ECLI:CZ:NSS:2013:5.AFS.87.2012:30
sp. zn. 5 Afs 87/2012 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní
věci žalobce: SOLAR PROJEKT s.r.o., se sídlem Olomoucká 3419/7, Brno, zastoupený
JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem Lidická 57, Brno, proti žalovanému:
Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, (původní žalovaný: Finanční
ředitelství v Českých Budějovicích, se sídlem Mánesova 3a, České Budějovice), za účasti osoby
zúčastněné na řízení: E.ON Distribuce, a.s., se sídlem F. A. Gerstnera 2151/6, České
Budějovice, zast. JUDr. Vojtěchem Augustinem, advokátem se sídlem Senovážné nám. 248/2,
České Budějovice, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 31. 10. 2012, č. j. 10 Af 290/2011 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce je provozovatelem fotovoltaické elektrárny v obci Roudné o celkovém
instalovaném výkonu 2,724 MW. Vyrobenou elektřinu dodává distribuční společnosti
E.ON Distribuce, a. s. (osobě zúčastněné na řízení) za výkupní cenu stanovenou cenovým
rozhodnutím Energetického regulačního úřadu. Celková výkupní cena za elektřinu vyrobenou
v období měsíců ledna, února, března a dubna 2011 podle žalobce činila 13 558 369 Kč. Osoba
zúčastněná na řízení ovšem žalobci vyplatila jen část z této částky sníženou o srážku odvodu
za elektřinu ze slunečního záření dle §7a a násl. zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby
elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů“).
Žalobce proto podal dvě stížnosti na postup distributora jakožto plátce daně podle §237
odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Finanční úřad v Českých Budějovicích je však zamítl,
a to rozhodnutím ze dne 4. 7. 2011, č. j. 341563/11/077910302673, pokud jde o srážku
odvodu za měsíce leden, únor a březen 2011, a rozhodnutím ze dne 4. 7. 2011,
č. j. 341564/11/077910302673, pokud jde o srážku odvodu za měsíc duben 2011. Žalobce
následně napadl uvedená rozhodnutí správce daně odvoláními, která Finanční ředitelství
v Českých Budějovicích rozhodnutím ze dne 18. 10. 2011, č. j. 4952/11-1200, zamítlo a potvrdilo
rozhodnutí správce daně.
Poté žalobce podal proti odvolacímu rozhodnutí žalobu u Krajského soudu v Českých
Budějovicích, který ji však rozsudkem ze dne 31. 10. 2012, č. j. 10 Af 290/2011 - 39, zamítl.
Krajský soud v odůvodnění rozsudku konstatoval, že osoba zúčastněná na řízení jako
plátce odvodu postupovala v souladu se zákonem. Krajský soud poukázal na to, že ústavnost
§7a a násl. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů posuzoval Ústavní soud v nálezu
ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, zveřejněném pod č. 220/2012 Sb., a rozpor dotčených
ustanovení s ústavním pořádkem neshledal. Krajský soud se řídil závěry Ústavního soudu,
nepřisvědčil tedy žalobcově námitce, že aplikované právní normy jsou v rozporu s ústavním
pořádkem. Poukázal přitom zejména na stanovisko Ústavního soudu, podle něhož z platné
právní úpravy nevyplývá její neměnnost v tom smyslu, že nastavená výše podpory do budoucna
vylučuje jakoukoliv regulaci.
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost,
opírající se o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení
a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Stěžovatel především tvrdí, že zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření
je v rozporu s principem rovnosti. Povinnost platit odvod mají jen provozovatelé zařízení
uvedených do provozu v letech 2009 a 2010. Pro takto podstatný rozdíl v daňovém zatížení
výroben elektřiny, v závislosti na datu uvedení zařízení do provozu, neexistují žádné relevantní
věcné, tím méně právní důvody. Již v minulosti došlo v České republice k nárůstu cen elektřiny
o více než 10 %, z čehož profitoval dominantní český výrobce elektřiny. Tehdy však zákonodárce
nepřistoupil k dodatečnému zavedení daňové povinnosti. Stěžovatel dále poukazuje na to,
že doba návratnosti fotovoltaických elektráren se dosti liší, neboť jednotliví výrobci využívají
různé formy financování. Vzniklá nerovnost představuje projev libovůle zákonodárce.
Důsledkem zavedení odvodu je i zásah do rovnosti v přístupu k právu podnikat dle čl. 26 Listiny
základních práv a svobod.
Dále stěžovatel namítá, že zavedení odvodu odporuje zákazu retroaktivity a principu
ochrany legitimního očekávání. Představuje de facto snížení garantovaných výkupních cen o 26 %,
výše odvodu totiž závisí pouze na ceně vyrobeného množství elektřiny, přičemž sazba
je stanovena fixně. V době, kdy se stěžovatel rozhodoval o výstavbě fotovoltaické elektrárny, její
rentabilitě a způsobu financování, vycházel ze záruky udržení výše výkupních cen. Výše
výkupních cen elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů je určována cenovými rozhodnutími
Energetického regulačního úřadu, stát tedy měl možnost stanovit výši výkupních cen tak, aby
odpovídaly možnostem účastníků trhu a státu a současně byly naplněny požadavky vyplývající
z unijního práva. Jestliže následně stát dospěl k závěru, že parametry pro určení výkupních cen
stanovil nesprávně, nemůže náprava spočívat v uložení odvodu na základě data uvedení zařízení
do provozu. V době uvedení zařízení do provozu nebylo toto datum relevantní z pohledu
daňového režimu. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že stát může určité skupině osob
poskytnout méně výhod než jiné, může tak však učinit pouze ve veřejném zájmu, a nikoliv
libovolně nebo z důvodu odstranění nedostatků ve správě věcí veřejných. Zákonodárce
při přijímání zákona č. 402/2010 Sb. existenci veřejného zájmu netvrdil ani neprokázal.
Zavedením odvodu bylo též neoprávněně zasaženo do stěžovatelova legitimního očekávání
na nabytí příjmů, tedy do majetkového práva chráněného čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod.
Stěžovatel krajskému soudu dále vytýká, že mechanicky přejal a aplikoval právní názor
vyslovený v nálezu Ústavního soudu, ačkoliv z nálezu plyne, že Ústavní soud neposkytl generální
záruku ústavní konformity uplatnění odvodu z elektřiny ze slunečního záření ve všech případech.
Naopak Ústavní soud konstatoval, že protiústavní dopad aplikace §7a a násl. zákona o podpoře
využívání obnovitelných zdrojů v jednotlivých případech nelze vyloučit. Důsledkem srážek
odvodu z elektřiny ze slunečního záření je nedodržení návratnosti investice stěžovatele
garantované §6 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Tyto skutečnosti
hodlá stěžovatel prokázat účetními doklady a finanční analýzou, kterou však bude možné
v ekonomicky věrohodné podobě předložit až po skončení tříleté doby trvání povinnosti
k úhradě odvodu z elektřiny ze slunečního záření. Stěžovatel proto navrhuje, aby soud řízení
přerušil do doby uplynutí tří let od zavedení povinnosti hradit odvod. Krajský soud se reálnými
dopady srážení odvodu nezabýval, nezohlednil je a neumožnil stěžovateli navrhnout důkazy
k jejich prokázání, ač právě na nutnost zcela individuálního posouzení dopadů odvodu do právní
sféry stěžovatele poukazuje nález Ústavního soudu. Postup krajského soudu tak představuje vadu
řízení, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
S ohledem na uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského
soudu, spolu s rozhodnutím původního žalovaného, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu
řízení.
Žalovaný se ve vyjádření ztotožnil se závěry krajského soudu. Finanční orgány
postupovaly v daném případě v souladu se zákonem, jehož normativní vyjádření umožňuje
nepochybný a jednoznačný gramatický výklad. Ústavní soud ostatně dospěl k závěru, že právní
úprava odvodu z elektřiny ze slunečního záření není protiústavní a finanční orgány jsou platnou
právní úpravou vázány. Žalovaný tak navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Před vlastním posouzením věci Nejvyšší správní soud konstatuje, že s účinností
od 1. 1. 2013 byla dle §19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky,
zrušena dosavadní finanční ředitelství, a jejich právním nástupcem se ve smyslu §7 písm. a)
zákona č. 456/2011 Sb. ve spojení s §69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem
v Brně, s nímž je nadále v řízení pokračováno namísto původního žalovaného.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Pokud jde o důvody podané kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud připomíná,
že se obdobnými námitkami již dříve zabýval např. ve svých rozsudcích ze dne 3. 7. 2013,
č. j. 2 Afs 76/2012 – 35, ze dne 15. 8. 2013, č. j. 2 Afs 13/2013 – 28, ze dne 25. 7. 2013,
č. j. 2 Afs 33/2013 – 33, ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Afs 35/2013 – 27, a ze dne 30. 7. 2013,
č. j. 2 Afs 53/2013 - 27 (všechny uvedené rozsudky jsou dostupné na www.nssoud.cz). Tak jako
v nyní posuzovaném případě, i v uvedených věcech se jednalo o přezkum rozhodnutí finančních
orgánů ve věci odvodu za elektřinu ze slunečního záření, který byl sražen provozovateli
fotovoltaické elektrárny (SOLAR PROJEKT LIBNÍČ s. r. o.), přičemž Nejvyšší správní soud
ve všech případech obdobně formulované kasační stížnosti zamítl. Na argumentaci uvedenou
v těchto rozhodnutích pak Nejvyšší správní soud navazuje i v nyní posuzované věci.
Stěžovatel především v obecné rovině namítá, že právní úprava odvodu za elektřinu
ze slunečního záření porušuje princip rovnosti, legitimního očekávání a zákaz retroaktivity.
S těmito argumenty se ovšem vypořádal již Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 5. 2012,
sp. zn. Pl. ÚS 17/11, publikovaném pod č. 220/2012 Sb., jímž rozhodl o návrhu skupiny
senátorů na zrušení části zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů upravující právě
odvod z elektřiny ze slunečního záření. Vykonatelné nálezy Ústavního soudu jsou dle čl. 89
odst. 2 Ústavy závazné pro všechny orgány i osoby, tedy i pro zdejší soud. Pro polemiku
stěžovatele s právním názorem Ústavního soudu ohledně ústavnosti dotčených předpisů,
která je navíc vedena pouze v obecné rovině a bez konkretizace na individuální situaci
stěžovatele, není proto v řízení o kasační stížnosti místo.
Ohledně námitek týkajících se ústavnosti ustanovení upravujících odvod z elektřiny
ze slunečního záření tedy lze odkázat na odůvodnění uvedeného nálezu. Nejvyšší správní soud
pouze stručně shrnuje stěžejní závěry Ústavního soudu, které se týkají podstatné části
argumentace stěžovatele uplatněné v kasační stížnosti.
Pro provozovatele FVE, jimž patnáctileté období garancí dle §6 odst. 1 zákona
o podpoře využívání obnovitelných zdrojů počalo plynout před zavedením odvodu, vykazuje
úprava odvodu z elektřiny ze slunečního záření účinky nepravé retroaktivity. Tento typ
retroaktivity právní normy je v zásadě přípustným jevem, přesto však nelze vyloučit, že by mohly
existovat legitimní důvody pro zachování předchozí právní úpravy, ačkoliv zákonodárce
deklaroval veřejný zájem na její změně. V případě zákona č. 402/2010 Sb., jímž byl zaveden
odvod z elektřiny ze slunečního záření, však Ústavní soud žádný zájem převažující nad veřejným
zájmem na změně právní úpravy neshledal (podrobně viz část VIII. /a. citovaného nálezu).
Nová právní úprava zavádějící odvod není především v rozporu s principem ochrany
legitimního očekávání. Uvedený princip totiž nesměřuje k zakonzervování existujícího stavu
právní úpravy, nýbrž toliko k ochraně očekávání nabytí majetku. Zákon o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů založil provozovatelům fotovoltaických elektráren očekávání, že investice
do jejich vybudování a provozu se jim vrátí díky garantovaným cenám do patnácti let
od připojení elektrárny do distribuční soustavy [§6 odst. 1 písm. b) bod 1. zákona o podpoře
využívání obnovitelných zdrojů]. I přes zavedení odvodu je díky výši garantovaných výkupních
cen, v porovnání s náklady na pořízení fotovoltaických elektráren, které dramaticky poklesly,
návratnost investice v horizontu patnácti let zajištěna a k porušení zákonem založeného
legitimního očekávání tedy nedošlo. Pokud provozovatelé FVE předpokládali (s ohledem
na velmi štědře nastavený systém podpory), že náklady na pořízení a provoz FVE se jim vrátí
dříve než za patnáct let, pak toto jejich očekávání nepodléhá ochraně, jelikož jim nebylo založeno
zákonem, nýbrž pouze subjektivním přesvědčením, že nedojde k žádné změně podmínek
podpory výroby elektřiny ze slunečního záření. Předpoklad naprosté neměnnosti právní úpravy
z požadavků právního státu v žádném případě nevyplývá (v podrobnostech viz body
65 až 72 nálezu).
Pokud jde o druhou z garancí, tedy záruku zachování výše výnosů za jednotku elektřiny
po dobu patnácti let od roku uvedení zařízení do provozu jako minimální (se zohledněním
indexu cen průmyslových výrobců), k té Ústavní soud uvedl, že nedosahuje ústavněprávní
intenzity (viz bod 87 nálezu). Uvedl, že nebylo zjištěno, že by výnosem ve smyslu §6 odst. 1
písm. b) bodu 2. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů měla být určitá konkrétní výše
„čistého“ zisku. Pokud Ústavní soud nedospěl k závěru, že zavedení odvodu za elektřinu
ze slunečního záření je v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání z důvodu porušení
záruky obsažené v §6 odst. 1 písm. b) bodě 2. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů,
nepřísluší zdejšímu soudu s tímto závěrem jakkoli polemizovat, a to tím méně, že detailnímu
abstraktnímu přezkumu ústavnosti normy ze strany Ústavního soudu v daném případě nic
nebránilo, neboť posouzení této otázky nezávisí na individuální situaci konkrétní osoby. Otázka
tedy nezní tak, zda je odvod (materiálně daň), jímž se snižuje faktický příjem stěžovatele,
protiústavní z důvodu porušení §6 odst. 1 písm. b) bodu 2. zákona o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů, nýbrž zda minimální státem garantovaná cena, za níž je elektřina
vykupována, je stanovena Energetickým regulačním úřadem v dostatečné výši (i s ohledem
na povinný odvod srážený z výkupní ceny). V nyní projednávané věci se soud zabývá pouze
otázkou daňovou a neshledal, že by aplikaci §7a a násl. zákona o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů bránil §6 odst. 1 písm. b) bod 2. téhož zákona. Lze doplnit, že z pohledu
naplnění legitimního očekávání stěžovatele je mnohem významnější garance návratnosti investice
v horizontu patnácti let než garance výše výnosu za jednotku elektřiny, která je podstatná pouze
z hlediska krátkodobého financování (cash-flow), jehož nepříznivý vývoj lze korigovat nástroji
uvedenými v bodě 89 nálezu Ústavního soudu.
V této souvislosti stěžovatel rovněž poukazoval na to, že právní úprava účinná v době,
kdy se stěžovatel rozhodoval o výstavbě FVE, spočívala právě na záruce stabilní (zvyšující se)
výše výkupních cen (§2 odst. 8 vyhlášky ERÚ č. 140/2009 Sb., o způsobu regulace cen
v energetických odvětvích a postupech pro regulaci cen). Ústavní soud se otázkou stanovení výše
výkupních cen elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů výslovně nezabýval. Nebyl k tomu ostatně
dán žádný důvod, neboť namítaná protiústavnost snížení ziskovosti provozování FVE nebyla
spojována se snížením výkupních cen, ale zavedením odvodu za elektřinu ze slunečního záření;
to ostatně uváděl i stěžovatel v žalobě, když namítal, že „zavedení institutu odvodu za elektřinu
ze slunečního záření se svými účinky shoduje se snížením výkupních cen elektřiny o 26 %“. Ústavní soud
se nicméně zabýval otázkou ziskovosti tohoto podnikání (neboť ta, v kontextu s otázkou
návratnosti investic do FVE, představuje ratio decidendi celé věci), protože připustil, že jakkoli
nebylo ustanovení §6 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, ve znění zákona
č. 137/2010 Sb., dotčeno, je nepochybné, že v důsledku zavedení odvodu za elektřinu
ze slunečního záření došlo ve své podstatě ke změně výše podpory, která je provozovatelům FVE
poskytována (bod 45. nálezu). O této otázce (podrobně rozebrané zejména pod body 68. až 71.
nálezu) Ústavní soud uvážil tak, že i po přijetí ustanovení §7a až §7i zákona o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů zůstává zachována podpora využití obnovitelných zdrojů energie,
a to v míře, která zajistí výrobcům elektřiny zákonem zakotvenou garanci výše výnosů
za jednotku elektřiny při podpoře výkupními cenami po dobu 15 let, a současně je garantována
prostá doba návratnosti investice 15 let od uvedení zařízení do provozu. Z tabulky předložené
Energetickým regulačním úřadem vzal Ústavní soud za prokázané, že i po započtení vlivu
odvodu na výnosnost investice jsou dosahované IRR (vnitřní výnosové procento) nad úrovní
WACC (vážené průměrné náklady na kapitál) a doby návratnosti neklesnou pod úroveň
stanovené hranice patnácti let, a to bez ohledu na způsob financování u jednotlivých projektů.
Výnosové procento platné pro roky 2009 až 2010 po započtení odvodu se pohybuje v závislosti
na instalovaném výkonu FVE mezi 6,94 % až 10,22 %, prostá doba návratnosti pak mezi 10-12
roky. Skutečnost, že provedená investice není schopna vyprodukovat dostatečný cash flow
v některých letech své existence pro pokrytí splátek úroků a jistiny úvěru, který je poskytnut
na kratší dobu, než je doba předpokládané návratnosti, neznamená, že taková investice
předpokládanou návratnost nemá - jedná se pouze o problém s cash flow, který je vyvolán různými
požadavky na jeho tok v průběhu života investice, nikoliv tím, že by investice jako celek
návratnost neměla. Nejen tedy otázku prosté návratnosti investice (ve smyslu zákonných garancí),
ale i další otázku přiměřeného zisku z podnikání na regulovaném trhu je nutno vztahovat
k celkovému období předpokládané dvacetileté životnosti fotovoltaických panelů. Ústavní soud
se otázkou ziskovosti zabýval komplexně (tedy i se zřetelem na způsob nastavení výkupních cen),
přičemž na novelizované úpravě zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů nenalezl
deficity kolidující bez dalšího s ústavně zaručenými právy provozovatelů FVE.
Co se týče námitky porušení rovnosti výrobců elektrické energie, Ústavní soud poukázal
na to, že rozdílný přístup k odlišným skupinám jednotlivců je ústavně akceptovatelný, pokud
je založen na objektivních a rozumných důvodech. Posuzovaný odvod se vztahuje na FVE
uvedené do provozu v období od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2010. V tomto období došlo
k dramatickému poklesu pořizovacích nákladů jednotlivých komponentů tohoto typu elektrárny
(o více než 40 %). Dle převažujícího výkladu dosavadní právní úpravy však na to mohl
Energetický regulační úřad reagovat pouze pětiprocentním snížením garantovaných cen. I přes
tento omezený zásah by byli provozovatelé fotovoltaických elektráren uvedených do provozu
po 1. 1. 2009 nejvíce zvýhodněnou skupinou výrobců energie. Proto stát přistoupil k zavedení
odvodu, jímž částečně snížil podporu poskytovanou této skupině výrobců elektrické energie.
Důvody pro jeho zavedení jsou tedy racionální a ústavně souladné (viz body 74 až 76 nálezu).
K tomu lze dodat, že cílem uvalení odvodu na elektřinu produkovanou ze slunečního záření
v zařízeních uvedených do provozu po 1. 1. 2009 bylo právě obnovení rovnosti mezi
jednotlivými skupinami výrobců elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Tato rovnost byla
narušena prudkým propadem cen komponentů fotovoltaických elektráren, takže garantované
ceny za výkup elektřiny byly (vzhledem k poklesu nákladů) nepřiměřeně vysoké,
a to i v porovnání s ostatními obnovitelnými zdroji energie.
Otázkou, zda právní úprava odvodu z elektřiny ze slunečního záření je v souladu
se svobodou podnikání, zaručenou čl. 26 Listiny základních práv a svobod, se Ústavní soud
výslovně nezabýval. Nejvyšší správní soud k této dílčí námitce stěžovatele nejprve poukazuje
na to, že v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se lze svobody podnikání
domáhat pouze v mezích zákonů, které ji upravují. Z judikatury Ústavního soudu přitom plyne,
že případná omezení svobody podnikání musí šetřit podstatu a smysl této svobody (čl. 4 odst. 4
Listiny základních práv a svobod; viz například nález ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 35/08,
publikovaný pod č. 151/2009 Sb.). Zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření neomezuje
hospodářskou soutěž a nestanoví žádné podmínky pro výkon podnikatelské činnosti; přímo tedy
do svobody podnikání nezasahuje. Jelikož však snižuje výnosy dosahované v rámci podnikatelské
činnosti, ovlivňuje svobodu podnikání nepřímo. Státní regulace, která je pro energetický sektor
typická a k níž dochází v několika aspektech [přednostní právo na připojení do distribuční
soustavy (§4 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů), stanovení
garantovaných obchodních podmínek, včetně ceny (§4 odst. 4 téhož zákona) atd.], musí
při stanovení ceny zohlednit i možnost tvorby zisku, jinak dojde ke znemožnění určité oblasti
podnikatelské aktivity, a tedy porušení čl. 26 Listiny základních práv a svobod (srov. nález ze dne
23. 5. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 24/99, publikovaný pod č. 167/2000 Sb.).
Ústavní soud nicméně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dovodil, že i přes zavedení odvodu
z elektřiny ze slunečního záření je návratnost investice provozovatelům FVE garantována.
Nejvyšší správní soud dodává, že v případě investičních záměrů vyznačujících se vysokými
počátečními pořizovacími náklady není možné očekávat, že bude okamžitě po uvedení zařízení
do provozu dosahován zisk v účetním slova smyslu. Investice do výroby energie ze slunečního
záření je investicí dlouhodobou. Garance poskytnutá zákonem je postavena na tom,
že do patnácti let od uvedení FVE do provozu se vlastníkovi elektrárny vrátí náklady vynaložené
na její pořízení. V následujících letech, až do konce životnosti elektrárny (vyhláška
č. 475/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů, předpokládá životnost nové výrobny elektřiny ze slunečního záření v délce
dvaceti let), již naproti výnosům realizovaným provozem elektrárny budou stát jen běžné náklady
na provoz; tím výrazně stoupne zisk.
Pokud jde o tvrzení stěžovatele, že v jeho případě má shora popsaný stav na majetkovou
podstatu jeho podnikání likvidační, respektive rdousící dopady, zde lze jeho argumentaci
přisvědčit v tom, že i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 takové důsledky v některých
případech připustil. V konkrétních, individuálně posuzovaných, případech by dle názoru
Ústavního soudu aplikace zákona č. 402/2010 Sb. mohla být skutečně protiústavní; půjde však
pouze o případy, kdy by odvod měl likvidační účinky („rdousící efekt“) či zasahoval samotnou
majetkovou podstatu výrobce elektrické energie. Přitom je třeba hodnotit jednak dodržení garancí
ve smyslu §6 odst. 1 zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů v jejich patnáctiletém
trvání, jednak okamžité účinky odvodu (viz bod 88 nálezu).
V této souvislosti je však třeba uvést na pravou míru stěžovatelův názor, podle něhož
z nálezu Ústavního soudu vyplývá, že srážka odvodu může vyvolat protiústavní stav, pokud
„nedojde ke splnění zákonné podmínky patnáctileté doby návratnosti investice nebo tehdy, pokud by okamžité
účinky označených ustanovení zasahovaly majetkovou podstatu výrobce likvidačně nebo rdousícím efektem“
(viz str. 10 kasační stížnosti). Tento názor vychází z nepřesné interpretace závěrů Ústavního
soudu. Ústavní soud totiž v bodu 88 cit. nálezu konstatoval, že v některých individuálních
případech by mohla mít srážka odvodu z ústavního hlediska nepřípustný dopad, a to pokud
„dolehne některé z napadených ustanovení na výrobce jako likvidační („rdousící efekt“) či zasahující
samotnou majetkovou podstatu výrobce v rozporu s čl. 11 Listiny“. V této souvislosti Ústavní
soud dále konstatoval, že jako hodnotící kriteria takových účinků je třeba použít též „dodržení
garancí ve smyslu §6 odst. 1 zákona č. 180/2005 Sb. v jejich dlouhodobém (patnáctiletém) trvání, tak
okamžité (průběžné) účinky napadených ustanovení, aby byl v takovém výjimečném případě vzniklý nárok
ochráněn“. Jinými slovy, při posuzování otázky, zda by v konkrétním individuálním případě mohl
odvod působit na provozovatele fotovoltaické elektrárny likvidačním účinkem anebo by mohla
být zasažena jeho majetková podstata, je třeba vážit dlouhodobé, ale i krátkodobé účinky odvodu.
Z uvedeného však nelze dovodit, že by již případné nedosažení patnáctileté doby návratnosti
investice do fotovoltaické elektrárny v individuálním případě představovalo bez dalšího zásah
do ústavně zaručených práv stěžovatele.
Ostatně ustanovení §6 odst. 1 písm. b) body 1. a 2. zákona o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů neobsahují přímé záruky toho, že v každém individuálním případě dojde
k dosažení patnáctileté návratnosti investice a dosažení konkrétní výše výnosů či dokonce
„čistého“ zisku v každém hospodářském období po dobu patnácti let. Účelem těchto ustanovení
je určení kriterií pro stanovení výše výkupních cen za elektřinu z obnovitelných zdrojů, jakož
i zelených bonusů, pro všechna zařízení uvedená do provozu po dni účinnosti zákona o podpoře
využívání obnovitelných zdrojů. Uvedená ustanovení pouze konkretizují kriteria a určují meze,
v nichž se může Energetický regulační úřad pohybovat při stanovení výše výkupních cen
a zelených bonusů. Jinými slovy, citovaná ustanovení obsahují pouze obecné požadavky, které
musí Energetický regulační úřad respektovat při stanovení výše výkupních cen pro zařízení
uvedená do provozu v určitém kalendářním roce. Prvním z těchto požadavků je dosažení
patnáctileté doby návratnosti investic. Zde je ovšem důležité zdůraznit, že toto kriterium vychází
primárně z podmínky „splnění technických a ekonomických parametrů , kterými jsou zejména
náklady na instalovanou jednotku výkonu, účinnost využití primárního obsahu energie v obnovitelném zdroji
a doba využití zařízení a které jsou stanoveny prováděcím právním předpisem“. Při stanovení výše výkupních
cen tedy musí být zaručeno, že při splnění (běžných) technických a ekonomických parametrů
týkajících se výstavby a provozu zařízení může být dosaženo patnáctileté návratnosti investice.
To však neznamená, že tomu tak bude v každém individuálním případě, neboť návratnost
investice mohou ovlivnit i jiné aspekty, než jen výše výkupních cen (např. způsob financování,
zvolená technologie, umístění zařízení, atp.). Ani druhý požadavek týkající se zachování výše
výnosů nezaručuje žádnému konkrétnímu výrobci dosažení určité přesně stanovené výše výnosů
či dokonce „čistého“ zisku z provozování zařízení vyrábějícího elektřinu z obnovitelných zdrojů
po dobu 15 let. Podstatou tohoto požadavku totiž je zachování „výše výnosů za jednotku
elektřiny z obnovitelných zdrojů při podpoře výkupními cenami po dobu 15 let od roku uvedení zařízení
do provozu jako minimální se zohledněním indexu cen průmyslových výrobců“. Při stanovení výše výkupních
cen tedy má být zachována po dobu patnácti let výše výnosů za jednotku elektřiny i při
zohlednění růstu či poklesu cen průmyslových výrobců, tak aby meziročně nedošlo k reálnému
poklesu výkupních cen za jednotku elektřiny. Garance zachování výše výnosů za jednotku
elektřiny ovšem neznamená neměnnost celkových výnosů dosažených konkrétním
provozovatelem, a tím spíše nezaručuje dosažení zisku v každém hospodářském období.
Nelze tak přisvědčit ani stěžovatelově námitce, že došlo k zásahu do jeho práva pokojně
užívat majetek podle čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod. Jak uvedl Ústavní soud v již citovaném nálezu, „[p]odle ustálené judikatury
Evropského soudu pro lidská práva je přitom pojem „majetek“ obsažený v tomto ustanovení třeba vykládat tak,
že má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci
vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. června 2004 ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku,
bod 129). Může zahrnovat jak „existující majetek“, tak majetkové hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž
základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ dosáhnout určitého užívání
vlastnického práva. Ústavní soud k tomuto principu v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva
uvedl, že „z ní zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již
individualizován právním aktem, anebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy“ (nález ze dne
8. března 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443, 154/2006 Sb., též nález sp. zn.
Pl. ÚS 2/02). K porušení čl. 1 Dodatkového protokolu může přitom dojít i ze strany zákonodárce, pokud
by změnou zákona došlo ke znemožnění nabytí majetku, k němuž určitým subjektům svědčilo legitimní očekávání
(srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02).“ (Viz bod 54 nálezu).
Ústavní soud na tuto judikaturu ESLP odkázal v rámci svého výkladu týkajícího
se důsledků nepravé retroaktivity §7a a násl. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů.
Již se ovšem dále nezabýval otázkou možného porušení čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu
v důsledku srážek odvodu. I tak je ovšem zřejmé, že citované ustanovení Dodatkového
protokolu porušeno nebylo. Pojem majetek uvedený v první části čl. 1 odst. 1 Dodatkového
protokolu má autonomní povahu, mohou jej tak naplňovat nejen předměty vlastnického práva,
ale i jiná majetková práva a aktiva. Ochrana poskytovaná článkem 1 Dodatkového protokolu
„se za jistých okolností může vztahovat i na „legitimní očekávání“, jehož předmětem je nabytí majetkové hodnoty.
V případě, že majetkový zájem má charakter pohledávky, lze předpokládat, že dotyčná osoba má „legitimní
zájem“, jestliže má tento zájem dostatečný základ ve vnitrostátním právu, například je-li potvrzen ustálenou
judikaturou soudů. O existenci „legitimního očekávání“ však nelze hovořit, panují-li rozpory o tom, jak má být
vnitrostátní právo vykládáno a uplatňováno, a jestliže vnitrostátní soudy definitivně odmítly argumenty předložené
v tomto ohledu stěžovatelem“ (Viz rozsudek ESLP ze dne 14. 2. 2008, Glaser proti ČR, č. 55179/00,
bod 52). Jak však již bylo uvedeno, zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů neobsahuje
ustanovení, z nichž by konkrétním provozovatelům vyplývalo právo na vyplacení výkupních cen
v určité výši. Ustanovení §6 odst. 1 písm. b) body 1. a 2. zákona o podpoře využívání
obnovitelných zdrojů zajišťují pouze to, že výkupní cena bude stanovena tak, aby za obvyklých
okolností byla dosažena patnáctiletá doba návratnosti investice a po dobu 15 let byla zachována
výše výnosů za jednotku elektřiny. Tato ustanovení však nedávají vzniknout jakýmkoliv nárokům
na zaplacení konkrétní výše výkupních cen či dosažení určité výše příjmu či zisku. Nelze proto
přiznat provozovatelům zařízení vyrábějících elektřinu z obnovitelných zdrojů vznik legitimního
očekávání na jejich dosažení.
Stěžovatel v kasační stížnosti dále tvrdí, že právě v jeho individuálním případě bude mít
zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního záření za následek, že nebude dosaženo návratnosti
investice v zákonem stanovené patnáctileté garantované lhůtě (aniž by však tvrdil, zda dojde
v důsledku zavedení odvodu k likvidačnímu efektu nebo zasažení jeho majetkové podstaty).
Stěžovatel se přitom omezil pouze na obecné tvrzení, které blíže nekonkretizoval. Jako důkaz
k prokázání tohoto tvrzení stěžovatel navrhl účetní výkazy za roky 2011 až 2013 a finanční
analýzu týkající se dopadů odvodu v letech 2011 až 2013. Přitom však uvedl, že zmiňovanou
finanční analýzu může předložit až po skončení tří let od zavedení předmětného odvodu,
tj. na počátku roku 2014.
Zde je ovšem nutné v prvé řadě poukázat na to, že tvrzení o nemožnosti dosáhnout
zákonem garantované doby návratnosti investice vznesl stěžovatel poprvé až v kasační stížnosti,
ačkoliv mu nic nebránilo učinit tak již v řízení před krajským soudem. Nález Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 17/11 byl vydán dne 15. 5. 2012, přičemž krajský soud rozhodl o žalobě až dne
31. 10. 2012. Stěžovatel tak měl k dispozici více než pět měsíců na to, aby se právního názoru
vysloveného Ústavním soudem dovolal, a umožnil tak krajskému soudu, aby se s ním vypořádal.
Učinil-li tak až v řízení o kasační stížnosti, nestřežil řádně svá práva a neumožnil krajskému soudu
[rozhodujícímu v intencích žalobních námitek – srov. §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., §75 odst. 2,
věta první s. ř. s.] zohlednit jeho konkrétní situaci. Podle §104 odst. 4 s. ř. s. je kasační stížnost
nepřípustná, opírá-li se o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož
rozhodnutí má být přezkoumáváno, ač tak učinit mohl. Za daných okolností tak nepřistoupil
Nejvyšší správní soud ani k provedení dokazování, neboť navržené důkazní prostředky
se vztahují ke kasační námitce, která je v daném případě nepřípustná.
I přes nepřípustnost této dílčí kasační námitky považuje Nejvyšší správní soud
za vhodné uvést, že i kdyby ji (s ohledem na specifickou situaci, kdy se uplatňovaná argumentace
odvíjí od odůvodnění nálezu Ústavního soudu vydaného až v průběhu řízení před krajským
soudem) připustil k meritornímu projednání, stěžovatel ve své argumentaci o možné aplikaci
výjimky z pravidla, kterou Ústavní soud připustil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 17/11, zůstává pouze
u naprosto obecného tvrzení. Ani v kasační stížnosti svou hospodářskou situaci blíže nepopsal,
neuvedl, jaké náklady vynaložil na pořízení FVE, kolik stojí běžný provoz elektrárny, jaké další
náklady doposud zaznamenal, jakými disponuje vlastními a cizími zdroji, v jakých lhůtách jsou
splatné jeho závazky, jakých výnosů dosahuje atd. I kdyby tedy mohl zdejší soud k námitce nově
uvedené v kasační stížnosti přihlédnout, nemohl by působení odvodu na finanční situaci
stěžovatele zkoumat detailněji, neboť stěžovatel nevznesl konkrétní tvrzení. Přezkum důvodnosti
takové námitky by nutně zůstal jen ve zcela obecné rovině, neboť čím je žalobní bod či kasační
námitka obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat
jej (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008 – 78, publikované pod č. 2162/2011 Sb. NSS).
Ze všech uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelem
řádně uplatněné (tj. přípustné) kasační námitky týkající se nesprávného posouzení právních
otázek krajským soudem v předcházejícím řízení nejsou důvodné.
Vadu řízení před krajským soudem [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] spatřuje stěžovatel
v tom, že se krajský soud nezabýval jeho konkrétní situací; neumožnil mu též navrhnout důkazní
prostředky k prokázání reálných dopadů odvodu z elektřiny ze slunečního záření na jeho situaci.
Jak bylo již konstatováno, stěžovatel v žalobě, ani později v průběhu řízení před
krajským soudem, neuvedl, jaké konkrétní dopady má zavedení odvodu z elektřiny ze slunečního
záření na jeho osobní situaci; krajskému soudu tak nelze vyčítat, že při vypořádávání žalobních
bodů individuální situaci stěžovatele nezohlednil. Ostatně ani v řízení o kasační stížnosti nebyl
stěžovatel schopen alespoň s určitou mírou detailnosti vypovědět, do jaké hospodářské situace
ho zavedení odvodu uvrhlo. Rozsudek krajského soudu tak není zatížen vadou
nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, jak je kasační stížností namítáno. Za situace,
kdy stěžovatel sám nespecifikoval dopady právní úpravy odvodu do své majetkové sféry, krajský
soud nepochybil, pokud v této otázce bez dalšího odkázal na závěry plenárního nálezu Ústavního
soudu a věcí se blíže nezabýval (shodně viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 28. 11. 2012,
č. j. 8 Afs 60/2012 – 27).
Stěžovateli lze nicméně přisvědčit alespoň potud, že postup krajského soudu, který, poté
co řízení přerušil, nerozhodl nejprve o pokračování v řízení s tím, že by teprve poté,
s přiměřeným časovým odstupem, meritorně ve věci rozhodl, je možno vnímat jako poněkud
překvapivý. Namísto toho soud jedním rozhodnutím, které bylo (za podmínek §51 odst. 1 s. ř. s.)
vydáno bez jednání, rozhodl o pokračování v řízení a o zamítnutí žaloby. V tomto smyslu tedy
námitku stěžovatele, dle které mu nebylo umožněno navrhnout důkazní prostředky k prokázání
své osobní situace, nelze odmítnout jako bezpředmětnou. Na druhé straně ovšem nelze
přehlédnout, že k přerušení řízení došlo na návrh stěžovatele, který navrhl přerušení do doby, než
Ústavní soud rozhodne ve věci projednávané pod sp. zn. Pl. ÚS 17/11. Je přitom vysoce
pravděpodobné, že se stěžovatel, který byl v řízení o žalobě zastoupen advokátem a jehož
finanční situace do značné míry závisela právě na tom, jak Ústavní soud rozhodne o návrhu
na zrušení zákona č. 402/2010 Sb., dozvěděl o vyhlášení nálezu Ústavního soudu bezprostředně
poté. Vyhlášení nálezu v této věci věnovala ostatně pozornost i mnohá média. Ve Sbírce zákonů
byl nález publikován dne 29. 6. 2012 (částka 77). Stěžovatel tak musel vědět, že důvod
pro přerušení řízení odpadl, a tedy že bude ve věci vydáno rozhodnutí (přičemž vyjádřil implicitní
souhlas s rozhodnutím bez nařízení jednání). Bylo proto především v jeho zájmu,
aby bezprostředně po vyhlášení nálezu Ústavního soudu reagoval na závěry v něm uvedené.
Shora popsaný postup krajského soudu tedy nepředstavuje vadu řízení, jež mohla mít
vliv na zákonnost rozhodnutí, a to především z toho důvodu, že stěžovatel v kasační stížnosti
žádný relevantní důkazní návrh nepředložil, ač měl k tomu dostatečný prostor. Ostatně, důkazní
pasivita stěžovatele i v řízení o kasační stížnosti nejlépe dokládá, že postup krajského soudu, byť
se vyznačuje částečnou nepředvídatelností, nemohl zkrátit stěžovatele na jeho právu uplatnit
důkazní prostředky za účelem doplnění skutkového stavu věci. Proto tento postup, jakkoliv byl
v daném případě nevhodný, nelze označit za vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost
napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud neshledal konečně ani důvod pro přerušení řízení o kasační
stížnosti, jak navrhoval stěžovatel. V této souvislosti je třeba v prvé řadě uvést, že §48 s. ř. s.
neumožňuje soudům ve správním soudnictví přerušit řízení za účelem obstarání důkazu, jenž
v době řízení neexistuje (v daném případě finanční analýzy týkající se stěžovatelova
hospodářského stavu v období let 2011 až 2013). Navíc, jak již bylo uvedeno, se tento
navrhovaný důkaz vztahuje ke stěžovatelovu tvrzení, že nebude dodržena garance patnáctileté
návratnosti investice. Tato námitka však byla uplatněna opožděně a nelze k ní proto přihlížet.
Za této situace by navržené přerušení řízení a následné provedení dokazování bylo nadbytečné.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto
ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení mezi účastníky rozhodl Nejvyšší správní soud na základě §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Stěžovatel v řízení úspěch neměl a žalovanému žádné náklady s tímto řízením nad rámec
běžné činnosti nevznikly, takže mu Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Osoba zúčastněná na řízení má dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů, které
jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení však nebyla
osobě zúčastněné na řízení uložena žádná povinnost, a proto soud rozhodl tak, že nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 10. října 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu