ECLI:CZ:NSS:2013:5.APS.5.2013:24
sp. zn. 5 Aps 5/2013 - 24
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: JUDr. Václav Luťcha, se sídlem nám. Jiřího z Lobkovic 2406/9, Praha 3, konkursní
správce společnosti DUCA s. r. o. v konkurzu, se sídlem Zelinářská 14/839, Praha 4, zastoupený
Dr. Michaelou Jorgensen, advokátkou se sídlem Senovážné nám. 870/27, Praha 1, proti
žalovanému: Katastrální úřad pro hlavní město Prahu, se sídlem Pod sídlištěm 9/1800,
Praha 8, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 29. 3. 2013, č. j. 3 A 136/2012 - 61,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobce podal dne 4. 12. 2012 u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s., kterou se domáhal toho,
aby soud deklaroval, že neprovedení záznamu vlastnického práva k nemovitostem, domu
č. p. 204 na pozemku parc. č. 599, dále tohoto pozemku parc. č. 599 o výměře 280 m
2
a pozemku parc. č. 600 o výměře 148 m
2
, vše obec Praha, k. ú. Vysočany, na základě rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2012, č. j. 16 Co 458/2011 – 628, ve spojení s rozsudkem
Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 15. 9. 2011, č. j. 14 C 171/2006 – 572, do katastru
nemovitostí, je nezákonné. Dále se žalobce domáhal toho, aby městský soud zakázal žalovanému
nezákonně zasahovat do práva žalobce na provedení zmiňovaného záznamu do katastru
nemovitostí.
Městský soud usnesením ze dne 29. 3. 2013, č. j. 3 A 136/2012 – 61, žalobu odmítl podle
§46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděnou.
Městský soud konstatoval, že podle doručenky založené ve správním spisu byl přípis
žalovaného ze dne 30. 7. 2012 o tom, že nebude proveden záznam do katastru nemovitostí, jehož
se žalobce domáhá, žalobci doručen dne 1. 8. 2012. Žalobce podal proti postupu žalovaného
stížnost podle §175 odst. 1 správního řádu, které však žalovaný dne 25. 10. 2012 nevyhověl.
Městský soud připomněl, že podle §84 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu podat ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce o nezákonném
zásahu dozvěděl (subjektivní lhůta), nejpozději však do dvou let od okamžiku, kdy k tvrzenému
nezákonnému zásahu došlo (objektivní lhůta), přičemž podle odst. 2 tohoto ustanovení nelze
zmeškání lhůty pro podání žaloby prominout. Městský soud dále odkázal na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 – 44, publikovaný pod č. 2339/2011 Sb.
NSS, podle něhož podání stížnosti podle §175 správního řádu není podmínkou přípustnosti
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu §85 s. ř. s. Podání
stížnosti žalobcem tedy nemá z hlediska podmínek pro podání žaloby na ochranu před tvrzeným
nezákonným zásahem žalovaného žádný význam. Dvouměsíční lhůta pro podání žaloby tak
začala podle městského soudu nepochybně běžet již ode dne 1. 8. 2012, kdy byl žalobci doručen
zmiňovaný přípis žalovaného. Předmětná žaloba však byla předána k poštovní přepravě až dne
4. 12. 2012 a tedy zjevně opožděně.
Žalobce (stěžovatel) podal proti uvedenému usnesení městského soudu kasační stížnost,
kterou opírá o stížní důvody podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy namítá nezákonnost
rozhodnutí městského soudu o odmítnutí žaloby.
Stěžovatel uvádí, že souhlasí se závěrem uvedeným ve zmiňovaném rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 – 44, podle něhož pro podání žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu není nutno nejprve využít institutu
stížnosti dle §175 správního řádu, nesouhlasí však s výkladem tohoto judikátu, jak byl podán
městským soudem. Městský soud podle stěžovatele převrátil smysl tohoto judikátu, který jasně
směřoval ve prospěch subjektu, který chce využít soudní ochrany před nezákonným zásahem
správního orgánu. Stěžovatel má za to, že Nejvyšší správní soud uvedeným judikátem rozšířil
možnosti soudní ochrany i na případy, kdy nejsou využity veškeré myslitelné opravné prostředky
ve státní správě. Zároveň ale Nejvyšší správní soud podle stěžovatele předpokládá, že primárně
by měla státní správa napravit svá pochybení sama. Vzhledem k tomu, že přípis žalovaného není
rozhodnutím podle správního řádu a není proti němu řádný opravný prostředek přípustný,
stěžovatel logicky využil institutu stížnosti, čímž nabídl žalovanému možnost napravit své
pochybení. Výklad městského soudu se jeví stěžovateli z pohledu zásady subsidiarity jako
nesmyslný, neboť podle tohoto výkladu měl podat paralelně stížnost i žalobu. Pokud by však
žalovaný revidoval svůj názor a vyhověl stížnosti, musel by stěžovatel následně vzít správní
žalobu zpět a je otázkou, jak by se městský soud postavil k náhradě nákladů řízení. Takovým
nehospodárným způsobem nehodlá stěžovatel postupovat. Naopak se domnívá, že skutečným
rozhodnutím žalovaného, které zakládalo počátek běhu lhůty pro podání žaloby, byla až odpověď
žalovaného na stížnost, kterou stěžovatel obdržel dne 25. 10. 2012. I když zmiňovaný judikát
Nejvyššího správního soudu poukazuje na možnost uplynutí žalobní lhůty z důvodu podání
stížnosti, neodmítá využití stížnosti jako rozhodnutí, na které je navázána lhůta pro podání
žaloby. Stěžovatel má za to, že se o tvrzeném nezákonném zásahu žalovaného dozvěděl až dne
25. 10. 2012, žaloba tedy byla podána včas.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení
městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí pro nedůvodnost.
Žalovaný nesouhlasí s názorem stěžovatele, podle něhož subjektivní lhůta k podání žaloby začala
běžet až dnem, kdy byla stěžovateli doručena odpověď na stížnost. Žalovaný upozorňuje na to,
že stížnost podle §175 správního řádu není opravným prostředkem proti neprovedení záznamu
v katastru nemovitostí.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného usnesení (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Je třeba uvést, že městský soud zcela oprávněně opřel svůj závěr o opožděnosti žaloby
v posuzované věci o zmiňovaný judikát (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 – 44, publikovaný pod č. 2339/2011 Sb. NSS), v němž zdejší
soud mimo jiné konstatoval:
„Správní soudnictví a ochrana v něm uskutečňovaná je postavena na principu subsidiarity. To znamená,
že ochranu a provedení kontroly nejrůznějších výstupů veřejné správy by měla primárně zabezpečovat sama veřejná
správa. Teprve poté se lze obracet na soudy působící ve správním soudnictví. Princip subsidiarity nicméně vychází
z existence prostředků nápravy, resp. jejich právního zakotvení a možnosti je uplatnit. Ustanovení §5 s. ř. s.
stanoví, že domáhat se ochrany práv ve správním soudnictví lze až po vyčerpání řádných opravných prostředků,
připouští-li je zvláštní zákon. Zvolený pojem „řádné opravné prostředky“ je třeba vzhledem k šíři správní činnosti,
která je podrobena soudní kontrole, brát v širším významu. Je totiž zřejmé, že §5 s. ř. s. je v tomto ohledu plně
slučitelný s §68 písm. a) s. ř. s. uplatňovaným v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Nicméně §85 s. ř. s. jako podmínku přípustnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nevyžaduje
předchozí vyčerpání řádných opravných prostředků, ale toliko nemožnost domáhat se ochrany nebo nápravy jinými
právními prostředky. V tomto případě je proto třeba zkoumat, zda právní úprava v tom kterém případě
prostředky ochrany před nezákonným zásahem připouští či nikoliv. (…)
Institut stížnosti se nachází v části sedmé správního řádu, která upravuje společná, přechodná a závěrečná
ustanovení. Z jejího systematického zařazení vyplývá, že stížnost má být společná pro všechny postupy a řízení,
na které dopadá správní řád. Ostatně i teorie uvádí, že „stížnosti … tedy nelze podávat proti
jakémukoliv jednání správních orgánů, ale jen tehdy, když se postupuje podle správního řádu“
(srov. Vedral. J. Komentář. Praha: BOVA Polygon, 2006, s. 1005) nebo, že „šířeji chápané působnosti
ustanovení o stížnostech můžeme přisvědčit, nezbývá než dokonce připustit, že „vedením řízení“
je třeba rozumět výkon jakékoliv působnosti v oblasti veřejné správy.“ (srov. Sládeček, V. Obecné
správní právo. 2. vyd. Praha : ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 371). Proto lze dospět k závěru, že §175
správního řádu upravuje podávání stížností ve veřejné správě, nejsou-li specificky upraveny jinými právními
předpisy (např. §102 odst. 2 písm. n) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích či §164 a násl. zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích).
Ustanovení §175 odst. 1 správního řádu váže možnost podání stížnosti nejenom na výkon veřejné
správy, jak je výše uvedeno, ale i na neexistenci jiných prostředků ochrany. Povaha stížnosti je tedy subsidiární.
Zmíněné prostředky ochrany ovšem §175 odst. 1 váže výlučně na správní řád (srov. „neposkytuje-li tento
zákon jiný prostředek ochrany“). Podat stížnost lze tedy v těch případech, kdy na postup správního orgánu
dopadá správní řád a ze správního řádu nevyplývá možnost podání jiného prostředku ochrany a nápravy. Zásah je
jednou z tzv. forem (způsobů) realizace veřejné správy a na rozdíl od jiných forem (rozhodnutí, jiný úkon,
veřejnoprávní smlouva a opatření obecné povahy) není po procesní stránce výslovným předmětem úpravy správního
řádu. Nicméně na zásahy se správní řád vlivem vymezení jeho působnosti podle §1 odst. 1 použije minimálně
v rozsahu jeho §2 až 8 (srov. §177 odst. 1) a zmíněného §175. Jestliže tak správní řád neposkytuje jiný
prostředek ochrany vůči zásahu, potom lze podat stížnost (…).
Podle §175 odst. 1 správního řádu může stížnost podat jen dotčená osoba proti nevhodnému chování
nebo nesprávnému úřednímu postupu, nelze-li podat jiný prostředek ochrany. K povaze stížností obecně doktrína
uvádí, že „stížnost je pouhým podnětem pro správní orgán např. k provedení úkonů v rámci
služebního dohledu … a stěžovatel nemá právní nárok, aby na základě jeho stížnosti byly
provedeny určité dozorčí nebo jiné úkony …“ (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7.
vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 688). I podle názoru Nejvyššího správního soudu se stížnost svou povahou
a právní úpravou blíží spíše dozorčímu prostředku, resp. je nástrojem, který k němu může vést. Ostatně tento
závěr jenom potvrzuje dikce §175 správního řádu. Stížnost má totiž podle něho být vyřízena do 60 dnů a byla-li
shledána důvodnou, je správní orgán povinen bezodkladně učinit opatření k nápravě, o nichž vyrozumí stěžovatele,
pokud o to požádal. O prošetření vyřízení stížnosti lze požádat nadřízený správní orgán. Procesně se u stížnosti
postupuje podle části čtvrté správního řádu a výsledkem je sdělení (vyrozumění). Na vyřízení stížnosti tedy není
právní nárok a samotné její vyřízení ještě samo o sobě neznamená odstranění závadného stavu. Navíc o výsledku
šetření a přijatých opatření se stěžovatel vyrozumívá, jen pokud o to požádal. Takový postup proto neskýtá
dostatečný prostor k poskytnutí ochrany či nápravy před nezákonným zásahem. Jednalo by se totiž spíše
o formální, než faktický prostředek nápravy a ochrany.
Z výše uvedených důvodů vyplývá v případě institutu stížnosti její nedostatečný ochranný a nápravný účel,
který má na mysli §85 s. ř. s. Považovat za těchto podmínek využití stížnosti za nezbytnou podmínku
přípustnosti žaloby podle §85 s. ř. s. by tak mohlo vést k nežádoucímu odepření soudní ochrany a kontroly.
Pominout pak nelze ani inkompatibilitu §175 správního řádu se soudním řádem správním, zejména pak s jeho
§84 odst. 1, který stanovuje subjektivní dvouměsíční lhůtu pro podání žaloby. V komparaci se lhůtou pro
vyřízení stížnosti by totiž mohla nastat situace, že v důsledku podaní stížnosti, která navíc vlivem §175 odst. 5
správního řádu nemusí být vyřízena ve lhůtě do 60 dnů, ale ve lhůtě delší, by došlo ke zmeškání subjektivní lhůty
pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. (…). Počátek běhu lhůty pro podání
žaloby by v takovém případě bylo třeba konstruovat jinak (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, publikované pod č. 735/2006 Sb. NSS).
Tím by se ovšem celý předmět řízení vzdaloval původnímu faktickému zásahu a přibližoval by se přezkumu
vyřízení stížnosti. Z hlediska adresátů právních norem by tedy vyžadování předchozího uplatnění stížnosti podle
§175 správního řádu bylo velmi komplikované, složité a nepřehledné. Proto Nejvyšší správní soud dospěl
k závěru, že podání stížnosti podle §175 správního řádu není podmínkou přípustnosti žaloby ve věci
nezákonného zásahu. Tím ovšem není vyloučeno, aby nějaký jiný zákon efektivní prostředek ochrany před
nezákonným zásahem správního orgánu upravil a umožnil tak uplatnění §85 s. ř. s. Jestliže však zvláštní
zákon právní prostředek takové povahy neobsahuje, pak tímto prostředkem nemůže být ani stížnost podle §175
správního řádu.“ (důraz doplněn nyní rozhodujícím senátem NSS)
Z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu tedy přímo vyplývá, že stížnost
podle §175 správního řádu nejenže není dostatečně účinným prostředkem nápravy a že tudíž její
nevyčerpání nezakládá nepřípustnost žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu podle §85 s. ř. s., ale konsekventně, že ani její případné využití, které je jistě možné tam,
kde správní řád stížnost připouští, nemůže mít za následek jiný počátek (odložení běhu)
subjektivní dvouměsíční lhůty či objektivní dvouleté lhůty pro podání zásahové žaloby dle §84
odst. 1 s. ř. s. Jak již konstatoval městský soud, zmeškání subjektivní ani objektivní lhůty pro
podání zásahové žaloby nelze podle §84 odst. 2 s. ř. s. prominout, počátek každé z těchto lhůt
tedy musí být jednoznačně stanoven mj. z toho důvodu, aby měla každá osoba procesně
legitimovaná k podání zásahové žaloby jistotu, v kterém časovém rozmezí může tuto žalobu
podat, aniž by byla soudem odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. jako opožděná, nebo
naopak jako předčasná (srov. analogicky k běhu lhůty pro podání nečinnostní žaloby rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013, č. j. 5 Ans 4/2012 – 20, publikovaný
pod č. 2871/2013 Sb. NSS). Běh těchto lhůt tedy nemůže záviset na tom, zda se žalobce
rozhodne před podáním žaloby či paralelně s ní využít institutu stížnosti podle §175 správního
řádu.
Tyto závěry neodporují ani zásadě subsidiarity soudní ochrany poskytované správními
soudy a vyjádřené mj. v §5 i §85 s. ř. s. jednoduše proto, že, jak již vysvětlil Nejvyšší správní
soud v citovaném rozsudku ze dne 17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010 – 44, institut stížnosti dle
§175 správního řádu [na rozdíl např. od institutu námitek podle §16 odst. 4 písm. d) někdejšího
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků – viz již zmiňované usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110, publikované
pod č. 735/2006 Sb. NSS] není „nárokovým“ procesním prostředkem, jímž by bylo možné
se vždy domoci ochrany tam, kde správní řád či zvláštní zákon jiný právní prostředek ochrany
ve správním řízení nepřipouští. Pokud by se však žalovaný správní orgán rozhodl, ať již
na základě stížnosti podle §175 správního řádu, či z jiného podnětu, od zásahu, který žalobce
považuje za nezákonný, upustit, má žalobce vždy možnost vzít následně zásahovou žalobu zpět
s tím, že krajský soud by se musel podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov.
např. pro analogickou situaci u nečinnostní žaloby rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 6. 2008, č. j. 1 Ans 4/2008 – 62, www.nssoud.cz) zabývat v usnesení o zastavení řízení rovněž
otázkou náhrady nákladů podle §60 odst. 3 věty druhé s. ř. s., podle níž navrhovateli přísluší
proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh vzat zpět pro pozdější chování
odpůrce.
Pokud stěžovatel v závěru kasační stížnosti uvádí, že „skutečným rozhodnutím“
žalovaného, které zakládalo počátek běhu lhůty pro podání žaloby, byla až odpověď žalovaného
na stížnost, kterou stěžovatel obdržel dne 25. 10. 2012, zapomíná, že ve věci nepodal žalobu proti
rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., ale žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu podle §82 a násl. s. ř. s. Subjektivní dvouměsíční lhůta pro podání
zásahové žaloby dle §84 odst. 1 s. ř. s. se tedy musí nutně odvíjet od okamžiku, kdy se žalobce
dozvěděl o samotném tvrzeném nezákonném zásahu, tedy v daném případě ode dne 1. 8. 2012,
kdy byl stěžovateli doručen zmiňovaný přípis žalovaného o neprovedení požadovaného záznamu
do katastru nemovitostí, a nikoliv až od navazujícího úkonu, jímž bylo sdělení žalovaného
o vyřízení stížnosti, které navíc rozhodnutím správního orgánu ve smyslu §67 správního řádu
či §65 odst. 1 s. ř. s. není.
Stěžovatel se domáhal soudní ochrany proti neprovedení požadovaného záznamu
do katastru nemovitostí správným typem žaloby, tj. žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem správního orgánu (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, publikované pod č. 2206/2011 Sb. NSS), učinil tak
ovšem až dne 4. 12. 2012 a tedy opožděně, neboť subjektivní dvouměsíční lhůta pro podání
žaloby marně uplynula již dne 1. 10. 2012. Městský soud v Praze tuto žalobu po právu jako
opožděnou dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítl.
S ohledem na uvedené Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou,
a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, žalovaný byl naopak v řízení o kasační
stížnosti úspěšný, měl by tedy právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů, které mu ovšem
v řízení o kasační stížnosti nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 10. října 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu