ECLI:CZ:NSS:2013:4.AS.122.2013:24
sp. zn. 4 As 122/2013 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: N. F., zast. Mgr. Ing.
Janem Procházkou, LL. M. eur., advokátem, se sídlem Karolinská 654/2, Praha 8, proti žalované:
Policie České republiky, Krajské ředitelství Policie Středočeského kraje, se sídlem Křižíkova 8,
Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 17. 7.
2013, č. j. 44 A 28/2013 – 20,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 17. 7. 2013, č. j. 44 A 28/2013 – 20,
se zrušuje .
II. Rozhodnutí Policie České republiky, Krajského ředitelství Policie Středočeského kraje
ze dne 12. 6. 2013, č. j. KRPS-130919-41/ČJ-2013-010022, se zrušuje a věc
se vrací žalované k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o žalobě před Krajským
soudem v Praze ani na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Ing. Janu Procházkovi, LL. M. eur., advokátovi,
se sídlem Karolinská 654/2, Praha 8, se nepřiznává odměna a náhrada
hotových výdajů za zastupování v řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
[1] Policie České republiky, Krajské ředitelství Policie Středočeského kraje,
Odbor cizinecké policie (dále jen „žalovaná“) rozhodnutím ze dne 19. 4. 2013,
č. j. KRPS-130919-33/ČJ-2013-010022 podle §119 odst. 1 písm. b) bod 9
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území, České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“) uložila žalobci správní vyhoštění a dobu, po kterou
mu nelze umožnit vstup na území, stanovila na tři roky. Počátek této doby byl podle §118 odst. 1
zákona o pobytu cizinců určen od okamžiku, kdy žalobce pozbude oprávnění k pobytu na území
České republiky, doba k vycestování byla podle §118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců stanovena
do třiceti dnů od ukončení zajištění, pokud nebude postupováno podle §128 odst. 1
téhož zákona. Žalovaná dále pro případ, že by nastaly důvody, kdy by rozhodnutí o správním
vyhoštění bylo ve stanovené lhůtě k vycestování nevykonatelné z důvodů uvedených v §119,
§119a, §172 nebo §179 zákona o pobytu cizinců a §32 odst. 5 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o azylu“), stanovila podle §118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců dobu
k vycestování z území ČR do 30 dnů ode dne odpadnutí těchto důvodů. Vyslovila rovněž,
že podle §120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců se na žalobce nevztahují důvody znemožňující
vycestování podle §179 téhož zákona.
[2] Žalovaná v odůvodnění svého rozhodnutí poukázala na skutečnost, že žalobce byl dne
19. 4. 2013 v 9:15 hod zajištěn policisty podle §27 odst. 1 písm. d) zákona č. 273/2008 Sb.,
o Policii České republiky, neboť neprokázal svoji totožnost. Z místa zajištění byl následně
eskortován na služebnu, kde došlo k jeho ztotožnění systémem AFIS a ověřením v policejních
evidencích. Přitom bylo zjištěno, že poslední platnost víza, které bylo žalobci uděleno za účelem
vycestování z území České republiky, skončila 10. 4. 2004 a dne 12. 3. 2004 bylo Policií České
republiky, Oblastním ředitelstvím služby cizinecké a pohraniční policie Praha, Odborem pátrání
a kontroly pobytu vydáno rozhodnutí č. j. SCPP-14/PH-OPK4-SV-2004 o správním vyhoštění
žalobce s dobou platnosti na 3 roky. Po nabytí právní moci tohoto rozhodnutí byl žalobce
zařazen do evidence nežádoucích osob na dobu od 12. 3. 2004 do 12. 3. 2007.
[3] Rozhodnutím ze dne 31. 5. 2013, č. j. CPR-7074/ČJ-2013-9CPR-V243, Policie České
republiky, ředitelství služby cizinecké policie, změnila v přezkumném řízení podle §97 odst. 3
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, shora uvedené rozhodnutí žalované tak, že vypustila část
výroku: „podle ustanovení §119 odst. 1 písm. b) bod 9 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů ve znění pozdějších předpisů se panu“ a nahradila ji textem:
„podle ustanovení §119 odst. 1 písm. c) bod 1 a 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České
republiky a o změně některých zákonů ve znění pozdějších předpisů se panu“.
[4] Žalovaná rozhodnutím z 19. 4. 2013, č. j. KRPS-130919-10/ČJ-2013-010022, žalobce
zajistila podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a dobu zajištění stanovila na 60 dnů
od omezení osobní svobody. Žalobce podle žalované nerespektoval předchozí pravomocné
rozhodnutí o vyhoštění a území České republiky neopustil. Žalovaná proto shledala důvodnou
obavu, že žalobce bude pokračovat v nelegálním pobytu na území a svým jednáním ztěžovat
a mařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění. Rozhodnutí žalovaná pokládá za přiměřené
vzhledem k závažnosti předchozího protiprávního jednání žalobce.
[5] Rozhodnutím ze dne 12. 6. 2013, č. j. KRPS-130919-41/ČJ-2013-010022
(dále též „napadené rozhodnutí“), žalovaná podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců
prodloužila dobu zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění stanovenou shora uvedeným
rozhodnutím žalované ze dne 19. 4. 2013 o 60 dnů. Učinila tak s ohledem na důvodnou obavu,
že žalobce bude nadále pokračovat v nelegálním pobytu a svým jednáním bude ztěžovat a mařit
výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť žalobce již dříve hrubě porušil zákon o pobytu
cizinců tím, že se na území České republiky zdržoval bez platného cestovního dokladu a bez víza
nebo oprávnění k pobytu, ač k tomu nebyl oprávněn, není zdravotně pojištěn,
nemá finanční prostředky k pobytu, nemá zajištěnou adresu pobytu a neuposlechl již jednou
lhůtu k vycestování stanovenou v rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 12. 03. 2004,
č. j. SCPP-141/PH-OPK4-SV-2004. Není zde ani předpoklad, že by se žalobce pravidelně
dostavoval na útvar policie. Žalovaná dále zmínila, že žalobce dne 22. 4. 2013 učinil prohlášení
o mezinárodní ochraně a dne 20. 5. 2013 podal žádost o mezinárodní ochranu, přičemž o této
žádosti nebylo doposud rozhodnuto. Vzhledem k tomu, že by mírnější donucovací opatření
nebyla účinná a uložení zvláštních opatření za účelem vycestování je z hlediska jednání žalobce
nedostačující, prodloužila žalovaná dobu zajištění o 60 dnů, neboť shledala, že trvají důvody
zajištění dle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Žalovaná přitom vycházela
z předpokládané složitosti přípravy výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění spočívající
v zabezpečení náhradního cestovního dokladu cestou zastupitelského úřadu Ukrajiny,
který žalobci doposud nebyl vydán. Dobu 60 dnů žalovaná označila za dostatečnou pro realizaci
správního vyhoštění. Žalovaná rovněž uvedla, že rozhodnutí o správním vyhoštění není
vykonatelné do doby rozhodnutí o mezinárodní ochraně, nicméně zajištěným cizincům nesvědčí
právo pobývat na území České republiky. S ohledem na předchozí jednání žalobce nepovažovala
žalovaná zásah svého rozhodnutí do práv žalobce za nepřiměřený a zmínila, že výkon správního
vyhoštění ve lhůtě 180 dnů považuje za možný.
[6] Proti tomuto (napadenému) rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu, v níž namítal,
že žalovaná porušila §124 odst. 1 a odst. 3 zákona o pobytu cizinců ve spojení s čl. 2 odst. 1
a bodem 9 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/115/ES o společných
normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Podle žalobce se rozhodnutí žalované
opírá o ustanovení zákona o pobytu cizinců, které na něj nemohlo být aplikováno, neboť s ním
bylo v uvedené době vedeno řízení o mezinárodní ochranu. V důsledku toho se na žalobce
návratová směrnice vůbec nepoužije, není tedy ani možné, aby byl žalobce v jejím režimu zajištěn
na základě §124 zákona o pobytu cizinců. Nemohlo tak být ani vydáno rozhodnutí
o (prodloužení) zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění dle zákona o pobytu cizinců,
což podle žalobce plyne i ze závěrů, k nimž Soudní dvůr Evropské unie (dále též „Soudní dvůr“)
dospěl v rozsudku ze dne 30. 05. 2013, ve věci C-534/11, Mehmet Arslan. Vzhledem k tomu,
že podle Soudního dvora se návratová směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí země,
který podal žádost o mezinárodní ochranu, je podle žalobce nutné odmítnout odkaz žalované
na ustanovení §72 zákona o azylu, podle kterého, žadatel o udělení mezinárodní ochrany je
oprávněn pobývat na území po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany; to neplatí, je-li
zajištěn podle zvláštního právního předpisu. Poslední větu citovanou z výše uvedeného
ustanovení zákona o azylu je však podle žalobce nutno pokládat za rozpornou s výkladem práva
Evropské unie zaujatým Soudním dvorem Evropské unie.
[7] Žalobce rozhodnutí žalované dále vytknul, že neobsahuje žádný náznak úvah
v tom směru, že azylová žádost byla podána s cílem pozdržet nebo mařit výkon rozhodnutí
o navrácení. Žalobce vyjádřil přesvědčení, že žalovaný individuálně neposoudil veškeré relevantní
okolnosti a neprovedl jejich rozbor. Skutečnost, že žádost o mezinárodní ochranu podal v dobré
víře, podle žalobce dokládá, že jeho žádost o mezinárodní ochranu byla Ministerstvem vnitra ČR
zamítnuta podle §16 odst. 1 písm. f) a nikoliv podle §16 odst. 2 zákona o azylu. S ohledem
na výše uvedené žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil
k dalšímu řízení.
[8] Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 7. 2013, č. j. 44 A 28/2013 – 20, žalobu
zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Krajský soud
poukázal na skutečnost, že dne 22. 04. 2013 podal žalobce žádost o mezinárodní ochranu,
která byla rozhodnutím ze dne 19. 06. 2013 zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16 odst. 1
písm. f) zákona o azylu, o čemž byla žalovaná informována následujícího dne. Dne 12. 06. 2013
bylo vydáno napadené rozhodnutí žalované, č. j. KRPS-130919-41/ČJ-2013-010022,
které si žalobce téhož dne převzal. Krajský soud podotknul, že mu je z úřední činnosti známo,
že žalobce podal proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany žalobu, která krajskému soudu
došla dne 11. 07. 2013 a byla zapsána pod sp. zn. 49 Az 47/2013. V žalobě je namítáno porušení
§16 odst. 1 písm. f) zákona o azylu tím, že Ministerstvo vnitra nepovažovalo obavu žalobce
z fyzického napadení lichváři v případě návratu na Ukrajinu za hrozbu nelidského zacházení
a tedy vážné újmy ve smyslu §14a zákona o azylu.
[9] Krajský soud shledal, že pro rozhodnutí ve věci jsou významné závěry Soudního dvora
vyslovené v rozsudku ve věci Mehmet Arslan. Ze závěrů k nimž Soudní dvůr dospěl
v tomto rozsudku podle krajského soudu vyplývá, že unijní právo otázku zajištění žadatele o azyl
výslovně neupravuje a je na členských státech, aby v případě potřeby takovou možnost upravili
ve svém vnitrostátním právu, což Česká republika učinila právě ustanovením §72 odst. 3 zákona
o azylu a §127 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, když v této oblasti, jež (jak Soudní dvůr
ve zmíněném rozsudku uvedl) je unijním právem neregulovaná, zakotvila shodný režim
pro zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu jako pro cizince, kteří o mezinárodní ochranu
nepožádali. Podle krajského soudu se žalobce mýlí ve své představě, že tam, kde chybí regulace
v unijním právu, nesmí Česká republika přijímat žádná legislativní pravidla. Takový závěr označil
krajský soud za nesprávný, zejména pak v oblasti, jež je pouze předmětem harmonizace
prostřednictvím směrnic. Krajskému soudu není známa žádná norma, jež by v této oblasti
vnitrostátní regulaci zakazovala. Nelze tak hovořit o rozporu příslušných ustanovení s unijním
právem.
[10] Pokud pak Soudní dvůr v případu Mehmet Arslan pod bodem dva uzavřel, že unijní
právo nebrání tomu, aby byl žadatel o mezinárodní ochranu ponechán v zajištění,
jestliže se po individuálním posouzení všech okolností ukáže, že žádost o mezinárodní ochranu
byla podána pouze s cílem zdržet či zmařit výkon rozhodnutí a správním vyhoštění, činil
tak na základě konkrétního dotazu předloženého Nejvyšším správním soudem a reagoval
na konkrétní typovou situaci. Jak plyne z bodu 54 odůvodnění rozsudku Soudního dvora,
smyslem poskytnuté odpovědi bylo mj. dostatečně zdůraznit, že samotným důvodem
pro pokračování v zajištění nemůže být ve smyslu čl. 18 odst. 1 procedurální směrnice
č. 2005/85/ES bez dalšího pouze souslednost vydání rozhodnutí o vyhoštění a následné žádosti
o přiznání mezinárodní ochrany. Z odst. 53 a 56 odůvodnění rozsudku Soudního dvora pak jasně
plyne, že tento v odpovědi zmíněný důvod nelze chápat jako jediný možný pro pokračování
v zajištění cizince a že členský stát může stanovit i jiné důvody pokud dodrží omezení daná
unijním právem – např. čl. 7 odst. 3 Směrnice o minimálních normách (č. 2005/85/ES).
[11] Důvod zajištění opírající se o §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců,
tj. skutečnost, že je zde nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí
o správním vyhoštění, neodporuje čl. 18 odst. 1 procedurální směrnice a vyhovuje i relativně
širokému prostoru, který je podle krajského soudu národnímu zákonodárci dán čl. 7 odst. 3
Směrnice o minimálních normách. S ohledem na skutečnost, že důvody pro zajištění žalobce byly
poprvé shledány již před podáním jeho žádosti o mezinárodní ochranu, je evidentní, že zajištění
žalobce není odůvodněno (výhradně) podáním takové žádosti. Krajský soud poukázal
na skutečnost, že žalovaná v rozhodnutí o prodloužení zajištění sice již zmiňuje žádost žalobce
o udělení mezinárodní ochrany, nicméně důvody pro prodloužení zajištění žalobce o tuto
skutečnost nijak neopírá, neboť je i nadále spatřuje v předchozím jednání žalobce,
který dlouhodobě ignoroval cizinecké právo platné na území ČR a předchozí rozhodnutí
o správním vyhoštění.
[12] Krajský soud uzavřel, že přesvědčení žalobce o rozporu ustanovení §72 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců s unijním právem není správné a stejně tak se žalobce mýlí, jestliže považuje
za jediný možný důvod pokračování zajištění své osoby po podání žádosti o mezinárodní
ochranu závěr, že podaná žádost byla zjevně účelová. Důvodem pro zajištění žalobce může být
v souladu §124 a §127 odst. 2 zákona o pobytu cizinců (aniž by se jednalo o rozpor s unijním
právem) i skutečnost, že se žalobce v minulosti vyhýbal výkonu správního vyhoštění
a dlouhodobě porušoval předpisy cizineckého práva. Rozhodnutí žalované proto podle krajského
soudu nelze úspěšně vytýkat, že se nezabývalo otázkou eventuální účelovosti podané žádosti,
neboť k tomu by byl důvod např. teprve při prodlužování trvání zajištění nad 180 dnů ve smyslu
§125 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců, bylo-li by již jedinou překážkou realizace
správního vyhoštění právě jen a pouze běžící řízení o žádosti o mezinárodní ochranu.
[13] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti tomuto rozsudku krajského soudu kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále jen „s. ř. s“). Namítal, že krajský soud nesprávně posoudil možnost zajistit
stěžovatele v režimu návratové směrnice na základě §124 zákona o pobytu cizinců v okamžiku,
kdy s ním bylo vedeno řízení o mezinárodní ochraně. Setrval na svém závěru, že rozhodnutí
žalované je nezákonné, neboť se opírá o ustanovení zákona o pobytu cizinců, které nemohlo být
v dané situaci na stěžovatele vůbec aplikováno. Krajský soud podle stěžovatele nesprávně
posoudil stávající právní úpravu ve světle závěrů Soudního dvora vyslovených v rozsudku ve věci
Mehmet Arslan. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že s ohledem na závěry uvedené v tomto rozsudku
ve vztahu k čl. 2 odst. 1 ve spojení s bodem 9 odůvodnění návratové směrnice je evidentní,
že žádného příslušníka třetí země (a to i v případě, že se nachází v detenci z důvodu dříve
vydaného rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění podle §124 zákona o pobytu
cizinců) není možné od okamžiku, kdy podá žádost o mezinárodní ochranu, považovat za osobu
neoprávněně pobývající na území. Správní vyhoštění, stejně jako zajištění za jeho účelem
podle §124 zákona o pobytu cizinců, probíhá v režimu návratové směrnice, která sama stanoví,
že se nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu.
Podle stěžovatele tak je zřejmé, že vůči osobě, která podala žádost o mezinárodní ochranu,
nelze po dobu, kdy o této žádosti probíhá řízení, vést řízení o navrácení v režimu návratové
směrnice a nelze tudíž ani vydávat rozhodnutí o zajištění za účelem navrácení v režimu
téže směrnice. V této souvislosti stěžovatel opětovně vyjádřil přesvědčení, že část ustanovení §72
zákona o azylu je v rozporu s právem Evropské unie a jeho interpretací Soudním dvorem.
[14] Stěžovatel dále uvedl, že jestliže mělo pokračovat jeho zajištění po podání žádosti
o mezinárodní ochranu, muselo by se jednat nikoli o zajištění za účelem vyhoštění, ale o zajištění
nařízené proti žadateli o mezinárodní ochranu – tedy takové, které je upraveno zákonem o azylu
a které je v souladu s čl. 18 odst. 1 procedurální směrnice č. 2005/85/ES a čl. 7 odst. 3 přijímací
směrnice č. 2003/9/ES. Pokud tedy měl stěžovatel podle žalované i nadále setrvat v zajištění,
mělo se toto zajištění po podání jeho žádosti o mezinárodní ochranu odehrát nikoli v režimu
prodloužení zajištění za účelem správního vyhoštění dle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců
ale v režimu zajištění podle §46a zákona o azylu (pokud by pro něj byly splněny podmínky).
[15] Stejně jako již v žalobě stěžovatel upozornil na skutečnost, že rozhodnutí žalované
nemůže obstát ve světle požadavku Soudního dvora na individuální posouzení všech relevantních
okolností ve vztahu k tomu, zda žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána
pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení a zhodnocení, zda je
pokračovaní zajištění objektivně nutné k tomu, aby se cizinec nemohl definitivně vyhnout svému
navrácení. Rozhodnutí žalované totiž v tomto směru neobsahuje žádné úvahy.
[16] S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek
Krajského soudu v Praze ze dne 17. 7. 2013, č. j. 44 A 28/2013 – 20, stejně jako rozhodnutí
žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Stěžovatel rovněž navrhl, aby mu byl
pro řízení o kasační stížnosti ustanoven zástupcem Mgr. Ing. Jan Procházka, LL. M. eur, advokát.
[17] Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
[18] Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 8. 8. 2013, č. j. 4 As 122/2013 - 10, ustanovil
zástupcem stěžovatele pro řízení o kasační stížnosti Mgr. Ing. Jana Procházku, LL. M. eur,
advokáta.
II.
Posouzení kasační stížnosti
[19] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná a stěžovatel je zastoupen
advokátem Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[20] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat pouze z důvodů tvrzené
nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení by muselo spočívat v tom,
že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní předpis, popř. je sice
aplikován správný právní předpis, ale tento je nesprávně vyložen.
[21] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., lze kasační stížnost podat pouze z důvodů tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[22] Kasační stížnost je důvodná.
[23] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především
o posouzení, zda žalovaná byla oprávněna rozhodnout o prodloužení zajištění stěžovatele
za účelem správního vyhoštění, přestože v době jejího rozhodování byl žadatelem o udělení
mezinárodní ochrany na území ČR a jak se měla žalovaná podáním žádosti o mezinárodní
ochranu v napadeném rozhodnutí zabývat.
[24] Touto problematikou se již Nejvyšší správní soud zabýval ve skutkově obdobné věci
(v níž se rovněž jednalo o soudní přezkum rozhodnutí žalované o prodloužení zajištění cizince
vydaného v době, kdy probíhalo řízení o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany),
pod sp. zn. 1 As 90/2011, v níž se dotázal Soudního dvora, zda „ 1. Je třeba vykládat čl. 2 odst. 1
ve spojení s bodem 9 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne
16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí tak, že se tato směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí země,
který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005
o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka?
2. V případě kladné odpovědi na první otázku, musí být zajištění cizince za účelem navrácení ukončeno
v případě, že podá žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice 2005/85/ES a neexistují zde jiné důvody
pro pokračování zajištění?“ (blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011,
č. j. 1 As 90/2011 – 59, dostupné stejně jako další zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu na www.nssoud.cz).
[25] Soudní dvůr rozsudkem ve věci Mehmet Arslan zodpověděl položené otázky následujícím
způsobem:
„1) Článek 2 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění musí být vykládán v tom smyslu, že se tato směrnice nevztahuje
na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady
2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání
a odnímání postavení uprchlíka, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti
v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí.
2) Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání
žadatelů o azyl, a směrnice 2005/85 nebrání tomu, aby byl státní příslušník třetí země, který po svém zajištění
na základě článku 15 směrnice 2008/115 podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice 2005/85,
ponechán v zajištění na základě ustanovení vnitrostátního práva, jestliže se po individuálním posouzení všech
relevantních okolností ukáže, že tato žádost byla podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí
o navrácení a že je pokračování zajištění objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout
svému navrácení.“
[26] Nejvyšší správní soud uvedené závěry Soudního dvora následně vyhodnotil v rozsudku
ze dne 31. 7. 2013, č. j. 1 As 90/2011 – 124, tak, že „Soudní dvůr tak na jednu stranu konstatoval,
že žadatel o azyl nemůže být považován za „neoprávněně pobývajícího“ ve smyslu návratové směrnice. Zároveň
ale uvedl, že unijní právo dosud neobsahuje harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění žadatele
o azyl. Dle Soudního dvora „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků
vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn
nebo ponechán v zajištění“ (bod 56 rozsudku). Jako příklad toho, kdy lze státního příslušníka třetí země
ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové směrnice, i po podání žádosti o azyl
touto osobou, pak Soudní dvůr označil situaci, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku
15 návratové směrnice z důvodu, že jeho chování vyvolávalo obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl by a mařil
své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce zmařit výkon rozhodnutí
o navrácení, které vůči němu bylo vydáno (bod 57).“
[27] Soudní dvůr tedy ve shora uvedeném rozsudku připustil, že ponechání žadatele o udělení
mezinárodní ochrany v takovém zajištění může být za jistých okolností v souladu s unijním
právem.
[28] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, č. j. 1 As 90/2011 – 124, dále
zabýval přípustností trvání zajištění podle §124 zákona o pobytu cizinců v případě podání žádosti
o udělení mezinárodní ochrany takto zajištěným cizincem. Konstatoval, že „transpozice úpravy
zajištění za účelem vyhoštění dle čl. 15 a násl. návratové směrnice je v českém právu obsažena v §124 a násl.
zákona o pobytu cizinců. Důvody ukončení zajištění upravuje §127 uvedeného zákona, jehož odst. 2 výslovně
stanoví, že „[p]rohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu v průběhu zajištění není důvodem pro ukončení
zajištění“ (ve znění účinném do 30. 4. 2013 stanovil, že „podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany“ nebylo
důvodem pro ukončení zajištění). Jak však plyne z rozsudku Soudního dvora ve věci Arslan, návratová směrnice
se nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu, a to v době od podání
uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném
prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí. Podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany cizincem
zajištěným v režimu návratové směrnice nicméně nemusí automaticky vést k ukončení jeho zajištění. Daná osoba
může být za splnění určitých podmínek nově zajištěna, případně i ponechána ve stávajícím zajištění. Dle Soudního
dvora je věcí vnitrostátního práva, aby stanovilo důvody, pro něž smí být takový žadatel nově zajištěn
nebo ponechán v zajištění (musí se tak však dít „za plného respektování závazků vyplývajících z mezinárodního
práva i z práva unijního“). (…) Pokud tak nyní cizinec, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců, učiní
prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne
ministerstvo vnitra o jeho případné povinnosti setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců
až do vycestování ve lhůtě 5 dnů (§46a odst. 2 zákona o azylu). Vydání takového rozhodnutí je zároveň
důvodem k ukončení zajištění daného cizince v režimu zákona o pobytu cizinců [§127 odst. 1 písm. f) zákona
o pobytu cizinců]. (…) Aplikace daného institutu [tj. rozhodnutí podle §46a zákona o azylu, pozn. 4.
senátu] je tedy možná ve výrazně užším okruhu případů, než zajištění podle zákona o pobytu cizinců.
Pro případy, v nichž nelze užít postup podle §46a zákona o azylu, tak nyní musí Nejvyšší správní soud nalézt
řešení, které umožní realizaci závěrů plynoucích z rozsudku Soudního dvora ve věci Arslan (přinejmenším
do doby, než český zákonodárce přijme nezbytnou zákonnou úpravu). (…) Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že procesním řešením nastíněné otázky je vydání nového rozhodnutí správním orgánem příslušným
k vydání rozhodnutí o zajištění podle §124 zákona o pobytu cizinců, kterým bude určeno, že důvody k zajištění
daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají.
V odůvodnění správní orgán uvede, proč má za to, že jsou zmiňované podmínky splněny. Dotčený cizinec
pak bude mít možnost bránit se podáním žaloby proti takovému rozhodnutí ve správním soudnictví, čímž bude
dostatečně efektivně dosaženo ochrany jeho práv. Pokud správní orgán neshledá splnění těchto podmínek a zároveň
nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců
až do vycestování podle §46a zákona o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle §127
odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. (…) Zároveň Soudní dvůr poukázal na skutečnost, že byť
se návratová směrnice v průběhu řízení o posouzení žádosti o udělení azylu nepoužije, neznamená to, že by
se podáním takové žádosti definitivně ukončilo řízení o navrácení. Zdůraznil přitom, že členské státy musí
mít možnost zabránit tomu, aby zajištěný cizinec podáním žádosti o azyl automaticky dosáhl propuštění, jinak by
byl narušen smysl návratové směrnice, kterým je účinné navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků
třetích zemí (bod 60 rozsudku ve věci Arslan). (…)
[29] Požádá-li zajištěný cizinec o mezinárodní ochranu, zpravidla to bude mít za následek ukončení zajištění
podle čl. 15 návratové směrnice, jak konstatoval Soudní dvůr ve věci Arslan, a policie bude povinna cizince
bez zbytečného odkladu ze zajištění propustit; důvody pro původní zajištění cizince tak automaticky pominou.
Dospěje-li však policie k závěru, že žádost cizince o mezinárodní ochranu je účelová, podaná pouze s účelem
pozdržet či dokonce zmařit výkon rozhodnutí o vyhoštění cizince, může znovu rozhodnout podle §124 zákona
o pobytu cizinců, že důvody předchozího zajištění trvají, přestože cizinec požádal o mezinárodní ochranu.
V takovém rozhodnutí policie vyloží, jaké konkrétní důvody ospravedlňují trvání zajištění cizince i po podání
žádosti o mezinárodní ochranu. Podle názoru zdejšího soudu lze jedině takovým způsobem dosáhnout toho,
že na jednu stranu bude zajištěnému cizinci garantována maximální možná ochrana jeho práv (úvaha správního
orgánu ohledně splnění kritérií vyslovených Soudním dvorem ve věci Arslan bude soudně přezkoumatelná)
a že na druhou stranu nebude popřen smysl návratové směrnice v případech účelově podávaných žádostí o udělení
mezinárodní ochrany.“ (Zvýraznění doplnil 4. senát).
[30] Nejvyšší správní soud následně v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, č. j. 1 As 90/2011 – 124,
dospěl k závěru, že „v posuzovaném případě tak jsou splněny požadavky formulované Soudním dvorem ve věci
Arslan. Žalovaná po individuálním posouzení všech relevantních okolností dospěla [v nejbližším rozhodnutí
o prodloužení doby zajištění, pozn. 4. senátu] k závěru, že stěžovatel učinil prohlášení o mezinárodní
ochraně pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a že je pokračování zajištění
objektivně nutné k tomu, aby se stěžovatel nemohl vyhoštění vyhnout.“ Konstatoval dále, že „sice neshledal
nezákonným postup žalované v nynějším případě, avšak pro futuro bude nezbytné, aby správní orgány postupovaly
v souladu s výše uvedenými závěry, tj. aby rozhodovaly o trvání důvodů zajištění bezodkladně poté, co zajištěný
cizinec podá žádost o udělení mezinárodní ochrany.“
[31] S uvedenými závěry, v nichž je obsažena veškerá potřebná argumentace vztahující
se k posuzované věci, se čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu s ohledem na již zmíněnou
skutkovou podobnost plně ztotožňuje i v posuzované věci.
[32] Jak již bylo uvedeno výše, požádá-li zajištěný cizinec o mezinárodní ochranu, zpravidla
to bude mít za následek ukončení zajištění podle čl. 15 návratové směrnice, jak konstatoval
Soudní dvůr ve věci Arslan, a policie bude povinna cizince bez zbytečného odkladu ze zajištění
propustit; důvody pro původní zajištění cizince tak automaticky pominou. Dospěje-li však Policie
České republiky k závěru, že žádost cizince o mezinárodní ochranu je účelová, podaná
pouze s účelem pozdržet či dokonce zmařit výkon rozhodnutí o vyhoštění cizince, může znovu
rozhodnout podle §124 zákona o pobytu cizinců, že důvody předchozího zajištění trvají,
přestože cizinec požádal o mezinárodní ochranu. S přihlédnutím k citovanému závěru prvního
senátu zdejšího soudu tak je zřejmé, že neobstojí kategorický názor stěžovatele,
podle kterého aplikace ustanovení §124 zákona o pobytu cizinců a tím ani vydání rozhodnutí
o (prodloužení doby) zajištění, nepřichází v úvahu v případech, kdy zároveň probíhá řízení
o žádosti cizince o udělení mezinárodní ochrany. Za splnění shora uvedených podmínek je
totiž možné cizince ponechat v zajištění i poté, co požádal o udělení mezinárodní ochrany.
[33] Stěžovatel v kasační stížnosti dále vyjádřil přesvědčení, že jestliže mělo pokračovat
jeho zajištění po podání žádosti o mezinárodní ochranu, muselo by se jednat nikoli o zajištění
za účelem vyhoštění, ale o zajištění nařízené žadateli o mezinárodní ochranu – tedy takové,
které se mělo odehrát nikoli v režimu rozhodnutí o zajištění za účelem správního vyhoštění
dle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců ale v režimu zajištění podle §46a zákona o azylu
(pokud by pro něj byly splněny podmínky). K tomuto závěru stěžovatele Nejvyšší správní soud
v prvé řadě uvádí, že obecně platí, že pokud cizinec zajištěný podle zákona o pobytu cizinců,
učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění
cizinců, rozhodne ministerstvo vnitra o jeho případné povinnosti setrvat v přijímacím středisku
nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování ve lhůtě 5 dnů (§46a odst. 2 zákona
o azylu). Vydání takového rozhodnutí je zároveň důvodem k ukončení zajištění daného cizince
v režimu zákona o pobytu cizinců [§127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců]. Aplikace
ustanovení §46a odst. 1 zákona o azylu je však možná pouze v užším okruhu případů,
než vymezuje §124 a násl. zákona o pobytu cizinců. Zároveň tak však platí, že za splnění
podmínek uvedených v předcházejícím odstavci je možné cizince ponechat ve stávajícím zajištění
v režimu zákona o pobytu cizinců i poté, co požádal o udělení mezinárodní ochrany.
Pokud tedy žalovaná v posuzované věci takto postupovala a ponechala stěžovatele v zajištění
podle §124 zákona o pobytu cizinců i poté, co podal žádost o udělení mezinárodní ochrany,
nemusí to ještě samo o sobě automaticky znamenat nesprávnost a nezákonnost jejího postupu.
[34] S ohledem na výše uvedené tak je zřejmé, že pro správné rozhodnutí v této věci je
rozhodující posouzení otázky, zda se žalovaná v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádala s tím,
zda žádost stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany byla podána účelově, s úmyslem ztížit
jeho vyhoštění. Nejvyšší správní soud se proto zabýval tím, zda a jakým způsobem žalovaná
posoudila žádost stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany. Zjistil přitom, že žalovaná
v odůvodnění napadeného rozhodnutí pouze zmínila, že stěžovatel podal žádost o udělení
mezinárodní ochrany, avšak dále se již touto skutečností žádným způsobem nezabývala.
Nejvyšší správní soud podotýká, že v tomto ohledu se rozhodnutí žalované v posuzované věci
zásadně liší od rozhodnutí žalované, které bylo předmětem soudního přezkumu ve věci sp. zn.
1 As 90/2011 – v této věci se totiž žalovaná s účelovostí žádosti cizince o udělení mezinárodní
ochrany vypořádala. Námitce stěžovatele, podle které rozhodnutí žalované nemůže obstát
ve světle požadavku Soudního dvora na individuální posouzení všech relevantních okolností
ve vztahu k tomu, zda žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána pouze s cílem pozdržet
nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení a zhodnocení, zda je pokračovaní zajištění objektivně
nutné k tomu, aby se cizinec nemohl definitivně vyhnout svému navrácení, je tudíž třeba
přisvědčit, neboť napadené rozhodnutí žalované v tomto směru vskutku neobsahuje žádné
úvahy.
[35] Stěžovateli je dále třeba přisvědčit v tom směru, že s ohledem na závěr Soudního dvora,
podle kterého se návratová směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal
žádost o mezinárodní ochranu, není možné ustanovení §72 zákona o azylu vykládat tak,
jak to učinila žalovaná, tedy že pokud je cizinec v zajištění podle §124 zákona o pobytu cizinců,
je prohlášení o mezinárodní ochraně, respektive podání žádosti o mezinárodní ochranu
zcela irelevantní. Nejvyšší správní soud dodává, že s ohledem na smysl a účel řízení o udělení
mezinárodní ochrany je třeba vycházet z toho, že žadatel o mezinárodní ochranu je oprávněn
pobývat na území České republiky do úplného skončení tohoto řízení.
[36] Z výše uvedeného zároveň vyplývá nesprávnost závěru krajského soudu, podle kterého
rozhodnutí žalované nelze úspěšně vytýkat, že se nezabývalo otázkou účelovosti žádosti
stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany. Toto pochybení je podle názoru Nejvyššího
správního soudu nutno vyhodnotit jako nesprávné právní posouzení věci krajským soudem
ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo,
než napadený rozsudek krajského soudu pro tuto vadu zrušit i přesto, že se krajský soud věcí
podrobně zabýval a náležitě se vypořádal s veškerými stěžovatelovými námitkami a napadený
rozsudek tak nelze považovat za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů
nebo nesrozumitelnost.
III.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[37] Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený
rozsudek Krajského soudu v Praze. Věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil žalobou napadené rozhodnutí žalované ze dne 12. 6. 2013,
č. j. KRPS-130919-41/ČJ-2013-010022. Podle §78 odst. 4 s. ř. s. se věc vrací žalované k dalšímu
řízení.
[38] Na žalované tak v dalším řízení bude, aby se v dalším řízení vypořádala s otázkou
účelovosti žádosti stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany. Tímto právním názorem
Nejvyššího správního soudu je žalovaná v dalším řízení podle §78 odst. 5 ve spojení s §110
odst. 2 písm. a) s. ř. s. vázána.
[39] Nejvyšší správní soud dále rozhodl o nákladech žalobního řízení před krajským soudem
i o nákladech řízení o kasační stížnosti. Žalovaná ve věci neměla úspěch, proto jí náhrada nákladů
řízení nenáleží. Procesně úspěšnému stěžovateli pak žádné uplatnitelné náklady nevznikly.
[40] Protože stěžovateli byl usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 8. 2013,
č. j. 4 As 122/2013 - 10, ustanoven zástupcem pro řízení o kasační stížnosti Mgr. Ing. Jan
Procházka, LL. M. eur, advokát, rozhodl Nejvyšší správní soud i o odměně a náhradě hotových
výdajů takto ustanoveného zástupce, které nese stát. Ustanovenému zástupci stěžovatele Nejvyšší
správní soud odměnu a náhradu hotových výdajů nepřiznal, neboť ve věci neučinil žádný úkon
ve smyslu §11 vyhl. č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif); pouhé formální převzetí zastupování stěžovatele
totiž nelze za takovýto úkon považovat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2013
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu