ECLI:CZ:NSS:2013:3.AS.8.2012:25
sp. zn. 3 As 8/2012 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Bohuslava Hnízdila v právní věci žalobců: a) O. K.,
b) D. K., c) R. K., zastoupeni JUDr. Ivanem Werlem, advokátem se sídlem Vrchovecká 74/2,
Velké Meziříčí, proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, se sídlem Žižkova 57, Jihlava,
o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 3. 2010, č.j. KUJI 22523/2010 ODSH
192/2010-Ma/RODV v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Brně ze dne 29. 11. 2011, č. j. 30 A 53/2010 - 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobcům na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 8.340 Kč k rukám advokáta JUDr. Ivana Werla do třiceti dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Krajský úřad kraje Vysočina (dále jen „stěžovatel“) zamítl rozhodnutím ze dne
26. 3. 2010, čj. KUJI 22523/2010 ODSH 192/2010-Ma/RODV odvolání žalobců proti
rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy (dále jen „magistrát“) o odstranění nepovolené pevné
překážky (kamenná zeď) ze dne 11. 1. 2010, čj. MMJ/OD/449/2009-10 3232/2010/MMJ.
Stěžovatel v rozhodnutí vycházel z poznatků shromážděných během celého řízení a také
ze znaleckého posudku znalce doc. Ing. Petra Jůzy, CSc.
Proti rozhodnutí stěžovatele brojili žalobci správní žalobou. Námitky v ní obsažené
v zásadě kopírovaly námitky z odvolání proti rozhodnutí magistrátu. Žalobci rozporovali
neurčitost výroku v rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy (dále „Magistrát“), nedostatečně zjištěný
skutkový stav, nesprávné hodnocení důkazů ze strany správních orgánů obou stupňů a chybné
zahájení správního řízení. Poukázali také na skutečnost, že od začátku prací na kamenné zdi byl
přítomen zástupce odboru dopravy Magistrátu, který byl seznámen se všemi podklady. V další
části žaloby rozporovali znalecký posudek doc. Ing. Petra Jůzy, CSc, a to odkazy na četné rozpory
mezi závěry znalce a realitou.
Rozsudek Krajského soudu v Brně
Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) shledal žalobu důvodnou a rozsudkem
ze dne 29. 11. 2011, č. j. 30 A 53/2010 – 42, napadeným nyní posuzovanou kasační stížností,
rozhodnutí stěžovatele zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Nejprve se krajský soud zabýval námitkou, ve které žalobci rozporují znalecký posudek,
na jehož závěrech stěžovatel vybudoval argumentaci rozhodnutí. Při přezkumu se krajský soud
řídil judikaturou Nejvyššího správního soudu, zabývající se nepřezkoumatelností rozhodnutí
pro nedostatek důvodů, a d ospěl k závěru, že rozhodnutí stěžovatele trpí právě touto vadou,
neboť stěžovatel nevypořádal všechny námitky, které žalobci, směrem ke znaleckému posudku,
vznesli. Dle krajského soudu stěžovatel na konkrétní námitky žalobců nikterak nereagoval
a spokojil se pouze konstatováním, že závěry znaleckého posudku má za prokázané. Krajský soud
připomněl možnost stěžovatele vypořádat se s námitkami žalobců i tak, že by vyjádření
k nim vyžádal od samotného znalce.
Krajský soud se zabýval i dalšími námitkami žalobců. Seznal totiž, že se jedná o otázky
skutkově a právně oddělitelné od jinak nepřezkoumatelného rozhodnutí stěžovatele, a nelze
je proto považovat za bezpředmětné.
Namítaný chybný výrok v rozhodnutí Magistrátu krajský soud neuznal a konstatoval,
že výrokem je celá část rozhodnutí označená jako „výrok“ a nejen část za slovy „takto“. Soud
uznal námitku žalobců, že správní řízení začalo v roce 2004 pod čj. OD/04/9790 a nebylo
doposud skončeno. Magistrát tak pochybil, když dne 29. 1. 2009 zahájil nové řízení, ale vzhledem
k tomu, že výsledkem bylo pouze jedno rozhodnutí, které se stalo podkladem
pro přezkoumávané rozhodnutí stěžovatele, a žalobci ani nenamítali další pochybení, která
by tento postup způsobil, hodnotil krajský soud tuto námitku jako nedůvodnou, protože neměla
vliv na zákonnost rozhodnutí. Nakonec krajský soud uznal, že v případě přítomnosti zástupce
odboru dopravy Magistrátu, mohl tento iniciovat postup dle §41 zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních
komunikacích“) již v době zahájení stavby. Upozornil však na to, že ani to by nemohlo
legalizovat pevnou překážku na pozemní komunikaci ve smyslu §29 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích.
Krajský soud tedy za jediný zásadní důvod pro své rozhodnutí považoval opomenutí
námitek žalobců proti znaleckému posudku Doc. Ing. Petra Jůzy, CSc, tedy takové vady řízení,
jež měla za následek nepřezkoumatelnost správní žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatele.
Kasační stížnost
Blanketní kasační stížností dne 2. 1. 2012 napadl stěžovatel včas rozsudek krajského
soudu v celém rozsahu. Dovolal se kasačního důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
Podáním ze dne 23. 2. 2012 stěžovatel kasační stížnost doplnil o argumentaci ve vztahu
k tvrzenému kasačnímu důvodu a rekapitulaci předchozích skutkových okolností.
Stěžovatel uvádí, že v rozhodnutí ze dne 26. 3. 2010 vycházel ze závěrů obsažených
ve znaleckém posudku, na základě kterého považoval stav věci za zjištěný dle §3 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Veškeré
námitky žalobců přitom řešil odkazem na závěry znaleckého posudku. Poukazuje na skutečnost,
že posudek byl vypracován proto, že k rozhodování bylo potřeba takových odborných znalostí,
které úřední osoby nemají. Právě z toho důvodu byla argumentace vystavěna na závěrech
znaleckého posudku a stěžovatel to v odůvodnění uvedl. Domnívá se tedy, že zjistil správně stav
věci a na základě znaleckého posudku prokázal, že část předmětné stavby tvoří pevnou překážku
ve smyslu §29 zákona o pozemních komunikacích.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalobci se ke kasační stížnosti vyjádřili dne 27. 3. 2012 a uvedli, že se plně ztotožňují
s rozsudkem krajského soudu. Znovu připomněli, že nesprávné vedení řízení pod novou
spisovou značkou (od 18. 3. 2009) mohlo mít za následek opomenutí významných skutečností
zjištěných v původním řízení, které bylo vedeno již od roku 2004. Zopakovali, že stavba oplocení
probíhala s vědomím odboru dopravy Magistrátu a oplocení, které se nachází na jejich pozemku,
nemůže tvořit překážku na komunikaci, která není v listech vlastnictví vůbec uvedena. Upozornili
dále, že průjezdní profil komunikace se zmenšil po rozhodnutí z roku 2007, kdy byla komunikace
zúžena odstraněním krajnice na protější straně, což se nyní řeší na úkor jejich vlastnických práv.
Směrem k znaleckému posudku poukázali na skutečnost, že se jedná o stejný posudek (kromě
data a zadavatele), který byl stěžovatelem zakázán proto, že jej nechala Krajská správa a údržba
silnic kraje Vysočina zpracovat u svého bývalého zaměstnance. Posudek označili za účelový
a v rozporu s dřívějším rozsudkem krajského soudu, kde bylo požadováno provedení sond
v místě kontaktu stěny a komunikace (v posudku byla provedena ve vzdálenosti 60 cm
od sporného objektu). Žalobci uvedli, že již od počátku je správní řízení protkáno mnoha
pochybeními odboru dopravy Magistrátu a stěžovatele a spor se tak pouze uměle protahuje.
Žalobci proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a rozsudek
krajského soudu potvrdil.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud přezkoumal včasnou kasační stížností napadený rozsudek v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v rozsahu a z důvodů, které stěžovatel uplatnil. Neshledal přitom
vady uvedené v odst. 4 citovaného ustanovení, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Vzhledem k délce řízení a množství dílčích rozhodnutí v dané věci, rekapituluje Nejvyšší
správní soud nejprve relevantní skutkové okolnosti, vyplývající ze správního a soudního spisu.
Na počátku předmětného řízení bylo ohlášení drobné stavby (23. 7. 2001) – plotu
z kamene, cihel a pletiva, o níž se vede řízení o jejím odstranění. Drobná stavba byla povolena,
ale Správa a údržba silnic Jihlava se k tomu dne 27. 8. 2003 vyjádřila tak, že se stavbou souhlasí
za podmínky, že vnější strana kamenné zdi bude umístěna minimálně 0,5 m od okraje stávající
asfaltové vozovky. Dne 6. 8. 2004 bylo vydáno první správní rozhodnutí (čj. OD/04/9790),
kterým Magistrát rozhodl o odstranění nepovolené pevné překážky. Toto rozhodnutí bylo
zrušeno a následovalo nové rozhodnutí Magistrátu ze dne 30. 3. 2005, kterým bylo rozhodnuto
o přestupku spočívajícím v umístění pevné překážky a o jejím odstranění. I druhé rozhodnutí
magistrátu bylo zrušeno, když důvodem bylo především porušení práv žalobců jako obviněných
z přestupku. V dané věci rozhodl Magistrát potřetí dne 2. 1. 2006 a opět nařídil pevnou překážku
odstranit. Stejný názor zaujal i stěžovatel a rozhodnutí potvrdil dne 13. 2. 2006. Žalobci brojili
proti rozhodnutí stěžovatele správní žalobou, která byla krajským soudem uznána jako důvodná
a rozsudkem ze dne 28. 8. 2007, č. j. 30 Ca 53/2006 - 43, rozhodnutí žalovaného zrušil.
Důvodem bylo nevypořádání všech námitek žalobců. Krajský soud vyslovil také potřebu
znaleckého posudku, který by se vyjádřil k tomu, zda předmětná kamenná zeď leží skutečně
na komunikaci a tvoří tak pevnou překážku. Na základě rozsudku krajského soudu proto
stěžovatel dne 10. 12. 2007 rozhodnutí Magistrátu ze dne 2. 1. 2006 zrušil. Dne 18. 3. 2009 bylo
vydáno v pořadí již čtvrté rozhodnutí Magistrátu pod novým čj. OD/449/2009, kterým bylo
rozhodnuto o odstranění pevné překážky. I toto rozhodnutí bylo stěžovatelem zrušeno, když
Magistrát chybně rozhodl o odstranění celé kamenné zdi, tedy i těch částí, které se v blízkosti
vozovky nenacházejí. Poslední rozhodnutí, čj. MMJ/OD/449/2009-10 3232/2010/MMJ, vydal
Magistrát dne 11. 1. 2010. Právě toto rozhodnutí iniciovalo proces, který dospěl až k řízení
o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem.
V kasační stížnosti uplatnil stěžovatel jediný kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a).
Pod tento důvod lze skutečně podřadit namítaný nedostatek právní úvahy krajského soudu,
zda rozhodnutí stěžovatele trpí vadou spočívající v tom, že stěžovatel, v rozporu s principy §3,
§50 odst. 4 správního řádu, vycházel ze skutkových zjištění znalce doc. Ing. Petra Jůzy, CSc.
a nezabýval se přitom odlišnými tvrzeními žalobců, kteří znalecký posudek rozporovali,
a v důsledku toho dostatečně nevypořádal jejich námitky proti věcné správnosti znaleckého
posudku. Vzhledem k tomu, že rozsahem kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud vázán,
zabýval se pouze touto stěžejní námitkou a nemohl se proto vyjádřit ke všem skutečnostem,
na které poukazovali žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti. Toliko odkazuje na to, jak
se s některými z nich vypořádal krajský soud na str. 9 napadeného rozsudku.
Lze souhlasit s tím, že znalecký posudek doc. Ing. Petra Jůzy, CSc. (dále jen „posudek“)
v principu představuje kvalifikovaný podklad pro rozhodnutí správního orgánu, protože se jedná
o znalecký posudek ve smyslu §56 správního řádu. Je tedy logické, že jej Magistrát použil
jako stěžejní argumentační prostředek odůvodňující rozhodnutí, kterým byla žalobcům stanovena
lhůta k odstranění stavby. Správní řízení je nicméně založeno na zásadě legality a materiální
pravdy (§2, §3 správního řádu). Nelze tak přehlédnout povinnost správního orgánu dosáhnout
takové úrovně zjištění stavu projednávané věci, o které nejsou důvodné pochybnosti (§3
správního řádu). Pro naplnění této povinnosti musí správní orgán vycházet ze všech údajů
a skutečností, které mohou ke správnému zjištění stavu věci přispět. Jestliže účastník vznese
námitky, které jsou s to zpochybnit stav věci, o kterém nebyly do té doby důvodné pochybnosti,
je povinností správního orgánu tyto námitky vypořádat takovým způsobem, aby pochybnosti
účastníka řízení rozptýlil.
Právě k situaci, kdy byl zpochybněn dosavadní stav věci, došlo v řízení o odvolání žalobců
proti rozhodnutí Magistrátu. Již v odvolání totiž žalobci uváděli konkrétní námitky směřující
proti závěrům zmíněného posudku. Obdobně jako krajský soud je i Nejvyšší správní soud
toho názoru, že námitky vůči posudku vznesené jak v odvolání proti rozhodnutí Magistrátu,
tak ve správní žalobě, je možno považovat za relevantní a logické, opřené o reálie posuzované
situace v předmětné lokalitě. Zásadní hodnotu má námitka, že vývrt, ze kterého byly získány
poznatky pro zkoumání konstrukční vrstvy vozovky, nebyl proveden v místě styku kamenné
zdi s vozovkou, přestože to je pro posouzení dané věci zcela zásadní. Stěžejní otázkou je totiž
právě to, zda kamenná překážka stojí na vozovce. Podobně je tomu u námitek vztahujících
se k bezpečnosti silničního provozu. Znalec se nevypořádal s faktem, že bezpečnost provozu
na komunikaci byla posílena několika opatřeními, například umístěním zrcadla, umožňujícího
lepší výhled nebo instalací dopravní značky, zakazující vjezd nákladních automobilů. Opomenuto
zůstalo využití předmětné komunikace jako objízdné trasy k obousměrnému provozu vozidel
z hlavní trasy na Vídeň, což by podle závěrů znaleckého posudku bylo sotva možné. To všechno
zcela jistě vyvolává pochybnosti o tom, zda byl stav věci zjištěn správně a úplně. Bylo proto
povinností stěžovatele, aby se těmito námitkami v rozhodnutí zabýval a uznal je buď důvodnými,
nebo je dokázal rozptýlit. Stěžovatel však veškeré námitky vůči znaleckému posudku, které
přitom tvořily větší část argumentace odvolání žalobců, odmítl s tím, že znalcem zjištěné
skutečnosti má za prokázané, aniž by se jimi detailněji zabýval. Takový stav považuje Nejvyšší
správní soud za neudržitelný a v rozporu s §3 a §68 odst. 3 správního řádu. Nejvyšší správní
soud odkazuje v tomto směru na dlouhodobě stabilizovanou judikaturu správních soudů
(srov. již rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92 - 23, SJS č. 27/94).
Z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu musí být vždy seznatelné, proč považuje námitky
účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí,
proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné či nesprávné.
Z argumentace uvedené v kasační stížnosti plyne přesvědčení stěžovatele, že úřední
osoby, které nemají dostatečné odborné znalosti, nemohou jinak, než aplikovat závěry znalce,
který byl pro posouzení určitých odborných otázek ustanoven a má pro to odpovídající
kvalifikaci. Je pravdou, že správní orgány i soudy musí vycházet (v případech, kdy nemají dostatek
odborných znalostí) z takových znaleckých posudků a nemohou přitom posuzovat jejich věcnou
správnost. Obsah znaleckého posudku ovšem nelze vždy bez dalšího přebírat, ale je třeba
jej v případě potřeby ověřovat i jinými důkazy, a to zejména tehdy, jestliže se objeví pochybnosti
například o přesvědčivosti a úplnosti takového posudku (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 1. 2013, č. j. 3 Ads 62/2012 - 39). Pokud nebylo možné námitky
žalobců vypořádat pouze za použití zjištění a závěrů obsažených v posudku, bylo namístě zabývat
se otázkou úplnosti posudku, respektive uvažovat o doplnění důkazního řízení.
Za tímto účelem existuje správná a procesně často využívaná možnost výslechu
znalce, zejména také k otázkám a okolnostem vyplývajícím z námitek účastníků řízení. Pokud
by ani takto doplněné dokazování nevedlo k jasnému závěru, bylo možné vyžádat další
znalecký posudek, který by danou problematiku posuzoval komplexněji a zejména by vypořádal
také námitky účastníků proti dřívějšímu znaleckému posudku. V žádném případě však nebylo
možné věc uzavřít bez náležitého vysvětlení prostým závěrem, že posudek je pravdivý proto,
že je to názor znalce a správní orgán postrádá odpovídající odborné znalosti. Takový přístup
by mohl navozovat úvahy o nepřezkoumatelnosti posudkových závěrů, protože správní
orgány, stejně jako soudy, z podstaty věci nedisponují specifickými odbornými znalostmi a také
se to od nich neočekává. V takovém případě by se mohlo jednat o logický deficit nahrazovaný
nepatřičným důrazem na autoritu znalce, obvyklý postup, chybně chápanou tradici či jiné
argumentační fauly. Právě logické a skutkově podložené námitky účastníků řízení mohou
představovat jakýsi „test úplnosti a přesvědčivosti“ posudku, který obstojí, pokud je způsobilý
na tyto námitky odpovědět. V posuzované věci však znalecký posudek právě na pochybnosti,
obsažené v námitkách žalobců, odpovědět nedokázal, případně se problematice námitek vůbec
nevěnoval. Stěžovatelova argumentace odkazem na znalecký posudek i v těch jeho částech,
ve kterých se namítaným skutečnostem nevěnuje nebo je s nimi v rozporu, není přesvědčivá.
Úvahu Nejvyššího správního soudu nelze vnímat jako podporu věcným tvrzením
žalobců. Jedná se toliko o připomenutí opomenuté povinnosti stěžovatele zabývat se všemi
relevantními námitkami žalobců způsobem, který by přesvědčivě vedl k ověření jejich pravdivosti.
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že krajský soud posoudil věc správně,
když rozhodnutí stěžovatele zrušil. Stěžovatel se totiž nevypořádal s věcnými námitkami
v odvolání uplatněnými a to i přesto, že se jednalo o argumentaci, na které bylo odvolání
z větší části postaveno. Tím stěžovatel zatížil rozhodnutí vadou, která spočívala v jeho
nepřezkoumatelnosti. V rozsudku je nepochybně jasně a srozumitelně uvedeno, že v dalším řízení
se bude muset odvolací orgán (stěžovatel) vypořádat se všemi námitkami žalobců, především
s těmi, které rozporují znalecký posudek.
Kasační stížnost, opřená o důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy není oprávněná
a Nejvyšší správní soud ji proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení tento soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl úspěch.
Naopak žalobci byli ve věci zcela úspěšní, a proto jim právo na náhradu nákladů řízení přísluší.
Výše těchto nákladů byla stanovena podle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, ve znění platném
od 1. 1. 2013 (advokátní tarif), a to za jeden úkon právní služby u každé osoby (vyjádření
ke kasační stížnosti) ve výši 3.100 Kč dle §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. d) citované
vyhlášky a za náhradu hotových výdajů ve výši 300 Kč za jeden úkon za každou osobu. Dle §12
odst. 4 citované vyhlášky „Jde-li o společné úkony při zastupování nebo obhajobě dvou nebo více osob, náleží
advokátovi za každou takto zastupovanou nebo obhajovanou osobu mimosmluvní odměna snížená o 20 %.“.
U každé osoby tak byla mimosmluvní odměna snížena o 20 % na částku 2.480 Kč. Celková výše
nákladů na řízení o kasační stížnosti je tak 8.340 Kč [(3 x 2 .480) + (3 x 300)]. Stěžovatel je tedy
povinen zaplatit žalobcům částku 8.340 Kč k rukám advokáta JUDr. Ivana Werla do třiceti dnů
od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 6. března 2013
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu