ECLI:CZ:NSS:2013:5.AZS.13.2013:30
sp. zn. 5 Azs 13/2013 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci
žalobce: O. K., zastoupený Mgr. Ing. Janem Procházkou, LL.M. eur., advokátem se sídlem Nile
House, Karolinská 654/2, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou
3, Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne
4. 7. 2013, č. j. 44 A 23/2013 - 17,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává .
III. Ustanovenému zástupci žalobce Mgr. Ing. Janu Procházkovi, LL.M. eur., advokátovi,
se odměna ani náhrada hotových výdajů za zastupování v řízení o kasační stížnosti
nepřiznává .
Odůvodnění:
Žalobce byl dne 20. 5. 2013 zajištěn orgány cizinecké policie a téhož dne s ním bylo
zahájeno řízení o správním vyhoštění z důvodů uvedených v §119 odst. 1 písm. b) bod 9 a §119
odst. 1 písm. c) bod 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Rozhodnutím ze dne 20. 5. 2013, č. j. KRPA-193179/ČJ-2013-000022, pak Policie České
republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie, zajistila žalobce
za účelem správního vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců.
Dne 24. 5. 2013 učinil žalobce prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu podle
§3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“).
Žalovaný poté vydal rozhodnutí ze dne 27. 5. 2013, č. j. OAM-97/LE-BE-PS-2013, podle něhož
je žalobce podle §46a odst. 1 písm. c) a §46a odst. 2 zákona o azylu povinen setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců v B. B. – J. až do vycestování, maximálně však do 25. 9. 2013.
V odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobce byl dne 31. 7. 2008 odsouzen
rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1, sp. zn. 2 T 80/2008, k trestu vyhoštění z území
České republiky se stanovením doby, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských
států EU, na 5 let. Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 nabyl právní moci dne 11. 11. 2008.
Současně byl žalobce zařazen do evidence nežádoucích osob s platností od 11. 11. 2008
do 11. 11. 2013. Navzdory rozhodnutí o vyhoštění však žalobce území členských států EU
neopustil. V rámci řízení o správním vyhoštění uvedl, že po zamítnutí jeho odvolání odcestoval
a pobýval na území Itálie, Francie a Německa, ač v žádné z těchto zemí neměl povolen pobyt.
Do České republiky se vrátil dne 19. 5. 2013 z Francie bez platného víza, protože se podle svého
vyjádření domníval, že mu již vypršela doba, po kterou mu byl uložen trest vyhoštění.
Dne 20. 5. 2013 byl žalobce na území ČR zajištěn a umístěn v zařízení pro zajištění cizinců v B.
B. – J. Žalovaný dospěl k závěru, že by žalobce mohl svým chováním představovat nebezpečí pro
veřejný pořádek v rámci České republiky, který již opakovaně narušil svým nelegálním pobytem,
nerespektováním rozsudku soudu o vyhoštění z území České republiky a cestováním do jiných
členských států EU bez potřebných povolení a dokladů. Z tohoto důvodu žalovaný shledal, že
jsou splněny podmínky podle §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu pro uložení povinnosti setrvat
po dobu řízení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců.
Následně žalobce podal proti zmiňovanému rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského
soudu v Praze. Krajský soud však žalobu rozsudkem ze dne 4. 7. 2013, č. j. 44 A 23/2013 - 17,
zamítl.
Krajský soud shledal nedůvodnou žalobcovu námitku, že postup žalovaného je v rozporu
s čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“),
z důvodu neurčitosti pojmů „nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek“ podle
§46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu a nepředvídatelnosti aplikace tohoto ustanovení. Podle
krajského soudu jsou podmínky zbavení osobní svobody v tomto ustanovení formulovány jasně
a uplatňování tohoto ustanovení není nepředvídatelné. Krajský soud upozornil na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151,
publikované pod č. 2420/2011 Sb. NSS, jež se ovšem týká užití pojmu veřejný pořádek v §119
odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, a na nyní posuzovanou věc tak nelze podle názoru
krajského soudu závěry rozšířeného senátu použít. Pojem veřejný pořádek podle krajského soudu
není přesně definován, jedná se o tzv. neurčitý pojem správního práva. Při jeho užití je tedy třeba
tento pojem vyložit. Podle krajského soudu se veřejným pořádkem rozumí stav, kdy jsou
zachovávány nejen právní normy, ale i další normy chování společnosti, s jejichž dodržováním
většina společnosti souhlasí, a souhlasí i s tím, aby jejich porušení bylo sankcionováno. Veřejný
pořádek znamená dodržování pravidel, na nichž leží společenský řád naší společnosti. Každému
členu zdejší společnosti je zřejmé, že porušením rozhodnutí správního orgánu nebo soudu anebo
porušením právních norem se vystavuje nebezpečí postihu. Nemusí být nutně obeznámen
s konkrétní sankcí, ale každému je známo, že takovým jednáním se vystavuje nebezpečí sankce.
Krajský soud shledal nedůvodnou i námitku týkající se nedostatečného odůvodnění
rozhodnutí žalovaného v souvislosti s tím, že z něj není zřejmé, jakým způsobem souvisí zajištění
s jeho vyhoštěním, což je podle žalobce jediný důvod, který přichází v daném případě v úvahu
pro omezení jeho osobní svobody z hlediska čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy. Podle soudu
odůvodnil žalovaný své rozhodnutí dostatečně. Důvod zbavení osobní svobody žalobce je třeba
podřadit pod čl. 5 odst. 1 písm. b), nikoliv písm. f) Úmluvy. Jedná se o zákonné zatčení nebo jiné
zbavení svobody osoby proto, že se nepodrobila rozhodnutí vydanému soudem podle zákona,
nebo proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem. Žalobce se podle
krajského soudu nepodrobil rozsudku, kterým mu byl uložen trest vyhoštění.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, kterou opírá
o důvody podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. namítá nezákonnost spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky krajským soudem v předchozím řízení.
Stěžovatel v prvé řadě namítá, že závěr krajského soudu o určitosti a předvídatelnosti
§46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu nemůže z hlediska požadavku zákonnosti zbavení osobní
svobody podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy obstát. Podle jeho názoru je použití neurčitých právních
pojmů problematické, pokud jejich naplnění má být podmínkou pro přiznání, nebo naopak
omezení či odepření některého ze základních práv. Pojem veřejný pořádek použitý v cit.
ustanovení nemůže proto být použit jako samostatné kriterium, jehož splnění rozhoduje o tom,
zda cizinec může požívat práva na osobní svobodu podle čl. 5 Úmluvy. V této souvislosti
se stěžovatel dovolává judikatury Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek ze dne
22. 7. 2010, A. A. vs. Řecko, stížnost č. 12186/08), podle níž je nutné, aby podmínky, podle
kterých může dojít ke zbavení osobní svobody, byly jasně definovány a aby zákon samotný byl
předvídatelný ve své aplikaci. Není-li pojem „nebezpečí pro veřejný pořádek“ jasně definován,
je třeba, aby existovala dostatečně přesná judikatura, jež umožní předvídat, kdy ke zbavení osobní
svobody může dojít (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 26. 4. 1979, Sunday Times vs. Spojené
království, stížnost č. 6538/74, Series A, č. 30, rozsudek ESLP ze dne 23. 9. 1998, Steel a ost. vs.
Spojené království, stížnost č. 24838/94, Reports 1998-VII). Judikatura správních soudů týkající
se pojmu veřejný pořádek je však podle stěžovatele nejednotná a tato nejednotnost nebyla
odstraněna ani usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011,
č. j. 3 As 4/2010 - 151, na které poukázal již krajský soud. Za nesprávnou považuje stěžovatel
i úvahu krajského soudu o tom, že si stěžovatel musel být vědom toho, že pobytem na území ČR
bez víza porušuje předpisy, za což mu hrozí sankce. Otázkou totiž je, zda v době, kdy učinil
prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu, bylo předvídatelné, že bude nucen strpět
povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců z důvodu uvedeného v §46a odst. 1 písm. c)
zákona o azylu.
Závěr, že §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu není dostatečně jasný a přesný, vyplývá
dle názoru stěžovatele i z unijního práva. Podle čl. 7 odst. 1 směrnice Rady 2003/9/ES, kterou
se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (dále jen „stávající přijímací směrnice“),
žadatelé o azyl se mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo
na území, které jim tento stát vymezí. Na základě čl. 7 odst. 2 a 3 směrnice mohou členské státy
omezit osobní svobodu žadatele nebo ho zbavit svobody z důvodů veřejného pořádku. Tato
ustanovení byla do českého právního řádu transponována právě ustanovením §46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu, avšak tato transpozice je podle stěžovatele nedostatečná. Z judikatury
Soudního dvora EU vyplývá, že obsah směrnice musí být promítnut do vnitrostátního předpisu
natolik jasně, přesně a transparentně, aby jednotlivci byl schopni zjistit rozsah svých práv
a povinností. Pokud jde o použití pojmu veřejný pořádek za účelem derogace práv přiznaných
unijním právem, Soudní dvůr v minulosti konstatoval, že členské státy si sice samy určují
požadavky vyplývající z veřejného pořádku, nicméně takovéto určení není jednostranné a podléhá
kontrole orgánů EU. Derogační opatření navíc musí být slučitelná s obecnými principy unijního
práva, včetně principu právní jistoty. V této souvislosti stěžovatel poukázal zejména na rozsudek
Soudního dvora ze dne 14. března 2000, Association Église de scientologie de Paris, C-54/99, Recueil,
s. I-01335.
Stěžovatel poukázal dále i na skutečnost, že v daném případě mohla kvalifikovat jeho
jednání jako ohrožení, narušení či jiný zásah do veřejného pořádku již Policie České republiky,
nejprve v souvislosti s rozhodováním o správním vyhoštění, následně v souvislosti
s rozhodováním o jeho zajištění. Ani v jednom případě však jeho jednání za narušení či ohrožení
veřejného pořádku považováno nebylo. Stěžovatel tedy nemohl předvídat, že v případě podání
žádosti o udělení mezinárodní ochrany přikročí žalovaný k jeho zajištění právě z tohoto důvodu.
Druhá stížní námitka se týká otázky, zda zbavení osobní svobody stěžovatele spadá
pod některý z důvodů stanovených v čl. 5 odst. 1 Úmluvy. Stěžovatel v žalobě vycházel z toho,
že jeho zajištění spadá pod písm. f), naopak krajský soud vyslovil závěr, že se jedná o důvod
uvedený v písm. b), tj. zákonné zatčení nebo jiné zbavení svobody osoby proto, že se nepodrobila
rozhodnutí vydanému soudem podle zákona, nebo proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti
stanovené zákonem. Krajský soud v této souvislosti poukázal na rozsudek Obvodního soudu
pro Prahu 1, kterým byl stěžovateli uložen trest vyhoštění na 5 let. S tímto názorem stěžovatel
nesouhlasí. V daném případě stěžovatel nebyl zajištěn za účelem jeho vyhoštění, nýbrž z důvodu
obavy z narušování veřejného pořádku, ke kterému by mohlo dojít v průběhu řízení
o mezinárodní ochraně. Mezi výkonem trestu vyhoštění a zbavením svobody stěžovatele tedy
neexistuje žádná souvislost. Zajištění stěžovatele nelze odůvodnit ani druhou částí čl. 5 odst. 1
písm. b) Úmluvy, která stanoví možnost omezení zbavení osobní svobody proto, aby bylo
zajištěno splnění povinnosti stanovené zákonem. K zajištění stěžovatele došlo podle §46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu z důvodu, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek.
Povinnost dodržovat veřejný pořádek je však povinností natolik neurčitou a co do obsahu
nepředvídatelnou, že její porušení ze strany jednotlivce nebo vynucování ze strany státních
orgánů nelze považovat za důvod ke zbavení osobní svobody. To podle stěžovatele potvrzuje
i judikatura ESLP (rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní vs. Nizozemsko,
stížnost č. 5100/71, Series A, č. 22).
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s rozsudkem
krajského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Usnesením ze dne 26. 7. 2013, č. j. 5 Azs 13/2013 – 16, ustanovil Nejvyšší správní soud
stěžovateli na jeho žádost advokáta Mgr. Ing. Jana Procházku, LL.M. eur. jako zástupce pro řízení
o kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobou oprávněnou, neboť
stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.), a je zastoupen
advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
První stížní námitka uplatněná stěžovatelem se dotýká výkladu a aplikace §46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu, ve znění účinném od 1. 5. 2013. Podle tohoto ustanovení Ministerstvo
vnitra „rozhodne o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany (…) setrvat v přijímacím středisku nebo
v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže je důvodné
se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, není-li takový
postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky“. Podle názoru stěžovatele ovšem zajištění
žadatele o udělení mezinárodní ochrany z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek
neobstojí s ohledem na požadavek zákonnosti omezení osobní svobody vyplývající z čl. 5 odst. 1
Úmluvy a rovněž s ohledem na požadavky unijního práva.
Nejprve je vhodné připomenout historický vývoj dotčeného §46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu. Toto ustanovení bylo do zákona o azylu doplněno zákonem č. 379/2007 Sb. s účinností
od 21. 12. 2007. Původně umožňovalo zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany pouze
tehdy, existoval-li důvodný předpoklad, že by mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu.
Primárním účelem zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany přitom bylo podle důvodové
zprávy k zákonu č. 379/2007 Sb. omezení zneužívání řízení o mezinárodní ochraně pro nelegální
migraci či jiné nelegální aktivity. Následně bylo toto ustanovení s účinností od 1. 5. 2013
změněno zákonem č. 103/2013 Sb., a to tak, že za současného stavu právní úpravy
je Ministerstvo vnitra oprávněno zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany i v případě,
že je důvodné se domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Nadto lze
takové zajištění realizovat nejen v přijímacím středisku, ale i v zařízení pro zajištění cizinců.
K tomu přistupuje i nový odstavec 2 citovaného ustanovení, podle něhož v případě cizince, který
je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců a který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně
v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne Ministerstvo vnitra podle
odstavce 1, a to do 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Jak
vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 103/2013 Sb., novelizace §46a zákona o azylu
představuje reakci zákonodárce na předběžnou otázku položenou zdejším soudem Soudnímu
dvoru EU ve věci Arslan (C-534/11), jež se týkala podmínek pro zajištění příslušníka třetí
země neoprávněně pobývajícího na území členského státu EU za situace, kdy podal žádost
o mezinárodní ochranu (blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011,
č. j. 1 As 90/2011 – 59, dostupné na www.nssoud.cz).
Jak je uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 103/2013 Sb., „[ú]pravy souvisejí s předběžnou
otázkou C-534/11 Arslan, kterou se na podnět Nejvyššího správního soudu zabývá Soudní dvůr Evropské
unie. V případě, že by tento soud vyslovil názor, že poté, co osoba, která byla zajištěna v režimu směrnice
2008/115/ES (tj. v režimu zákona o pobytu cizinců na území České republiky), požádá o udělení
mezinárodní ochrany, je třeba ji propustit, nejsou -li dány jiné důvody pro zajištění podle
směrnice 2003/9/ES, je nutno zajistit, aby takoví cizinci nemuseli být propuštěni nebo
přemístěni do přijímacího střediska pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany, které
z bezpečnostního hlediska není pro pobyt těchto osob vyhovující. Důvodem je obava
z následného zneužívání institutu mezinárodní ochrany, kterou vyslovil rovněž ve svém
podnětu Nejvyšší správní soud. Rovněž v reakci na návrh nové směrnice, která nahradí směrnici
2003/9/ES, se činí první krok k celkové změně koncepce zajišťování cizinců, kdy bude možné, aby
cizinec „přecházel“ mezi zajištěním podle zákona o pobytu cizinců na území České
republiky a zákona o azylu, tato změna se promítá i v zákoně o pobytu cizinců na území
České republiky v §127. “ Podle důvodové zprávy „[c]ílem uvedených změn není rozšířit
možnosti zajištění žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří učiní prohlášení o mezinárodní
ochraně jinde než v zařízení pro zajištění cizinců. Změny sledují toliko možnost změnit
právní režim zajištění těch cizinců, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně
v zařízení pro zajištění cizinců, tedy až poté, co byli zajištěni podle zá kona o pobytu
cizinců na území České republiky. V takovém případě dojde z právního hlediska k ukončení zajištění
podle zákona o pobytu cizinců, cizinec však bude nadále setrvávat v zařízení pro zajištění cizinců na základě
„rozhodnutí o zajištění“ vydaného ministerstvem podle §46a zákona o azylu“.
Zákonodárce tedy ještě před rozhodnutím Soudního dvora o předběžné otázce ve věci
Arslan upravil v zákoně o azylu postup pro případ, že cizinec, který je zajištěn v režimu zákona
o pobytu cizinců, učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení
pro zajištění cizinců. Pokud jsou splněny podmínky uvedené v §46a odst. 1 zákona o azylu,
Ministerstvo vnitra rozhodne ve lhůtě 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně
o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců (§46a
odst. 2 zákona o azylu). Po vydání takového rozhodnutí musí být zajištění cizince v režimu
zákona o pobytu cizinců bez zbytečného odkladu ukončeno [§127 odst. 1 písm. f) zákona
o pobytu cizinců].
V této souvislosti lze poznamenat, že vedle uvedeného postupu připustil Soudní dvůr EU
v rozsudku ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-534/11, dostupném na http://curia.europa.eu,
že státního příslušníka třetí země lze v určitých případech ponechat v zajištění, o němž bylo
původně rozhodnuto na základě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES,
o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících
státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“), tedy v ČR v režimu zákona
pobytu cizinců, i po podání žádosti o mezinárodní ochranu touto osobou. Unijní právo podle
Soudního dvora dosud neobsahuje harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění
žadatele o azyl, „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků vyplývajících
z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn nebo ponechán
v zajištění“ (bod 56 rozsudku). Státního příslušníka třetí země lze podle Soudního dvora ponechat
v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové směrnice, i po podání žádosti
o azyl, v případě, kdy byl státní příslušník třetí země zajištěn na základě článku 15 návratové
směrnice z toho důvodu, že jeho chování vyvolávalo obavu, že nebýt takového zajištění, uprchl
by a mařil své vyhoštění, a kdy byla žádost o azyl podána pouze s cílem pozdržet, či dokonce
zmařit výkon rozhodnutí o navrácení, které vůči němu bylo vydáno (bod 57).
Na základě uvedeného výkladu Soudního dvora pak Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 31. 7. 2013, č. j. 1 As 90/2011 - 124, dostupném na www.nssoud.cz, dospěl k závěru,
že pokud cizinec zajištěný za účelem správního vyhoštění podle §124 zákona o pobytu cizinců
požádá o udělení mezinárodní ochrany, avšak tato žádost je podána pouze s cílem pozdržet nebo
zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a pokračování zajištění je objektivně nutné, může
být cizinec i dále zajištěn na základě nového rozhodnutí policie o správním zajištění podle §124
uvedeného zákona, pokud důvody k zajištění daného cizince dle původního rozhodnutí
o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají. Nebudou-li však splněny
uvedené podmínky a zároveň nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat
v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle §46a zákona
o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle §127 odst. 1 písm. a) zákona
o pobytu cizinců.
V daném případě ovšem žalovaný postupoval právě podle §46a odst. 1 písm. c) a odst. 2
zákona o azylu a napadeným rozhodnutím uložil stěžovateli povinnost setrvat v zařízení
pro zajištění cizinců, a to z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek. K omezení osobní
svobody stěžovatele tedy došlo v režimu zákona o azylu, zatímco zajištění v režimu zákona
o pobytu cizinců bylo v souladu s §127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno.
Pokud jde o namítanou neurčitost §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, lze konstatovat,
že obdobně jako je tomu u jiných předpisů azylového a cizineckého práva, zákon o azylu
neobsahuje legální definici pojmu „veřejný pořádek“ či „nebezpečí pro veřejný pořádek“. Jedná
se o neurčitý právní pojem, jehož výklad a aplikace v konkrétních případech náleží správním
orgánům a soudům. To však ještě samo o sobě neznamená, že aplikace daného ustanovení
je v rozporu požadavkem zákonnosti omezení osobní svobody zakotveným v čl. 5 odst. 1
Úmluvy. Jak totiž sám stěžovatel správně uvedl, požadavek zákonnosti, resp. pojem „zákon“
užívaný v Úmluvě, zahrnuje nejen právo psané, tj. zákony a podzákonné předpisy, ale „zákonem“
se rozumí i „platná a účinná ustanovení, tak jak je vykládají příslušné soudy“, tedy judikatura příslušných
soudů (srov. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 14. 9. 2010, Sanoma Uitvengers B. V. vs.
Nizozemsko, stížnost č. 38224/03, rozsudek pléna ESLP ze dne 26. 4. 1979, Sunday Times vs. Spojené
království, stížnost č. 6538/74, rozsudek ESLP ze dne 24. 4. 1990, Kruslin vs. Francie, stížnost
č. 11801/85, srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2012,
č. j. 8 As 6/2011 -120, publikované pod č. 2624/2012 Sb. NSS, bod 22, nebo Kmec, J.; Kosař.
D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M.: Evropská Úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C. H.
Beck, 2012, s. 104 - 106). Výklad konkrétního ustanovení zákona upravujícího podmínky
omezení či zbavení osobní svobody tak může být doplněn i ustálenou judikaturou příslušných
soudů.
Výklad pojmu „veřejný pořádek“ použitého v kontextu §46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu náleží primárně judikatuře soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Při výkladu
a následné aplikaci tohoto ustanovení je třeba brát v úvahu jeho smysl a účel, ale i okolnosti jeho
vzniku a původu, přičemž musí být též respektovány závazky vyplývající České republice
z mezinárodního, jakož i unijního práva.
V čl. 31 Úmluvy OSN o právním postavení uprchlíků z roku 1951, publikované pod
č. 208/1993 Sb. (dále jen „Ženevská úmluva“), se smluvní státy zavázaly, že „nebudou na pohyb
takových uprchlíků uplatňovat jiná omezení, než jaká jsou nezbytná , a taková omezení budou uplatněna
pouze do té doby, než jejich postavení v zemi bude upraveno, nebo než obdrží povolení vstupu do jiné země“.
Hlavním měřítkem pro opatření omezující pohyb uprchlíka (resp. žadatele o přiznání statusu
uprchlíka) je tedy podle Ženevské úmluvy jeho nezbytnost. Důvody, jež mohou vést s ohledem
na konkrétní okolnosti případu k omezení či zbavení osobní svobody, jsou pak blíže popsány
v Směrnicích Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky o aplikovatelných kriteriích a normách
souvisejících se zajištěním žadatelů o azyl a o alternativách zajištění z roku 2012 (dostupné
v anglickém znění na http://www.refworld.org/docid/503489533b8.html). Podle směrnice č. 4,
obsažené v tomto nezávazném dokumentu, přicházejí ve vztahu k žadatelům o azyl v úvahu
tři účely, které v individuálních případech odůvodňují zajištění a jež jsou v souladu
s mezinárodním právem. Těmito důvody jsou veřejný pořádek, veřejné zdraví a národní
bezpečnost.
Pokud jde o unijní právo, postavení žadatele o mezinárodní ochranu, včetně oprávnění
členských států omezit jeho osobní svobodu, upravovala v době vydání žalobou napadeného
rozhodnutí stávající přijímací směrnice [pozn. NSS: dne 19. 7. 2013 vstoupila v platnost nová
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání
žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „nová přijímací směrnice“), která stávající přijímací
směrnici nahrazuje; členské státy mají povinnost novou přijímací směrnici transponovat do svého
právního řádu do 20. 7. 2015]. Čl. 7 odst. 1 stávající přijímací směrnice stanoví, že „[ž]adatelé o azyl
se mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento stát vymezí.
Vymezené území nesmí narušovat nedotknutelnost soukromí a musí poskytovat dostatečný prostor pro zajištění
přístupu ke všem výhodám vyplývajícím z této směrnice“. Podle třetího odstavce uvedeného článku však
platí, že „[j]e-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, mohou členské
státy v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli, aby se zdržoval na určeném místě“ [k podmínkám
zajištění žadatele o mezinárodní ochranu podle nové přijímací směrnice srov. čl. 7 až 11 této
směrnice, včetně zajištění z důvodu ochrany národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku podle
čl. 8 odst. 3 písm. e) nové přijímací směrnice a zajištění z důvodu zneužití žádosti o mezinárodní
ochranu za podmínek definovaných Soudním dvorem ve věci Arslan podle čl. 8 odst. 3 písm. d)
nové přijímací směrnice]. Další meze pro uplatnění opatření spočívajícího v omezení osobní
svobody žadatele o azyl vyplývaly v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí ze směrnice
Rady 2005/85/ES, o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání
a odnímání postavení uprchlíka (dále jen „ stávající procedurální směrnice“) [pozn. NSS: dne
19. 7. 2013 vstoupila v platnost nová směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU,
o společných řízeních o přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „nová
procedurální směrnice“), která stávající procedurální směrnici nahrazuje; členské státy mají
povinnost novou procedurální směrnici transponovat do svého právního řádu do 20. 7. 2015,
resp. některá ustanovení do 20. 7. 2018]. Podle čl. 18 odst. 1 stávající procedurální směrnice
„[č]lenské státy nezajistí osobu pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“. Druhý odstavec pak
upravuje soudní přezkum zajištění, když stanoví, že „[j]e-li žadatel [o azyl] zajištěn, členské státy zajistí
možnost rychlého soudního přezkumu“ (k tomu srov. obdobné ustanovení čl. 26 nové procedurální
směrnice, která odkazuje, pokud jde důvody a podmínky zajištění a požadavky na jejich soudní
přezkum na zmiňovaná ustanovení nové přijímací směrnice).
Samotná stávající přijímací ani procedurální směrnice (na rozdíl od nové přijímací
směrnice) nad rámec obecné výhrady veřejného zájmu nebo veřejného pořádku blíže nestanoví
důvody pro zajištění žadatele o azyl a tyto směrnice neobsahují ani žádná výkladová vodítka,
na základě nichž by bylo možné určit, za jakých konkrétních okolností může k zajištění dojít.
Z citovaných předpisů unijního práva vyplývají pouze některá dílčí omezení, pokud jde
o oprávnění členských států omezit osobní svobodu žadatele o azyl. Žadateli tak lze nařídit,
aby se zdržoval na určeném místě, pouze „v souladu s vnitrostátními předpisy“ (čl. 7 odst. 3 stávající
přijímací směrnice), čímž je akcentován důraz na zákonnost omezení osobní svobody. Dále pak
členské státy nemohou zajistit osobu „pouze z toho důvodu, že se jedná o žadatele o azyl“ (čl. 18 odst. 1
stávající procedurální směrnice).
Soudní dvůr také v této souvislosti v již zmíněném rozsudku ve věci Arslan uvedl,
že „směrnice 2003/9 ani směrnice 2005/85 za současného stavu neobsahují harmonizovanou úpravu důvodů,
pro něž lze nařídit zajištění žadatele o azyl. […] od návrhu taxativního výčtu těchto důvodů bylo totiž upuštěno
během jednání, jež předcházela přijetí směrnice 2005/85, a o zavedení takového výčtu na úrovni Unie se uvažuje
až v rámci přepracovaného znění směrnice 2003/9, které je v současné době přijímáno“ (viz zmiňovaná
ustanovení nové přijímací směrnice, u níž však lhůta pro její transpozici teprve počala běžet).
Podle Soudního dvora „[j]e proto prozatím na členských státech, aby za plného respektování závazků
vyplývajících z mezinárodního práva i z práva unijního stanovily důvody, pro něž smí být žadatel o azyl zajištěn
nebo ponechán v zajištění“.
Použitím výhrady veřejného pořádku se však Soudní dvůr v různých souvislostech již
nesčetněkrát zabýval, přičemž judikoval, že různé státy mohou mít různé zájmy, jejichž sledování
spadá pod pojem veřejného pořádku a pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase
(srov. rozsudek ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn, 41/74, Recueil, s. 1337, bod 18, rozsudek ze dne
28. 10. 1975, Rutili, 36/75, Recueil, s. 1219, bod 26, rozsudek ze dne 27. 10. 1977, Bouchereau,
30/77, Recueil, s. 1999, bod 34); nicméně pojem veřejného pořádku je třeba vykládat restriktivně,
přičemž ani rozsah tohoto pojmu nemůže být určován jednostranně členským státem bez
možnosti kontroly ze strany orgánů Unie (srov. rozsudek ve věci Rutili, bod 27). Také se státy
mohou dovolávat pouze svých vlastních důvodů veřejného pořádku, nikoli důvodů jiného
členského státu (viz rozsudek ze dne 10. 7. 2008, Jipa, C-33/07, Sb. rozh., s. I-5157, bod 23).
Soudní dvůr již dříve vymezil obecné meze použití výhrady veřejného pořádku v právních
řádech členských států za situace, kdy dochází k omezení práv vyplývajících z unijního práva.
Stanovil obecný test použití výhrady veřejného pořádku, který „předpokládá kromě společenského
nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“; tedy 1) nestačí pouhé porušení práva, ale 2) musí
existovat skutečná a dostatečně závažná hrozba 3) dotýkající se základního zájmu společnosti
(srov. rozsudek ve věci Bouchereau, bod 35, rozsudek ze dne 19. 1. 1999, Calfa, C-348/96, Recueil,
s. I-11, bod 21, rozsudek ze dne 29. 4. 2004, Orfanopoulos a Oliveri, C-482/01, Recueil, s. I-5257,
bod 66, rozsudek ze dne 10. 3. 2005 ve věci Komise proti Španělsku, C-503/03, Sb. rozh., s. I-1097,
bod 46, rozsudek ze dne 7. 6. 2007, Komise proti Nizozemí, C-50/06, Sb. rozh., s. I-4383, bod 43,
rozsudek ve věci Jipa, bod 25).
V této souvislosti je třeba konstatovat, že výkladem dotčeného ustanovení, konkrétně
pojmu „nebezpečí pro veřejný pořádek“ použitého v §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu
se dosavadní judikatura správních soudů nezabývala. Jak již bylo uvedeno, zajištění žadatele
o udělení mezinárodních ochrany z důvodu, že představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, bylo
do citovaného ustanovení doplněno až zákonem č. 103/2013 Sb. s účinností od 1. 5. 2013.
Přestože tedy Nejvyšší správní soud dosud neměl možnost vyjádřit se k otázce výkladu pojmu
„veřejný pořádek“ ve smyslu §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu, nelze opomenout, že ve svých
dřívějších rozhodnutích se již výkladem tohoto pojmu zabýval, byť především ve vztahu
k ustanovením cizineckého práva, konkrétně zákona o pobytu cizinců.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se v usnesení ze dne 26. 7. 2011,
č. j. 3 As 4/2010 – 151, publikovaném pod č. 2420/2011 Sb. NSS, zabýval výkladem pojmu
narušení veřejného pořádku ve smyslu §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Právě
v tomto usnesení konstatoval, že „při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného
pořádku“ pro účely výkladu ustanovení cizineckého zákona, je třeba brát v úvahu nejen účel daného právního
předpisu, ale také kontext samotného ustanovení. Závěry o tom, jaké konkrétní jednání je závažným narušením
veřejného pořádku, učiněné ve vztahu k určitému ustanovení, pak nelze bez dalšího přebírat při výkladu
ustanovení jiných, nýbrž je potřeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně
jako je třeba pak dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním okolnostem
jednotlivých případů“. Tento závěr lze přenést i na nyní posuzovanou věc, neboť i v daném případě
platí, že při výkladu §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu musí být zohledněno nejen znění
tohoto ustanovení, ale, jak již bylo uvedeno, též jeho smysl a účel i okolnosti jeho vzniku
a původu.
Rozšířený senát v uvedeném usnesení konstatoval, že narušením veřejného pořádku
podle §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců může být jen „takové jednání, které bude
představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti“.
I v takovém případě je však podle rozšířeného senátu „nutno zohlednit individuální okolnosti života
cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci“. Při formulaci tohoto závěru vyšel rozšířený senát
mj. ze znění čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů
Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států.
Podle tohoto ustanovení „[o]patření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být
v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. (…) Osobní
chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého
ze základních zájmů společnosti“. Zároveň však i rozšířený senát poukázal na skutečnost, že uvedené
ustanovení je pouze odrazem již citované judikatury Soudního dvora, která se týká obecného
testu použití výhrady veřejného pořádku v oblasti volného pohybu osob a imigračního práva
(viz bod 52 usnesení rozšířeného senátu).
S ohledem na uvedené lze konstatovat, že stávající judikatura Soudního dvora
a Nejvyššího správního soudu poskytuje dostatečné vodítko k vymezení rozsahu pojmu veřejný
pořádek ve smyslu §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Východiskem je zde stejně jako
v případě výkladu §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců obecný test použití výhrady
veřejného pořádku v oblasti volného pohybu osob a imigračního a azylového práva
zformulovaný Soudním dvorem. Obě tato ustanovení jsou výsledkem transpozice směrnic EU
a sledují obdobný účel, kterým je ochrana základních zájmů společnosti, a to do budoucnosti.
Proto za situace, kdy zákon o azylu ani relevantní předpisy unijního práva dosud neurčují
konkrétní okolnosti, jež mohou založit důvodné podezření, že by mohl žadatel představovat
nebezpečí pro veřejný pořádek [ostatně rovněž již citovaný čl. 8 odst. 3 písm. e) nové přijímací
směrnice přebírá tento důvod pro zajištění žadatele o mezinárodní ochranu v jeho obecné
formulaci „z důvodu ochrany veřejného pořádku“], není žádný důvod, proč závěry vyslovené
rozšířeným senátem nevztáhnout i na §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. To tedy znamená,
že za nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu je třeba
považovat pouze hrozbu takového jednání, které bude představovat skutečné, aktuální
a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, přičemž je nutno
zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.
V tomto smyslu je třeba také korigovat úvahy krajského soudu, který při výkladu pojmu
veřejný pořádek vyšel z definice používané dřívější judikaturou Nejvyššího správního soudu
i pro oblast imigračního práva (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 - 64, publikovaný pod č. 1335/2007 Sb. NSS). Tato judikatura byla
následně překonána právě již zmiňovaným usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151, a na oblast azylového a imigračního práva tak
nelze uvedenou definici pojmu „veřejný pořádek“, z níž lze jistě nadále vycházet v jiných
právních oborech, včetně práva soukromého, plně vztáhnout.
Nejvyšší správní soud na základě uvedených úvah dospěl k závěru, že dotčené ustanovení
§46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu i s ohledem na dosavadní judikaturu Soudního dvora
a Nejvyššího správního soudu, z níž je třeba při výkladu a aplikaci tohoto ustanovení vycházet,
splňuje podmínku zákonnosti omezení či zbavení práva na svobodu podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy,
příp. čl. 6 Listiny základních práv EU, jež má podle čl. 52 odst. 3 Listiny základních práv EU
stejný smysl a rozsah jako čl. 5 Úmluvy. Nelze přitom přisvědčit názoru stěžovatele, že neexistuje
žádná dosavadní judikatura zaručující předvídatelnost aplikace pojmu veřejný pořádek podle
§46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Jak již bylo uvedeno, možnost uložit žadateli povinnost
setrvat v přijímacím středisku či v zařízení pro zajištění cizinců z důvodu, že představuje
nebezpečí pro veřejný pořádek, byla do zákona o azylu doplněna až zákonem č. 103/2013 Sb.
s účinností od 1. 5. 2013. Jakákoliv dřívější judikatura týkající se přímo tohoto ustanovení
v novelizovaném znění tedy dosud nevznikla. Avšak i přesto je z již uvedené argumentace zřejmé,
že dosavadní judikatura Soudního dvora a Nejvyššího správního soudu poskytuje dostatečný
podklad pro výklad pojmu „veřejný pořádek“ tak, jak je použit v §46a odst. 1 písm. c) zákona
o azylu, byť se primárně týká ustanovení zákona o pobytu cizinců a unijních předpisů v oblasti
volného pohybu osob a imigračního práva. Ostatně na závěry vyslovené v citovaných
rozhodnutích Nejvyšší správní soud v dané věci plně navázal a vzhledem k existující ustálené
prejudikatuře Soudního dvora k pojmu „veřejný pořádek“ má zdejší soud za to, že se na danou
věc vztahuje výjimka z jeho povinnosti jinak vyplývající z čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy
o fungování Evropské unie obrátit se jakožto soud, proti jehož rozhodnutí není opravný
prostředek přípustný, v případě nutnosti výkladu unijního práva s předběžnou otázkou na Soudní
dvůr Evropské unie (acte éclairé).
Namítá-li dále stěžovatel, že použití obecného důvodu nebezpečí pro veřejný pořádek
v §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu je v rozporu se závěry vyslovenými ve zmiňovaném
rozsudku Soudního dvora ve věci Association Église de scientologie de Paris, nelze mu přisvědčit.
V uvedené věci se totiž jednalo o posouzení ustanovení francouzských právních předpisů,
jež upravovaly systém vyžadující předchozí povolení každé přímé zahraniční investice, která
by mohla představovat hrozbu pro veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost. Soudní dvůr
s ohledem na okolnosti případu shledal rozpor předmětné právní úpravy s čl. 73b a 73d Smlouvy
o založení Evropského společenství (nyní čl. 63 a 65 Smlouvy o fungování EU) upravujícími
volný pohyb kapitálu, a to z toho důvodu, že francouzské předpisy neurčovaly, které investice
předchozímu povolení podléhají a které nikoliv. V nyní projednávaném případě se však jedná
o jinou situaci. Judikaturu Soudního dvora týkající se použití výhrady veřejného pořádku v oblasti
volného pohybu zboží, služeb či kapitálu nelze zcela mechanicky přebírat do oblasti volného
pohybu osob, tím méně pak do imigračního a azylového práva u osob, které, obdobně jako
stěžovatel, ani práva na volný pohyb osob v rámci EU nepožívají. Navíc, jak již bylo uvedeno,
stávající judikatura poskytuje dostatečná vodítka pro výklad pojmu nebezpečí pro veřejný
pořádek v oblasti imigračního a azylového práva, nelze tedy konstatovat, že by aplikace §46a
odst. 1 písm. c) zákona o azylu nebyla předvídatelná. Závěry vyslovené Soudním dvorem
v uvedené věci tak nelze na nyní posuzovaný případ vztáhnout.
Ze všech těchto důvodů shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou námitku týkající
se tvrzené neurčitosti a nepředvídatelnosti aplikace pojmu „nebezpečí pro veřejný pořádek“
ve smyslu §46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu.
Pokud jde o druhou stížní námitku, podle níž krajský soud nesprávně podřadil důvod
zbavení svobody stěžovatele pod čl. 5 odst. 1 písm. b) Úmluvy, lze stěžovateli přisvědčit,
že zajištění žadatele o azyl z důvodu možného nebezpečí pro veřejný pořádek pod uvedené
ustanovení nespadá. Dosavadní judikatura Evropského soudu pro lidská práva týkající
se omezení svobody žadatelů o mezinárodní ochranu v ČR potvrzuje, že se na taková omezení
svobody vztahuje čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy (viz rozsudek ESLP ze dne 25. 10. 2012, Buishvili
vs. ČR, stížnost č. 30241/11, §49; rozsudek ESLP ze dne 27. 11. 2008, Rashed vs. ČR, stížnost
č. 298/07, §70). Byť se Evropský soud pro lidská práva v uvedených případech zabýval
rozhodnutím o nepovolení vstupu žadatele na území ČR, resp. podle předchozí právní úpravy
faktickým umístěním žadatele do přijímacího střediska na mezinárodním letišti podle §73 zákona
o azylu, je Nejvyšší správní soud přesvědčen o tom, že tyto závěry lze vztáhnout i na rozhodnutí
o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců podle
§46a zákona o pobytu cizinců.
Podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy platí, že „nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících
případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: (…) f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení
svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území nebo osoby, proti níž probíhá řízení
o vyhoštění nebo vydání“. V této věci se ovšem nejedná o případ zajištění osoby, proti níž probíhá
řízení o vyhoštění nebo vydání, jak uváděl stěžovatel v žalobě. Stěžovatel byl sice před vydáním
rozhodnutí žalovaného rozhodnutím policie ze dne 20. 5. 2013 zajištěn za účelem správního
vyhoštění podle §124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, avšak toto zajištění bylo
v souladu s §127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno poté, co žalovaný vydal
napadené rozhodnutí, kterým uložil stěžovateli povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců
v režimu zákona o azylu. Na danou věc se tak vztahuje první část čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy,
tedy jedná se o situaci, kdy došlo ke zbavení svobody osoby, aby se zabránilo jejímu
nepovolenému vstupu, resp. pobytu na území (srov. rozsudek velkého senátu ESLP ze dne
29. 1. 2008, Saadi vs. Spojené království, stížnost č. 13229/03, Reports 2008, §64 a 65).
Namítal-li tedy stěžovatel v žalobě, že neexistuje přímá spojitost mezi uložením
povinnosti zdržovat se ve středisku pro zajištění cizinců a výkonem trestu vyhoštění stěžovatele,
lze mu přisvědčit, avšak na posouzení dané věci tato skutečnost nemá žádný vliv.
Bezprostředním účelem omezení osobní svobody stěžovatele v režimu §46a odst. 1
písm. c) zákona o azylu skutečně není ani v případě souběžného použití odstavce 2 daného
ustanovení zajistit výkon jeho vyhoštění. Proto není možné, aby existence takové souvislosti mezi
omezením svobody a výkonem vyhoštění byla vyžadována jako předpoklad zajištění žadatele
o udělení mezinárodní ochrany v režimu dotčeného ustanovení. Krajský soud navíc chybně
podřadil, jak již bylo řečeno, daný případ pod čl. 5 odst. 1 písm. b) Úmluvy. I přesto však lze
konstatovat, že i při použití správného ustanovení by příslušná žalobní námitka musela být
shledána nedůvodnou. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne
28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 - 87, publikovaném pod č. 1926/2009 Sb. NSS, konstatoval,
že „[p]oužití právního předpisu nebo jeho ustanovení, která na věc nedopadají, je důvodem zrušení
přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu (rozsudku krajského soudu), mohlo-li mít za následek nesprávné
posouzení pro věc rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v námitkách. Soud nezruší takové
rozhodnutí, u něhož je možné bez rozsáhlejšího doplňování řízení dospět k závěru, že i přes užití práva, které
na věc nedopadá, by výsledek řízení při užití odpovídajícího práva byl týž.“ Za dané situace se tedy Nejvyšší
správní soud omezil pouze na korigování závěru krajského soudu ohledně podřazení věci pod
čl. 5 odst. 1 písm. b) Úmluvy, neboť se na danou věc vztahuje první část písm. f) téhož
ustanovení. Na výsledek řízení však tento nesprávný závěr krajského soudu nemohl mít žádný
vliv. Z tohoto důvodu shledal Nejvyšší správní soud uvedenou stížní námitku nedůvodnou.
Nad rámec nezbytného odůvodnění Nejvyšší správní soud poznamenává, že v daném
případě nemohl zkoumat, zda skutečnosti uvedené žalovaným v žalobou napadeném rozhodnutí
jsou dostatečným důvodem pro přijetí opatření podle §46a odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona
o azylu, tedy zda okolnosti zjištěné žalovaným v průběhu správního řízení odůvodňují obavy
z toho, že stěžovatel představuje nebezpečí pro veřejný pořádek. Stěžovatel totiž v řízení
o kasační stížnosti žádnou námitku dotýkající se, byť i jen zčásti, konkrétních důvodů omezení
jeho svobody nevznesl, a to i přesto, že v předchozím řízení před krajským soudem namítal,
že důvody zajištění uvedené v rozhodnutí žalovaného neobstojí (viz žaloba, část C). V kasační
stížnosti však výslovně uvedl, že takovou stížní námitku v řízení o kasační stížnosti neuplatňuje.
Konkrétními okolnostmi daného případu se tudíž Nejvyšší správní soud již nemohl zabývat,
neboť podle §109 odst. 4 s. ř. s. je vázán důvody, které byly uplatněny v kasační stížnosti.
Ze všech uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost nedůvodnou,
a proto ji v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. in fine zamítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Žalovaný měl ve věci úspěch, příslušelo by mu tedy právo na náhradu
nákladů důvodně vynaložených v řízení o kasační stížnosti, z obsahu spisu však plyne,
že mu nad rámec jeho běžné úřední činnosti žádné náklady nevznikly.
Nejvyšší správní soud dále rozhodl o odměně za zastupování v řízení o kasační stížnosti
a náhradě hotových výdajů ustanoveného advokáta, které dle §35 odst. 8 s. ř. s. hradí stát.
V daném případě ovšem advokát Mgr. Ing. Jan Procházka, LL.M. eur. po svém ustanovení
zástupcem neučinil v řízení jménem stěžovatele žádný úkon. Z tohoto důvodu mu Nejvyšší
správní soud odměnu za zastupování v řízení o kasační stížnosti ani náhradu hotových výdajů
nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 17. září 2013
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu