ECLI:CZ:NSS:2013:5.AZS.9.2013:19
sp. zn. 5 Azs 9/2013 - 19
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce: A. S., proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, se sídlem Nad Štolou 3,
Praha 7, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
27. 5. 2013, č. j. 1 A 35/2013 - 18,
takto:
Věc se p o s t u p u je dle ust. §17 s. ř. s. rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze (dále „městský soud“) bylo zrušeno rozhodnutí
žalovaného ze dne 7. 5. 2013, č. j. OAM-37/DS-PR-LE05-NV-2013, kterým nebyl žalobci
povolen vstup na území České republiky ve smyslu ust. §73 odst. 4 písm. c) zák. č. 325/1999 Sb.,
o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o azylu“).
V odůvodnění správního rozhodnutí žalovaný uvedl, že vstup žalobce na území České
republiky není možné vzhledem k tomu, že by žalobce mohl představovat nebezpečí pro veřejný
pořádek. Tento závěr učinil na základě zjištění, že žalobce podal žádost o české schengenské
vízum a následně jej využil k cestě do Švédska, kde podal žádost o udělení mezinárodní ochrany
a odtud byl dne 2. 5. 2013 předán do České republiky jako státu příslušného k rozhodnutí
o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a to v době, kdy již nedisponoval platným vízem ani
povolením k pobytu. Do České republiky byl předán ze Švédska nedobrovolně na základě
Nařízení Rady (ES) č. 343/2003. Žalovaný dospěl k závěru, že žalobce se prohlášením
o mezinárodní ochraně s následným podáním žádosti o mezinárodní ochranu v ČR pouze
pokouší zneužít řízení o udělení mezinárodní ochrany k tomu, aby mohl vstoupit na území ČR
a odtud následně neoprávněně pokračovat do jiné země schengenského prostoru. Tento postup
podle žalovaného s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009,
č. j. 2As 14/2009 - 50, zakládá důvodnou domněnku, že žalobce představuje nebezpečí
pro veřejný pořádek, protože už sama absence platného povolení k pobytu či víza může
být důvodem k rozhodnutí o nepovolení vstupu na území.
I. Relevantní skutečnosti z řízení o žalobě před městským soudem,
Žalovaný (nyní stěžovatel) ve vyjádření k žalobě uvedl, že z obsahu správního spisu
a napadeného rozhodnutí je zřejmé, že vstup žalobce na území představuje ohrožení veřejného
pořádku ve smyslu §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu, neboť nesplňuje podmínky pro vstup
na území ČR, tedy potažmo ani do schengenského prostoru, protože nedisponuje potřebným
vízem či povolením k pobytu, které by ho k tomuto vstupu opravňovaly. Dále poukazuje na to,
že nelze přehlédnout, že platnost víza typu C vydaného Zastupitelským úřadem ČR v Damašku
vypršela již dne 13. 1. 2013; Česká republika nebyla cílem žalobce, bezprostředně po vstupu
na území ČR vycestoval a využil uvedené vízum k cestě do Švédska. Podle názoru žalovaného
žádost žalobce o vízum ČR byla tedy jen účelová s cílem využít toto vízum k cestě do jiného státu
schengenského prostoru. Tyto okolnosti žalovaného vedly k odůvodněnému závěru o účelovém
jednání žalobce a umožnění vstupu by znamenalo ohrožení veřejného pořádku. Tím, že žalobce
byl Českou republikou převzat v rámci Dublinského nařízení, neznamená pro něho jiné
postavení, než mají ostatní žadatelé, kteří učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním
prostoru mezinárodního letiště. Povinnost žalobce setrvat v přijímacím středisku na letišti
rozhodně pak není na újmu projednání jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Žalovaný tedy
postupoval v souladu se zákonem, když po převzatí žalobce na základě Dublinského nařízení
rozhodl o otázce jeho vstupu na území dle §73 odst. 4 věta poslední zákona o azylu. K námitce
žalobce, že se žalovaný zcela bezdůvodně domnívá, že po vstupu na území by žalobce mohl
následně pokračovat do jiné země schengenského prostoru a tak představovat nebezpečí
pro veřejný pořádek uvádí, že možnost hledat mezinárodní ochranu před případným
pronásledováním či hrozící vážnou újmou v zemi původu měl již v době platnosti schengenského
víza uděleného Českou republikou, kdy přicestoval do ČR a následně pokračoval do jiné země
bez toho, že by zde požádal či se snad o možnost žádat o mezinárodní ochranu zajímal. Rovněž
dle žalovaného nebyl porušen čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod, neboť se rozhodně nejedná o svévolnou detenci ve smyslu existující judikatury ESLP.
Žalovaný nesdílí názor žalobce, že §73 odst. 4 zákona o azylu na žalobce nedopadá; §2 odst. 5
zákona o azylu je totiž nutno vykládat v kontextu celého zákona; řízení o mezinárodní ochraně
lze zahájit jedině postupem v zákoně o azylu popsaným, kde pro řízení o žádosti o udělení
mezinárodní ochrany žadatele předaného na základě nařízení Dublin II. není stanovený jiný
procesní postup, platí tedy postup standardní – projev úmyslu a žádost o udělení mezinárodní
ochrany. Vzhledem k tomu, že žalobce projevil úmysl v tranzitním prostoru mezinárodního
letiště a tento úkon rozhodně není jen formální, byl na něho vztažen postup podle §73 odst. 4
zákona o azylu po právu. Z uvedeného pohledu žalovaný vychází z judikatury Nejvyššího
správního soudu, např. rozsudku č. j. 3Azs 53/2012 ze dne 10. 4. 2013, kde byla řešena obdobná
situace, jako je žalobcova, a upřednostňuje ji z výše popsaných důvodů před judikátem
sp. zn. 4 Azs 11/2013, ze dne 28. 3. 2013, na nějž poukazuje žalobce.
Městský soud při řešení otázky aplikace ust. §73 zákona o azylu vycházel z rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 4 Azs 11/2013, ze dne 28. 3. 2013, kde byla řešena obdobná
situace. Nejvyšší správní soud zde učinil závěr, že předpokladem pro aplikaci zvláštních
ustanovení o řízení o mezinárodní ochraně je to, že žadatel učiní prohlášení o mezinárodní
ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. V posuzovaném případě však tento
předpoklad nebyl naplněn. Žalobce neučinil prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním
prostoru mezinárodního letiště, nýbrž na území Švédska, kde se nacházel zcela legálně. Zde také
podal žádost o udělení mezinárodní ochrany. V souladu s Nařízením Rady (ES) č. 343/2003,
kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti
o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států byla určena Česká
republika jako stát příslušný k posuzování žádosti o azyl žalobce. Dle čl. 16 odst. 1 citovaného
nařízení tak byla Česká republika povinna žalobce převzít a dokončit posouzení jím podané
žádosti o mezinárodní ochranu. Z uvedeného jednoznačně dle názoru městského soudu vyplývá,
že případ žalobce nespadá pod hypotézu norem stanovených v §73 zákona o azylu včetně
možnosti vydání zákazu vstupu na území.
Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, soud se proto
již podrobně nezabýval námitkou žalobce, že bylo neoprávněně rozhodnuto o nepovolení jeho
vstupu na území České republiky z důvodu, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný
pořádek (protože nesplňuje podmínky pro vstup na území ČR – nedisponuje potřebným vízem
či povolením k pobytu) ve smyslu §73 odst. 4 písm. c) zákona o azylu. Stejnou otázku řešil
Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 4 Azs 11/2013, ze dne 28. 3. 2013, kde učinil závěr,
že „Žalobkyně využila svého krátkodobého schengenského víza a poprvé vstoupila na území České republiky dne
18. 5. 2012 na hraničním přechodu na letišti Praha – Ruzyně. Pokračovala však v cestě do Norska, kde stále
v době platnosti schengenského víza požádala o udělení mezinárodní ochrany. Nejvyšší správní soud souhlasí
s názorem městského soudu, že není možné přičítat k tíži žalobkyně délku řízení o určení příslušnosti ve smyslu
Nařízení Dublin II. Nelze jen na základě toho, že platnost víza, jehož držitelkou byla žalobkyně, v mezidobí
uplynula, bez dalšího uzavřít, že žalobkyně byla v době transferu do České republiky bez právního titulu
opravňujícího jí ke vstupu do České republiky.“
Žalobce byl v době transferu do České republiky v postavení žadatele o mezinárodní
ochranu a s tím je spojeno jeho oprávnění pobývat na jejím území až do skončení řízení
o mezinárodní ochraně. Městský soud dospěl k závěru, že žaloba byla podána důvodně, a proto
přezkoumávané rozhodnutí podle §78 odst. 1 s. ř. s. zrušil.
II. Kasační námitky
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti namítá nezákonnost napadeného
rozsudku, nesouhlasí se závěrem soudu o neaplikovatelnosti ust. §73 zákona o azylu. Tvrdí,
že postupoval v souladu se zákonem o azylu a v souladu s evropským právem; že žalobce byl ČR
převzat v rámci Dublinského nařízení, neznamená pro něho jiné postavení, než mají ostatní
žadatelé, kteří učinili prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního
letiště. Rozhodnutí o nepovolení vstupu odůvodnil stěžovatel tím, že by žalobce mohl
představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, a to na základě zjištění, že žalobce vydané české
schengenské vízum využil účelově k cestě do Švédska, kde podal žádost o udělení mezinárodní
ochrany a odtud byl následně dne 2. 5. 2013 (po uplynutí platnosti vydaného víza)
předán na základě Dublinského nařízení do ČR. Stěžovatel tak s odkazem na rozsudek NSS
č. j. 2 As 14/2019 - 50, ze dne 14. 5. 2009 má za to, že je dána důvodná domněnka, že žalobce
představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, protože už sama absence platného povolení k pobytu
či víza může být důvodem nepovolení vstupu na území. V této souvislosti poukazuje stěžovatel
na to, že vycházel v řízení dle judikatury Nejvyššího správního soudu, konkr. z rozsudku
č. j. 3 Azs 53/2012 - 41, ze dne 10. 4. 2013, v němž byla řešena skutkově obdobná situace;
tento výklad stěžovatel upřednostňuje před judikátem č. j. 4 Azs 11/2013 - 20, ze dne 28. 3. 2013,
který použil městský soud.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem důvody pro předložení věci rozšířenému senátu
Nejvyšší správní soud při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že ve věci aplikace
ust. §73 odst. 4 zákona o azylu existuje u zdejšího soudu judikatura, jejíž závěry jsou rozporné;
zatímco městský soud vycházel z rozsudku zdejšího soudu č. j. 4 Azs 11/2013 - 20,
stěžovatel se dovolává zákonnosti svého postupu s odkazem na rozsudek zdejšího soudu
č. j. 3 Azs 53/2012 - 41.
Ve skutkově zcela shodné situaci, jak je tomu v případě stěžovatele (jednalo se mimo jiné
rovněž o st. příslušníka Sýrie, který postupoval zcela shodně jako žalobce, pouze vycestoval nikoli
do Švédska, ale do Norska; další postup byl zcela shodný, tzn. požádal zde o mezinárodní
ochranu a poté byl vrácen do ČR, etc), zdejší soud kasační stížnost žalovaného zamítl,přitom
v odůvodnění rozhodnutí č. j. 4 Azs 11/2013 - 20, mimo jiné konstatoval:
„Žalobkyně neučinila prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště,
nýbrž na území Norska, kde se nacházela zcela legálně. Zde také podala kompletní žádost o udělení
mezinárodní ochrany, kterou bylo zahájeno řízení o mezinárodní ochraně. Zároveň byla v souladu s nařízením
Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného
k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (tzv. Dublin
II), určena Česká republika jako stát příslušný k posuzování žádosti o azyl podané žalobkyní. Dle čl. 16 odst. 1
citovaného nařízení tak byla Česká republika povinna žalobkyni převzít a dokončit posouzení jí podané žádosti
o mezinárodní ochranu. Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že případ žalobkyně nespadá pod hypotézu norem
stanovených v §73 zákona o azylu, včetně možnosti vydání zákazu vstupu na území. Na tom nemůže nic změnit
ani fakt, že stěžovatel nechal žalobkyni podepsat po jejím transferu z Norska v tranzitním prostoru
mezinárodního letiště nové prohlášení o mezinárodní ochraně.
(…)
Již z výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí stěžovatele je nezákonné a bylo městským soudem
správně zrušeno. Proto se Nejvyšší správní soud nemusel již podrobně zabývat námitkou stěžovatele, že oprávněně
rozhodl o nepovolení vstupu žalobkyně na území České republiky, neboť sám fakt, že žalobkyně v době transferu
z Norska neměla ke vstupu na české území právní titul, postačuje k odůvodněné domněnce, že žalobkyně
by mohla představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Nejvyšší správní soud pouze na okraj uvádí, že názor
stěžovatele je nesprávný. Žalobkyně využila svého krátkodobého schengenského víza a poprvé vstoupila na území
České republiky dne 18. 5. 2012 na hraničním přechodu na letišti Praha – Ruzyně. Pokračovala však v cestě
do Norska, kde stále v době platnosti schengenského víza požádala o udělení mezinárodní ochrany. Nejvyšší
správní soud souhlasí s názorem městského soudu, že není možné přičítat k tíži žalobkyně délku řízení o určení
příslušnosti ve smyslu nařízení Dublin II. Nelze jen na základě toho, že platnost víza, jehož
držitelkou byla žalobkyně, v mezidobí uplynula, bez další ho uzavřít, že žalobkyně
byla v době transferu do České republiky bez právního titulu opravňujícího jí ke vstupu
na české území. Zde Nejvyšší správní soud přisvědčuje žalobkyni v tom, že v době transferu do České
republiky byla žalobkyně v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, byť tuto žádost podala v Norsku.
S postavením žadatele o mezinárodní ochranu je pak spojeno i oprávnění pobývat na území příslušného státu,
tj. po předání žalobkyně českým orgánům oprávnění pobývat na českém území a to až do skončení řízení
o mezinárodní ochraně (§72 zákona o azylu). Za zahájení řízení o mezinárodní ochraně se považuje již podání
žádosti o udělení mezinárodní ochrany v jiném státě tzv. Dublinského systému a české orgány jsou povinny
v případě převzetí žadatele v započatém řízení pokračovat a o podané žádosti rozhodnout (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, č. j. 4 Azs 34/2008 - 58).
(…)
Na tomto závěru nemůže nic změnit ani odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 5. 2009, č. j. 2 As 14/2009 – 55, ve kterém zdejší soud konstatoval mj. „[ž]e neexistence právního
titulu, na základě něhož je cizinec oprávněn ke vstupu na území ČR (…), může být důvodem k rozhodnutí
o nepovolení vstupu na území ČR.“ Odkaz na tento rozsudek totiž není přiléhavý, situace cizince žádajícího
o udělení mezinárodní ochrany v něm řešená se totiž od situace žalobkyně podstatně liší…
(….)
Bylo by ostatně nepřijatelné vzhledem k povaze azylového řízení klást na bedra žadatelů o udělení
mezinárodní ochrany, kteří jsou v mnohdy nelehké situaci a nemají dostatek informací, další právní překážky
a dokonce vyvozovat pro ně nepříznivé právní následky, pokud žádost o mezinárodní ochranu podají ve státě,
jenž není podle nařízení Dublin II příslušný k jejímu projednání. Úvaha stěžovatele, že úmyslem žalobkyně bylo
zneužít azylovou proceduru, je pak pouhou spekulací, která není podepřena žádnými skutkovými zjištěním.
(…)
V daném případě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že ačkoli se městský soud nezabýval
principiální otázkou aplikovatelnosti §73 zákona o azylu na předmětný případ, došel přesto ke správnému
závěru, že k rozhodnutí o zákazu vstupu na území podle §73 odst. 4 písm. c) nebyl důvod,
neboť žalobkyně nevstoupila na české území bez právního titulu, který by ji k tomu
opravňoval, a tedy nemohla ani představovat nebezpečí pro veřejný pořádek.“.
V rozsudku zdejšího soudu č. j. 3 Azs 53/2012 - 41 se konstatuje:
„Žalovaný opřel své rozhodnutí mimo jiné o rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 2 As 14/2009. Tento
rozsudek řešil skutkově obdobnou věc, kdy nebyl žalobci povolen vstup na území ČR podle §73 odst. 4 písm. c)
zákona o azylu z toho důvodu, že nedisponoval potřebným vízem či povolením k pobytu. Žalobce měl pouze
letenku a vízum do Ruska, a proto žalovaný nabyl přesvědčení, že se žalobce podáním žádosti o mezinárodní
ochranu pouze pokouší zneužít azylovou proceduru k tomu, aby neoprávněně pokračoval do dalších zemí
Schengenského prostoru.
(…)
V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud nejprve odkázal na svou dřívější judikaturu, konkrétně
věc sp. zn. 2 As 78/2006 (vykládající pojem „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“),
a následně uzavřel, že „neexistence právního titulu, na základě něhož je cizinec oprávněn ke vstupu na území ČR
(platné povolení k pobytu či vízum), může být důvodem k rozhodnutí o nepovolení vstupu na území ČR“.
Vzhledem k taxativnímu výčtu důvodů v ustanovení §73, pro které ministerstvo cizinci vstup na území nepovolí,
je podle tohoto rozhodnutí „jediným vhodným důvodem, pod něhož lze podřadit neexistenci právního titulu
ke vstupu na území, právě veřejný pořádek...
(…)
Vrátí-li se tedy Nejvyšší správní soud k aplikovatelnosti rozsudku sp. zn. 2 As 14/2009
na projednávanou věc, je třeba vzít dále v úvahu, že rozsudek sp. zn. 2 As 78/2006 je v tomto rozsudku citován
pouze jako určité argumentační předpolí, a nejsou o něj opřeny samotné rozhodovací důvody. Nejvyšší správní soud
se zde především zabýval otázkou limitů přezkumu rozhodnutí správního orgánu založeného na správním
uvážení, a podrobně pak výkladem §73 odst. 4 zákona o azylu. Přitom dospěl k závěrům již výše citovaným.
(…)
Rozsudek sp. zn. 2 As 14/2009 tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu řešil skutkově
obdobnou věc jako v projednávaném případě a jeho závěry přitom nebyly dotčeny usnesením rozšířeného senátu
ve věci sp. zn. 3 As 4/2010. Závěry rozsudku sp. zn. 2 As 14/2009 tedy podle názoru Nejvyššího správního
soudu trvají a jsou plně aplikovatelné také na nyní souzený případ. Nejvyšší správní soud přitom neshledal důvod
pro postup podle §17 s. ř. s., tj. postoupení věci rozšířenému senátu.
(…)
Rovněž v projednávané věci byla absence víza či povolení ke vstupu shledána žalovaným jako důvod pro
nepovolení vstupu na území, přitom závěr žalovaného o účelovosti jednání stěžovatele byl opřen o jeho dřívější
projev, kdy stěžovatel využil víza ČR pro cestu do jiné cílové země schengenského prostoru. Také nyní proto
dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí žalovaného bylo vydáno v rámci
mezí správního uvážení, tj. že důvodnost domněnky, že by stěžovatel mohl představovat
nebezpečí pro veřejný pořádek, je s ohledem na jeho dřívější jednání opodstatněná.
S ohledem na uvedené má rozhodující senát za to, že závěry učiněné v případě aplikace
ust. §73 odst. 4 zákona o azylu v uvedených obdobných případech jsou rozporné. Dle názoru
rozhodujícího senátu jsou proto dány zákonné důvody pro předložení věci rozšířenému senátu
dle ust. §17 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. Josef Baxa,
JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Karel Šimka, JUDr. Jakub Camrda,
JUDr. Barbara Pořízková, JUDr. Jiří Palla a JUDr. Jaroslav Vlašín. Účastníci
mohou namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne od doručení
tohoto usnesení (§8 odst. 1 s. ř. s.).
V Brně dne 23. srpna 2013
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu