ECLI:CZ:NSS:2013:3.AS.62.2013:39
sp. zn. 3 As 62/2013 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu, složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Jaroslava Vlašína, v právní věci žalobce: T. N. V.,
zastoupeného JUDr. Lilkou Horákovou, advokátkou se sídlem Drtinova 24, Praha 5,
proti žalované: Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská
2, Praha 3, proti rozhodnutí žalované ze dne 1. 3. 2013 č. j. CPR-13179-2/ČJ-2012-930310-V238,
v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2013,
č. j. 1 A 17/2013-24,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2013, č. j. 1 A 17/2013 – 24, se ruší
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie (dále
„stěžovatelka“) ze dne 1. 3. 2013, čj. CPR-13179-2/ČJ-2012-930310-V238 bylo zamítnuto
odvolání žalobce proti rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství policie
hl. m. Praha, odboru cizinecké policie ze dne 21. 10. 2012, čj. KRPA-97010/ČJ-2012-000022,
kterým bylo žalobci uloženo správní vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále
„zákon o pobytu cizinců“) a doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států
Evropské unie, byla stanovena v délce jednoho roku.
Rozhodnutí stěžovatelky bylo napadeno správní žalobou, ve které žalobce tvrdil,
že stěžovatelka nedostatečně zjistila skutkový stav, z nějž vyvodila chybný závěr o neoprávněnosti
jeho pobytu na území ČR. Nesouhlasil rovněž s názorem, že se dopustil obcházení zákona
v případě uzavření manželství, na jehož základě získal povolení k trvalému pobytu. Stěžovatelce
dále vytkl, že nezohlednila jeho předchozí legální pobyt na území ČR a dobu, kdy pobýval
na území ČR v dobré víře. Poukázal také na osobní a ekonomické vazby, které si na území ČR
vytvořil.
Rozsudek Městského soudu v Praze
Městský soud v Praze (dále „městský soud“) rozsudkem ze dne 17. 4. 2013, čj. 1 A
17/2013 – 24, napadeným nyní posuzovanou kasační stížností, rozhodnutí stěžovatelky zrušil
dle §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), pro nezákonnost
a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Městský soud zrekapituloval průběh správního řízení a poté se vyjádřil k jednotlivým
žalobním námitkám. K pobytu žalobce na území ČR v dobré víře poznamenal, že se stěžovatelka
měla zajímat o to, zda byl žalobce informován svým právním zástupcem o rozhodnutí,
kterým mu byl zrušen trvalý pobyt. Měla tak ověřit pravdivost tvrzení žalobce, který namítal,
že se od svého právního zástupce o daném rozhodnutí nedověděl a předpokládal proto,
že na území ČR pobývá legálně.
V další části rozsudku se městský soud věnoval problematice možného porušení práva
na respektování rodinného a soukromého života. Vyšel přitom z judikatury Evropského soudu
pro lidská práva a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Uvedl, že vyhoštění
osoby ze země, kde žijí její blízcí příbuzní, může představovat zásah do práva na respektování
rodinného života. Zvláště potom v případě pokud tento zásah není odůvodněný naléhavou
společenskou potřebou a pokud není přiměřený ke sledovanému cíli. Městský soud upozornil,
že zasáhnout do rodinného života a práva na volný pohyb uložením správního vyhoštění
lze jen tehdy, pokud dojde k porušení veřejného pořádku. Relevantní porušení veřejného pořádku
městský soud spatřuje v případě nejzávažnější trestné činnosti, jelikož pouze v takových
případech je odloučení od nejbližší rodiny přiměřené k uložení správního vyhoštění. S odkazem
na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As
4/2010 – 151, uvedl, že za porušení veřejného pořádku nelze považovat obcházení zákona
o pobytu cizinců či uzavření nelegálního sňatku s cílem získat trvalý pobyt na území ČR.
Dle městského soudu tedy správní orgány zjistily správně skutečný stav věci,
ale nesprávně posoudily závažnost jednání žalobce. Městský soud má rovněž za to, že správní
orgány nemohly bez dalšího konstatovat, že rodina žalobce může žít v jiné zemi, kde budou
mít všichni povolení k pobytu.
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 29. 4. 2013 napadá stěžovatelka rozsudek městského soudu
z důvodu nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti a uplatňuje přitom kasační důvody dle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Jednotlivé kasační důvody byly posléze konkretizovány podáním
ze dne 17. 5. 2013.
Stěžovatelka se nejprve vyjádřila k otázce žalobcova pobytu v dobré víře. Domnívá
se, že nebylo třeba žádat právního zástupce žalobce o sdělení, jak byl žalobce o rozhodnutí
o zrušení trvalého pobytu informován. Má za to, že je pouze věcí právního zástupce a jeho
klienta, jak se budou ve věci vzájemně informovat, a případné nedostatky nelze přičítat k tíži
správního orgánu.
V další části se stěžovatelka zabývá porušením veřejného pořádku v dané věci.
Konstatuje, že její rozhodnutí bylo vydáno v intencích §119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona
o pobytu cizinců a důvodem vyhoštění tak byl neoprávněný pobyt žalobce na území ČR, nebylo
proto na místě, aby správní orgány zkoumaly, zda jednání cizince představuje závažné ohrožení
základních zájmů společnosti. Podotýká dále, že žalobce rozvodem manželství s občankou ČR
ztratil postavení rodinného příslušníka EU, správní vyhoštění tedy nebylo uloženo z důvodu
narušení veřejného pořádku. Městským soudem zmiňované rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu však dopadá na situace podle §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců, a nelze jej proto v dané věci aplikovat.
Na závěr stěžovatelka rozporuje tvrzení městského soudu, že žalobce zabezpečuje
svou rodinu z peněz získaných legální prací. Uvádí k tomu, že žalobce neměl oprávnění k pobytu
na území ČR a z toho důvodu nemohl svou rodinu živit legálně.
Stěžovatelka tedy trvá na názoru, že správně posoudila závažnost protiprávního jednání
žalobce, který pobýval na území ČR na základě účelově uzavřeného manželství a posléze
bez platného víza. Domnívá se proto, že zájem na správním vyhoštění převážil nad ochranou
soukromého a rodinného života žalobce.
Žalobce svého práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužil
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval problematikou přípustnosti kasační stížnosti
a dalších podstatných náležitostí. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou
oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná,
stěžovatelka je v řízení zastoupena zaměstnancem, který má vysokoškolské vzdělání,
jež je vyžadováno pro výkon advokacie a jsou splněny i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Pro lepší orientaci v dané věci je vhodné rekapitulovat podstatné okolnosti, které
vyplynuly ze správního a soudního spisu. Žalobce přicestoval na území ČR dne 24. 11. 2003
s povolením k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání. Dne 17. 6. 2004 uzavřel žalobce
sňatek, na základě kterého získal dne 25. 6. 2004 povolení k trvalému pobytu. To bylo žalobci
rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne 10. 2. 2012, čj. OAM-32615-10/MC-2010 zrušeno podle
§87l odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, ve znění v rozhodné době, neboť se ukázalo
(viz rozsudek Okresního soudu v Ústí nad Labem, čj. 13 C 154/2005-36), že manželství bylo
uzavřeno účelově. Uvedené správní rozhodnutí bylo doručeno právnímu zástupci žalobce dne
1. 3. 2012 a právní moci nabylo dne 19. 3. 2012. Dne 31. 7. 2012 se žalobce, z důvodu ohlášení
nového cestovního dokladu, dostavil na pracoviště OAMP Praha – Bohdalec, kde bylo zjištěno,
že mu byl trvalý pobyt zrušen. Přivolaná Policie ČR posléze zjistila, že na území ČR pobývá
nelegálně, což vedlo k zahájení řízení o správním vyhoštění. Během správního řízení bylo dále
zjištěno, že žalobce má na území ČR manželku (státní příslušnost vietnamská, oddáni 10. 3. 2010)
a dceru (narozena dne 24. 7. 2010).
Stěžovatelka napadá rozsudek městského soudu pro důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a d)
s. ř. s., avšak jednotlivé námitky pod ně blíže nepodřazuje. Ze samotného znění kasační stížnosti
je patrné, že námitky stěžovatelky zásadně směřují k nesprávnému posouzení právní otázky
a tudíž ke kasačnímu důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Za stěžejní lze označit
problematiku právního významu respektování rodinného či soukromého života žalobce. Hlavním
úkolem Nejvyššího správního soudu tak bylo vyřešit otázku, zda uložením správního vyhoštění
došlo k nepřiměřenému zásahu do soukromého nebo rodinného života žalobce ve smyslu §119a
odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Pro zvýšení přesvědčivosti rozhodnutí považuje Nejvyšší správní soud za důležité vyjádřit
se nejprve k otázce týkající se žalobcova pobytu na území ČR v dobré víře. S tím souvisí otázka
existence povinnosti správního orgánu ověřit, zda se žalobce s rozhodnutím o zrušení trvalého
pobytu, které bylo jeho předchozímu právnímu zástupci řádně doručeno, skutečně seznámil.
Komunikace mezi účastníkem a jeho řádným zástupcem v rámci konkrétního řízení
je záležitostí vztahu těchto osob. Vztahu soukromoprávního (§31 a násl. zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník), s povinností mlčenlivosti zástupce chráněné zákonem. Právem zástupce
v takovém vztahu určitě není proti vůli klienta zamlčet obsah doručeného rozhodnutí, na druhé
straně ovšem nelze ani zpochybnit právo účastníka se o to vůbec nezajímat, například na základě
důvěry v kompetentní jednání zástupce. Bez ohledu na to vnější procesní důsledky zůstávají vždy
stejné a je výhradně v zájmu zastoupeného na tuto skutečnost pamatovat. Doručení zástupci
představuje důkaz řádného zákonného doručení zastoupenému účastníku řízení, v jeho zájmu
a se všemi z toho plynoucími důsledky – pro povinnost plnit, pro běh lhůt a podobně.
Zastoupený účastník musí svému zástupci věřit, a jestliže by tomu tak nebylo, ve vlastním
zájmu by měl usilovat o změnu zastoupení. Nic takového se v posuzované věci nestalo.
Tedy, jen ve shora uvedeném smyslu lze vůbec zvažovat smysl dobré víry v uvedených
souvislostech. Institut dobré víry v konkrétním případě posuzované věci v žádném případě
nemůže být interpretován jako nástroj k nápravě případných chyb právního zástupce účastníka
a už vůbec ne jako omluva případné nečinnosti zastoupeného. Jiný přístup by ostatně mohl vést
ke zcela nežádoucím důsledkům, k vysloveně účelovým námitkám zastoupených osob i zástupců
podle vývoje situace, s ničivým dopadem na princip právní jistoty a průběh konkrétních řízení.
Na okraj je vhodné připomenout, že k tvrzenému případu údajně váznoucí komunikace žalobce
a jeho zástupce došlo v jiné věci, než která je nyní posuzována.
Nejvyšší správní soud tak dává stěžovatelce za pravdu, že nebylo její povinností,
ale ani možností a nemělo by to žádný smysl, zjišťovat, zda se žalobce s rozhodnutím (řádně
doručeným zástupci) o zrušení trvalého pobytu skutečně seznámil. Naopak bylo její povinností
vycházet z toho, že se tak stalo, a to právě proto, že žalobce byl řádně zastoupen, zastoupení
nijak nezpochybňoval a rozhodnutí bylo jeho zástupci řádně doručeno. V rámci řízení o kasační
stížnosti se ovšem jedná o vysloveně okrajovou problematiku. Kasační stížnost tvrdící nesprávné
posouzení právní otázky soudem může totiž účinně mířit toliko proti těm důvodům rozhodnutí
městského soudu, na nichž je toto rozhodnutí zbudováno (srovnej také usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 11. 2007, č. j. 8 As 52/2006 - 74).
Nejvyšší správní soud se dále zabýval samotnou problematikou zásahu do soukromého
nebo rodinného života žalobce.
Městský soud správně vyšel z judikatury Evropského soudu pro lidská práva
(jde o standardní postup odpovídající také judikatuře Nejvyššího správního soudu, viz rozsudek
ze dne 5. 3. 2013, č. j. 8 As 118/2012 - 4), ze které správně vyvodil nutnost porovnávat na straně
jedné zájem státu na tom, aby se cizinec dotčený správním vyhoštěním na území státu
nezdržoval, a na straně druhé zásah do soukromého nebo rodinného života cizince.
Nejvyšší správní soud připomíná, že v případě občanů EU a jejich rodinných příslušníků
jsou možnosti správního vyhoštění upraveny dost restriktivně (viz §119 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců): To však není případ žalobce, který navíc o chráněné postavení přišel vlastní vinou
v důsledku uzavření a následně rozvodu účelově uzavřeného manželství, které bylo dostatečným
způsobem prokázáno. Zásadní je zdůraznit, že žalobci nebylo správní vyhoštění uloženo
pro narušení veřejného pořádku, nýbrž z důvodu neoprávněného pobytu v důsledku zrušení
jeho práva trvalého pobytu. Závěr usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 26. 7. 2011,
č. j. 3 As 4/2010 – 151: „při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“,
používaných v různých kontextech zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky,
je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku,
původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity“ v zásadě nelze v nyní posuzované
věci přímo aplikovat. Městský soud postupoval chybně a důvody pro správní vyhoštění žalobce
nepřijatelně (a v rozporu s napadeným rozhodnutím) zúžil na úvahy o narušení veřejného
pořádku jednáním žalobce. Prakticky vůbec se přitom nezabýval stěžejním důvodem žalobcova
vyhoštění, totiž jeho neoprávněným pobytem na území ČR po zrušení povolení k trvalému
pobytu v důsledku prokázaného účelového sňatku s občankou České republiky. Teprve v této
souvislosti by bylo možné poukázat na judikaturu zdejšího soudu navazující na citované usnesení
rozšířeného senátu, ze které vyplývá, že v případě kumulace protiprávního jednání cizince
lze zohlednit intenzitu protiprávního jednání ve vzájemném souběhu, který již může svou
celkovou intenzitou dosahovat podmínek pro uložení správního vyhoštění v důsledku
relevantního narušení veřejného pořádku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
31. 10. 2012, č. j. 4 As 56/2012 – 66, také rozsudek ze dne 17. 5. 2012, č. j. 6 As 28/2010 - 89).
Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud neposoudil otázku správního
vyhoštění žalobce komplexně, jak bylo jeho povinností podle zákona i s přihlédnutím k citované
judikatuře. Je nepochybně právem každého státu regulovat pobyt cizinců na svém území.
Tato pravidla jsou cizinci povinni dodržovat s vědomím, že jejich porušení může být následováno
zásahem do jejich soukromého nebo rodinného života. Nelze přehlédnout, že žalobce měl
v úmyslu získat právo pobytu v ČR nelegální cestou, když uzavřel účelové manželství. Musel
si tudíž být vědom i následků, které mohou být takovým jednáním vyvolány. V daném případě
to znamenalo ztrátu pobytového oprávnění, v návaznosti na to také rozhodnutí o správním
vyhoštění a neoprávněný pobyt na území ČR. V žalobcově případě došlo tedy ke kumulaci
více protiprávních jednání (vědomé užití nelegálního prostředku účelovým sňatkem, pobyt
bez povolení, nelegální zaměstnání), kterou se však městský soud nezabýval. Za takové situace
nelze vyloučit přiměřenost správního vyhoštění společně s dobou zákazu vstupu na území v délce
jednoho roku (maximem by v daném případě byly až 3 roky).
Náležitě je zcela jistě nutné prověřit míru integrace žalobce a jeho manželky do české
společnosti. Sami nevylučují, že příliš integrováni nejsou (neznalost českého jazyka, omezené
sociální vazby, zachované vazby ve Vietnamu) a jejich dcera v rozhodné době neměla oprávnění
k pobytu vyřízeno. Žádné ze zjištěných skutečností neukazují ani na existenci problému, díky
kterému by nemohl žalobce soukromý či rodinný život realizovat v zemi původu (extrateritoriální
účinky článku 8 Úmluvy). Ze správního spisu vyplývá, že žalobce má v zemi původu rodinné
zázemí a k zemi původu má stále silný vztah stejně jako jeho manželka (manželství uzavřeli
ve Vietnamu). Vyjádření manželky žalobce nepopisuje možnost návratu do Vietnamu
jako subjektivně vyloučené řešení, byť přednost dává pobytu v ČR. Vzhledem k uvedenému
a také tomu, že v ČR nemá kromě manžela a dcery žádné jiné významnější vazby, nedopadá
na danou věc ani rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Boultif versus Švýcarsko
ze dne 2. 8. 2011, z nějž městský soud rovněž vycházel.
Nejvyšší správní soud se nakonec stručně věnuje námitce, že žalobce nemůže svou rodinu
živit legálně, pokud nemá oprávnění k pobytu. Podle §89 zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti může být cizinec přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen tehdy, „má-li platné
povolení k zaměstnání a platné povolení k pobytu na území České republiky nebo je-li držitelem zelené karty
nebo modré karty, pokud tento zákon nestanoví jinak; za zaměstnání se pro tyto účely považuje i plnění úkolů
vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem
statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem
statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo“. Je tedy patrné, že platné povolení k pobytu
na území ČR je jednou z podmínek pro legální zaměstnání. Pokud tedy žalobce nemá oprávnění
k pobytu, a není zároveň držitelem zelené či modré karty, nemůže být v ČR legálně zaměstnán.
Ze správního spisu lze zjistit, že jediný pracovní příjem žalobce plyne z jeho zaměstnání v bistru
Panda. V tomto ohledu je tedy chybný také názor městského soudu, že rodinu „žalobce zabezpečuje
z peněz získaných legální prací“. Minimálně v době rozhodování stěžovatelky totiž žalobce pracoval
nelegálně.
Lze tedy shrnout, že městský soud pochybil, když své rozhodnutí vybudoval
na nepřijatelně zúžených důvodech, pro které ve skutečnosti nebylo správní vyhoštění žalobci
uloženo, a neposoudil danou věc ve všech souvislostech, jak bylo jeho povinností. Na rozdíl
od městského soudu nemůže Nejvyšší správní soud vyloučit přiměřenost rozhodnutí
stěžovatelky, a to i ve vztahu k namítanému zásahu do soukromého či rodinného života žalobce.
Závěr v tomto směru nelze spolehlivě formulovat bez doplnění argumentace, případně
také dokazování, v naznačeném směru, které Nejvyšší správní soud nahradit nemůže. Městský
soud vyložil (za daného skutkového stavu) ustanovení zákona o pobytu cizinců chybně
[§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a opomenutím povinnosti komplexního posouzení věci zatížil
své rozhodnutí takovou vadou ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. , která by mohla mít vliv
na zákonnost rozhodnutí ve věci samé.
Nejvyšší správní soud tedy shledal kasační stížnost důvodnou a v souladu s §110 odst. 1
s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude Městský
soud v Praze vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Městský soud v Praze v konečném
rozhodnutí ve věci (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2013
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu