ECLI:CZ:NSS:2013:6.AS.17.2013:28
sp. zn. 6 As 17/2013 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: město Chodov,
se sídlem Chodov, Komenského 1077, zastoupeného JUDr. Vladislavem Bílkem, advokátem,
se sídlem Klatovy, Čs. Legií 143, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem
Jihlava, Masarykovo nám. 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení: MARSERVIS, s.r.o.,
IČ 46886061, se sídlem Praha 5, nám. 14. října 1307/2, zastoupené JUDr. Petrem Orctem,
advokátem se sídlem Karlovy Vary, Na Vyhlídce 53, týkající se žaloby proti rozhodnutí
předsedkyně žalovaného ze dne 21. října 2011, č. j. 09901-103/2010-ERU, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. února 2013,
č. j. 62 A 15/2011 - 60,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. února 2013, č. j. 62 A 15/2011 - 60,
a rozhodnutí předsedkyně Energetického regulačního úřadu ze dne 21. října 2011,
č. j. 09901-103/2010-ERU, se r uší a věc se v rací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je pov ine n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a o kasační
stížnosti celkem 16 200 Kč k rukám zástupce žalobce JUDr. Vladislava Bílka, advokáta
se sídlem Klatovy, Čs. Legií 143, do dvou týdnů od právní moci rozsudku.
III. Osobě zúčastněné na řízení se nep řiznáv á náhrada nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] V roce 2002 udělil Energetický regulační úřad společnosti MARSERVIS, s. r. o. (dále jen
„společnost MARSERVIS“) licenci k provádění rozvodu tepelné energie na území města
Chodova. Podkladem pro toto rozhodnutí byla kromě jiného i smlouva z roku 1993 ve znění
pozdějších dodatků, kterou město Chodov (dále též „žalobce“) pronajalo společnosti
MARSERVIS své rozvodné tepelné zařízení na 25 let (do konce roku 2018). V dubnu 2010
však nabyl právní moci rozsudek Krajského soudu v Plzni sp. zn. 25 Co 300/2008, kterým soud
zamítl žalobu společnosti MARSERVIS domáhající se určení existence nájemního poměru
vyplývajícího z výše uvedené smlouvy a tuto smlouvu označil za absolutně neplatnou,
jelikož záměr tuto smlouvu uzavřít nebyl zákonem stanoveným způsobem předem v obci
zveřejněn. Na základě toho zahájil Energetický regulační úřad dne 29. července 2010 řízení
o zrušení výše uvedené licence pro rozvod tepelné energie.
[2] Usnesením ze dne 20. dubna 2011 č. j. 09901-94/2010-ERU Energetický regulační úřad
výše uvedené řízení přerušil. Reagoval tak na řízení zahájené společností MARSERVIS
u Okresního soudu v Sokolově ve věci sp. zn. 16 C 408/2010, jehož předmětem má být určení
vlastnictví rozvodných tepelných zařízení v k. ú. Dolní Chodov. Toto vlastnictví měla společnost
MARSERVIS nabýt investicemi do rozvodného tepelného zařízení žalobce. Otázku určení
vlastnictví považoval Energetický regulační úřad za předběžnou otázku podle §64 odst. 1
písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[3] Proti rozhodnutí o přerušení řízení podal žalobce rozklad, ač s ním dosud
jako s účastníkem řízení jednáno nebylo, resp. aniž by se dříve účastenství v řízení
před žalovaným domáhal. Předsedkyně žalovaného zamítla v návětí uvedeným rozhodnutím
rozklad žalobce jako nepřípustný, neboť shledala, že žalobce jako vlastník rozvodného tepelného
zařízení není účastníkem řízení o zrušení licence podle §10 odst. 2 písm. a) zákona
č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a výkonu státní správy v energetických odvětvích
a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů. V odůvodnění
uvedla, že v řízení o zrušení licence se nerozhoduje o vlastnickém nebo jiném právu držitele
licence k energetickému zařízení, které je používáno k výkonu licencované činnosti; toto právo je
naopak podmínkou pro udělení a zachování licence.
[4] Proti rozhodnutí o rozkladu podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Brně (dále
též „krajský soud“). V ní mimo jiné namítal, že se účastenství v řízení domáhá mimo jiné i proto,
že k tomu, aby mohla být udělena nová licence na rozvod tepelné energie energetickým zařízením
v jeho vlastnictví, musí být nejprve zrušena stávající licence provozovateli, který přestal splňovat
podmínky pro její udělení. Kromě toho upozornil též na fakt, že žaloba na určení vlastnictví
se týká jen některých částí rozvodného tepelného zařízení, určité části tedy jsou nadále
nezpochybnitelně žalobcovým vlastnictvím a společnosti MARSERVIS k nim nesvědčí žádné
užívací právo; již jen z tohoto důvodu by tedy měl Energetický regulační úřad pokračovat v řízení
o zrušení licence.
[5] Krajský soud však žalobu zamítl v návětí uvedeným rozsudkem. Své odůvodnění,
že žalobci nesvědčilo postavení účastníka správního řízení, vystavěl krajský soud na tom,
že „licence představuje veřejnoprávní souhlas státu s výkonem určité podnikatelské činnosti. Jde tedy výhradně
o vztah mezi státem, jehož jménem vystupuje Energetický regulační úřad, a podnikatelem, (potencionálním)
držitelem licence, který o udělení licence žádá. V případě řízení o zrušení licence se jedná naopak o odnětí
tohoto souhlasu, jde tedy o zánik oprávnění k výkonu podnikatelské činnosti. Okamžikem zrušení licence
zanikají práva podnikatele provozovat rozvodné tepelné zařízení.“ Tyto své závěry podepřel krajský soud
též odkazy na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně na rozsudek
ze dne 31. srpna 2009 č. j. 8 As 18/2008-74 a na rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 25. listopadu 2008 č. j. 6 As 12/2007-140. Krajský soud proto uzavřel, že „osud
podnikatelského oprávnění má přímý vliv pouze na osobu podnikatele (žadatele o licenci, resp. držitele licence),
toliko ten je účastníkem řízení o zrušení licence. Soud nezpochybňuje, že zrušení licence se může zprostředkovaně
dotknout i jiných osob, ovšem takové dotčení není dotčením přímým, a nezakládá tak účastenství v řízení
podle správního řádu. Nepřímý, zprostředkovaný vliv není v takovém případě relevantní.“
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[6] V kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu žalobce (dále též „stěžovatel“) namítl,
že napadené rozhodnutí nebere do úvahy specifičnost podmínek udělení, držení a zrušení licence
podle energetického zákona ve vztahu k vlastníkovi předmětného energetického zařízení, stejně
jako genezi vzniku celého problému a důvody, proč se stěžovatel účasti v řízení o zrušení licence
musí domáhat. Žalovaný svým procesním postupem zvýhodňuje držitele licence
oproti stěžovateli, který je vlastníkem celého rozvodného tepelného zařízení. Žaloby společnosti
MARSERVIS na určení vlastnictví podané u Okresního soudu v Sokolově a směřující
proti majetku stěžovatele nejsou postaveny na relevantních důkazech a jejich účelem je
pouze prodloužit dobu, kdy tento licencovaný provozovatel může profitovat z provozování
energetického zařízení, které mu nepatří a nemá k němu ani žádný platný užívací vztah. Žalobce
se postavení účastníka řízení o zrušení licence domáhá z důvodu ochrany svého majetku
a možnosti jeho využití, protože Energetický regulační úřad neplní své povinnosti
podle energetického zákona.
[7] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění výše označeného
rozhodnutí o rozkladu a na své vyjádření k žalobě. Zopakoval, že stěžovatel nemůže být
na svých právech dotčen ani hypoteticky. Rozhodováním o licenci pro podnikání totiž žádným
způsobem nedochází k zásahu do vlastnických práv stěžovatele, neboť rozhodnutí o udělení,
resp. zrušení, licence zakládá, resp. ruší pouze práva a povinnosti týkající se oprávnění
k podnikatelské činnosti. Není v pravomoci Energetického regulačního úřadu rozhodnout otázku
sporného vlastnictví částí energetického zařízení, to může učinit jedině obecný soud. Pokud bude
pro stěžovatele výsledek soudního sporu příznivý, jak očekává, bude moci v souladu s §5 odst. 3
energetického zákona o licenci požádat či zařízení poskytnout k výkonu licencované činnosti
jinému subjektu. Vyřešení otázky určení vlastnických práv k částem rozvodného zařízení, jež je
předmětem licence, ovlivní nezbytně následné rozhodování Energetického regulačního úřadu
o zrušení licence společnosti MARSERVIS. Takový postup je zcela ve smyslu předběžné otázky
jak ji vymezuje §57 správního řádu.
[8] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti na výzvu soudu nevyjádřila.
III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud shledal, že podmínky řízení jsou splněny, a kasační stížnost
vyhodnotil jako přípustnou, neboť byla podána včas (§106 odst. 2 a 4 soudního řádu správního,
dále jen „s. ř. s.“) osobou oprávněnou (§102 s. ř. s.) a stěžovatel byl v řízení řádně zastoupen
(§105 odst. 2 s. ř. s.). Důvody stížnosti, jak je stěžovatel obsahově vymezil, se opírají o §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost není nepřípustná ani z jiných důvodů stanovených
zákonem (§104 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dále zkoumal, zda napadené rozhodnutí a jemu
předcházející řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.), avšak žádné takové vady neshledal.
[10] Nejvyšší správní soud poté kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná.
[11] Pokud jde o právní úpravu, energetický zákon v §5 (který upravuje podmínky udělení
licence) v odstavci 3 věta druhá a třetí uvádí: „Fyzická nebo právnická osoba žádající o udělení licence je
povinna doložit vlastnické nebo užívací právo k energetickému zařízení, které má sloužit k výkonu licencované
činnosti. Není-li žadatel o licence vlastníkem energetického zařízení, je povinen doložit i souhlas vlastníka
energetického zařízení s jeho použitím k účelům vymezeným tímto zákonem, a to nejméně po dobu, na kterou má
být licence udělena.“ Jelikož energetický zákon nemá vlastní úpravu účastenství
ve správních řízeních, která jsou podle něj vedena, uplatní se obecná úprava správního řízení
obsažená ve správním řádu. Stěžovatel jako vlastník energetického zařízení se domáhal postavení
tzv. vedlejšího účastníka správního řízení. Takovými účastníky jsou podle §27 odst. 2 správního
řádu „další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech“.
[12] Nejvyšší správní soud jen na okraj podotýká, že bude-li v dalším textu označovat
stěžovatele jako vlastníka energetického zařízení, nikterak tím nepředjímá výsledek soudního
sporu před obecnými soudy. Toto označení užívá soud pro stručnost a vychází jednak z tvrzení
stěžovatele, že sporným mezi ním a společností MARSERVIS je pouze vlastnictví některých částí
energetického zařízení, jednak z faktu, že u společnosti MARSERVIS jakožto druhého
potenciálního vlastníka energetického zařízení nepanuje o účastenství ve správním řízení spor,
neboť je zároveň držitelem licence.
[13] Stěžejní právní otázkou, jež z kasační stížnosti povstává, je tedy otázka, zda za daných
skutkových okolností měl být za účastníka řízení o zrušení licence považován stěžovatel (město
Chodov) jako vlastník energetického zařízení, které má podle textu udělené licence sloužit
k výkonu licencované činnosti (zde rozvodu tepla). Pokud by tomu tak bylo, znamenalo by to,
že se měl žalovaný s podaným rozkladem stěžovatele proti přerušení řízení vypořádat věcně,
nikoliv jej zamítnout jako nepřípustný.
[14] Krajský soud se ve své argumentaci opřel o dva rozsudky Nejvyššího správního soudu,
ani jeden z nich však nelze označit za zcela přiléhavý na nyní řešenou situaci. V rozsudku
ze dne 31. srpna 2009 č. j. 8 As 18/2008-74 (všechna zde citovaná rozhodnutí zdejšího soudu
jsou dostupná na www.nssoud.cz) se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda se rozhodnutí
Energetického regulačního úřadu o změně licence (zde k výrobě plynu) mohlo dotknout práv
nebo povinností vlastníka sousedního pozemku, který vyjadřoval obavu z obtěžování
provozováním plynárenského zařízení (těžebního plynovodu a regulační stanice). Nosný důvod
pro nedostatek přímého dotčení práv stěžovatele představoval fakt, že změna licence se vůbec
nedotýkala toho zařízení, jehož provozem se cítil být obtěžován. Je ovšem pravda, že Nejvyšší
správní soud podpořil svou argumentaci též úvahou, že licenční správní řízení neposkytuje
prostor pro správní uvážení (při splnění zákonných podmínek žadatelem musí úřad licenci udělit),
těžko by proto bylo v tomto řízení možné uznat přímé dotčení práv či povinností jiných osob
než žadatele o licenci. Vzhledem ke skutkovým okolnostem případu však nelze tento rozsudek
číst tak, že by Nejvyšší správní soud účast jakýchkoliv osob odlišných od žadatele v řízení
o udělení licence a priori vyloučil. Tématu rušení licence se pak Nejvyšší správní soud
v tomto řízení vůbec nedotkl.
[15] Obdobně v rozsudku rozšířeného senátu č. j. 6 As 12/2007-140 ze dne 25. listopadu
2008, taktéž citovaném krajským soudem, odvozoval stěžovatel své účastenství ve správním
řízení od poněkud jiných skutečností, než v nyní posuzovaném případě. Jednalo se o jednoho
z několika autobusových dopravců, jenž dosud provozoval mezinárodní linkovou dopravu
na určité trase, kam byl rozhodnutím krajského úřadu „vpuštěn“ nový konkurent. Nejvyšší
správní soud neshledal za daných skutkových okolností ani potenciální možnost přímého dotčení
stěžovatelových práv. Stojí nicméně za zmínku, že nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší
správní soud připustil, že „o typově odlišnou situaci by se mohlo jednat v případě, kdy by veřejná moc udělila
právo výlučné využívání určitého statku (provozování linky), typicky na určité časové období, konkrétnímu
subjektu. Před uplynutím daného období by nicméně chtěla liberalizovat daný trh k ekonomické škodě daného
subjektu. V podobných případech by bylo možné uvažovat o porušení legitimního očekávání, případně nabytých
práv.“ I toto je však samozřejmě pouhé obiter dictum, které Nejvyšší správní soud nezavazuje v nyní
posuzované věci.
[16] Je tedy zřejmé, že v případech odkazovaných krajským soudem se Nejvyšší správní soud
zabýval typově odlišnými skutkovými okolnostmi a otázka vyrůstající z kasační stížnosti
tak zůstává otevřená k dalším úvahám. Předně nutno poukázat na to, že judikatura Nejvyššího
správního soudu je k možnosti účastnit se správního řízení jako tzv. vedlejší účastník v obecné
rovině poměrně vstřícná. Jak Nejvyšší správní soud uvedl např. v rozsudku ze dne
28. dubna 2004 č. j. 6 A 31/2001-91 (tj. ještě ve vztahu k §14 zákona č. 71/1967 Sb., o správním
řízení, tyto závěry se však přiměřeně uplatní i při výkladu úpravy účastenství obsažené v „novém“
správním řádu), „k tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý hmotněprávní
předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností nebo dokonce tvrzení o možném dotčení
na svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem řízení vymezuje sice správní
řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného
práva. Znakem účastníka řízení je hmotněprávní poměr k věci, to však neznamená, že správní orgán přizná
postavení účastníka řízení jen tomu, o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem řízení je.“
[17] Stěžovatel takovéto dotčení na hmotných právech dovozuje především
ze svého vlastnického práva k energetickému zařízení, jehož součástí je též právo toto zařízení
užívat (tj. provozovat) či přenechat k provozování jinému. Provozování je možné jen na základě
úřední licence, přičemž je nutno vyjít z faktu, že energetické zařízení může sloužit k výkonu
licencované činnosti v jedné chvíli pouze jednomu provozovateli. Platná licence je tudíž efektivní
překážkou pro vydání licence další. Je proto zřejmé, že vlastník energetického zařízení je
ve své dispozici s tímto energetickým zařízením existencí vydané licence omezen a její zrušení se
tudíž může na jeho právech a povinnostech významně projevit – v případě zrušení licence
se mu například otevírá prostor pro to, aby sám o licenci požádal. Naopak v případě zachování
stávající licence nejenže nemůže doufat v úspěch takové žádosti, ale není ani příliš reálné
předpokládat, že by mohl být úspěšný ve snaze pronajmout své energetické zařízení nějakému
novému zájemci poté, co byla dříve uzavřená nájemní smlouva označena soudem za neplatnou.
[18] Podobné dotčení vlastnického práva vyhodnotil Nejvyšší správní soud jako přímé
a tudíž zakládající vedlejší účastenství vlastníka věci již v některých svých dřívějších rozhodnutích.
Například v rozsudku ze dne 3. července 2008 č. j. 2 As 27/2008-57 se jednalo o to, zda má být
účastníkem řízení o udělení povolení k nakládání s vodami majitelka pozemku,
na němž se nachází studniční vrt, z něhož má být voda dle povolení odebírána. Nejvyšší správní
soud své rozhodnutí o možném dotčení stěžovatelčiných práv odůvodnil následovně: „Nelze
tedy říci, že zřízením věcného břemene je stěžovatelce jakožto majitelce předmětného pozemku odebrána možnost
být účastníkem vodoprávního řízení. Pouhé zřízení věcného břemene totiž ještě neopravňuje osobu, v jejíž prospěch
je břemeno zřízeno, k odběru vod, je-li tento vázán na povolení vodoprávního orgánu. Takové povolení
pak konkretizuje rozsah, účel a dobu odběru. Stěžovatelka je majitelkou pozemku, na němž se nachází
předmětný studniční vrt, přičemž podle smlouvy o zřízení věcného břemene z 20. 10. 1993 se na parcele nachází
vodohospodářské zařízení – studna a liniová stavba o šíři 3 m. Z původního rozhodnutí o povolení odběru
podzemních vod z r. 1993 je zřejmé, že jeho předmětem bylo i povolení propojení vrtů přípojkou v délce 90 m.
Existenci i údržbu těchto zařízení je vlastnice povinna snášet, a to nepochybně po dobu trvání věcného břemene
a v rozsahu věcnému břemeni odpovídajícím. Stěžovatelka pak pro případ, že by povolený odběr mohl přesáhnout
rozsah plynoucí z věcného břemene, musí mít možnost svá práva v řízení chránit. Nelze tedy pochybovat o tom,
že povolení odběru vod a jeho délka zasahuje do hmotných práv stěžovatelky.“
[19] Obdobně uvažoval například i Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne
27. dubna 2006 č. j. 15 Ca 114/2005-23, publ. pod č. 1587/2008 Sb. NSS, kde se zabýval účastí
vlastníka pozemku v řízení o uznání honitby, jehož výsledkem bylo přičlenění jeho pozemku
do honitby úředním rozhodnutím. Krajský soud uvedl: „Soud má za to, že výkon práva myslivosti může
omezit vlastníka pozemků (v případě zahrnutí pozemků do honitby) při realizaci vlastnického práva ve všech
jeho aspektech, zejména pokud se jedná o nerušené užívání vlastnictví. Zásah do vlastnického práva přitom bude
citelněji vnímat spíše ten vlastník pozemků, který nedal žádost či souhlas o přičlenění svých pozemků k honitbě.
… To, že výkon práva myslivosti se může dotknout nějakým způsobem vlastnického práva k honebním
pozemkům, má odraz např. i v konstrukci odpovědnosti za škody uživatele honitby vůči vlastníkovi honebního
pozemku, která je upravena v §52 a násl. zákona o myslivosti.“
[20] Za inspirativní pro nyní řešenou kauzu lze označit též rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 16. prosince 2010 č. j. 1 As 60/2010-104, který se věcně týkal účasti v řízení
o povolení k provozování letiště. Stěžovatel sám sice dovozoval své účastenství z toho,
že jeho pozemky s letištěm sousedí, a neuspěl (obdobně jako vlastník pozemku sousedícího
s plynárenským zařízením ve výše citovaném rozsudku č. j. 8 As 18/2008-74), ale Nejvyšší
správní soud neměl nejmenší pochybnost o tom, že vlastník letiště samotného, jestliže by nebyl
totožný s jeho provozovatelem, účastníkem řízení bude: „Ke stěžovatelově námitce, že při akceptaci
„užšího“ náhledu na předmět daného řízení by jeho účastníky neměli být ani vlastníci pozemků a staveb
nacházejících se na území, jehož se týká žádost o povolení k provozování letiště, Nejvyšší správní soud uvádí,
že u těchto osob naopak důvod k účastenství v řízení existuje. Ten je možno dovodit z ustanovení §30 odst. 2
písm. d) zákona o civilním letectví, podle nějž musí být žádost o povolení provozovat letiště doložena dokladem,
který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem osvědčujícím
souhlas vlastníka letiště s provozováním letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště.“
[21] Lze tedy shrnout, že situace, kdy se postavení účastníka řízení o ukončení licence
k rozvodu tepla domáhá vlastník energetické soustavy, jejímž prostřednictvím má být tato licence
realizována, se daleko více, než postavení vlastníka pozemku sousedícího s energetickým
zařízením, podobá situaci majitelky studny, jež se před Nejvyšším správním soudem úspěšně
domáhala účastenství v řízení o prodloužení povolení k odběru podzemních vod, situaci vlastníka
pozemku přičleněného do honitby, jehož účastenství v řízení o uznání honitby dovodil
v publikovaném rozsudku Krajský soud v Ústí nad Labem, případně situaci vlastníka letiště,
jehož účastenství v řízení o vydání povolení k provozu daného letiště Nejvyšší správní soud
pokládal za samozřejmé.
[22] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že se ve výše uvedených případech jedná
o dotčení soukromého, nikoliv veřejného subjektivního práva. Správní řád ovšem neomezuje
svou působnost pouze na ochranu veřejných subjektivních práv, jako to činí ve svém §2
soudní řád správní. Proto zřejmě lze, přinejmenším v určitých případech, považovat i dotčení
soukromého subjektivního práva za přímé dotčení práv ve smyslu §27 odst. 2 správního řádu.
Nejvyšší správní soud na druhou stranu nevylučuje, že by se tato otázka mohla v budoucnu stát
předmětem dalších úvah, neboť cílem správního rozhodování je typicky upravit závazně veřejná,
nikoliv soukromá subjektivní práva účastníků. Jestliže pak důsledkem úředně povolené činnosti
adresáta rozhodnutí je zásah do soukromých subjektivních práv jiné osoby, má tato osoba
zpravidla k dispozici soukromoprávní prostředky obrany – například vlastník energetického
zařízení může podat na jeho neoprávněného uživatele žalobu na vydání bezdůvodného
obohacení či na zdržení se zásahů do vlastnického práva. Obdobně by jistě mohla postupovat
například majitelka studny vůči tomu, kdo by z ní odebíral vodu neoprávněně nad rámec věcného
břemene.
[23] Přesto však Nejvyšší správní soud v nyní posuzovaném případě setrvává na závěru,
že stěžovatel měl být účastníkem řízení o odnětí licence. K dotčení soukromých subjektivních
práv zde totiž přistupuje též možnost dotčení subjektivních práv veřejných založená přímo
energetickým zákonem. V návaznosti na zrušení licence, nebo dokonce již v návaznosti na pouhé
zahájení řízení o zrušení licence, může Energetický regulační úřad uložit vlastníkovi
energetického zařízení povinnost dočasného zajištění licencované činnosti (z důvodu naléhavé
potřeby a ve veřejném zájmu) tak, že vlastník svá energetická zařízení poskytne jinému držiteli
licence a takové užívání svého energetického zařízení strpí (§10 odst. 7 energetického zákona).
Je přitom zřejmé, že při nesouhlasu s uložením takové povinnosti může vlastník argumentovat
nedostatkem naléhavé potřeby či veřejného zájmu, ale již těžko může zpochybňovat důvody
pro zánik licence, resp. zahájení řízení o jejím zrušení, neboť ty byly předmětem jiného
(předchozího) řízení. Přitom mohou vzniknout situace, kdy vlastník energetického zařízení bude
mít (na rozdíl od nyní posuzované věci) zájem na zachování licence aktuálního provozovatele
a tento svůj zájem bude chtít v řízení o zrušení licence autonomně hájit. I proto je nutno
vlastníka energetického zařízení považovat za účastníka řízení o zrušení licence.
[24] Na podporu výše uvedené argumentace je možno poukázat například na rozsudek
Vrchního soudu v Praze ze dne 24. února 1998 sp. zn. 5 A 40/94, v němž se řešila otázka, zda je
obec účastníkem řízení o povolení geologických a průzkumných prací na průzkumném území,
které zasahuje do jejího katastrálního území. Soud zde provedl následující úvahu: „Podle ustanovení
§4b zákona o geologických pracích platí zadavatel na základě vydaného povolení pro vyhledávání a průzkum
ložisek vybraných nerostů úhradu odvozenou z plochy průzkumného území, která činí v prvním roce 1 000 Kč
za každý i započatý čtvereční kilometr průzkumného území a v dalších letech se vždy o 1 000 Kč za každý
takový kilometr zvyšuje. Tato úhrada je spatná do tří měsíců od začátku platnosti povolení, popřípadě
jeho prodloužení. Úhrada je příjmem obcí, na jejichž katastrálním území se průzkumné území nachází.
Z cit. ustanovení zákona o geologických pracích je zřejmé, že rozhodnutí o povolení geologických a průzkumných
prací zakládá nárok obcí na uvedenou úhradu, jejíž výše a splatnost je stanovena přímo zákonem, proto musí být
obce informovány o tom, jaké má průzkumné území podobu - z hlediska určení výše úhrady - i o tom,
od kdy povolení platí - z hlediska doby její splatnosti. Takovéto informace nemůže obec, tj. subjekt, který je právě
prováděním geologických prací dotčen a za to mu náleží uvedená úhrada, získávat tím, že na vyžádání správního
orgánu zašle stanovisko k zamýšlenému povolení, ale pouze jako účastník řízení, kterému musí být mj. doručeno
rozhodnutí správního orgánu o vydání příslušného povolení. Jako účastník může také obec poukázat na nesprávně
určené průzkumné území a s tím související i budoucí nesprávné stanovení úhrady, resp. např. z tohoto důvodu
proti rozhodnutí ministerstva podat rozklad příslušnému ministrovi.“
[25] Je přitom zřejmé, že Energetický regulační úřad si byl výše uvedené možnosti dotčení
práv stěžovatele vedeným správním řízením dobře vědom, neboť například rozhodnutí o zrušení
licence společnosti MARSERVIS (jež bylo později v přezkumném řízení zrušeno) zaslal městu
Chodov na vědomí „s ohledem na potřebu stanovit včas nového provozovatele tepelného zařízení“ (dopis
ze dne 29. září 2010, č. j. 09901-22/2010-ERÚ). Také před vydáním rozhodnutí o přerušení
řízení požádal Energetický regulační úřad město Chodov, aby „se vyjádřilo k otázce vlastnictví nově
vybudovaných částí rozvodného tepelného zařízení společností MARSERVIS“, a dokonce
k tomu stěžovateli stanovil lhůtu 5 pracovních dnů (dopis ze dne 30. března 2011, č. j. 09901-
91/2010-ERÚ). Energetický regulační úřad tedy sice formálně stěžovatele do řízení nepřipustil,
fakticky s ním však jako s účastníkem řízení jednal, když mu zaslal vydané rozhodnutí ve věci a
vyžadoval od něj součinnost, která neměla spočívat jen v poskytnutí podkladů pro rozhodnutí,
nýbrž v poskytnutí stanoviska či vyjádření k určité otázce ve stanovené lhůtě. I tato okolnost je
pro zodpovězení řešené právní otázky významná.
[26] Nejvyšší správní soud podotýká, že nepovažuje za praktické dovozovat z nyní
posuzované věci dalekosáhlé obecné závěry např. v tom směru, že by účastníkem řízení o udělení
licence podle energetického zákona musel být vždy vlastník energetického zařízení bez ohledu
na to, že žadatel prokázal užívací právo k danému energetickému zařízení. Specifické skutkové
okolnosti nyní posuzované věci nicméně podle Nejvyššího správního soudu odůvodňují závěr,
že stěžovatel jakožto vlastník energetického zařízení měl být účastníkem řízení o zrušení licence,
neboť původně prokázané užívací právo bylo soudem prohlášeno za neplatné, čímž vznikla
situace, kdy vlastník zařízení může být dotčen na právu užívat předmět svého vlastnictví dalším
trváním či naopak zrušením licence pro rozvod tepla tímto zařízením. K tomu ještě přistupuje
i možnost dotčení vlastníka energetického zařízení uložením povinnosti poskytnout
svá energetická zařízení pro převzetí povinnosti nad rámec licence jinému držiteli licence
na základě rozhodnutí Energetického regulačního úřadu, která se otevírá již tím, že je řízení
o zrušení licence zahájeno (§10 odst. 7 energetického zákona). Nadto nelze přehlížet,
že Energetický regulační úřad v daném případě se stěžovatelem i fakticky jednal
jako s účastníkem řízení, který může být vydaným rozhodnutím dotčen na svých právech.
Těmito skutečnostmi byla založena možnost přímého dotčení stěžovatelových práv; ten tak měl
být účastníkem řízení od počátku, nejpozději však od chvíle, kdy se do řízení přihlásil. Žalovaný
se tudíž měl námitkami proti přerušení řízení uplatněnými stěžovatelem v jeho rozkladu zabývat
věcně.
[27] Tento závěr přijímá Nejvyšší správní soud při vědomí, že otázka účastenství stěžovatele
byla řešena v řízení o jím podaném rozkladu proti rozhodnutí žalovaného o přerušení správního
řízení podle §64 odst. 1 písm. c) správního řádu. Jedná se tudíž o rozhodnutí, jímž se upravuje
vedení řízení před správním orgánem, a na které dopadá kompetenční výluka podle §70 písm. c)
s. ř. s., tzn. že je vyloučeno ze soudního přezkoumávání (rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. ledna 2009 č. j. 4 As 48/2008-23 a ze dne 30. srpna 2008 č. j. 3 As 64/2007-62).
Byť tedy stěžovatel dosáhl svého cíle sledovaného správní žalobou, resp. kasační stížností, může
to být Pyrrhovým vítězstvím v případě, že žalovaný – tentokrát již se stěžovatelem jako s vedlejším
účastníkem řízení – dospěje k témuž závěru o nutnosti přerušit řízení podle §64 odst. 1 písm. c)
správního řádu.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud zrušil nejen rozsudek krajského soudu,
ale též rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Pravomoc Nejvyššího správního
soudu k současnému zrušení rozhodnutí správního orgánu není vázána na návrh stěžovatele.
V daném případě je zřejmé, že rozhodnutí správního orgánu mělo být krajským soudem
pro nezákonnost zrušeno a že nepřichází v úvahu jakékoliv doplnění řízení či vypořádání dalších
žalobních námitek městským soudem. Krajský soud by s odkazem na tento rozsudek pouze
přenesl závazný právní názor svým novým rozsudkem správnímu orgánu. Nejvyšší správní soud
proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu. Věc
mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť podle §110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. současně zrušil
žalobou napadené rozhodnutí žalovaného Energetického regulačního úřadu. Žalovanému
také podle §78 odst. 4 s. ř. s. věc vrací k dalšímu řízení, v němž je podle odstavce 5
téhož ustanovení vázán právním názorem v tomto rozsudku vysloveným.
[29] Nejvyšší správní soud tak je posledním soudem, který o věci rozhodl, proto musí
rozhodnout též o náhradě nákladů celého soudního řízení. Podle §60 odst. 1 s. ř. s.,
aplikovaného na základě §120 s. ř. s., má úspěšný stěžovatel právo na náhradu důvodně
vynaložených nákladů proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce uhradil soudní
poplatek ve výši 3 000 Kč za podání žaloby a 5 000 Kč za podání kasační stížnosti [položka 18
a 19 přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů].
Dále byl v obou stupních zastoupen advokátem. Pokud jde o úkony právní služby, soud vycházel
ze skutečností zjevných ze soudního spisu. Za zastoupení v řízení před krajským soudem přísluší
odměna za dva úkony právní služby: převzetí a příprava zastoupení a sepsání žaloby [§11 odst. 1
písm. a), d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném do 31. prosince 2012].
Za zastoupení v řízení před Nejvyšším správním soudem přísluší odměna za jeden úkon právní
služby, a to sepsání kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu ve znění účinném
od 1. ledna 2013]. Celkem jde tedy o dva úkony právní služby podle advokátního tarifu účinného
do 31. prosince 2012 a o jeden úkon právní služby podle advokátního tarifu v platném znění.
Odměna za jeden úkon podle §7 bodu 5, aplikovaného na základě §9 odst. 3 písm. f)
advokátního tarifu účinného do 31. prosince 2012 činila 2 100 Kč, podle §7 bodu 5,
aplikovaného na základě §9 odst. 4 písm. d) advokátního tarifu v platném znění činí 3 100 Kč.
Podle §13 odst. 3 advokátního tarifu je třeba k odměně za každý úkon přičíst 300 Kč na úhradu
hotových výdajů, celkem tedy jde o částku 8 200 Kč. Zmocněný advokát nedoložil, že by byl
plátcem daně z přidané hodnoty a ani údaje z veřejných evidencí tomu nenasvědčují. Celkové
náklady řízení pro žalobce tedy představuje částka 16 200 Kč. K zaplacení nákladů řízení byla
žalovanému stanovena přiměřená lhůta, v níž lze platbu bez obtíží realizovat.
[30] Pokud jde o osobu zúčastněnou na řízení, Nejvyšší správní soud jí v řízení žádné
povinnosti, z nichž by jí mohly vzniknout náklady, neukládal, stejně jako Krajský soud v Brně.
Nejvyšší správní soud neshledal ani důvody hodné zvláštního zřetele, pro které by jí mohl přiznat
náhradu nákladů právního zastoupení v soudním řízení (§60 odst. 5 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne jsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. října 2013
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu