nebo
jiné podobné hry (resp. o jeho změnu) v okamžiku, kdy skutečně hodlá videoloterijní terminál
na konkrétním místě umístit a uvést do provozu. Sama žalobkyně tedy může svým jednáním
ovlivnit délku prodlevy mezi vydáním povolení a uvedením zařízení do provozu. Nechce-li
žalobkyně platit místní poplatek za již povolené videoloterijní terminály, které reálně nejsou
v provozu, stačí, aby požádala o změnu povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry.
Motivuje-li konstrukce místního poplatku k tomu, aby se počet formálně povolených zařízení
přiblížil počtu reálně provozovaných zařízení, jde o pozitivní efekt.
[44] Žalobkyně se mýlí, pokud správní poplatek za přijetí žádosti o vydání povolení
k provozování loterie nebo jiné podobné hry (položka 21 přílohy zákona č. 634/2004 Sb.,
o správních poplatcích) a místní poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné
technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí považuje za dvojí zpoplatnění téže
skutečnosti. Účelem správního poplatku je přispět paušálně stanovenou částkou na náklady státní
správy související s vyřízením žádosti o vydání povolení (příspěvek na náklady správního řízení).
Jde o jednorázový poplatek v částce 5.000 Kč (v případě žádosti o změnu povolení činí správní
poplatek jen 3.000 Kč). Naproti tomu místní poplatek je hrazen za to, že trvá oprávnění držitele
umístit na území obce výherní hrací zařízení či jiné technické hrací zařízení. Neuhrazení místního
poplatku není důvodem zániku platnosti povolení. Místní poplatek je příjmem rozpočtu
samosprávy a plní s ohledem na jeho výši, periodicitu a závislost výše na počtu hracích zařízení
regulační funkci (tu naopak postrádá správní poplatek). Místní poplatek naproti tomu
nepředstavuje příspěvek na úhradu nákladů státní správy souvisejících s vyřizováním agendy
povolení loterií a jiných podobných her.
[45] Soud tedy uzavírá, že předmětem místního poplatku je jiné technické herní zařízení, které
bylo povoleno příslušným orgánem, a to ačkoliv doposud nebylo uvedeno do provozu. Námitka
je nedůvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Na závěr soud k námitce žalobkyně, která se vine celým řízením před správními soudy,
dodává, že zásada in dubio pro mitius skutečně představuje jednu ze základních zásad správního
(a potažmo celého veřejného) práva. Tento princip však nelze vykládat natolik široce,
že by jakoukoli odlišnou interpretaci právní normy podanou žalobkyní měly správní orgány
zohlednit jakožto dvojí výklad. Jak pravil Ústavní soud, „v právním státě je třeba tvorbě právních
předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka
samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické
povahy sociální reality“ [nález ze dne 29. 11. 2007 sp. zn. III. ÚS 783/06 (N 210/47 SbNU 709)].
Uvedená víceznačnost však musí dosáhnout obecně přijatelné míry a musí jít o rovnocenný
konkurenční výklad práva, ne pouze o výklad obtížně obhajitelný; v takové situaci aplikace zásady
in dubio pro mitius nepřipadá v úvahu. A právě výklad předestřený žalobkyní vychází z významně
formalistických až technologických hledisek a naprosto nezohledňuje smysl a účel dotčených
norem ani předchozí judikaturu. Proto ho nelze považovat za rovnocenný výklad s výkladem
poskytnutým krajským soudem či žalovaným a Nejvyšší správní soud tak neshledal ani porušení
zásady in dubio pro mitius.
[47] Nejvyšší správní soud po přezkoumání napadeného rozsudku dospěl k závěru,
že se krajský soud předloženou věcí pečlivě zabýval, jeho argumentace je přesvědčivá a má oporu
v zákoně. Jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž je nutno
přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou.
[48] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
Žalobkyně neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, a proto
mu soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. července 2013
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu