ECLI:CZ:NSS:2013:5.AS.77.2011:58
sp. zn. 5 As 77/2011 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: D. D., zastoupený Mgr. Jiřím Šlencem, advokátem se sídlem Velké náměstí 148, Hradec
Králové, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2011,
č. j. 4 Ca 20/2008 - 29,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 15. 10. 2008, č. j. 500/1380/503 21/08, žalovaný zamítl odvolání
žalobce a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) ze dne
15. 5. 2008, č. j. ČIŽP/41/OOP/SR01/0728454.004/08/PJZ, kterým byl žalobce uznán vinným
ze spáchání přestupku dle §31 odst. 1 písm. r) zákona č. 100/2004 Sb., o ochraně druhů volně
žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi a dalších opatřeních
k ochraně těchto druhů a o změně některých zákonů (zákon o obchodování s ohroženými
druhy), v tehdejším znění (dále jen „zákon o obchodování s ohroženými druhy“), a byla
mu uložena pokuta ve výši 50 000 Kč a povinnost k úhradě nákladů řízení ve výši 1000 Kč.
Uvedeného přestupku se měl žalobce dopustit tím, že dne 1. 11. 2007 neumožnil ČIŽP kontrolu
dle §30 zákona o obchodování s ohroženými druhy, konkrétně kontrolu dokladů dle §30 odst. 2
písm. b) tohoto zákona k jím chovaným exemplářům chráněných druhů (dravců) umístěným
v chovatelském zařízení v Mladé Boleslavi.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze, který
ji rozsudkem ze dne 28. 4. 2011, č. j. 4 Ca 20/2008 - 29, zamítl.
Městský soud konstatoval, že příslušná kontrolní oprávnění ČIŽP upravuje §30 zákona
o obchodování s ohroženými druhy, přičemž kontrolované osoby mají povinnost takovou
kontrolu umožnit. Dle §31 odst. 1 písm. r) zákona o obchodování s ohroženými druhy,
v relevantním znění, uloží ČIŽP pokutu až do výše 200 000 Kč fyzické osobě, která se dopustí
přestupku tím, že neumožní ČIŽP kontrolu podle §30 citovaného zákona. Městský soud přitom
přisvědčil žalobci, že daná kontrolní oprávnění nejsou neomezená a odkázal mj. na zásady
vyplývající z §4 odst. 1 a 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) či z §12
odst. 2 písm. b) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen „zákon o státní kontrole“).
Městský soud však odmítl námitku žalobce, že kontrola nebyla ohlášena předem. Uvedl,
že samotné zahájení kontroly proběhlo v souladu se zákonem, přičemž povinnost ohlašovat
kontrolu předem ze zákona o státní kontrole ani ze zákona o obchodování s ohroženými druhy
nevyplývá. Taková povinnost by ostatně šla proti samotnému účelu kontroly; zde městský soud
odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2010, č. j. 9 As 46/2010 – 97,
dostupný na www.nssoud.cz.
V rámci zahájené kontroly inspektoři ČIŽP dbali ochrany žalobcových zájmů a snažili
se mu vyjít vstříc, pokud to nemařilo účel kontroly. Naopak v žalobcem předkládaných
důvodech, proč nelze kontrolu uskutečnit, spatřoval městský soud četné rozpory a nejasnosti
a považoval je za účelové, motivované tím, aby se dne 1. 11. 2007 kontrola neuskutečnila.
Na základě obsahu správního spisu městský soud konstatoval, že dne 1. 11. 2007
v poledních hodinách zastihli inspektoři ČIŽP žalobce u areálu, kde žalobce choval chráněné
exempláře, a následně mu oznámili zahájení kontroly dle §30 zákona o obchodování
s ohroženými druhy. Žalobce bezodkladné provedení kontroly odmítl s tím, že má vlečné zařízení
za automobilem naplněné mrtvými kuřaty, která je třeba bezodkladně zamrazit, jinak hrozí vznik
škody. Z toho důvodu ČIŽP vyhověla žalobcově žádosti a dohodla se s ním na provedení
kontroly v 17:00 hodin s tím, že se žalobce telefonicky ozve, bude-li moci dorazit dříve, nebo
se naopak zpozdí; měl s sebou rovněž vzít potřebné dokumenty. Dle městského soudu se již zde,
a v souvislosti s údaji uvedenými při pozdějším ústním jednání, objevily rozpory, neboť kuřata
zamrazoval i na jiném než inspektorům uváděném místě a zčásti tak ani neučinil bezodkladně.
Zkažení kuřecího masa nehrozilo ani s ohledem na tehdejší nízké denní teploty.
Žalobce během dne inspektorům ČIŽP telefonoval a sdělil jim, že kontrolu neumožní,
neboť musí hlídat dítě v předškolním věku, jelikož manželka odchází do práce a nemají nikoho,
kdo by dítě hlídal; zároveň musel jet zamrazit kuřata k babičce. Navrhl uskutečnění kontroly dne
6. 11. 2007, s čímž ČIŽP nesouhlasila. S ohledem na situaci žalobce však uvedla, že se spokojí
s kontrolou dokumentů k chovaným exemplářům a upustí od jejich fyzické kontroly. I tuto
možnost však stěžovatel odmítl s tím, že další domluva není možná, neboť mají s manželkou
společný mobilní telefon, který si manželka bere do zaměstnání. Na dalším postupu se tak ČIŽP
měla domluvit s manželkou žalobce. Následně byla i manželka žalobce telefonicky poučena
o následcích neumožnění kontroly. Přislíbila, že manžela o všem zpraví, což ale neučinila; údajně
si totiž tou dobou neuvědomila, že nemá možnost se se žalobcem během dne již spojit. Dle
tvrzení ČIŽP byla manželka žalobce poučena o tom, že pokud nikdo z manželů toho dne
nezavolá, bude to považováno za neumožnění kontroly.
K uvedenému městský soud poznamenal, že o povinnosti hlídat dítě žalobce ČIŽP
původně neinformoval, pouze sdělil, že musí jet zamrazovat kuřata. Přestože si s ohledem
na okolnosti situace musel být vědom, že bude muset hlídat dítě, dohodl si na 17:00 hodin
provedení kontroly. Zároveň však měl, vedle hlídání, zamrazovat kuřata. Městský soud za dané
situace považoval za možné, aby žalobce alespoň předložil dokumenty k chovaným exemplářům
a poskytl tak potřebnou součinnost. S ohledem na okolnosti případu jednání žalobce směřovalo
ke zmaření kontroly dne 1. 11. 2007. Tvrzení žalobce se ve svém souhrnu jeví jako účelová,
neboť žalobce uvedeného dne stále vršil další důvody pro to, aby nemusel poskytnout ani
částečnou součinnost.
Městský soud nesouhlasil ani s námitkou žalobce, že nebyl o důsledcích svého jednání
poučen (a to ani telefonicky, jak uvádí ČIŽP), a pokud byla poučena jeho manželka, nelze
to považovat za účinné poučení. Městský soud uvedl, že příslušné právní předpisy neukládají
povinnost poučit kontrolovanou osobu o následcích neumožnění kontroly. Ustanovení §4 odst.
2 správního řádu se v tomto smyslu vztahuje pouze na poučení o procesních právech
a povinnostech účastníka řízení, zde se však nej ednalo o pořádkovou pokutu dle zákona o státní
kontrole, ale o přestupek spočívající v porušení hmotněprávní povinnosti umožnit kontrolu.
Právní úpravu byl žalobce povinen znát.
Za důvodnou nepovažoval městský soud ani námitku, podle níž bylo žalobci
znemožněno nechat se ve věci právně zastupovat. Z žádného zákona nevyplývá povinnost
umožnit kontrolované osobě, aby byl za všech okolností přítomen její právní zástupce. Za dané
situace (požadavek na pouhé předložení příslušných dokumentů) nebyla přítomnost právního
zástupce k ochraně žalobcových práv a oprávněných zájmů nutná. Zároveň, jak vyplynulo
z telefonického rozhovoru mezi ČIŽP a osobou, která se představila jako právní zástupce
žalobce, se tato osoba nacházela v odpoledních hodinách dne 1. 11. 2007 poblíž Olomouce
a nebylo v jejích možnostech se na místo kontroly dostavit. Povinnost vyčkávat na přítomnost
takového právního zástupce by směřovala proti smyslu kontroly (objektivnímu zjištění
skutkového stavu). Jak navíc vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne
26. 1. 2006, č. j. 8 As 12/2005 – 51, publikovaný pod č. 865/2006 Sb. NSS), dle zákona o státní
kontrole není k provedení kontroly nutná fyzická přítomnost kontrolované osoby.
Nezákonnost rozhodnutí ČIŽP nelze dle městského soudu tvrdit ani proto,
že by je vydala podjatá inspektorka Mgr. Z. (ta údajně během telefonického rozhovoru
s žalobcem o nemožnosti provedení kontroly kvůli povinnosti hlídat syna vyřkla větu „Ten chlap
není vůbec blbej, hraje akorát na čas, má t o tam v bordelu“). K námitce podjatosti úřední osoby totiž
nebylo možné přihlédnout, neboť ve smyslu §14 odst. 2 správního řádu ji žalobce neuplatnil bez
zbytečného odkladu. Inkriminovaný výrok přitom žalobce zaslechl již dne 1. 11. 2007, v průběhu
celého řízení musel vědět, že věc vyřizuje Mgr. Z., námitku podjatosti však vznesl až v odvolání
ze dne 10. 6. 2008 proti rozhodnutí ČIŽP ze dne 15. 5. 2008.
Konečně městský soud nepovažoval za nezákonnou ani výši udělené pokuty.
Za předmětný přestupek bylo možné uložit pokutu ve výši až 200 000 Kč, žalobci přitom byla
udělena pokuta ve výši 50 000 Kč, tedy ve čtvrtině zákonné sazby. Zohledněn byl úmysl v jednání
žalobce a skutečnost, že již byl za podobný přestupek jednou uznán vinným. Je bez právního
významu, že se jednalo nikoli o přestupek dle zákona o obchodování s ohroženými druhy, ale
o přestupek (spáchaný v roce 2002) dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále
jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), spočívající v chovu zvláště chráněného živočicha (orla
skalního) bez povolení. Dané, řádně odůvodněné, okolnosti byly významné pro posouzení výše
sankce dle kritérií uvedených v §12 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v relevantním
znění (dále jen „zákon o přestupcích“).
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, kterou výslovně
opřel o důvody uvedené v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., některé jeho kasační námitky jsou ovšem
podřaditelné i důvodům podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Stěžovatel především setrval na svém názoru o extenzivním výkladu zákonů provedených
správními orgány (a soudem). Kontrola mu nebyla, jak je v podobných případech obvyklé,
předem oznámena a inspektoři nemohli počítat s tím, že jim bude pro kontrolu k dispozici. Jsou
nesprávné závěry městského soudu i správních orgánů, že je za jakýchkoli okolností povinen,
např. když jej pracovníci ČIŽP zastaví na ulici, všeho zanechat a umožnit kontrolu, jinak
se dopouští přestupku. Takový výklad jde výrazně v jeho neprospěch.
Tvrzení o zaneprázdněnosti a nemožnosti věnovat se kontrole nebyla účelová, nýbrž
pravdivá. Vše mohl doložit (pracovní směna manželky, hlídání syna, který nenavštěvuje
předškolní zařízení, zamrazování kuřat atd.), avšak ČIŽP po něm nic takového nepožadovala.
Stěžovatel se cítí poškozen na svých právech, neboť je s ním jednáno jako s pachatelem
přestupku a je nucen prokazovat svoji nevinu, ačkoli v přestupkovém řízení má vinu obviněného
prokazovat správní orgán. Z neznalosti věci pak vyplývá i argument, že za chladného počasí
se nemohla kuřata zkazit; kuřata musí být zamrazena bez ohledu na počasí, venkovní teplota
na věc nemá vliv. Později uskutečněná kontrola pak probíhala po dobu osmi hodin, proto nelze
její časovou náročnost zlehčovat tak, jak to provedly správní orgány a posléze i městský soud.
S ohledem na výroky Mgr. Z. pronesené při kontrole musí stěžovatel trvat na svých
tvrzeních o podjatosti této inspektorky. K citovanému výroku na adresu stěžovatele tak mělo být
přihlédnuto. Podjatost Mgr. Z. přitom stěžovatel namítl v okamžiku, kdy se o této skutečnosti
dozvěděl – učinil tak v rámci odvolání, když nepovažoval za účelné danou námitku vznášet ihned
po obdržení odvoláním napadeného rozhodnutí. Při ústním jednání ve věci, za přítomnosti Mgr.
Z., nebylo zřejmé, k čemu toto jednání směřuje a že rozhodnutí bude vydávat právě jmenovaná
inspektorka. Zmíněné jednání totiž vedl její kolega. Mgr. Z. ostatně obecně udílí vysoké pokuty, o
čemž svědčí i skutečnost, že byla později povýšena.
Právě i výši pokuty považuje stěžovatel za výsledek podjatosti Mgr. Z. Pokuta je zcela
nepřiměřená okolnostem věci, likvidační, a nikoli výchovná. Přestupek nebyl spáchán úmyslně,
stěžovatel nechtěl porušit nebo ohrozit zájem chráněný zákonem a nevěděl, že tak svým
jednáním může učinit; pro případ, že se tak stane, s tím nebyl srozuměn. Žádný přestupek ostatně
ani nespáchal. S odůvodněním výše sankce nelze souhlasit také proto, že předcházející přestupek,
na který je poukazováno, byl již starý několik let, týkal se jiné věci, jiného zákona, a kdyby byl
stěžovatel důsledný a nechal se v dané věci zastupovat, nebyl by ani uznán vinným z jeho
spáchání. Mezi dřívějším a nynějším přestupkem tak není žádná souvislost. Již zmíněné extenzivní
výklady příslušných zákonů, na kterých jsou postavena rozhodnutí správních orgánů i městského
soudu, jsou nepřípustné.
Stěžovatel uzavřel, že v jeho případě vyvstala řada pochybností a vyšla najevo pochybení
ČIŽP. Za takové situace mělo být rozhodnuto v jeho prospěch. Mimoto městský soud není
s materií dobře obeznámen, o čemž svědčí to, že zákon o o bchodování s ohroženými druhy
opakovaně označuje jako „zákon o ochraně ohrožených druhů“. Stěžovatel proto navrhl, aby
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že souhlasí se závěry
městského soudu a že stěžovatel v kasační stížnosti pouze opakuje své dřívější námitky. Kontrola
byla dle žalovaného řádně zahájena, inspektoři ČIŽP se snažili stěžovateli vyjít všemožně vstříc,
ten však stále novými výmluvami mařil možnost provedení kontroly. Jednotlivé skutečnosti
uváděné stěžovatelem sice samy o sobě mohly být pravdivé, ve svém souhrnu však vedly
k závěru, že se stěžovatel snaží o zmaření kontroly, v čemž nakonec uspěl. Žalovaný sice uznal,
že závěr o tom, že kuřata při chladném počasí nebylo nutné bezodkladně zamrazovat, možná
nebyl zcela správný, to však na věci nic nemění. Toto zamrazování bylo stěžovateli umožněno,
ten si však i poté vymýšlel další důvody, pro něž odmítal provedení kontroly.
Nelze souhlasit ani s tvrzením o podjatosti příslušné úřední osoby a o nepřiměřenosti
sankce. Pokuta byla řádné odůvodněna a stěžovatel v rámci správního řízení nikterak nedoložil,
že by pro něj měla likvidační charakter. K tvrzené neznalosti následků protiprávního jednání
stěžovatele žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že neznalost zákona neomlouvá. Ve věci nebylo
po stěžovateli nikdy vyžadováno, aby prokazoval svou nevinu, je však běžné, že pokud účastník
řízení trvá na svých tvrzeních, která jsou v rozporu se závěry učiněnými správními orgány, musí
tato tvrzení také doložit. Správnost postupu ČIŽP jasně vyplývá ze správního spisu.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozsudku (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť stěžovatel
byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen advokátem
(§105 odst. 2 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud dále přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
V první řadě Nejvyšší správní soud nesouhlasí s námitkou stěžovatele, že mu měla být
předmětná kontrola „ohlášena předem“. V tomto směru nezbývá, než odkázat na dřívější
judikaturu zdejšího soudu k problematice kontroly dle zákona o obchodování s ohroženými
druhy, kterou ve svém rozhodnutí citoval již městský soud. Konkrétně se jedná o rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2010, č. j. 9 As 46/2010 – 97, podle něhož „skutečná
kontrola má reálný smysl a význam pouze tehdy, když se minimalizuje riziko případné manipulace
s prověřovanými objekty a materiály“. Jak již k věci rozvedl městský soud, nejenže zákon
o obchodování s ohroženými druhy ani zákon o státní kontrole neobsahují povinnost ohlášení
kontroly s předstihem, ale ve smyslu citované judikatury by takové ohlášení mohlo vytvářet
předpoklady pro zmaření účelu kontroly, tedy objektivního zjištění skutkového stavu. Jinou
otázkou je řádné oznámení zahájení kontroly kontrolované osobě dle §12 odst. 2 písm. a) zákona
o státní kontrole; ani sám stěžovatel však nezpochybňuje, že by požadavky vyplývající
z citovaného ustanovení a vztahující se k řádnému oznámení zahájení kontroly nebyly splněny.
V souvislosti s argumentací stěžovatele je třeba rovněž přiměřeně aplikovat závěry
vyplývající z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, č. j. 6 A 99/2002 - 52,
publikovaného pod č. 335/2004 Sb. NSS, z nichž zdejší soud vycházel v již citovaném rozsudku
ze dne 21. 10. 2010, č. j. 9 As 46/2010 – 97: „Jestliže neexistoval žádný zásadní důvod, pro který
by inspektoři nemohli provést kontrolu v požadovaném termínu, a kontrolovaný subjekt přesto kontrolu
neumožnil, dopustil se porušení zákona (…), tj. znemožnění výkonu kontrolní činnosti (…), i když nabídl
provedení kontroly v jiném, předem ohlášeném termínu.“
Ani v nyní posuzovaném případě nelze dle názoru Nejvyššího správního soudu shledat
„žádný zásadní důvod, pro který by inspektoři nemohli provést kontrolu v požadovaném termínu“. V tomto
směru je přitom možno vzít v potaz dva okruhy otázek: jednak zda inspektoři ČIŽP šetřili práva
a právem chráněné zájmy stěžovatele, jednak zda skutečnosti, které stěžovatel uváděl,
představovaly reálné a kvalifikované důvody pro nemožnost provedení kontroly dne 1. 11. 2007.
Již městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že pravomoc ČIŽP k provádění kontroly
není neomezená. Vzal přitom v potaz v obecné rovině ústavní limity výkonu veřejné moci,
konkrétněji pak zásady vyplývající ze zákona o státní kontrole a ze základních zásad činnosti
správních orgánů uvedených v části první hlavě II správního řádu. Dle §4 odst. 1 správního řádu
totiž platí, že veřejná správa je službou veřejnosti, a každý, kdo plní úkoly vyplývající
z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle
možností jim vycházet vstříc. Dle §4 odst. 4 správního řádu správní orgán umožní dotčeným
osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy. Zákon o státní kontrole v §12 odst. 2 písm.
b) stanoví, že kontrolní pracovníci jsou povinni šetřit práva a právem chráněné zájmy
kontrolovaných osob. V daném případě přitom ani stěžovatel nepopírá, že na základě jím
uváděných skutečností inspektoři ČIŽP souhlasili s provedením kontroly s několikahodinovým
odkladem a později dokonce přistoupili na to, že bude namísto fyzické kontroly chovaných
exemplářů dne 1. 11. 2007 postačovat, pokud v tento den stěžovatel předloží příslušné
dokumenty. Tento postup shledává Nejvyšší správní soud souladným s požadavky vyplývajícími
z citovaných ustanovení, přičemž další „vstřícnost“ vůči stěžovateli by již mohla ohrozit naplnění
účelu kontroly. Ve smyslu uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 6 A 99/2002 - 52, již bylo nerozhodné, že stěžovatel navrhl uskutečnění kontroly dne
6. 11. 2007. V tomto kontextu také neobstojí námitka, že je stěžovatel za jakýchkoli okolností
povinen, „když ho pracovníci ČIŽP neohlášeně zastaví na ulici, okamžitě všeho nechat a umožnit jim kontrolu,
jinak se dopouští přestupku“.
Nejvyšší správní soud rovněž souhlasí s hodnocením skutkových okolností případu, jak
vyplývají ze správního spisu, a jak toto hodnocení provedl městský soud. Je zřejmé, že stěžovatel
disponoval telefonním kontaktem na inspektory ČIŽP (viz telefonát, že musí hlídat syna
a pozdější telefonát údajné právní zástupkyně), těm se však později během dne 1. 11. 2007
neozval a rovněž sám netvrdí, že by se tak pokusil učinit např. následující den a ve smyslu
požadavku ČIŽP předat alespoň požadované dokumenty. Bez ohledu na další skutková tvrzení,
která ve svém souhrnu přinejmenším vykazují znaky účelovosti, zdejší soud, podobně jako
městský soud, nevidí důvod, proč nebylo možné, i při hlídání syna či zamrazování kuřat, předat
ČIŽP příslušné dokumenty. Relevanci pak postrádá námitka o pozdější osmihodinové kontrole
exemplářů, která má dokládat časovou náročnost kontroly, neboť dne 1. 11. 2007 postačovalo
předat předmětné dokumenty a fyzická kontrola exemplářů by neprobíhala.
Nejvyšší správní soud tak stěžovatelem tvrzené skutečnosti neshledává natolik závažnými,
aby znemožnily provedení kontroly spočívající v odevzdání požadovaných listin. Pro úplnost
však dodává, že stěžovatel svá tvrzení, na jejichž pravdivosti trvá, během správního řízení nijak
konkrétně nedoložil. Lze sice souhlasit s jeho názorem, že přestupkové řízení je mj. ovládáno
zásadou vyšetřovací a zásadou materiální pravdy, kdy zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné
pochybnosti, stíhá správní orgán; to však, vzhledem k dikci §52 správního řádu, účastníka řízení
nezbavuje povinnosti označit důkazy na podporu svých tvrzení. V tomto směru lze odkázat např.
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2013, č. j. 5 As 64/2011 - 66,
www.nssoud.cz, dle něhož „povinnost vyplývající z §52 správního řádu nelze vykládat v tom smyslu,
že na účastníkovi řízení leží břemeno tvrzení a následně i důkazní břemeno ohledně zjišťovaných skutečností;
je však povinen prokázat, co sám tvrdí, pokud má správní orgán právě z jeho tvrzení vycházet“.
Stěžovatel dále namítal, že nebyl o následcích neumožnění provedení kontroly řádně
poučen. Je nutno připustit, jak konstatoval již městský soud, že tato otázka je sporná a vyplývá
pouze z tvrzení a podkladů správních orgánů (zejm. ze zápisu o výsledcích kontroly ze dne
7. 11. 2007, č. j. ČIŽP/41/OOP/0728454.002/07/PJZ). Na druhou stranu však je třeba vzít
v potaz, ve smyslu argumentace žalovaného i městského soudu, že zákon o obchodování
s ohroženými druhy ani zákon o státní kontrole neukládají povinnost poučit kontrolovanou
osobu o následcích neumožnění kontroly. Co se týká §4 odst. 2 správního řádu, dle něhož
„[s]právní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech
a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné“, je třeba
v souladu s argumentací městského soudu uvést následující:
Poučovací povinnost dle citovaného ustanovení se podle většinového výkladu omezuje
zásadně na poučování o procesních právech a povinnostech. V tomto směru lze odkázat
na judikaturu Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
13. 10. 2010, č. j. 1 As 51/2010 - 214, publikovaný pod č. 2235/2011 Sb. NSS) i na odbornou
literaturu (viz např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON,
2012, s. 117 a násl.). Ustanovení §31 odst. 1 písm. r) zákona o obchodování s ohroženými druhy
však představovalo samostatnou skutkovou podstatu přestupku („Inspekce uloží pokutu až do výše
200 000 Kč fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že neumožní inspekci kontrolu vyplývající z §30“),
upravuje tak otázku hmotného práva, o které nebyla ČIŽP povinna stěžovatele poučovat (blíže
je možné odkázat na odůvodnění rozsudku městského soudu). Lze ostatně vzít v potaz,
že předmětnou právní úpravu měl stěžovatel jakožto chovatel ohrožených druhů živočichů znát.
Nejasnost o poučení stěžovatele vyplývá také ze skutečnosti, že stěžovatel odmítl bezodkladné
provedení kontroly a z místa se vzdálil, takže údaj o jeho poučení mohl být zachycen pouze
ve zmíněném zápisu o výsledcích kontroly.
Stěžovatel rovněž namítal, že ve věci rozhodovala podjatá úřední osoba (Mgr. Z.),
přičemž tato podjatost se projevila i ve výši udělené pokuty. Stěžovatel byl také toho názoru, že
podjatost Mgr. Z. namítl včas.
Nejvyšší správní soud k této věci uvádí, že dle 14 odst. 2 správního řádu může účastník
řízení „namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. K námitce se nepřihlédne, pokud účastník řízení
o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil. O námitce rozhodne
bezodkladně usnesením služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení“. Dle §14 odst. 1
správního řádu se úřední osobou rozumí „[k]aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci
správního orgánu“. Zdejší soud je přitom toho názoru, že námitku podjatosti nevznesl stěžovatel
ve správním řízení včas. Údaj „vyřizuje Z.“ totiž obsahuje již předvolání k podání vysvětlení ze dne
18. 12. 2007, oznámení o zahájení řízení ze dne 25. 1. 2008, protokol o ústním jednání ze dne 25.
2. 2008 (Mgr. Z. podepsaný) či usnesení o možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí ze dne
22. 4. 2008. Stěžovatel si tedy musel být účasti Mgr. Z. na rozhodování o věci i jím tvrzené
podjatosti vědom ještě před vydáním rozhodnutí ČIŽP ze dne 15. 5. 2008 a námitka podjatosti,
vznesená až v odvolání proti tomuto rozhodnutí, byla opožděná.
Na druhou stranu je třeba vzít v potaz, že formulaci „k námitce se nepřihlédne“ nutno
vykládat tak, že v případě, kdy není námitka podána bez zbytečného odkladu, neznamená
to, že nebude posuzována vůbec (tedy že by správní orgány neměly k případné existenci důvodů
zakládajících podjatost úřední osoby vůbec přihlížet), ale pouze to, že o ní nebude rozhodnuto
samostatným usnesením. To se týká i „opožděné“ námitky vznesené až v odvolání, kterou
odvolací správní orgán posoudí ve svém rozhodnutí ve věci samé (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 1. 2013, č. j. 1 As 89/2010 – 152, www.nssoud.cz, či Vedral, J.
Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 183 – 184). Nejvyšší
správní soud přitom konstatuje, že žalovaný se ve svém rozhodnutí, byť stručně, s předmětnou
námitkou podjatosti vypořádal, když mj. uvedl, že podjatost nebyla stěžovatelem prokázána a ani
se v průběhu řízení nijak nepotvrdila, a to ani ve vztahu k výši uložené pokuty. V tomto směru
tedy nelze shledat v postupu žalovaného žádné pochybení a rovněž s jeho závěrem, že údajný
výrok, jehož se měla zmiňovaná úřední osoba dopustit, její podjatost sám o sobě nezakládá,
se Nejvyšší správní soud ztotožňuje. Městský soud sice ve svém rozsudku akcentoval především
to, že stěžovatel nevznesl námitku podjatosti včas, to ale samo o sobě nemůže způsobit
nezákonnost jeho rozhodnutí.
Stěžovatel taktéž namítal nepřiměřenou výši udělené pokuty a nesprávné posouzení této
otázky soudem. Nejvyšší správní soud k tomuto okruhu námitek předně uvádí, že spáchání
přestupku stěžovatelem (neumožnění kontroly) považuje za prokázané. Za daný přestupek, jak již
bylo uvedeno, bylo možné uložit pokutu až do výše 200 000 Kč. Městský soud ve svém
rozhodnutí přezkoumatelným způsobem vyložil, proč pokutu ve výši 50 000 Kč považoval
za přiměřenou a správními orgány řádně odůvodněnou. Především odkázal na §12 odst. 1
zákona o přestupcích, který upravuje kritéria pro určení druhu sankce a její výměry; dle
citovaného ustanovení se tak při určení druhu sankce a její výměry přihlédne „k závažnosti
přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře
zavinění, k pohnutkám a k osobě pachatele, zda a jakým způsobem byl pro týž skutek postižen v disciplinárním
řízení“.
S ohledem na již uvedené konkrétní okolnosti případu bylo možné vycházet z toho,
že přestupek byl spáchán úmyslně. Rovněž bylo možné, jak to učinil městský soud, přihlédnout
ke skutečnosti, že stěžovatel v roce 2002 spáchal přestupek dle §87 odst. 1 písm. c) zákona
o ochraně přírody a krajiny, spočívající v chovu zvláště chráněného živočicha (rovněž dravce) bez
povolení. Je lichá námitka stěžovatele, že se jednalo o jiný přestupek a dle jiného zákona než
v nynějším případě. Správní orgán zde totiž může posoudit, „zda se pachatel přestupku nedopustil
v minulosti obdobných přestupků, aniž by se musel omezovat na zjišťování, zda spáchal pouze identické (shodné)
přestupky“ (Jemelka, L., Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. Praha:
C. H. Beck, 2011, s. 65); obdobné závěry jako z odborné literatury pak vyplývají i z judikatury
Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2004,
č. j. 2 As 35/2004 – 53, publikovaný pod č. 406/2004 Sb. NSS). Mezi spáchanými přestupky byla
časová i věcná souvislost. Zdejší soud tak ve shodě s názorem městského soudu konstatuje,
že za těchto okolností považuje pokutu ve výši čtvrtiny zákonné sazby, kterou pro předmětný
přestupek stanoví zákon o obchodování s ohroženými druhy, za řádně odůvodněnou a za nikoli
nepřiměřenou.
Pokud stěžovatel uvádí, že daná pokuta pro něj má likvidační charakter, je nutno
poukázat na to, že se jedná o nepřípustnou námitku, neboť v řízení před městským soudem sice
namítal, že se jedná o pokutu vzhledem k okolnostem věci nepřiměřenou, nikoliv však,
že by se jednalo o pokutu pro něj likvidační; je tedy třeba vycházet z toho, že tuto námitku
stěžovatel řádně a včas neuplatnil v řízení před městským soudem (§104 odst. 4 s. ř. s.). Navíc,
i kdyby se touto námitkou Nejvyšší správní soud mohl zabývat, nemohl by jí přisvědčit, neboť
je formulována zcela obecně, a stěžovatel toto své tvrzení ani nijak nedokládá. Žádnou relevanci
pak nemá tvrzení stěžovatele, že kdyby se nechal v řízení o přestupku z roku 2002 právně
zastupovat, nebyl by býval uznán vinným z jeho spáchání.
Úspěšnost kasační stížnosti konečně nemohou založit ani námitky spočívající v tom,
že městský soud ve svém rozhodnutí nejednotně označoval zákon o obchodování s ohroženými
druhy (vždy bylo zřejmé, který zákon má městský soud na mysli), že kuřata bylo třeba zamrazit
bez ohledu na venkovní teploty, či to, že Mgr. Z. byla později povýšena. Obecně pak nelze
souhlasit s názorem, že výklad zákona podaný správními orgány a městským soudem byl
extenzivní a provedený výlučně v neprospěch stěžovatele. Nejvyšší správní soud tento výklad
naopak považuje za adekvátní a souladný s jeho judikaturou.
Ze všech uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost jako celek není důvodná, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu soudního spisu však plyne,
že mu nad rámec běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 31. května 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu