ECLI:CZ:NSS:2013:2.AFS.37.2013:26
sp. zn. 2 Afs 37/2013 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce:
SYNOT TIP, a. s., se sídlem Jaktáře 1475, Uherské Hradiště - Mařatice, zastoupeného
JUDr. Jaroslavem Novákem, Ph.D., proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem
Dominikánské nám. 196/1, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 5. 3. 2013, č. j. 29 Af 11/2011 - 139,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
[1.] Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá
zrušení shora uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně. Tímto rozsudkem krajský soud
zamítl jeho žaloby proti rozhodnutí Magistrátu města Brna (dále též „žalovaný“) ze dne
29. 11. 2010, č. j. MMB/0442852/2010, a ze dne 13. 1. 2011, č. j. MMB/0014864/2011, kterými
byla zamítnuta jeho odvolání proti platebním výměrům Úřadu městské části Brno – Nový
Lískovec (dále též „správce poplatku“) ze dne 10. 8. 2010, č. 2/2010, a ze dne 6. 12. 2010,
č. 7/2010. Citovanými platebními výměry byly stěžovateli vyměřeny podle zákona
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen
„zákon o místních poplatcích“), a obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 9/2010,
o místním poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení
povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu (dále též „vyhláška 9/2010“),
místní poplatky za provozovaný výherní hrací přístroj. Konkrétně se jednalo o 16 kusů
technického herního zařízení a o období 1. 7. – 30. 9. 2010, resp. 1. 10. - 31. 12. 2010.
[2.] Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že v obou rozhodnutích vyměřil správce
poplatku stěžovateli místní poplatek ve výši 80 000 Kč, dle zákona o místních poplatcích
a vyhlášky 9/2010 (sazba poplatku činila 5000 Kč za tři měsíce provozu). Správce poplatku
vyměřil stěžovateli poplatkovou povinnost za každý povolený přístroj, bez ohledu na okolnost
provozování.
[3.] Platební výměry č. 2/2010 a č. 7/2010 napadl stěžovatel odvoláními, která odvolací orgán
zamítl výše uvedenými rozhodnutími ze dne 29. 11. 2010 a ze dne 13. 1. 2011. V odůvodnění
odmítl řešit namítanou protiústavnost novely zákona o místních poplatcích provedenou zákonem
č. 183/2010 Sb. (dále jen „novela zákona o místních poplatcích“), neshledal novelizované
ustanovení §1 a §10a zákona o místních poplatcích za nesrozumitelné a interpretačně
nejednoznačné a neshledal ani důvody pro zrušení předmětných platebních výměrů.
[4.] Žalobce tato dvě zamítavá rozhodnutí napadl žalobami, v nichž trval na protiústavnosti
přijetí novely zákona o místních poplatcích, její nesrozumitelnosti a nejednoznačnosti některých
pojmů obsažených v této novele a vyhlášce 9/2010. Zároveň nesouhlasil se závěrem správce
poplatku, že poplatek lze vybírat za povolené interaktivní videoloterijní terminály, protože
ty nelze považovat za kompaktní, funkčně nedělitelné technické zařízení ve smyslu zákona
č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„zákon o loteriích“). V této souvislosti zpochybnil též „závěry metodického sdělení Ministerstva
financí vydaného dne 6. 8. 2010 odborem 26 Cla a daně“, protože ten by znamenal zpoplatnění
již samotného aktu povolení provozu loterií, čímž by jeden správní akt byl zatížen dvojnásobnou
odvodovou povinností.
[5.] Krajský soud v Brně obě žaloby zamítl rozsudkem napadeným nyní projednávanou
kasační stížností. Námitku protiústavnosti novely zákona o loteriích odmítl jako nedůvodnou
s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/12 (publ. pod
č. 39/2013 Sb.). Jádro sporu shledal krajský soud ve výkladu pojmu „jiné technické herní zařízení
povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu“. Neshledal, že by pojem „loterie
a jiná podobná hra“ bylo možno směšovat s pojmem „zařízení“, na němž je tato hra
provozována. Podstatné však je, že hry provozované prostřednictvím centrálního loterního
systému, jehož součástí jsou koncové videoloterní terminály, nelze provozovat bez povolení
herního zařízení, v jehož softwaru je hra zakomponována.
[6.] Podle ustanovení §17 zákona o loteriích se výherním hracím přístrojem rozumí
kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným
pouze pro jednoho hráče. Jiné technické zařízení zákon nedefinuje a je proto zřejmé, že se jedná
o zařízení odlišné od výherního hracího přístroje, avšak sloužící stejnému účelu. Soud proto
akceptoval, že koncový interaktivní videoloterní terminál není sám o sobě kompaktní ve smyslu
citovaného zákonného ustanovení, nicméně v důsledku napojení na centrální řídící jednotku
je schopen realizovat celý herní proces ve smyslu ustanovení §1 odst. 1 zákona o loteriích,
a proto ho lze považovat za „jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle
jiného právního předpisu“, pokud je schválený (povolený) Ministerstvem financí.
[7.] Posuzovat namítané metodické sdělení Ministerstva financí odmítl, protože z něj správní
orgány nevycházely a není z něj třeba činit předmět sporu. S odkazem na gramatický výklad
ustanovení §10a odst. 1, 3 zákona o místních poplatcích dle krajského soudu podléhá poplatkové
povinnosti každý povolený výherní hrací přístroj a poplatková povinnost vzniká ode dne vydání
povolení k jeho provozování. Obec by sice mohla v samostatné působnosti stanovit poplatkovou
povinnost pouze na fakticky provozované přístroje, avšak pokud tak neučiní, nepostupuje contra
legem, pokud poplatek vybírá za každý povolený hrací přístroj. Zároveň odmítl, že by tato
poplatková povinnost zakládala dvojí odvodovou povinnost, protože dotčený místní poplatek
se vyznačuje účelností a ekvivalentností. Rozhodnutí správních orgánů tedy krajský soud shledal
po formální i obsahové stránce v souladu se zákonem. V závěru rozsudku krajský soud zmínil
další legislativní vývoj v této oblasti, který sice neměl normativní dopad na daný případ, avšak
potvrdil správnost argumentace žalovaného.
II. Obsah kasační stížnosti
[8.] Stěžovatel napadá uvedený rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodu podle
ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“), tedy pro nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem.
[9.] Podle stěžovatele je podstatou sporu otázka, co lze či nelze rozumět pod pojmem „jiné
technické herní zařízení“ zavedeným novelou zákona o místních poplatcích č. 183/2010 Sb. a zda
je tak možno vyměřit a vybrat místní poplatek za provoz interaktivních videoloterních terminálů,
jakožto koncových zobrazovacích jednotek technického zařízení centrálního loterního systému.
Dále považuje za sporné, zda je možno tento místní poplatek vyměřit a vybrat nejen za terminály,
jež jsou provozovány, nýbrž i za terminály, jejichž provoz byl povolen, avšak tyto dosud nebyly
uvedeny do provozu či dokonce nebyly ani umístěny.
[10.] Dle stěžovatele interaktivní loterní terminál není kompaktním zařízením a sám o sobě
není schopen realizovat celý herní proces; z toho dovozuje, že interaktivní videoloterní terminál
nemá stejné ani podobné vlastnosti jako výherní hrací přístroj, protože ty má pouze centrální
loterní systém jako celek. I když tedy stěžovatel částečně souhlasil s krajským soudem,
že vlastnosti jiného technického herního zařízení by měly být podobné a nikoli stejné, odlišil
se v posouzení konkrétních interaktivních videoloterních terminálů. Z hlediska gramatického
výkladu pojmu „jiné technické herní zařízení“ však pokládá za klíčovou definici výherního
hracího přístroje, uvedenou v ustanovení §17 odst. 1 zákona o loteriích. Zároveň své závěry
opřel o důkazy předložené již před soudem prvého stupně.
[11.] Stěžovatel také odmítl úvahu krajského soudu, že z hlediska poplatkové povinnosti není
rozhodné, na jakém principu, či prostřednictvím čeho, je povolená hra provozována (protože
hráče zajímá samotná hra). Dle stěžovatele se v uvedeném případě nejedená o regulatorní
pravomoc obcí, nýbrž v tomto případě má místní poplatek jako místní daň fiskální charakter.
Proto se v případě stanovení, vyměření a výběru místního poplatku jedná o vztah mezi
provozovatelem a obcí či městem, nikoliv o vztah mezi provozovatelem a hráčem jako takovým.
[12.] Stěžovatel také připomíná, že v minulých letech mu byly správní poplatky vyměřovány
jediným platebním výměrem, za rok 2004 například ve výši 34 979 799 Kč, přičemž důvodem pro
odlišnost postupu nemůže být nyní jen jiná právní úprava, neboť už od roku 2005 měl správce
daně podle judikatury Nejvyššího správního soudu postupovat výhradně podle nového zákona
o správních poplatcích. Změna postupu správce daně ve vztahu k poplatku za rok 2007 tak byla
pro stěžovatele překvapivá, a tím rozporná s principem právní jistoty.
[13.] Stěžovatel také kritizuje výklad krajského soudu, který pouze povšechně odkazuje na vůli
zákonodárce, aniž by vyšel například z důvodové zprávy. Přitom pokud by zákonodárce opravdu
chtěl zvlášť zpoplatnit každou hru, nic mu nebránilo výslovně to do položky 21 Sazebníku uvést.
Ovšem tím, že zákonodárce nazval jednu z kategorií podléhajících správnímu poplatku „hry“,
a nikoli „hra“, dal jasně najevo, že takových her může být v jedné kategorii i vícero a současně
že tato jedna kategorie má být zpoplatněna jedním poplatkem. Zpoplatnění každé povolované
hry zvlášť plyne jednoznačně teprve z výkladových materiálů vydávaných Ministerstvem financí,
které však nemají právní závaznost a jejich obsah lze vysvětlit snahou Ministerstva financí
co nejvíce naplnit státní rozpočet, což je ostatně smysl jeho existence. Krajský soud tak
interpretoval právní předpis vadně a k tíži stěžovatele.
[14.] Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušit rozsudek krajského soudu a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
[15.] Žalovaný v reakci na kasační stížnost toliko odkázal na svoje dřívější vyjádření, obsažená
ve správním spise, a uvedl, že napadený rozsudek nevykazuje tvrzené vady. Navrhl proto kasační
stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
IV. Vlastní argumentace soudu
[16.] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Brně v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3, 4 s. ř. s) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[17.] Jak bylo již předestřeno výše, stěžovatel výslovně uplatnil jeden kasační důvod, když
namítá nezákonnost rozsudku krajského soudu [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Z ustálené
judikatury zdejšího soudu přitom plyne, že o nezákonnost napadeného rozsudku by se jednalo
tehdy, jestliže by krajský soud aplikoval na zjištěnou skutkovou situaci nesprávné zákonné
ustanovení (případně by opomenul aplikaci některých ustanovení dalších) anebo by sice vycházel
z relevantních zákonných ustanovení, nicméně jejich výklad by odporoval běžným
interpretačním metodám (teleologická, systematická, logická, gramatická apod.).
[18.] Rozhodnými právními otázkami v posuzovaném případě je tedy výklad pojmu „jiné
technické herní zařízení“, a to s ohledem na fungování interaktivních videoloterních terminálů,
jakožto koncových zobrazovacích jednotek technického zařízení centrálního loterního systému,
a dále posouzení, zda poplatkové povinnosti podléhá každý povolený výherní hrací přístroj či zda
je ke vzniku poplatkové povinnosti nezbytné jeho uvedení do faktického provozu. Relevantním
ustanovením, které bylo v projednávaném případě aplikováno, je především §10a zákona
o místních poplatcích (v tehdy platném znění). Podle tohoto ustanovení totiž (1) [p]oplatku
za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá
každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí. Obec není povinna
poskytnout osvobození od tohoto poplatku. (2) Poplatek za výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní
zařízení povolené Ministerstvem financí platí jeho provozovatel. (3) Sazba poplatku za každý výherní hrací
přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí na tři měsíce činí od 1000 Kč
do 5000 Kč.
[19.] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že pro jeho rozhodování (stejně jako pro
stěžovatele) nejsou závazné jakékoli metodiky či stanoviska Ministerstva financí,
kterými stěžovatel argumentuje, nýbrž toliko text zákona, jak vyplývá ve vztahu ke stěžovateli
z čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a ve vztahu k soudu z jejího čl. 95 odst. 1 (tento názor Nejvyšší správní
soud vyslovil již v rozsudku o kasační stížnosti stejného stěžovatele dne 8. 4. 2013,
č. j. 2 Afs 86/2012 - 31). Nejvyšší správní soud tak bude ve svém výkladu vycházet pouze z textu
citovaného ustanovení, v kontextu dalších zákonných a ústavních norem. Ve výkladu ovšem
nutně vychází ze své dosavadní judikatury, stejně jako z judikatury Ústavního soudu.
[20.] Pojem „jiné technické herní zařízení“ vnesl do zákona o místních poplatcích zákon
č. 183/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České
republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu
a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv
a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb.,
o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní konformitu přijetí
této novely zákona o místních poplatcích posuzoval též Ústavní soud, který legislativní proces,
jež v průběhu řízení o žalobě napadal též stěžovatel, neshledal za ústavně nekonformní
(srov. Pl. ÚS 6/12, publ. pod č. 39/2013).
[21.] Výkladem uvedeného pojmu se důkladně zabýval krajský soud v odůvodnění rozsudku
napadeného nyní projednávanou kasační stížností. Ve svých závěrech vyšel ze znění zákona
o místních poplatcích a zákona o loteriích, z judikatury Ústavního soudu a také z vůle
zákonodárce odvozené ze záznamů z projednávání dané normy v Poslanecké sněmovně a Senátu
Parlamentu České republiky.
[22.] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s úvahami krajského soudu, které byly důkladně
argumentačně podloženy. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že aby bylo možno
považovat technické zařízení za tzv. „jiné technické herní zařízení“ ve smyslu zákona o loteriích,
musí takové zařízení do určité míry naplnit vlastnosti výherního hracího přístroje obsažené
v ustanovení §17 odst. 1 zákona o loteriích. Tyto vlastnosti však nelze dovozovat primárně
z technických parametrů přístroje, jak činí stěžovatel, nýbrž především z jejich funkce.
V opačném případě by zákonodárce mohl novelizovat a rozšířit dotčené ustanovení zákona
o loteriích a nikoli zákon o místních poplatcích. Jak zevrubně dovodil krajský soud, svým
postupem zákonodárce dal jasně najevo vůli postavit na roveň hrací přístroje a interaktivní
videoloterní terminály jakožto „jiné technické herní zařízení“, a to právě z hlediska poplatkové
povinnosti potencionálně stanovené místní samosprávou. S tímto názorem se zdejší soud plně
ztotožňuje.
[23.] Z toho důvodu lze přisvědčit krajskému soudu, že z hlediska poplatkové povinnosti není
rozhodné, na jakém principu či prostřednictvím čeho je povolená loterie provozována. Stěžovatel
nemá pravdu, když striktně rozlišuje mezi loterií či jinou podobnou hrou jako takovou
a „kanálem“, jehož prostřednictvím je hra realizována. Stěžovateli lze nicméně přitakat potud,
že správci poplatku nemohou při stanovení a vyměření poplatku svévolně vykládat určité
zákonné pojmy. Tak tomu však v daném případě nebylo, protože správce poplatku i krajský soud
vyšly pouze ze shora uvedené novely zákona o místních poplatcích a správně si vyložily její dopad
též na interaktivní videoloterní terminály. Pokud stěžovatel tvrdí, že interaktivní videoloterní
terminály nelze zahrnout pod zákonné pojmy uváděné v zákoně o místních poplatcích, vychází
při svém výkladu daných norem ze striktně technických parametrů, s čímž nemůže Nejvyšší
správní soud souhlasit. Interpretace normy nemůže vycházet pouze a jedině ze znalosti
technických parametrů, protože pokud by byl připuštěn tento postup odporující základním
východiskům podoby a interpretace právních norem, právě tehdy by se stávalo dotčené
ustanovení nesrozumitelným. Navíc by byl před faktickým smyslem a účelem právní normy
upřednostněn technický či odborný parametr, což musí Nejvyšší správní soud odmítnout.
[24.] Nejvyšší správní soud navíc připomíná, že v případě interpretace nabízené stěžovatelem
by posuzovaný místní poplatek fakticky ztratil smysl, protože pokud by za jednotku, z níž
se odvádí poplatek, byla považována pouze centrální loterní jednotka, pak by mohli
provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů umístit v dané obci nespočet konečných
přístrojů určených pro hru a naprosto by tak byl popřen smysl a účel daného poplatku a přijatých
norem. Podobně by daná interpretace kolidovala s judikaturou Ústavního soudu (srov. např.
Pl. ÚS 56/10, publ. pod č. 293/2011 Sb. – N 151/62 SbNU 315). Proto Nejvyšší správní soud
naprosto souhlasí s krajským soudem, že z hlediska poplatkové povinnosti není rozhodné,
na jakém principu a prostřednictvím čeho je povolená loterie provozována, ale především její
vnější forma zpřístupněná uživateli. Do této logiky proto zapadá zpoplatňování videoterminálů
vždy v závislosti na jejich konkrétním počtu, a to právě proto, že právě s těmito koncovými
videoterminály přichází do kontaktu uživatelé her.
[25.] K naposledy uvedenému se také váže otázka, zda v případě stanovení, vyměření a výběru
dotčeného místního poplatku se jedná pouze o vztah mezi provozovatelem a obcí či městem, jak
tvrdí stěžovatel, a nikoli o vztah mezi provozovatelem a hráčem jako takovým, kdy je právně
bezvýznamné, jaký dojem má hráč z koncových terminálů, případně zda je může zaměnit
za výherní hrací přístroje. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že stanovení poplatku je dáno
veřejnoprávním vztahem a že tento vztah je uskutečňován mezi veřejnoprávní korporací (obec)
a provozovatelem. Stěžovateli však nelze přisvědčit v tom, že u tohoto poplatku je vyloučena
regulatorní pravomoc obcí, neboť akceptuje toliko jeho fiskální funkci. Takovýto výklad je čistě
formalistický a neodráží smysl a účel dané právní úpravy. Správce poplatku totiž při stanovení
a vyměření poplatku může (ba dokonce musí) vycházet z konkrétních reálií, protože pouze tak
naplní při stanovení a vyměření poplatku zásadu dobré správy. Pokud tedy s ohledem na fakticitu
podoby a provozu výherních automatů (jakožto výherních hracích přístrojů) a interaktivních
videoloterních terminálů (jakožto „jiných technických herních zařízení“) tyto považuje
za přístroje fakticky totožné a při stanovení místního poplatku vychází ze znění zákona a dotčené
obecně závazné vyhlášky, nelze proti jeho postupu nic namítat. Ve skutečnosti totiž primárně
nejde o to, zda může dojít k „vizuální záměně“ terminálů s hracími přístroji, nýbrž o regulaci
stejného jevu obcemi (byť realizovanému poněkud odlišnými technickými prostředky), který tyto
obce zpravidla a z velmi dobrých důvodů považují za negativní až nebezpečný.
[26.] Nejvyšší správní soud odmítá rovněž tvrzení stěžovatele, že odkaz na úmysl zákonodárce
je dosti pochybný, protože jak uvedl i Ústavní soud ve shora uvedeném rozhodnutí, tak právě
z něj vyplývá podřazení videoloterních terminálů pod posuzovaný pojem. Odkaz na úmysl
zákonodárce v odůvodnění rozsudku krajského soudu nelze hodnotit negativně, protože mezi
standardní metody výkladu práva patří také zdroje, příčiny či důvody vzniku právních norem (tzv.
historický zákonodárce). Přijetí předmětné úpravy přitom zjevně reflektovalo diskuse a kritiky
nad tehdejší faktickou dvojkolejností výběru poplatku za hrací přístroje (obce za hrací automaty
vs. Ministerstvo financí ČR za videoloterní terminály) a nad faktickou nemožností regulace
videoloterních terminálů obcemi. Uvedené okolnosti projednávání a schvalování zákona tedy
ukazují, že zákonodárce jednoznačně zamýšlel postavit výherní hrací přístroje a videoloterní
terminály na roveň. Jakkoliv tedy lze do určité míry souhlasit se stěžovatelem, že znění
citovaného zákonného ustanovení není terminologicky nejpřesnější, vůle zákonodárce
je z ní jasně patrná a nevzbuzuje výraznější interpretační pochybnosti.
[27.] Jak bylo zmíněno výše, nelze souhlasit se stěžovatelem ani v tom směru, že v případě
vybírání posuzovaného místního poplatku má tento poplatek výlučně fiskální charakter, aniž
by vyjadřoval i regulatorní pravomoc obcí. Je pravdou, že dotčená rozhodnutí Ústavního soudu
(viz bod 24) řešila především otázku možnosti zákazu provozu interaktivních videoloterních
terminálů obecně závaznou vyhláškou, to však nikterak nerozporuje, že i samotná poplatková
povinnost má regulatorní charakter. Ačkoli lze přisvědčit stěžovateli, že u místních poplatků hrají
fiskální otázky důležitou roli, jejich stanovením může docházet též k regulaci určitých aktivit.
[28.] Typickým příkladem je třeba poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem
do vybraných míst a částí měst [srov. §1 písm. f) zákona o místních poplatcích], jehož cílem
je právě omezit frekvenci vjezdu motorových vozidel do určitých míst, pokud obec považuje
za vhodné a nezbytné vjezd do těchto míst regulovat. To stejné platí o místním poplatku
za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení. Stanovením poplatku,
který se i dle stěžovatele výší vymyká jiným místním poplatkům, se obec nejenom snaží získat
příjmy do rozpočtu, ale nespornou funkcí tohoto poplatku je i snaha o regulaci těchto přístrojů,
včetně možného snížení jejich počtu v dané obci. Normativní zakotvení daného poplatku totiž
reflektuje negativní dopady spojené s provozem těchto přístrojů (především
chorobné gamblerství) a v žádném případě ho nelze považovat pouze za zdroj obecních příjmů,
protože - podobně jako poplatek za psa či poplatek za užívání veřejného prostranství - v sobě
nese očekávání vynaložených příjmů obcí či strpění některých negativních jevů na území obce.
Neboli, jak uvedl krajský soud ve svém odůvodnění, u poplatku za provozovaný výherní hrací
přístroj lze toto protiplnění spatřovat v toleranci zařízení sloužících k provozování loterií nebo
jiných podobných her.
[29.] V této souvislosti Nejvyšší správní soud též zdůrazňuje nezbytně silnou pozici
samosprávy na poli regulace výherních hracích zařízení. Jak uvedl i Ústavní soud, „je notorietou,
že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře
různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy
jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. (…) Ústavní soud má tak vážné pochybnosti
o tom, zda by tato oblast jako celek neměla být legislativou svěřena do výkonu samosprávy obcí a zda tedy příčina
nyní posuzovaného návrhu spíše netkví v samotné právní úpravě obsažené v loterijním zákoně.“
(srov. Pl. ÚS 56/10, publ. pod č. 293/2011 Sb. – N 151/62 SbNU 315). Jakékoli snížení
možností místní samosprávy regulovat tuto oblast bez zřejmé zákonné opory nelze tedy
akceptovat, protože by tak bylo zasahováno do práva obcí na samosprávu.
[30.] Za druhé je třeba posoudit, zda místnímu poplatku podléhá pouze provozovaný
interaktivní videoloterní terminál nebo je pro vyměření poplatku rozhodné jeho povolení
kompetentním orgánem (Ministerstvem financí).
[31.] Jak bylo citováno výše (bod 18), podle dotčeného ustanovení §10a odst. 1 zákona
o místních poplatcích platilo, že „poplatku ... podléhá každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické
herní zařízení povolené Ministerstvem financí.“ Článek 2 vyhlášky č. 9/2010 stanoví, že „poplatku podléhá
každý povolený výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí“. Svým
zněním tedy doslovně kopíruje druhou část první věty dotčeného ustanovení a nikterak proto
nevybočuje z textu zákona.
[32.] Se stěžovatelem lze částečně souhlasit v tom, že znění citovaného ustanovení §10a
zákona o místních poplatcích je do určité míry nejednoznačné, protože zatímco jeho prvá část
hovoří o poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení
[podobně srov. též ustanovení §1 písm. g) stejného zákona]; dle druhé části podléhá tomuto
poplatku každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení. Nejvyšší správní soud
však připomíná, že zatímco pasáž „poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné
technické herní zařízení“ je spíše jakýmsi označením daného poplatku, jeho faktický dopad
upravuje druhá část, ve které se již hovoří o povoleném hracím přístroji. Zákonodárce takto
presumoval, že v případě povolení hracího přístroje bude tento též umístěn a bude na něm hra
provozována. Nekladl tedy důraz na fakt, zda je na něm ve skutečnosti daná hra provozována,
nýbrž vyšel z logické domněnky, že tomu tak bude, což lze považovat za jasně vyjádřený úmysl
zákonodárce.
[33.] Ostatně finanční zatížení některých aktivit bez ohledu na jejich faktické využívání není
v právním řádu ojedinělé. Za příklad lze uvést povinnost vlastníka vozidla uzavřít pojistnou
smlouvu o pojištění odpovědnosti dle zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla dle
zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla, ve znění pozdějších
předpisů (tzv. povinné ručení), kdy rozhodujícím kritériem je vlastnictví vozidla a nikoli fakt, zda
je dané vozidlo skutečně provozováno. Z místních poplatků pak podobně poplatek za provoz
systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů
musí platit též osoba, která má ve vlastnictví stavbu určenou k individuální rekreaci, byt nebo
rodinný dům [srov. §10b písm. b) zákona o místních poplatcích] a není rozhodné, zda v daném
místě nějaký odpad vyprodukuje či se vůbec v dané nemovitosti zdržuje. Stejně tak může být
místní poplatek za výherní hrací automat vybírán též za přístroj povolený a není nezbytné jeho
faktické uvedení do provozu.
[34.] Tuto tezi potvrdil ve své judikatuře též Ústavní soud, který konstatoval, že každé ustanovení
právního předpisu je nutno chápat v jeho celkovém smyslu, v kontextu s jinými ustanoveními příslušného právního
předpisu i v souvislosti s celým právním řádem. Samo gramatické znění citovaného ustanovení ukazuje, že sazba
poplatku nezávisí na faktickém provozu výherního hracího přístroje, tzn. že zde není prostor např. pro
zohledňování otevírací doby příslušné provozovny, poruchovosti přístrojů a podobně, nýbrž že se jedná o poplatek
paušální, který se hradí za určité časové období. (I. ÚS 249/99; publ. pod č. U 55/15 SbNU 309).
[35.] Pokud tedy citovaná vyhláška č. 9/2010 stanovila za rozhodnou skutečnost povolení
daného automatu Ministerstvem financí, nepřekročila takto zákonné meze své normotvorby.
Nejvyšší správní soud samozřejmě nikterak nerozporuje, že obec mohla stanovit i jinou
rozhodnou skutečnost pro vznik této poplatkové povinnosti a některé obce takto ve svých
vyhláškách navázaly vznik poplatkové povinnosti až na samotný provoz hracího přístroje
či interaktivního loterního terminálu (viz například obecně závazné vyhlášky města Luhačovice,
Dlouhá Loučka, Vodňany, Vyškov apod.). Obce jsou oprávněny zakotvit určitý poplatek v méně
invazní míře oproti rozsahu předpokládaném v zákoně, ale naopak nemohou zákonné hranice
překročit, protože takovýto postup by musel být brán za porušení zásady vázanosti zákonem.
Pokud se však obecně závazná vyhláška přidržela doslovného znění ustanovení zákona
o místních poplatcích, nelze její obsah nikterak právně zpochybňovat.
[36.] Navíc Nejvyšší správní soud upozorňuje, že v dotčeném případě ztrácí tato stěžovatelova
námitka smysl, protože ze správního spisu vyplývá, že všechna jeho Ministerstvem financí
povolená a zpoplatněná zařízení byla též fakticky provozována (viz např. přípis nadepsaný
„žádost o spolupráci“ ze dne 13. 7. 2010, kde stěžovatel zmiňuje nejistotu stran ohledně
„jí provozovaných loterií a jiných podobných her“; resp. „vyjádření k výzvě k ohlášení
poplatkové povinnosti“ ze dne 15. 12. 2010, kde stěžovatel uvedl, kde konkrétně jsou umístěny
a provozovány předmětné hry). Proto lze tuto stěžovatelovu námitku pokládat za pouze
„akademickou“, jež by i v případě odlišného posouzení Nejvyšším správním soudem neměla
dopad na posuzovaný případ.
[37.] K námitkám stěžovatele, že byla v jeho případě prolomena v jeho neprospěch zásada
in dubio pro mitius, Nejvyšší správní soud dodává, že tato zásada skutečně představuje jednu
ze základních zásad správního (a potažmo celého veřejného) práva. Tento princip však nelze
vykládat natolik široce, že by jakoukoli odlišnou interpretaci právní normy podanou stěžovatelem
měly správní orgány zohlednit jakožto dvojí výklad. Jak pravil Ústavní soud, „v právním státě je třeba
tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy
jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako
z dynamické povahy sociální reality.“ (III. ÚS 783/06, publ. pod č. 210/2007) Uvedená víceznačnost
však musí dosáhnout obecně přijatelné míry a musí jít o rovnocenný konkurenční výklad práva,
ne pouze o výklad obtížně obhajitelný; v takové situaci aplikace zásady in dubio pro mitius
nepřipadá v úvahu. A právě výklad předestřený stěžovatelem vychází z významně formalistických
až technologických hledisek a naprosto nezohledňuje smysl a účel dotčených norem ani
předchozí judikaturu. Proto ho nelze považovat za rovnocenný výklad s výkladem poskytnutým
krajským soudem či správcem poplatku a Nejvyšší správní soud tak neshledal ani porušení zásady
in dubio pro mitius.
V. Závěr
[38.] Ze všech shora vyložených důvodů soud uzavírá, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji zamítl (§110 odst. 1 in fine s. ř. s.).
[39.] Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů
řízení a žalovanému náklady řízení nevznikly. Proto soud rozhodl, že se žalovanému náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává (§60 odst. 1, §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2013
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu