ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.189.2012:69
sp. zn. 7 As 189/2012 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) LONDA,
spol. s r. o., se sídlem Křemencova 4, Praha 1, zastoupený JUDr. Tomášem Jindrou, advokátem
se sídlem U Prašné brány 3, Praha 1, b) Radio Bonton, a. s., se sídlem Wenzigova 4/1872,
Praha 2, zastoupený JUDr. Ladislavem Břeským, advokátem se sídlem Botičská 1936/4, Praha 2,
proti žalované: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sí dlem Škrétova 44/6, Praha 2,
zastoupená JUDr. Zdeňkem Hromádkou, advokátem se sídlem Rašínova 522, Zlín za účasti
osoby zúčastněné na řízení: Rádio Bohemia, spol. s r. o., se sídlem Říčanská 3, Praha 10,
zastoupená JUDr. Pavlem Dobiášem, advokátem, se sídlem Ostrovského 253/3, Praha 5, v řízení
o kasačních stížnostech žalované a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 19. 12. 2012, č. j. 5 A 173/2012 – 67,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamítají .
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci a) na náhradě nákladů řízení částku
4.114 Kč do 3 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce
JUDr. Tomáše Jindry, advokáta.
III. Osoba zúčastněná na řízení je povinna zaplatit žalobci a) na náhradě nákladů
řízení částku 4.114 Kč do 3 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce
JUDr. Tomáše Jindry, advokáta.
IV. Žalobce b) nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2012, č. j. 5 A 173/2012 – 67, bylo
zrušeno rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání [dále jen „stěžovatelka a)“]
ze dne 31. 7. 2012, sp. zn. 2011/1101/zab/BOH, č. j. zab/2691/2012, kterým byl osobě
zúčastněné na řízení [dále jen „stěžovatelka b)“] udělen souhlas ke změně skutečností uvedených
v žádosti o licenci k provozování rozhlasového vysílání prostřednictvím vysílačů programu Kiss
(licence RU/116/01) spočívající ve změně souboru technických parametrů licence a územního
rozsahu vysílání s přidělením kmitočtu Děčín město 2 97,1 MHz/100 W, souřadnice WGS 84:
14 11 13/ 50 46 21. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že se nejprve zabýval aktivní
legitimací žalobců (dále jen „účastníci“) a vycházel zejména z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 24. 2. 2011 č. j. 7 As 111/2010 - 163. Účastníci tvrdili zkrácení na svých právech
tím, že nebylo vypsáno samostatné licenční řízení, ač tak učiněno být mělo, což ve svém důsledku
vedlo k tomu, že nemohli jednat jako účastníci tohoto správního řízení. Vzhledem k tomu,
že bez věcného posouzení napadeného rozhodnutí nelze učinit závěr, zda byly splněny podmínky
pro udělení souhlasu stěžovatelkou a) či nikoliv, je třeba účastníkům přiznat aktivní legitimaci
k podání žaloby. K jejich námitce, že změny licenčních podmínek pro program Radio Kiss
probíhaly permanentně a že se těmito změnami zásadně měnil a mění územní rozsah vysílání,
a že proto se nemůže jednat o pouhou změnu v intencích původně udělené licence, městský soud
zdůraznil, že předmětem tohoto řízení nemohou být dřívější rozhodnutí stěžovatelky a),
kterými byly měněny skutečnosti uvedené v žádosti o licenci. Tato dřívější rozhodnutí nejsou
rozhodnutími podkladovými pro přezkoumávané rozhodnutí, a proto městskému soudu
nepřísluší se jimi zabývat a hodnotit je. K možnosti udělení souhlasu se změnou skutečností
uvedených v žádosti o licenci existuje rozsáhlá judikatura Nejvyššího správního soudu
a Městského soudu v Praze, a i když každý případ je třeba posuzovat podle konkrétních
okolností, lze judikatorní závěry zobecnit tak, že u žádostí o udělení souhlasu se změnou
územního rozsahu vysílání musí být posouzeno, zda požadovaný kmitočet nemá takovou bonitu,
že by jeho přidělení mělo být předmětem samostatného licenčního řízení. V daném případě
stěžovatelka a) odůvodnila svůj závěr o nebonitnosti předmětného kmitočtu odkazem
na vyjádření odborného znalce znaleckého ústavu RSM TACOMA, a. s., které zcela převzala
do odůvodnění rozhodnutí a nijak je nehodnotila. Jako důvodnou shledal městský soud námitku,
že správní spis neobsahuje znalecký posudek, byť je na něj v rozhodnutí odkazováno.
Stěžovatelka a) vycházela z vyjádření Ing. S., které považovala za vyjádření znalce, a tedy
za dostatečný podklad s tím, že znalecký posudek nemusí být součástí spisu. Z ust. §56 zákona
č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „správní řád“) však vyplývá, že znalecký
posudek, je-li správním orgánem vyžádán, musí být vždy vypracován v písemné podobě.
Vyjádření znalce k němu je možné, ale není přípustné podání znaleckého posudku formou
ústního vyjádření, byť by bylo zachyceno v protokolu sepsaném správním orgánem. Dále je třeba
rozlišovat, kdo znalecký posudek vypracoval. Pokud je vypracován fyzickou osobou, podává
k němu vyjádření znalec. Je-li však vypracován ústavem, může k němu podat vyjádření fyzická
osoba, která je k takovému úkonu zmocněna. Tato osoba však není v postavení znalce. Správní
spis však neobsahuje žádný doklad, že společnost RSM Tacoma, a. s. byla ustanovena jako znalec,
ani znalecký posudek tímto znaleckým ústavem pro daný kmitočet vypracovaný. Ze spisu také
není zřejmé postavení Ing. S. při sepisu vyjádření dne 31. 7. 2012. Vyjádření neobsahuje žádné
konkrétní údaje, které byly hodnoceny, a je v podstatě pouze popisem metody hodnocení.
Městský soud dále poukázal na to, že znalec může být ustanoven k posouzení ekonomických
hledisek, avšak závěr o bonitnosti či nebonitnosti kmitočtu přísluší stěžovatelce a). Úkolem
znalce může být pouze stanovení předpokládaných příjmů a výdajů provozovatele rozhlasového
vysílání za daných podmínek v místě pokrytém určitým kmitočtem. Na základě uvedených
skutečností městský soud konstatoval, že odůvodnění napadeného rozhodnutí nemá oporu
v obsahu správního spisu a že je nepřezkoumatelné, neboť v podstatě neobsahuje vlastní úvahu
stěžovatelky a), když tato pouze převzala závěry vyslovené Ing. S.
Proti tomuto rozsudku podali v zákonné lhůtě kasační stížnost jak stěžovatelka a),
tak i stěžovatelka b).
Stěžovatelka a) své stížní námitky podřadila pod ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Konkrétně v kasační stížnosti poukázala na to, že městský soud posoudil otázku týkající
se dokazování před správním orgánem příliš formálně a restriktivně. Městský soud podle jejího
názoru směšuje pojmy znalecký posudek a vyjádření znalce a vůbec mezi nimi nerozlišuje, ačkoliv
mají odlišný obsah a slouží různým účelům. Pro použití v řízení jako podklad pro správní úvahu
postačuje odborné vyjádření. Není nezbytný složitý, zákonem striktně upravený, znalecký
posudek. Navíc když zákon nenařizuje stěžovatelce a) obstarávat právě znalecký posudek. Názor
městského soudu zcela opomíjí ust. §51 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelka a) je přesvědčena,
že z ust. §56 správního řádu neplyne bezvýjimečná povinnost správních orgánů vždy zvolit jako
důkazní prostředek pouze a výlučně znalecký posudek. Městský soud neuvádí, o jaké ustanovení
právního předpisu opírá svůj implicitně vyjádřený názor, že v předmětné věci nemohlo být
dokazování provedeno odborným vyjádřením znalce, ale že měl být ustanoven znalec
ke zpracování znaleckého posudku. Stěžovatelka a) je naopak přesvědčena, že je třeba aplikovat
ust. §51 odst. 1 správního řádu, které jí umožňuje provádět v řízení také jiné důkazy. S ohledem
na toto ustanovení může odborné vyjádření znalce rovněž sloužit jako důkaz, i když nemá formu
znaleckého posudku. Písemně zachycené vyjádření znalce, které je jím také podepsáno,
má povahu přípustného listinného důkazu. Přitom ze zásady volného hodnocení důkazů vyplývá,
že všechny důkazy jsou v zásadě rovnocenné. Nelze proto ani a priori přisuzovat odbornému
vyjádření znalce nižší důkazní hodnotu než znaleckému posudku. Rozhodující pro důkazní
hodnotu odborného vyjádření znalce jako listinného důkazu není jeho forma, nýbrž postavení
znalce jako odborné zkušené autority, jejíž vyjádření samo o sobě se znalostí prostředí je
přínosem a dostatečným podkladem pro rozhodování stěžovatelky a). Provedení důkazu
odborným vyjádřením znalce místo znaleckého posudku je navíc odůvodněno zásadou
hospodárnosti řízení. Stěžovatelce a) je doručováno značné množství žádostí o změnu licence
(změnu územního rozsahu vysílání) a v řízeních o těchto žádostech dochází opakovaně
k posuzování bonity kmitočtů. Tato posouzení jsou si typově podobná. Liší se obvykle zejména
konkrétními údaji, které vstupují do hodnocení. Vzhledem k tomu by bylo nehospodárné, kdyby
pokaždé zadávala nákladnější znalecký posudek, když stejně efektivně lze jako podklad
pro vydání rozhodnutí použít méně nákladné odborné vyjádření znalce. Závěr městského soudu
o nutnosti provést ve věci důkaz pouze znaleckým posudkem je tak podle přesvědčení
stěžovatelky a) založen na nesprávném posouzení právní otázky. Nadto je tento závěr také
nedostatečně odůvodněn, když z napadeného rozsudku nevyplývá, jak městský soud ve své úvaze
zohlednil ust. §51 odst. 1 správního řádu a proč nepřipouští provedení důkazu odborným
vyjádřením znalce coby listinným důkazem. Stěžovatelka a) odborné vyjádření znalce
vyhodnotila, o čemž svědčí fakt, že se s ním seznámila přímo na svém jednání a v přímé interakci
se znalcem. Kritérium pro posouzení bonity kmitočtu, tj. možnost nového provozovatele vysílání
provozovat vysílání z předmětného kmitočtu beze ztráty, je relativně jednoduché a pro jeho
vyhodnocení není nezbytné obsáhlé hodnocení, když na podkladě vyjádření znalce je zřejmé,
že výdaje na provozování vysílání z kmitočtu by převyšovaly příjmy z tohoto vysílání. Závěr
o nebonitnosti kmitočtu je pak zřejmý již bez dalšího. Z těchto důvodů stěžovatelka a) navrhla,
aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Stěžovatelka b) své stížní námitky podřadila pod ust. §103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s.
V kasační stížnosti namítala, že městský soud zrušil rozhodnutí stěžovatelky a)
pro nepřezkoumatelnost, ačkoliv pro to neměl zákonnou oporu na základě skutkového
a právního stavu. Napadeným rozsudkem byla navíc poskytnuta ochrana nezákonnému
šikanóznímu postupu účastníků, a to přesto, že městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl,
že „předmětem tohoto řízení nemohou být dřívější rozhodnutí žalované“. Nepodložená jsou
tvrzení účastníků, která by měla vést k závěru, že rozhodnutím stěžovatelky a) došlo v podstatě
k nezákonnému zvýhodnění stěžovatelky b) oproti ostatním možným žadatelům o udělení
licence. Účastníkům byly totiž v uplynulém období uděleny stěžovatelkou a) souhlasy ke změně
skutečností uvedených v jejich žádostech o licenci k provozování rozhlasového vysílání. Pokud
by tedy stěžovatelka a) žádosti stěžovatelky b) o přidělení kmitočtu Děčín město 2
97,1 MHz/l00 W nevyhověla, došlo by k porušení zásady rovného zacházení s účastníky
správního řízení a také k porušení obecného zákazu diskriminace podle čl. 3 Listiny základních
práv a svobod a konkrétního zákazu diskriminace podle ust. §1 odst. 1 písm. b) zákona
č. 198/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Zmatečnost řízení před městským soudem
spočívá podle stěžovatelky b) v tom, že chyběla základní podmínka řízení, a to aktivní legitimace
účastníků. V tomto případě se jedná pouze o drobnou změnu územního rozsahu vysílání
a nikoliv o přidělení tzv. dokrývacího kmitočtu. Účastníci v minulosti neprojevili žádný zájem
o předmětný kmitočet, který si stěžovatelka b) sama na své náklady vyhledala, ani se nezúčastnili
řízení o udělení kmitočtu, u kterého došlo k rozšíření pokrytí udělením souhlasu ke změně
územního rozsahu vysílání ve smyslu ust. §21 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysílání“). Nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku
důvodů rozhodnutí spatřovala stěžovatelka b) v tom, že napadený rozsudek není řádně
odůvodněn. Městský soud přisvědčil námitce účastníků, že rozhodnutí stěžovatelky a) je
nepřezkoumatelné. Toto rozhodnutí je ale zcela dostatečně zdůvodněno na základě posouzení
všech aspektů, jejichž posouzení je pro řádné správní uvážení nezbytné. Právě otázkou, zda
předmětný kmitočet je bonitní či nikoliv se stěžovatelka a) ve svém rozhodnutí zabývala
důkladně. Tvrdí-li účastníci v žalobě, že stěžovatelka a) si měla nechat zpracovat znalecký
posudek z oboru kultura, ignoruji relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle
které má být znalecký posudek ohledně bonity kmitočtu zpracován znalcem v oboru ekonomika.
Sami účastníci doložili výpis ze seznamu znaleckých ústavů ohledně znaleckého ústavu RMS
TACOMA, a. s., který má specializaci v oboru ekonomika. Nelze tedy akceptovat tvrzení
účastníků názor, že tento znalecký ústav nemá “akreditaci“ k vypracování znaleckého posudku
z oboru rozhlasového a televizního vysílání. Znalec vyhodnotil kmitočet Děčín město 2
97,1 MHz/100W jako nebonitní z důvodů uvedených v rozhodnutí stěžovatelky a) na str. 2
a 3 podle modelu použitého ve znaleckém posudku č. 39-11/2012 ze dne 17. 5. 2012 „Posouzení
bonity souboru technických parametrů Děčín město 2 86 MHz/200W“, který bere na str. 8 až 10
v potaz i počet provozovatelů vysílajících v děčínském regionu a jejich poslechovost se závěrem,
že ani kmitočet Děčín město 2 87,6 MHz/200 W „z pohledu subjektu dosud nedisponujícího
licencí pro provoz rozhlasového vysílání není bonitní“. Stěžovatelka a) jeho závěry k bonitě
požadovaného kmitočtu na základě vlastní úvahy vyhodnotila evidentně již tím, že mimo jiné
na nich předmětné rozhodnutí postavila. Z tvrzení účastníků, že správní řád nezná ústní odborné
vyjádření znalce, vyplývá jejich neznalost teorie a praxe správního řízení. Podle ust. §51 odst. 1
správního řádu lze jako důkaz použít v podstatě cokoli, co má určitou vypovídací hodnotu
pro dané řízení, může přispět ke zjištění stavu věci a bylo získáno v souladu se zákonem.
Neexistuje tedy žádný důvod, proč by bonita vysílacího kmitočtu nemohla být posouzena
v ústním odborném vyjádření znalce, resp. znaleckého ústavu zaznamenaném v protokolu.
Tvrzení účastníků, že stěžovatelka a) si měla obstarat vyjádření jiného správního orgánu je ryze
účelové, což dokládá i skutečnost, že neuvedli jediný správní orgán, který by byl způsobilý
vyjádřit se k bonitě vysílacího kmitočtu. Z těchto důvodů stěžovatelka b) navrhla, aby Nejvyšší
správní soud zrušil rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce a) [dále jen „účastník 1)“] ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky b) uvedl,
že tato namítá nezákonnost rozhodnutí městského soudu, která má spočívat v tom,
že účastníkovi 1) byly v minulosti přiděleny některé tzv. dokrývací kmitočty a stěžovatelce b) toto
právo městský soud upřel. Toto namítané přidělení není předmětem tohoto řízení, a ani s ním
nijak nesouvisí. Kromě toho stěžovatelka b) zcela opomíjí, že účastník 1) je držitelem licence
k celoplošnému zemskému rozhlasovému vysílání, zatímco ona nikoli. Z toho vyplývají rozdílné
podmínky při přidělování dalších kmitočtů. Výčet dokrývacích kmitočtů přidělených účastníkovi
1) proto nemá pro posouzení věci žádný význam. Nemůže se tedy jednat o žádnou diskriminaci,
jak se snaží stěžovatelka b) navodit, neboť účastník 1) musel pro získání licence k celoplošnému
vysílání splnit daleko přísnější podmínky než stěžovatelka b). Navíc její odvolání
se na ust. zákona č. 198/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je zcela nepřípadné, neboť tento
zákon se vztahuje pouze na fyzické, a nikoli právnické, osoby. Stěžovatelka b) se snaží zpochybnit
aktivní legitimaci účastníků a přitom touto otázkou se zabýval Nejvyšší správní soud ve věcech
vedených pod sp. zn. 7 As 111/2010, 1 As 34/2012, 1 As 37/2012 a 1 As 46/2012. Ve všech
těchto věcech byla aktivní legitimace účastníka 1) postavena najisto. Tato námitka je proto zcela
nedůvodná. Pokud stěžovatelka b) namítala nesprávnost závěru městského soudu při posuzování
zákonnosti správního řízení ve vztahu k vyjádření znalce, pak městský soud podle účastníka 1)
správně konstatoval, že ve spise není ani usnesení o přibrání znalce, ani znalecký posudek.
Z ust. §56 správního řádu jednoznačně vyplývá, že znalecký posudek musí být vždy vypracován
písemně. Výslech znalce provést lze, ale vždy k písemně vypracovanému znaleckému posudku.
Správní řízení je tedy zatíženo nezhojitelnými procesními vadami, které vedly k oprávněnému
zrušení napadeného rozhodnutí. Účastník 1) nesdílí názor stěžovatelky b), že napadený rozsudek
je nepřezkoumatelný, protože městský soud přesně identifikoval vady napadeného rozhodnutí.
Z uvedených důvodů účastník 1) navrhl, aby kasační stížnost stěžovatelky b) byla zamítnuta jako
nedůvodná.
Účastník 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky a) označil její tvrzení za ryze
účelová, motivovaná snahou vyhnout se odpovědnosti za vlastní vadná rozhodnutí. Účastník 1)
má za to, že stěžovatelka a) měla být odborně sto posoudit bonitu kmitočtu v převážné většině
případů samostatně. Stěžovatelka a) podřazuje institut „odborného vyjádření znalce“
pod nepoužitelný právní předpis a zaměňuje pojmy důkaz a důkazní prostředek. Důkaz je věc
nebo postup, které mohou přispět k objasnění projednávané věci. Důkazní prostředek je
konkrétní věc, která slouží k prokázání určité skutečnosti. Je tedy prostředkem k získání důkazu.
Takovou věcí je kromě jiného znalecký posudek. Jeho použití v řízení je možné, avšak musí
se tak stát postupem předepsaným správním řádem. Domnívá-li se stěžovatelka a), že nemá
odborné znalosti, neumožňuje jí správní řád jiný postup, než ustanovit znalce, který vypracuje
znalecký posudek. Městský soud vyčerpávajícím způsobem objasnil, proč se účast znalce
ve správním řízení řídí výhradně podle ust. §56 správního řádu. Navíc lze pochybovat o tom,
že ústní vyjádření znalce, následně zachycené v protokolu, je listinným důkazem. Formalizovaný
postup při přibírání znalce není samoúčelný. Znalec, resp. znalecký ústav, je garantem správnosti
závěrů, které předkládá ve svém posudku a vyjádřením této záruky je písemná znalecká doložka
připojená k posudku. Nelze proto přijmout názor stěžovatelky a), že by v některých „méně
důležitých“ případech postačilo ústní odborné vyjádření znalce. Účastník 1) rozporoval i tvrzení
stěžovatelky a), že je bez dalšího zřejmý závěr o nebonitnosti kmitočtu, který zrušeným
rozhodnutím přidělila. Vysíláním z tohoto kmitočtu má být pokryto 53.676 trvale usazených
obyvatel. Při takovém počtu stěžovatelka a) v souladu se svou metodikou standardně licenční
řízení vypisovala. Podle konstantní judikatury je vždy bonitní takový kmitočet, který by novému
provozovateli umožnil vysílání bez ztráty. Z toho však nevyplývá, že ostatní kmitočty jsou
nebonitní. Naopak tyto kmitočty bývají vítaným doplněním portfolia stávajících provozovatelů.
Postupuje-li však stěžovatelka a) podle ust. §20 odst. 4, resp. §21 odst. 3 zákona o vysílání, je
těmto provozovatelům znemožněno zúčastnit se soutěže o takový vzácný statek, což je v rozporu
s účelem citovaného zákona. Z uvedených důvodů Účastník 1) navrhl, aby kasační stížnost
stěžovatelky a) byla zamítnuta jako nedůvodná.
Stěžovatelka a) ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky b) uvedla, že odborné
vyjádření bylo písemně zachyceno a podepsáno za znalecký ústav k tomu oprávněnou osobou.
Provedení tohoto důkazu bylo přípustné podle ust. §51 odst. 1 správního řádu. Výčty důkazních
prostředků uvedených v ust. §51 a násl. správního řádu jsou tak pouze příkladmé a nebrání
tomu, aby správní orgán provedl důkaz odborným vyjádřením, když toto postačuje jako podklad
pro jeho úvahu, a navíc je tento postup odůvodněn zásadou hospodárnosti řízení. S ohledem
na povahu předmětného řízení, jichž stěžovatelka a) vede větší počet, a posuzování bonity
kmitočtů v jejich rámci prováděná jsou si typově podobná, s přihlédnutím k zásadě
hospodárnosti řízení a za situace, kdy jí ani není znám jiný správní orgán, který by k otázce
bonity mohl poskytnout své vyjádření, je provedení důkazu odborným vyjádřením přiměřeným
postupem, který není v rozporu se zákonem a neznamená žádné omezení ani porušení
procesních práv zúčastněných.
Stěžovatelka b) ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelky a) uvedla, že její
argumentace podporuje argumentaci v její vlastní kasační stížnosti. Stěžovatelka b) shodně
poukázala na to, že z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, zda městský soud ve své
úvaze reflektoval ust. §51 odst. 1 správního řádu, jmenovitě ve vztahu k odbornému vyjádření
znalce písemně zachycenému a znalcem podepsanému, které je podle názoru stěžovatelky b)
třeba kvalifikovat jako řádný listinný důkaz.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody uplatněnými v podaných kasačních stížnostech, a přitom
sám neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
S ohledem na důvody, pro které městský soud zrušil napadené správní rozhodnutí,
se Nejvyšší správní soud zabýval pouze těmi stížními námitkami, jejichž obsahem je nesouhlas
stěžovatelek s právním názorem městského soudu ohledně aplikace ust. §56 správního řádu,
tj. nutnosti vypracování písemného znaleckého posudku k posouzení otázky bonitnosti
přiděleného kmitočtu Děčín město 2 97,1 MHz/100 W.
Podle ust. §21 odst. 1 písm. b) zákona o vysílání je provozovatel vysílání s licencí povinen
předem požádat Radu o písemný souhlas se změnou časového rozsahu vysílání nebo územního
rozsahu vysílání.
Podle ust. §21 odst. 3 věta třetí zákona o vysílání Rada souhlas neudělí pouze tehdy,
pokud by změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení.
Podle ust. §56 správního řádu závisí-li rozhodnutí na posouzení skutečností, k nimž je
třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají, a jestliže odborné posouzení skutečností
nelze opatřit od jiného správního orgánu, správní orgán usnesením ustanoví znalce. Usnesení
se oznamuje pouze znalci. O zamýšleném ustanovení znalce, popřípadě o ustanovení znalce
správní orgán vhodným způsobem účastníky vyrozumí. Správní orgán znalci uloží, aby posudek
vypracoval písemně a předložil mu jej ve lhůtě, kterou současně určí. Může znalce také
vyslechnout.
V dané věci Nejvyšší správní soud především poukazuje na rozsudek ze dne 30. 7. 2009,
č. j. 7 As 50/2009 – 76, dostupný na www.nssoud.cz, v němž se již zabýval problematikou
licenčního řízení a řízení o změně licenčních podmínek. V tomto rozsudku zdůraznil,
že „požadavek zákazu podstatných změn parametrů licence ostatně lze nalézt i v zákoně o vysílání, konkrétně
v ust. §21 odst. 3 věta třetí, které souhlas se změnou skutečností uvedených v žádosti o licenci vylučuje v případě,
že by změna vedla k neudělení licence na základě veřejného slyšení. Citované ustanovení definuje, a zásadním
způsobem i omezuje, okruh přípustných změn skutečností uvedených v žádosti o licenci v řízení podle ust. §21
zákona o vysílání pouze na takové změny, které svým obsahem fakticky nevedou k popření výsledků řízení
o udělení licence, tj. k popření výsledků soutěže uchazečů o licenci. Rada tedy není oprávněna provést takovou
změnu skutečností uvedených v žádosti o licenci, která by znamenala, že posuzovala-li by se žádost provozovatele
vysílání o licenci se zohledněním změn podle ust. §21 zákona o vysílání, provozovatel by v původním licenčním
řízení nebyl nejúspěšnějším uchazečem. Rada tedy je v řízení podle citovaného ustanovení oprávněna provést
ve vztahu k určitému provozovateli vysílání jen takové změny skutečností uvedených v žádosti o licenci, které by,
posuzováno zpětně, nezpůsobily jiný výsledek řízení o udělení licence, na základě něhož provozovatel vysílání
licenci získal.“
V intencích citovaného právního názoru je pak nutno posoudit i povahu změny,
o jejíž schválení stěžovatelka b) žádala. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v režimu ust. §21
odst. 1 písm. b) zákona o vysílání nelze vyslovit souhlas s takovou změnou parametrů,
která by de facto představovala novou licenci. Na základě žádosti o změnu licence nelze obejít
požadavky licenčního řízení. K tomu by došlo i v případě, kdy by změnou územního rozsahu
a technických parametrů byl přidělen kmitočet, který by představoval pokrytí území větších
parametrů a nikoliv tzv. dokrývací kmitočet. K terminologii a správní praxi stěžovatelky a)
při poskytování dokrývacích kmitočtů se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku
ze dne 30. 11. 2006, č. j. 8 As 61/2005 – 91, dostupný na www.nssoud.cz, v němž bylo
zdůrazněno, že „žalovaná nemá povinnost vyhlásit licenční řízení vždy v případě existence „neobsazeného“
kmitočtu, ale může se zabývat posouzením otázky, zda je takový kmitočet dostatečně bonitní, tj. zda může být
samostatným předmětem licenčního řízení, či zda bude využit pouze jako kmitočet dokrývací, ke zlepšení
existujícího územního pokrytí držitelem jiné licence za její současné změny.“ Posouzení, zda se u žádosti
o změnu územního rozsahu a technických parametrů nejedná o pouhou změnu v intencích
původně udělené licence, ale fakticky o nové licenční řízení, je předmětem odborného posouzení
stěžovatelky a) jako k tomu zřízeného odborně specializovaného správního orgánu, které musí
být podloženo racionální úvahou opřenou o, po skutkové, a tedy technické, stránce, dostatečně
zjištěné parametry vysílání, jež by přidělením kmitočtu žadatel získal.
Jak vyplývá z citované judikatury Nejvyššího správního soudu, u žádosti o udělení
souhlasu se změnou územního rozsahu vysílání musí stěžovatelka a) posoudit, zda požadovaný
kmitočet nemá takovou bonitu, že jeho přidělení by mělo být předmětem samostatného
licenčního řízení. Posouzení bonity požadovaného kmitočtu se provádí na základě vyhodnocení
ekonomických parametrů provozu rozhlasového vysílání, tj. zda subjekt dosud nedisponující
licencí pro provoz rozhlasového vysílání je schopen po případném získání licence k využití
daného kmitočtu hradit výdaje (náklady) související se zajištěním vysílání. Posouzení bonity
kmitočtu je tedy otázkou odbornou ekonomickou, kdy je nutno vyhodnotit případnou ziskovost
či naopak ztrátovost budoucího vysílání. Stěžovatelka a) je odborným správním orgánem
pro oblast rozhlasového a televizního vysílání, ale nedisponuje odbornými ekonomickými
znalostmi, což ostatně i sama konstatovala na str. 6 vyjádření k žalobě ze dne 29. 10. 2012,
kde uvedla, že „Protože stanovení předpokládaných příjmů a nákladů provozovatele vysílání spojených
s vysíláním na příslušném kmitočtu a jejich posouzení tak, aby bylo možné vyhodnotit ziskovost či ztrátovost
budoucího provozování vysílání, je především věcí odbornou ekonomickou, zatímco žalovaná je odborným
správním orgánem v oblasti rozhlasového a televizního vysílání, opřela se žalovaná při rozhodování o bonitě
kmitočtu o odborné vyjádření znalce v příslušném oboru, jehož písemné zachycení také založila jako důkaz
do správního spisu.“ Rovněž je nesporné, že odborné posouzení skutečností rozhodných
pro posouzení bonity kmitočtu nelze opatřit od jiného správního orgánu.
Ve správním spisu je však založen pouze „Protokol o ústním odborném vyjádření znalce
- znaleckého ústavu RSM TACOMA a. s. ze dne 31. 7. 2012“ vyžádaný stěžovatelkou a),
který zpracoval Ing. P. S., pracovník RSM TACOMA, a. s. Ze správního spisu však není zřejmé,
že by znalecký ústav RSM TACOMA, a. s. byl ustanoven znalcem a správní spis ani neobsahuje
znalecký posudek tímto znaleckým ústavem vypracovaný. Stěžovatelky v této souvislosti
poukazovaly na ust. §51 odst. 1 správního řádu s tím, že protokol o ústním vyjádření znalce
může být jedním z důkazních prostředků. Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, že ve
správním řízení lze v souladu s ust. §51 odst. 1 věta prvá správního řádu k provedení důkazů užít
všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo
provedeny v rozporu s právními předpisy, přičemž znalecký posudek je v jejich demonstrativním
výčtu uveden pouze jako jeden z nich. Ale za situace, kdy rozhodnutí správního orgánu závisí na
posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají, a není-li
možné opatřit odborné posouzení skutečností od jiného správního orgánu, má správní orgán
podle ust. §56 správního řádu povinnost usnesením ustanovit znalce. Správní řád neumožňuje,
aby byl znalecký posudek podán ústně. Znalecký posudek musí být vždy vypracován písemně,
což se v daném případě nestalo. Obecně nelze vyloučit, aby správní orgán provedl důkaz
znaleckým posudkem zpracovaným mimo předmětné řízení, např. v jiném řízení, jako důkaz
listinou ve smyslu ust. §53 správního řádu a stejně tak nelze vyloučit, aby jako listinný důkaz bylo
použito odborné vyjádření. To však nemůže být plnohodnotným ekvivalentem znaleckého
posudku. Městský soud proto dospěl ke správnému závěru, že odůvodnění napadeného
rozhodnutí nemá oporu v obsahu správního spisu a že je nepřezkoumatelné.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnosti důvodnými
a podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. je zamítl bez jednání postupem podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s.,
podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. V tomto řízení měli plný úspěch oba žalobci. Žalobce a) má
proto právo na náhradu nákladů, které mu vznikly v souvislosti s právním zastoupením. Náklady
řízení sestávají z odměny advokáta za dva úkony právní služby ve výši 6.200 Kč (dvě vyjádření
ke kasační stížnosti) podle ust. §7, §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky
č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů a náhrady hotových výdajů v částce 2 x 300 Kč
podle ust. §13 odst. 3 citované vyhlášky. Jelikož advokát je plátcem daně z přidané hodnoty,
zvyšuje se odměna o částku odpovídající dani z přidané hodnoty, která činí 21 %
z částky 6.800 Kč, tj. 1.428 Kč. Celková částka odměny a náhrady hotových výdajů advokáta tak
činí 8.228 Kč. Žalobci b) náhrada nákladů řízení nebyla přiznána, neboť mu žádné náklady
v souvislosti s tímto řízením nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. září 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu