ECLI:CZ:NSS:2013:1.AS.47.2013:52
sp. zn. 1 As 47/2013 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ing. J. L.,
zastoupen JUDr. Petrem Kočím, Ph.D., advokátem se sídlem Opletalova 1535/4, Praha 1, proti
žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha 2, ve věci žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 7. 2012, čj. 466/2011-OT-OSV/4, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 5. 2013, čj. 8 A 135/2012 –
31,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Žalobce podal dne 19. 9. 2011 u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále též „povinný“)
žádost o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím. V ní žádal o sdělení 1.) kdy a kde byla správou soudu zveřejněna výroční zpráva
k poskytování informací podle §18 za rok 2010, a 2.) kdy a kde byly zveřejněny všechny
informace poskytnuté na žádost podle ustanovení §5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím. Tato žádost byla vyřízena asistentkou předsedy krajského soudu přípisem ze dne
4. 10. 2011, čj. Spr 4299/2011. V něm nejprve uvedla, že výroční zpráva o činnosti v oblasti
poskytování informací za rok 2010 do toho okamžiku nebyla zveřejněna. V odpovědi na druhou
otázku sdělila, že ze strany krajského soudu došlo k pochybení, neboť povinnost danou mu §5
odst. 3 nesplnil.
[2] Žalobce podáním ze dne 7. 10. 2011, označeným jako stížnost na postup při vyřizování
žádosti o informace, namítal, že ohledně své žádosti sice od povinného subjektu obdržel sdělení,
ale povinný žádnou z žádaných informací neposkytl a ani ve věci nevydal řádné odmítnutí žádosti
o informace. Stížnost zdůvodnil tím, že zveřejnění výroční zprávy nelze odmítnout s odkazem
na dlouhodobou nečinnost jiného správního orgánu. Také odkázal na judikaturu správních soudů
v rozsahu povinnosti doplnění a poskytnutí požadované informace povinným subjektem
v případech, kdy tyto informace povinný nemá. Žalobce dále požádal Ministerstvo spravedlnosti
(dále též „žalovaný“), aby rozhodlo o tom, že požadované informace budou poskytnuty, aby byla
k tomu stanovená lhůta, aby žalovaný provedl u povinného subjektu kontrolu ohledně
dodržování povinností podle §18 a §5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím,
a aby byly přijaté opaření k nápravě. Žalovaný konstatoval, že žadatelem vznesené dotazy byly
povinným řádně zodpovězeny, přičemž prohlásil, že: „[s]kutečnost, že z poskytnutých informací
vyplývají určitá pochybení dotázaného povinného subjektu při naplňování povinností vyplývajících z §§5
a 18 […], na zákonnost postupu orgánu prvního stupně při vyřizování žadatelovy žádosti o informace vliv
nemá.“ Žadatelův návrh, aby žalovaný přijal opatření k nápravě stavu popsaného v stížnosti, nelze
vyřídit podle §16a zákona č. 106/1999 Sb.; proto nadřízený orgán vyzve povinného,
aby pro příště při své činnosti zajistil náležité plnění zákonných povinností.
[3] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u krajského soudu dne 27. 9. 2012. Namítal
nezákonnost postupu povinného, který nevyřídil jeho žádost jedním ze zákonem vyjmenovaných
způsobů. Správní orgán mu prý zaslal jen formální sdělení, ve kterém poskytl pouze jakési
doplňující informace (tvrzení o neexistenci požadované výroční zprávy a pochybení
u zveřejňování informací dle §5 odst. 3). Městský soud shledal žalobu nedůvodnou. Konstatoval,
že povinný subjekt žalobci sdělením o nezveřejnění požadovanou informaci poskytl, neboť
„[z]a stavu, kdy ani zpráva k poskytování informací, ani informace poskytnuté nebyly podle §5 odst. 3 […]
zveřejněny, nelze povinnému subjektu vytýkat, že žalobci nesdělil datum, resp. url takového zveřejnění.“ Městský
soud také potvrdil názor žalovaného co do neaplikovatelnosti stížnosti dle §16a odst. 1 zákona
o svobodném přístupu k informacím ohledně provedení kontroly plnění povinností povinného
subjektu.
II.
Shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozhodnutí městského soudu včasnou kasační
stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Stěžovatel vytýkal městskému soudu,
že nesprávně posoudil žádost o poskytnutí informací. Požadované informace byl totiž krajský
soud povinen zveřejnit i bez žádosti, přičemž právě jeho žádostí dal stěžovatel najevo, že se chtěl
s dosud nezveřejněnými informacemi seznámit. Povinný správní orgán přípisem odpověděl,
že tyto informace k dispozici nejsou a nevydal ani rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informací.
Toto pochybení povinného dle stěžovatele nebylo správně posouzeno v odvolacím řízení
a ani posléze v řízení o žalobě proti nezákonnému rozhodnutí městským soudem.
[5] Stěžovatel se neztotožňuje s extenzivním výkladem smyslu právního institutu stížnosti
dle §16a zákona o svobodném přístupu k informacím, jak jej vymezil žalovaný. Dle stěžovatele
má tazatel mít možnost podávat stížnost bez ohledu na to, zda existuje dřívější povinnost
povinného subjektu, či nikoliv. Pokud by totiž povinný subjekt, který má určité informace
zveřejnit, takto neučinil a při konkrétním dotazu konstatoval, že pochybil tím, že požadovaná
informace zveřejněna nebyla, čímž fakticky informaci opět neposkytl, mohl by prakticky
libovolně porušovat zákonné povinnosti. Tento výklad dle stěžovatele redukuje možnosti obrany
proti nezákonnému postupu povinného.
[6] Stěžovatel konečně namítá, že ačkoliv žalovaný vyčlenil část jeho stížnosti dle §16a
zákona o svobodném přístupu k informacím v souladu s §37 odst. 1 správního řádu jako jiné
podání, tuto část stížnosti žalovaný řádně neidentifikoval. Měl prý také zahájit řízení, rozhodnout
a o rozhodnutí stěžovatele následně informovat. Žalovaný tak neučinil, a proto takové jednání
budí u stěžovatele dojem, že se žalovaný touto částí jeho podání zabývat nechtěl.
III.
Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti a replika stěžovatele
[7] Žalovaný se ztotožňuje s odůvodněním rozsudku městského soudu. Žalovaný navíc
má za to, že pokud chtěl stěžovatel od povinného subjektu získat určité informace, bylo třeba,
aby svou žádost takto formuloval. Rozpor mezi žadatelovým úmyslem a formulací dotazu nelze
přikládat k tíži povinného subjektu. Žalovaný již dne 30. 7. 2012 přípisem adresovaným
předsedovi Krajského soudu v Ústí nad Labem vyzval povinného k plnění povinností
vyplývajících ze zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný má za to, že takové
řešení bylo nejvhodnější.
[8] V reakci na vyjádření žalovaného stěžovatel tvrdí, že povinný správní orgán „nemá hledat
různé výklady dotazu, vybrat si ten výklad, na nějž lze nejsnadněji odpovědět a tím věc skončit.“ Dále
stěžovatel podotýká, že s dotazy na orgány státní správy se obracejí většinou laici, kterým by měly
povinné orgány vycházet vstříc a zvolit takový výklad dotazu, který je nejvhodnější pro veřejnost.
V souladu s účely informačního zákona nemají přitom trvat na nesmyslném formalizmu a zcela
doslovné formulaci dotazů.
IV.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Nejvyšší správní soud předně posoudil námitku nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení žádosti o poskytnutí informací [důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., IV.A.]. Poté
se vypořádal s námitkou nezákonnosti výkladu smyslu stížnosti dle §16a zákona o svobodném
přístupu k informacím [důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., IV.B.]. Zdejší soud konečně
zjišťoval oprávněnost námitky co do nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti vyčlenění části
stěžovatelovy stížnosti jako samostatného podání [důvody dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
IV.C.].
IV.A.
Námitka nesprávného posouzení žádosti o poskytnutí informací
[11] Ze soudního spisu zdejší soud zjistil, že se stěžovatel domáhal poskytnutí dvou informací,
a to 1.) „kdy a kde byla správou [Krajského soudu v Ústí nad Labem] zveřejněna výroční zpráva
k poskytování informací za rok 2010 (podle §18 zákona č. 106/1999 Sb.)“ a 2.) „kdy a kde byly správou
[Krajského soudu v Ústí nad Labem] zveřejněny všechny informace poskytnuté na žádost v souladu s §5
odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.“ Povinný subjekt odpověděl na obě části žádosti sdělením, že tyto
informace zveřejněny nebyly, přičemž zveřejnění první informace mělo bránit probíhající řízení
před Ministerstvem spravedlivosti a v případě druhé požadované informace povinný konstatoval
své pochybení spočívající v nesplnění zákonné pochybnosti.
[12] Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve tím, zda městský soud posoudil povahu žádosti
o poskytnutí informací správně.
[13] Právo na informace zakotvuje na úrovni ústavního pořádku čl. 17 Listiny základních práv
a svobod. Toto základní právo a jemu odpovídající povinnost orgánu veřejné moci jsou klíčovým
prvkem vztahu mezi státem a jednotlivcem. Jeho smyslem je totiž participace občanské
společnosti na věcech veřejných. Informování veřejnosti se týká fungování veřejné moci jako
takové; pomocí těchto informací ji může veřejnost kontrolovat (srov. např. nález ze dne
15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, N 223/59 SbNU 217). Podrobnosti výkonu tohoto práva
stanoví zákon o svobodném přístupu k informacím.
[14] Podle §14 odst. 5 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím: povinný subjekt
posoudí žádost a „v případě, že je žádost nesrozumitelná, není zřejmé, jaká informace je požadována, nebo
je formulována příliš obecně,“ vyzve žadatele ve lhůtě do sedmi dnů od podání žádosti, aby žádost
upřesnil. Povinný správní orgán považoval žádost o poskytnutí informace za dostatečně zřejmou.
Z formulace žádosti bylo jasné, že stěžovatel očekával, že se seznámí s časovým (kdy?)
a lokalizačním (kde?) údajem o informaci. Za okolnosti, kdy povinný žádnou z těchto informací
v okamžiku vyřizování žádosti ještě nezveřejnil, bylo na místě na stěžovatelovu žádost odpovědět,
že informace zveřejněny nebyly. Zdejší soud, s ohledem na zásady výrokové logiky, nepovažuje
odpověď žalovaného za nezákonnou. Tato odpověď byla v zásadě řádným poskytnutím
požadované informace, protože žalovaný stěžovatele srozumitelně informoval
o jím požadovaných údajích. Na takto položenou otázku (resp. žádost o poskytnutí informace)
v zásadě nelze odpovědět jinak.
[15] S ohledem na argumenty vznesené v replice stěžovatele musí zdejší soud konstatovat,
že na přímočarou otázku, tak jak ji položil žadatel o informace, nelze hledat různé výklady. Žalovaný
neposuzoval žádost o informace formalistickým způsobem a ani netrval na zcela přesné
formulaci dotazů, když jednoduše na dotaz odpověděl, že informace zveřejněny nebyly. Přísně
formalistický výklad by povinného vedl k strohé odpovědi nikdy (kdy?) a nikde (kde?). Takto však
povinný nepostupoval.
[16] Žalovaný zcela správně argumentoval, že stěžovatel nedal najevo, že se chce s věcnými
informacemi, o jejichž zveřejnění vyžadoval údaje, seznámit. Dle názoru zdejšího soudu
je odůvodněné tvrdit, že povinný subjekt je při vyřizování srozumitelné a zřejmé žádosti vázán
její formulací. Bylo by nad rámec jeho povinností poskytovat informace stěžovatelem výslovně
nepožadované. Pokud by se měl každý dotázaný správní orgán nad rámec formulace žádosti
o informace zaobírat tím, co vlastně žadatel chce vědět, mohlo by lehce dojít k zcela zbytečnému
zavalení povinných orgánů nadbytečnou prací. Jednání žalovaného se nijak nepříčí ani zásadám
správního řízení. Zdejší soud proto považuje posouzení právní otázky městským soudem
za správné a v souladu se zákonem.
[17] V neposlední řadě je vhodné stěžovatele upozornit, že když věcné informace
po povinném chtěl, a po odpovědi povinného bylo jasné, že tyto ještě nebyly zveřejněny, mohl
podat novou žádost o poskytnutí informací, ve které by se přímo věcného obsahu informace
domáhal.
[18] Námitka stěžovatele je s ohledem na výše uvedené nedůvodná.
IV.B.
K tvrzené nezákonnosti výkladu smyslu §16a zákona o svobodném přístupu k informacím
[19] Stížnost podle §16a zákona o svobodném přístupu k informacím představuje svébytný
právní nástroj odlišný od obecné stížnosti dle §175 správního řádu. Stížností dle zákona
o svobodném přístupu k informacím se tedy rozumí podání, kterým stěžovatel napadá činnost
ze zákona povinných správních orgánů při vyřizování žádostí o informace, přičemž se domnívá,
že mu v důsledku nesprávné činnosti mohla vzniknout ujma na jeho právech.
[20] Ustanovení §16a odst. 1 upravuje institut právní stížnosti: „[s]tížnost na postup při vyřizování
žádosti o informace (dále jen "stížnost") může podat žadatel…“ Z jazykového znění zákona tedy vyplývá,
že stížnosti lze využít jen k stěžování se na postup při vyřizování žádosti o informace. Stěžovatel
namítá, že tento výklad je natolik extenzivní (pozn. NSS: stěžovatel zřejmě mínil restriktivní),
že by proti spornému nezákonnému postupu povinného neexistovala žádná obrana. Zdejší soud
nesouhlasí s názorem stěžovatele ohledně potenciálně beztrestného porušování zákonných
povinností (zde povinnosti dle §5 odst. 3 a §18 zákona o svobodném přístupu k informacím).
Nutno rozlišit porušování povinností při vyřizování konkrétní žádosti o informace a porušování
povinností jiných, nespojených s vyřizováním konkrétní žádosti o informace. V případě,
že správní orgán poruší jiné své zákonné povinnosti, nespojené s vyřizováním určité žádosti,
pravomoc jej na toto porušení upozornit a učinit jiné kroky proti takovému porušování zákona
má jeho nadřízený v rozsahu činnosti vnitřní správy. Postup povinného, který v obou případech
není adresován konkrétním žadatelům, spadá pod vnitřní správní kontrolu dodržování
zákonnosti.
[21] Námitka nezákonnosti výkladu institutu stížnosti proto není důvodná.
IV.C.
Námitka nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti vyčlenění části stížnosti jako samostatného podání
[22] Nejvyšší správní soud nakonec přistoupil k posouzení vyčlenění části stěžovatelovy
stížnosti jako samostatného podání dle §37 odst. 1 správního řádu.
[23] Zdejší soud nepovažuje tento postup žalovaného za nezákonný, neboť v souladu
se zásadou legality (§2 odst. 1 správního řádu) nemohl žalovaný přistoupit k posouzení všech
stěžovatelem požadovaných stížnostních bodů. Žalovaný nemůže v rozsahu řízení o stížnosti
proti postupu při vyřizování žádosti o informace nařizovat nad rámec předmětu sporné žádosti
o informace kontrolu povinného subjektu, či případné opatření k nápravě. Tyto právní instituty
spadají pod vnitřní správu, a stěžovatel může k jejich nařízení podat jenom (nenárokový) podnět
dle §42 správního řádu (viz IV.B. shora). V souladu se zásadou veřejné správy jako služby
veřejnosti (§4 odst. 1 správního řádu) proto žalovaný vyčlenil část stěžovatelovy stížnosti
k samostatnému vyřízení.
[24] Žalovaný řádně zdůvodnil, proč přistoupil k vyčlenění vyjmenovaných části stížnosti jako
podnětu. Nad rámec nezbytně nutného Nejvyšší správní soud poznamenává, že žalovaný
následně konstatoval porušení zákonných povinností (§5 odst. 3 a §18) u povinného správního
orgánu. Dále žalovaný stěžovatele ubezpečil, že povinného vyzve k nápravě. Z repliky
žalovaného ke kasační stížnosti je pak zřejmé, že žalovaný povinného na porušení zákonem
stanovených povinnosti upozornil přípisem adresovaným předsedovi povinného Krajského
soudu v Ústí nad Labem již dne 30. 7. 2012 (tj. bez zbytečného odkladu v ten samý den,
kdy vydal rozhodnutí o stížnosti).
[25] Tato námitka nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti není důvodná.
V.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[26] S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
je nedůvodná, a proto ji dle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Soud přitom neshledal žádnou
vadu, k níž by byl povinen přihlédnout i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[27] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaný sice v řízení úspěšný byl, nicméně v řízení o kasační stížnosti mu žádné
náklady převyšující jeho obvyklou činnost nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladů řízení
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. srpna 2013
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu