ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.95.2013:74
sp. zn. 7 As 95/2013 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobců: a) Pa. B., b) Pe.
B., c) L. B., všichni zastoupeni Mgr. Jaroslavem Kadlecem, advokátem se sídlem třída
9. května 640/22, Tábor, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka
Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I. M. S., zastoupený JUDr.
Ladislavem Novotným, advokátem se sídlem třída 9. května 1282, Tábor, II. Ředitelství silnic
a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, v řízení o kasačních stížnostech
žalovaného a osoby zúčastněné na řízení II. proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14.
8. 2013, č. j. 5 A 72/2013 – 137,
takto:
I. Kasační stížnosti se zamítají .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne ze dne 14. 8. 2013, č. j. 5 A 72/2013 – 137, zrušil Městský
soud v Praze rozhodnutí žalovaného [dále jen „stěžovatel a)“] ze dne 12. 4. 2013,
č. j. 9/2013-510-RK/6, a vrátil věc k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad
proti rozhodnutí ze dne 16. 11. 2012, č. j. 269/2012-910-IPK/12, kterým ministerstvo povolilo
jako stavební úřad k žádosti osoby zúčastněné na řízení II. [dále jen „stěžovatel b)“] stavbu
„Dálnice D3, Tábor - Veselí nad Lužnicí, stavba 0306 - obchvat Tábora (pravý jízdní pás)“
v rozsahu následujících stavebních objektů: „SO 6-102 - Uprava komunikace v km 76,765 -
79,125; SO 6-106 - Uprava pro hlásky; SO 6-176 - Příjezdy k DUN; SO 6-190 - Svislé
a vodorovné značení (definitivní); SO 6-250 - Opěrné zdi (pro hlásky); SO 6-310 - Přeložky
a úpravy kanalizací; SO 6-340 - Opravy stávajících DUN a jejich příslušenství; SO 6-491 - Systém
SOS, Kabelové vedení; SO 6-492 - Systém SOS, Hlásky; SO 6-493 - Systém SOS, Meteostanice;
SO 6-496 - Systém SOS, Kabelové prostupy a kabelovody; SO 6-497 Systém SOS, Automatické
sčítače dopravy; SO 6-806 - Vegetační úpravy“ (dále jen „stavba“).
Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že žalobci (dále jen „účastníci řízení“) jsou
vlastníky nemovitostí v bezprostředním sousedství stavby, které jsou v současné době napojeny
na stávající silnici I/3 přes komunikaci nacházející se na sousedním pozemku ve vlastnictví
společnosti ARMEX Oil, s. r. o., kde je umístěna čerpací stanice pohonných hmot (PHM).
Pro věc podle jeho názoru není podstatné, na základě jakého soukromoprávního titulu získali
účastníci řízení právo chůze a jízdy po obslužné komunikaci k čerpací stanici PHM a že povolení
k připojení této komunikace na silnici I/3 již pozbylo platnosti. Důležité je, že stále platí
pravomocná rozhodnutí, kterými byly umístěny a povoleny stavby účastníků řízení a bylo
povoleno jejich užívání. Práva založená těmito rozhodnutími nemohou zaniknout jen v důsledku
výstavby na vedlejším pozemku. Okresní úřad v Táboře (při vydávání výjimky z ochranného
pásma silnice) a Městský úřad Tábor (při rozhodování o umístění, povolení a užívání staveb)
pochybily, když do svých rozhodnutí nezahrnuly obdobné časové omezení, jaké je obsaženo
ve všech rozhodnutích týkajících se čerpací stanice PHM a obslužné komunikace k ní. Důsledky
tohoto pochybení však nelze přenášet na účastníky řízení, kteří postupovali standardně, přičemž
z ničeho není patrné, že by nebyli v dobré víře. Za nepodložené označil městský soud tvrzení
stěžovatelů, že žalobci museli vědět o plánované výstavbě dálnice a kalkulovali s tím, že k jejich
provozovnám bude zřízen sjezd. O výstavbě dálnice D3 se v té či oné podobě uvažuje již
od 80-tých let 20. století. Není povinností stavebníka zkoumat, zda se v okolí jeho pozemku
plánuje další výstavba a nakolik je výstavba aktuální. To je povinností stavebního úřadu, který by
tyto informace měl v podobě omezení promítnout do rozhodnutí o žádosti stavebníka. To, že tak
neučinil, má nyní závažné důsledky pro stěžovatele b) jako investora dálnice D3. Nelze však
připustit, aby důsledky výše uvedených pochybení dopadly na účastníky řízení, kteří užívají své
stavby již od roku 2000, přičemž rozhodnutí vydaná ohledně jejich staveb nebyla zrušena a svědčí
jim presumpce správnosti. Městský soud se plně ztotožnil se stěžovatelem a) v tom, že otázku
nemožnosti přístupu k nemovitostem po dokončení stavby dálnice měl řešit již Městský úřad
v Táboře. K tomu ovšem nedošlo, což nemůže jít k tíži účastníkům řízení. Časové omezení
staveb bylo vyjádřeno pouze v rozhodnutích, která se týkala čerpací stanice PHM a obslužné
komunikace k ní. Účastníci řízení nebyli účastníky těchto řízení, rozhodnutí v nich vydaná jim
nebyla doručována a nebyli povinni vědět o tom, jaká omezení ukládá stavební úřad stavebníkům
na sousedních pozemcích. Jim samotným žádné omezení uloženo nebylo. To, že rozhodnutí
o připojení pozbylo platnosti, se stalo v důsledku pozdější stavební činnosti jiného stavebníka,
tj. stěžovatele b). Tento stavebník musí respektovat nabytá práva stavebníků dřívějších. Účastníci
řízení mají i nadále právo využívat předmětnou obslužnou komunikaci z titulu správních
rozhodnutí vydaných v řízeních o jejich žádostech. Není věcí soudu, aby určoval, jak má
stěžovatel a) dále postupovat, zda má zřídit sjezd k nemovitostem účastníků řízení či zda je má
odškodnit. Jisté však je, že účastníci řízení nemohou pozbýt jediného stávajícího přístupu ke svým
nemovitostem, a tím pádem bez náhrady přijít o své dosavadní investice do nich. Takový stav by
byl stavem protiprávním.
Proti rozsudku městského soudu podali stěžovatelé v zákonné lhůtě kasační stížnosti.
Stěžovatel a) v kasační stížnosti uplatnil důvody podle ust. §103 odst. 1 písm. a)
a d) s. ř. s. Především vyslovil nesouhlas s právním názorem městského soudu, že okamžikem
právní moci kolaudačních rozhodnutí ke stavbám účastníků řízení měli tito bez dalšího nabýt
automaticky i veřejnoprávní oprávnění k časově nijak neomezenému užívání připojení svých
nemovitostí na pozemní komunikaci I/3 - budoucí dálnici D3 přes sousední pozemky. Tedy
bez ohledu na to, že připojení čerpací stanice PHM a obslužné komunikace k ní na silnici I/3
bylo povoleno pouze jako dočasné (do doby výstavby dálnice D3) a prokazatelně pozbylo
platnosti dnem 9. 9. 2008. Podle stěžovatele a) městský soud pominul právní úpravu připojování
pozemních komunikací v ust. §10 zákona č. 13/1997, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon
o pozemních komunikacích“). Podle tohoto ustanovení lze sousední pozemky a pozemní
komunikace navzájem připojovat zřízením sjezdů nebo nájezdů pouze na základě povolení
vydaného příslušným silničním správním úřadem. Podmínky uvedené v takovém povolení, včetně
jeho časového omezení, působí erga omnes a jsou závazné i pro všechny uživatele povoleného
připojení. Pokud povolení k připojení na silnici I/3 pozbylo platnosti, používali účastníci řízení,
a stejně tak i jejich zákazníci a obchodní partneři, tento sjezd v rozporu se zákonem. Je
nepřípustné, aby napadeným rozsudkem byla poskytována soudní ochrana nezákonnému jednání
účastníků řízení. Pokud jde o vztah mezi účastníky řízení a společností ARMEX Oil, s. r. o., jedná
se o smluvní vztah mezi těmito soukromými subjekty. V případě povoleného připojení
nemovitostí společnosti ARMEX Oil, s. r. o., na silnici I/3 a využití tohoto připojení účastníky
řízení proto i zde musí platit obecná zásada, že nikdo nemůže na jiného převést více práv, než
kolik jich sám má. V této souvislosti lze poukázat také na závěr Nejvyššího soudu vyjádřený
v rozsudku ze dne 29. 2. 2009, sp. zn. 22 Cdo 3969/2000, že z vlastnického práva
k nemovitostem nevyplývá soukromé právo k přístupu na přilehlou pozemní komunikaci, jehož
ochrany by bylo možno domáhat se v soudním řízení. Dále stěžovatel a) namítal
nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť městský soud ho zavázal ke zřízení sjezdu
k nemovitostem účastníků řízení, což n ení možné, protože takový sjezd by byl v nedostatečné
vzdálenosti od dálniční mimoúrovňové křižovatky, což je v rozporu s technickými normami.
K dálnici lze nadto podle ust. §10 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích připojit jen
takovou stavbu, která svým účelem slouží výlučně uživatelům těchto pozemních komunikací,
ale i to je však možno učinit pouze z odpočívky. V dané lokalitě žádná odpočívka neexistuje.
Se zřízením sjezdu nesouhlasí ani dotčený orgán, Ministerstvo vnitra. Co se týče alternativní
možnosti odškodnění účastníků řízení, pak tento závazný právní názor soudu je zmatečný,
protože stěžovatel a) je v pozici speciálního stavebního úřadu, který posuzuje žádost stavebníka.
Nemůže tedy účastníky řízení odškodnit. Proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek zrušil.
Spolu s kasační stížností podal stěžovatel a) návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, který odůvodnil tím, že v důsledku napadeného rozsudku dochází k zastavení již
zahájených stavebních prací na předmětném úseku budoucí dálnice D3, což se zásadním
způsobem promítne do nákladů, které bude muset stavebník, potažmo Česká republika, vynaložit
v souvislosti s touto stavbou ve veřejném zájmu. Stěžovatel a) opatřením stanovil přechodnou
úpravu provozu na předmětné pozemní komunikaci, kde je provizorní napojení nemovitostí
účastníků řízení řešeno z aktuálně zmodernizovaného a zprovozněného levého jízdního pásu
dálnice D3. Příjezd k nemovitostem ve vlastnictví účastníků řízení se mění pouze v tom smyslu,
že je zajištěn z nově zprovozněného modernizovaného levého jízdního pásu.
Stěžovatel b) v kasační stížnosti uplatnil důvod podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
V kasační stížnosti uvedl, že při rozhodování o umístění stavby a povolování stavby není
povinností nikoho jiného než stavebníka, aby splnil jednotlivé podmínky pro vydání uvedených
rozhodnutí. Mezi ně patří i povinnost zajištění přístupu k předmětné stavbě, kterou účastníci
řízení splnili tím, že využili možnost zajištění přístupu a příjezdu přes čerpací stanici PHM, jejíž
součásti byla stavba obslužné komunikace dočasné povahy. Veškerá správní rozhodnutí vydaná
ve věci stavby účastníků řízení pak pouze reagovala na stav platný v době vydání těchto
rozhodnutí. V momentě, kdy platnost některých rozhodnutí, stanovisek či stanovených
podmínek, za nichž bylo stavební povolení ve věci stavby účastníků řízení vydáno, ztratila
platnost, je na účastnících řízení, aby takové rozhodnutí, stanovisko či podmínky pro řádné
užívání splnili opětovně a na své náklady. Ačkoli stavební povolení či kolaudační rozhodnutí
neobsahují časovou omezenost, tato skutečnost ještě neznamená, že by časové omezenost
nemohla, či neměla, být dána podmínkami, na základě kterých byla vydána. Názor městského
soudu, že vydáním stavebního povolení a kolaudací stavby dochází k trvalé možnosti užívání
takové stavby v celém rozsahu, aniž by byly splněny, či i dále platily, podmínky, za kterých byla
rozhodnutí vydána, je nesprávný. Podobně je tomu u závěru, že práva založená stavebním
povolením a kolaudací stavby nemohou zaniknout jen v důsledku výstavby na vedlejším
pozemku. Právo užití dočasné obslužné komunikace není totiž založeno stavebním povolením
ani kolaudačním rozhodnutím, nýbrž rozhodnutím ministerstva, kterým bylo napojení obslužné
komunikace na silnici I/3 povoleno jako dočasné a v momentě zahájení výstavby dálnice D3
pozbylo platnosti. Právo chůze a jízdy po obslužné komunikaci náležející účastníkům řízení
nezaniklo v důsledku stavby na vedlejším pozemku, ale v důsledku pozbytí platností rozhodnutí,
kterým bylo založeno. Stěžovatel b) zcela jasně ohraničil svůj souhlas se stavbou čerpací stanice
PHM i obslužné komunikace dobou, kdy bude komunikace převedena do sítě dálnic
s předpokladem cca 25 let. K řešení přístupu ke stavbám účastníků řízení nemusel nic namítat,
neboť takový přístup byl v dané chvíli dán a vázán podmínkami povolení vydaného silničním
správním orgánem, tedy s časovým omezením. Nelze se proto ztotožnit s právním názorem
městského soudu, že je chybou Okresního úřadu v Táboře, resp. následně Městského úřadu
v Táboře, při rozhodování o umístění, povolení a užívání stavby účastníků řízení v tom,
že do svých rozhodnutí nezahrnul časové omezení. To totiž existovalo na základě již dříve
vydaných rozhodnutích nezávisle na těchto řízeních, což bylo účastníkům řízení známo nebo
alespoň známo být mělo a muselo. To, že pro realizaci své stavby sami navrhli přístup po časově
omezeně komunikaci, nelze přičítat k tíži správních orgánů nebo k tíži či riziku stěžovatele b),
když časová omezenost obslužné komunikace byla dána správním rozhodnutím, jež zavazovalo,
po dobu časového omezení, všechny uživatele této komunikace. Nelze tedy spravedlivě
a v souladu s principem dobrých mravů po stěžovateli b) požadovat, aby podmínky potřebné
pro užívání stavby účastníků řízení, jejichž splnění bylo a je věcí účastníků řízení, plnil stěžovatel
b) za účastníky řízení ke své tíži a na své náklady, když důvodem jejich zániku nebyla
jeho činnost, jak nesprávně dovozuje městský soud. Protože povolení k připojení na silnici I/3
pozbylo platnosti, používali účastníci řízení příslušný sjezd v rozporu se zákonem. Nesprávným
rozhodnutím městského soudu tak dochází k legalizaci nezákonného jednání účastníků řízení
a přiznání práva, jež trvale nemohli získat ani žádným právním vztahem se společnosti ARMEX
Oil, s. r. o. Závěr městského soudu, že současný stav územního plánu neumožňuje jiný způsob
přístupu k nemovitostem účastníků řízení, je pro posouzení řešené problematiky právně
irelevantní, protože takový stav v době povolování stavby účastníků řízení neexistoval. Účastníci
řízení si mohli sami zvolit jinou možnost pro přístup. Není pravdou či prokázanou skutečností,
že neexistuje možnost jiného připojení, když např. možnost připojení na místní komunikaci
v obci (cca do 200 m) v době vydání stavebního povolení stavby účastníků řízení existovala
a stále existuje. Splnění podmínky zajištění nového přístupu nelze požadovat po stěžovateli b)
a ani na jeho náklady. Napadaný rozsudek městského soudu se nad rámec výše uvedeného nijak
nevyrovnává s argumentací, že ust. §10 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích neumožňuje
přímo na dálnici nebo rychlostní komunikaci napojovat stavby, a to vyjma staveb připojených
z odpočívek těchto komunikací, které slouží uživatelům těchto komunikací. Z uvedených
důvodůl stěžovatel b) navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil.
Spolu s kasační stížností podal stěžovatel b) návrh na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, který odůvodnil tím, že mu zastavením stavebních prací vzniká nenahraditelná újma,
především z důvodu zvýšené valorizace fakturovaných cen zhotoviteli stavby, celkového navýšení
režijních nákladů, případně též nemožností zahrnout stavbu do předpokládaného časově
limitovaného dotačního titulu z fondů EU. Dále může dojít k majetkové újmě vzniklé zhotoviteli
předmětné stavby, který bude následně své nároky uplatňovat vůči stěžovateli b). Tato újma by
spočívala zejména ve škodách vzniklých v souvislosti s přerušením prací na již provedených
a realizovaných konstrukcích, neúměrným prodloužení doby trvání dopravně inženýrského
opatření, vázání a nemožnosti využití použitých výrobních kapacit na jiné stavbě, v navýšení
výrobních a správních režií, v navýšení plateb za pojištění, bankovní garance, provozování
zařízení staveniště a „konzervaci“ stavby na dobu neurčitou. Lze předpokládat, že tato újma
se bude pohybovat v řádech několika milionů korun a bude tedy nepoměrně větší, než újma,
která by přiznáním odkladného účinku mohla vzniknout účastníkům řízení, kterým byl ostatně
i po dobu stavebních prací zachován přístup k jejich nemovitostem.
Účastníci řízení se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnili s argumentací
městského soudu. Vydaná správní rozhodnutí založila jejich dobrou víru, že stavby v jejich
vlastnictví jsou zřízeny jako trvalé a přístupové poměry k těmto nemovitostem jsou také založeny
trvale. Účastníci řízení nikdy neuvažovali o možnosti alternativního připojení, jehož vybudování
v dané lokalitě je nad jejich možnosti. Poukázali na skutečnost, že ze strany státu došlo
k odškodnění společnosti ARMEX Oil, s. r. o., z důvodu povolení připojení čerpací stanice PHM
minimálně do roku 2021. Pokud by toto povolení zaniklo, nebyl by pro odškodnění důvod.
Ze strany státu nelze stejnou situaci posoudit pokaždé odlišně. Vedle toho jsou účastníci řízení
přesvědčeni, že existence či neexistence odpočívky v dané lokalitě je problémem pouze
projektové dokumentace, v níž bylo vybudování odpočívky v dané lokalitě pominuto,
když stavby v jejich vlastnictví lze označit za stavby, které svým účelem slouží uživatelům
pozemních komunikací, a tedy by bylo možné zachovat připojení jejich nemovitostí k dálnici D3
za předpokladu, že by stavebník do předložené projektové dokumentace vybudování odpočívky
zahrnul. Vzdálenost napojení od mimoúrovňové křižovatky je pak otázkou pouze místa vyústění
napojení na dálnici. Účastníci řízení proto navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnosti
zamítli. S přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti vyjádřili nesouhlas, neboť podle nich
není na místě porovnávat újmu, která může vzniknout stavebníkovi tím, že nebude pokračováno
v realizaci stavby, s újmou, která může vzniknout účastníkům řízení. Je nutné vzít v potaz
i rozsah případných škod, které vzniknou stavebníkovi v případě, že bude pokračovat v realizaci
stavby a následně dojde k zamítnutí kasačních stížností.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ust. §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podaných kasačních
stížnostech, a přitom sám neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Ze spisu vyplynulo, že povolení k připojení čerpací stanice PHM na silnici I/3 vydal
stěžovatel a) dne 17. 8. 1995, a to „do doby výstavby dálnice D3“. Dne 16. 5. 1996 rozhodl Městský
úřad Tábor o umístění stavby čerpací stanice PHM jako dočasné stavby „do roku 2021, t.j. na dobu
25 let“. Podle podmínky č. 10 jsou součástí podmínek územního rozhodnutí i podmínky povolení
ze dne 17. 8. 1995. Podle podmínky č. 11 se „dle vyjádření ŘS ČR“ stavba povoluje na dočasnou
dobu 25 let a „dle povolení MD ČR“ do doby výstavby dálnice D3. Dne 12. 12. 1996 vydal Okresní
úřad v Táboře stavební povolení na příjezdovou komunikaci k čerpací stanici PHM. Podle
podmínky č. 14 jsou součástí tohoto rozhodnutí mj. i podmínky obsažené v povolení vydaném
ministerstvem dne 17. 8. 1995. Dne 4. 2. 1997 vydal Městský úřad Tábor pro čerpací stanici PHM
stavební povolení; součástí výroku je i podmínka č. 10, v níž se uvádí, že v souladu
s rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 8. 1995 se stavba povoluje „do doby výstavby dálnice D3“.
Dne 29. 4. 1998 povolil okresní úřad užívání příjezdové komunikace, opět s odkazem na povolení
žalovaného ze dne 17. 8. 1995.
Z výše uvedeného je patrné, že rozhodnutí o umístění stavby čerpací stance PHM
nerespektovalo omezenou délku povolení k jejímu připojení na silnici I/3, respektive její umístění
povolilo na omezenou dobu odvozenou od jiné skutečnosti. Oproti tomu navazující povolení,
která jsou rozhodující pro realizaci a užívání nemovitosti, tedy stavební povolení pro čerpací
stanici i pro příjezdovou komunikaci, a také povolení užívání příjezdové komunikace, již původně
stanovený rozsah povolení k připojení čerpací stanice PHM na silnici I/3 respektují. Zatímco tak
bylo čerpací stanici PHM možno umístit až do roku 2021, její stavba i stavba příjezdové
komunikace byly povoleny jako dočasné toliko do doby výstavby dálnice D3. Je proto možno
přisvědčit ministerstvu, že připojení čerpací stanice PHM a obslužné komunikace k ní na silnici
I/3 bylo povoleno pouze jako dočasné do doby výstavby dálnice D3. Výstavbou dálnice je
přitom nutno rozumět již zahájení její výstavby, brání-li nadále rozumnému užívání příjezdové
komunikace. Tak tomu je podle spisu i v posuzované věci; Nejvyšší správní soud tudíž v dalším
posouzení kasačních stížností vychází ze stejného skutkového a právního stavu jako městský
soud, tedy že v důsledku výstavby dálnice D3 pozbylo platnosti povolení k připojení čerpací
stanice PHM a navazující obslužné komunikace na silnici I/3.
Co se nemovitostí žalobců týče, o jejich připojení k pozemní komunikaci bylo
rozhodováno následovně. Stavba motocentra byla povolena stavebním povolením vydáným
Městským úřadem Tábor dne 8. 2. 1999, č. j. SÚ 4/99-Ná. V tomto stavebním povolení se uvádí,
že „příjezd na pozemek bude ze stávající obslužné komunikace stávající čerpací stanice JET. Výjezd z pozemku
je řešen opět napojením na stávající obslužnou komunikaci přes pozemek 1155/28.“ Kolaudační rozhodnutí
Městského úřadu v Táboře ze dne 30. 6. 2000, č. j. SÚ 1897/00-Ná, kterým se povoluje užívání
motocentra, uvádí: „Příjezd na pozemek je ze stávající obslužné komunikace stávající čerpací stanice JET.
Výjezd z pozemku je řešen opět napojením na stávající obslužnou komunikaci přes pozemek par.č. 1155/28.“
Územní rozhodnutí o umístění stavby „Pneuservis + čerpací stanice LPG“ vydané Městským
úřadem v Táboře dne 3. 9. 1998, č. j. ÚA 882/98-Če, uvádí, že „přístup o příjezd na staveniště bude
ze silnice I/3 ve správě SOS - Tábor, přes pozemky p.č. 1155/27, 1178/22, 1601/4, ve vlastnictví DuPont
CONOCO Čs spol. s r.o., s kterou bude uzavřeno břemeno o přístupu na pozemky 1155/29 a 1155/28,
před požádáním o stavební povolení.“ Dne 8. 2. 1999 vydal Městský úřad v Táboře dvě stavební
povolení, jednak pro pneuservis a čerpací stanici LPG, jednak pro motocentrum. V podmínkách
uvedl, že příjezd na pozemek a výjezd z něj je řešen napojením na stávající obslužnou komunikaci
k čerpací stanici PHM. Dne 29. 6. 2000 vydal Městský úřad v Táboře kolaudační rozhodnutí, jímž
povolil užívání pneuservisu a čerpací stanice LPG, dne 30. 6. 2000 pak povolil užívání
motocentra. V obou těchto rozhodnutích opět uvedl, že příjezd a výjezd je řešen napojením
na stávající obslužnou komunikaci k čerpací stanici PHM, přičemž podmínky územního
rozhodnutí i stavebního povolení byly splněny.
Z výše uvedeného vyplývá, že při rozhodování o připojení nemovitostí žalobců
k pozemní komunikaci nebyla zmíněna ani nijak zohledněna skutečnost, že stávající obslužná
komunikace byla povolena jako dočasná. Tato skutečnost nebyla zmíněna ani ve stanoviscích
nebo vyjádřeních dotčených orgánů, ministerstva či Ředitelství silnic a dálnic. Podobně tuto
skutečnost nezmiňuje ani rozhodnutí Okresního úřadu v Táboře o povolení výjimky
z ochranného pásma silnice I/3 ze dne 16. 7. 1998. To v podmínkách uvádí, že vjezd a výjezd je
řešen přes stávající připojení čerpací stanice PHM a že pro dané území se jedná o jediný sjezd,
další nebude povolen.
Jedním z důsledků výstavby dálnice D3 je tedy zánik obslužné komunikace, ke které jsou
připojeny nemovitosti žalobců i čerpací stanice PHM. Stavba čerpací stanice PHM byla povolena
pouze jako stavba dočasná, kdežto žalobcům byly povoleny výlučně stavby trvalé. Nejvyšší
správní soud nepovažuje za prokázané, že žalobcům muselo být známo časové omezení připojení
sousedící čerpací stanice PHM na silnici I/3. Zásadní právní otázkou pak je, zda vůbec měli
žalobci povinnost takovou skutečnost zjišťovat a také zda se časové omezení připojení sousední
nemovitosti přeneslo i na připojení nemovitostí žalobců, ačkoliv nebylo v povolovacích
rozhodnutích výslovně vyjádřeno. S tím souvisí otázka, zda žalobci mohou přijít o jedinou úředně
schválenou přístupovou cestu ke svým nemovitostem v důsledku vydání stavebního povolení
na stavbu úseku dálnice, pokud jim i nadále svědčí územní rozhodnutí, stavební povolení
a kolaudační rozhodnutí k jejich nemovitostem, které s připojením na pozemní komunikaci
počítá bez výslovného omezení. K tomu je třeba se zabývat povahou řízení o připojení
nemovitosti k pozemní komunikaci, rozsahem povinností silničního správního úřadu
a stavebníka v tomto řízení a vztahem tohoto řízení k řízením navazujícím, která se již týkají
realizace stavby připojení, respektive stavby připojované nemovitosti.
Prvně je ovšem nutné k námitkám ministerstva uvést, že zdejší soud neposoudil napadený
rozsudek jako nepřezkoumatelný. Městský soud totiž zavázal stěžovatele a) pouze právním
závěrem, že se rozhodnutí ministerstva dotklo práv žalobců nezákonným způsobem a také v čem
toto dotčení spočívalo. Nezavázal stěžovatele a) v dalším postupu ohledně možného vypořádání
nároků žalobců, dokonce výslovně poznamenal, že „(n)ení pochopitelně věcí soudu, aby určoval, jak má
žalovaný dále postupovat, zda má zřídit sjezd k nemovitostem žalobců či zda má žalobce odškodnit. Jisté však je,
že žalobci nemohou pozbýt jediného stávajícího přístupu ke svým nemovitostem, a tím pádem bez náhrady přijít o
své dosavadní investice do nich: takový stav by byl stavem protiprávním.“ Není rozhodné, zda městský soud
předestřel možná řešení protiprávního stavu právními prostředky, kterými stěžovatel a)
nedisponuje, nebo způsobem, který stěžovatel a) nemůže využít s ohledem na konkrétní poměry
v území, kde má být stavba realizována. Stále se jedná o úvahy soudu nad rámec nezbytného.
Podstatný je především závěr městského soudu, že žalobcům byla vydána rozhodnutí,
která autoritativně vyslovila, že budou moci trvale užívat stávající obslužnou komunikaci
k čerpací stanici PHM. Nelze přehlížet, že argumentace městského soudu navazuje na porovnání
situace žalobců a společnosti ARMEX Oil, s. r. o., která byla Ředitelstvím silnic a dálnic
odškodněna, zatímco s žalobci nebylo o případném odškodnění ani jednáno. Rolí soudů, zejména
v takto složitých případech, není bezduché tlumočení právních norem. Odůvodnění soudního
rozhodnutí směřuje především ke stranám sporu a jeho cílem má být v rámci posouzení
a zodpovězení právních otázek i zohlednění toho, co závěry soudu znamenají pro další vývoj
případu, případně při určitém zobecnění i pro širší praxi správních orgánů. Úvahy městského
soudu, byť ne možná zcela přesné nebo vyčerpávající, jsou přínosné a adresátům napadeného
rozsudku bez pochyb srozumitelné. Stížní námitky ministerstva jsou proto v tomto směru
nedůvodné.
Co se týče povahy řízení o připojení nemovitosti k pozemní komunikaci, pak podle
ust. §10 odst. 3 zákona o pozemkových komunikacích na dálnici a na rychlostní silnici může být
přímo připojena z odpočívky jen stavba, která svým účelem slouží výlučně uživatelům těchto
pozemních komunikací (např. čerpací stanice pohonných hmot, motorest, motel, autoservis).
Podle §10 odst. 4 téhož zákona příslušný silniční správní úřad si před vydáním povolení a)
o připojení dálnice, silnice nebo místní komunikace k jiné pozemní komunikaci, o úpravě
takového připojení nebo o jeho zrušení vyžádá předchozí souhlas vlastníka pozemní komunikace
vyšší kategorie nebo třídy, b) o připojení sousední nemovitosti k dálnici, silnici nebo k místní
komunikaci, o úpravě takového připojení nebo o jeho zrušení vyžádá předchozí souhlas vlastníka
dotčené pozemní komunikace, a jedná-li se o dálnici nebo rychlostní silnici, též předchozí souhlas
Ministerstva vnitra, v ostatních případech předchozí souhlas příslušného orgánu Policie České
republiky. Podle §4 odst. 2 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení
stavebního zákona, se v podmínkách pro umístění stavby stanoví mj. napojení na pozemní
komunikaci. Podle §9 odst. 2 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích
na výstavbu, musí připojení staveb na pozemní komunikace svými parametry, provedením
a způsobem připojení vyhovovat požadavkům bezpečného užívání staveb a bezpečného
a plynulého provozu na přilehlých pozemních komunikacích. Podle druhu a charakteru stavby
musí připojení splňovat též požadavky na dopravní obslužnost, parkování a přístup požární
techniky.
V řízení o připojení k pozemní komunikaci podle §10 odst. 4 zákona o pozemních
komunikacích silniční správní úřad posuzuje jen možný vliv plánovaného připojení na samotnou
pozemní komunikaci a na bezpečnost a plynulost provozu na této komunikaci. Bližší podmínky,
za nichž může být takové povolení vydáno, jsou stanoveny v §12 odst. 1 až 3 prováděcí vyhlášky
k zákonu o pozemních komunikacích, která určuje zejména technické parametry sjezdů a nájezdů
na pozemní komunikace, neobsahuje však povinnost silničního správního úřadu posuzovat vliv
povolení na vlastnická práva osob odlišných od žadatele a vlastníka dotčené pozemní
komunikace. Povolení připojení nemovitosti k pozemní komunikaci není povolením samotné
realizace stavby tohoto připojení, ať již formou sjezdu nebo účelové komunikace. V průběhu
tohoto řízení není vůbec zřejmé, zda bude připojení realizováno, silniční správní úřad nemůže
předjímat, zda žadatel bude před realizací připojení a v jejím průběhu postupovat podle
příslušných právních předpisů, a nemůže ani suplovat činnost obecného stavebního úřadu
(k tomu nutno dodat, že od 1. 1. 2013 již není stavba připojení povolována stavebním úřadem).
Silniční správní úřad tak v řízení podle §10 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích neřeší
otázky ochrany vlastnického práva k pozemkům dotčeným budoucí stavbou. Vydáním povolení
o připojení sousední nemovitosti k pozemní komunikaci tak silniční správní úřad neaprobuje
samotnou realizaci připojení, ale pouze konstatuje jeho soulad s požadavky prováděcí vyhlášky
(viz např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 3. 2006, č. j. 10 Ca 284/2005 – 56,
publ. pod č. 920/2006 Sb. NSS).
Povolení připojení k pozemní komunikaci vytváří veřejnoprávní mantinely, v jejichž rámci
je vlastníku nemovitosti umožněno, a to zvláště prostřednictvím soukromoprávních institutů.
K tomu již v rozsudku ze dne 27. července 2011, č. j. 1 As 78/2011 – 58, Nejvyšší správní soud
uvedl, že „je třeba oddělit dvě roviny připojení k pozemní komunikaci. První je rovina ryze veřejnoprávní,
kdy silniční správní úřad zkoumá možnosti, zda je v širších souvislostech a místních i nemístních poměrech
připojení k pozemní komunikaci žádoucí a vzniklé omezení pro síť pozemních komunikací i účastníky silničního
provozu snesitelné. Svým rozhodnutím vymezuje stavebníkovi či vlastníkovi nemovitosti hranice, v jejichž rámci
může být veřejné právo připojení k pozemní komunikaci realizováno prostřednictvím různých soukromoprávních
institutů, zpravidla dohodou mezi vlastníky sousedních nemovitostí.“ Tyto dvě roviny připojení k pozemní
komunikaci určují i rozsah povinností silničního správního úřadu a stavebníka (vlastníka
nemovitosti). Je-li povinností silničního správního úřadu posuzovat v širších souvislostech
připojení k pozemní komunikaci, pak tuto povinnost nelze přenášet na stavebníka, a to ani
v podobě povinnosti zjišťovat, jakým způsobem nebo v jakém rozsahu bylo povoleno připojení
ostatních nemovitostí k pozemní komunikaci. Skutečnost, že připojení čerpací stanice PHM
na silnici I/3 bylo pouze dočasné, měl do svých rozhodnutí týkajících se žalobců promítnout
příslušný stavební úřad. Veřejné subjektivní právo připojení k pozemní komunikaci je
tak vyjádřením výše uvedené veřejnoprávní roviny a nejedná se o převod práva od vlastníka
sousední nemovitosti, jak dovozuje stěžovatel a).
Lze přisvědčit stěžovateli b), že je povinností stavebníka, aby splnil podmínky pro vydání
jednotlivých správních rozhodnutí, která mu umožní realizovat stavbu, a to včetně zajištění
přístupu k této stavbě. Splnění těchto podmínek posuzuje a stvrzuje příslušný správní orgán,
zpravidla stavební úřad, a na něm leží odpovědnost za správnost takového posouzení. Z toho
ostatně vychází i zásada presumce zákonnosti správních rozhodnutí. Pokud je stavebník v dobré
víře, pak je do značné míry, přinejmenším v rovině nároku na náhradu škody, chráněn i v případě,
že je mu povolena realizace stavby, která požadované podmínky nesplňuje. Právo užívání
komunikace, ke které byly nemovitosti žalobců připojeny, bylo založeno rozhodnutími orgánu
veřejné moci. Protože žalobci neměli povinnost zjišťovat, zda je připojení sousední nemovitosti
časově omezeno, nelze shledat, že by jejich jednání bylo v rozporu s dobrou vírou.
Při rozhodování o povolení realizace a užívání jejich nemovitostí nebylo časové omezení
připojení čerpací stanice PHM dotčenými orgány namítáno a nelze dovozovat, že podmínky
rozhodnutí vycházejí z obsahu rozhodnutí vydaného jinému subjektu v odlišných řízeních,
kterých se žalobci ani neúčastnili. Takový závěr by byl v rozporu se zásadami právního státu,
neboť obsah správních rozhodnutí by byl neurčitý a proměnlivý bez ohledu na vůli účastníků
řízení. Okamžikem právní moci kolaudačních rozhodnutí nebránilo žalobcům z veřejnoprávního
hlediska nic tomu, aby využívali připojení k pozemní komunikaci. Lze souhlasit s městským
soudem, že pokud stavební úřad neposoudil řádně otázku připojení nemovitostí žalobců
k rychlostní silnici I/3, v důsledku čehož byla přiznána sousedícím subjektům veřejná subjektivní
práva o různém rozsahu, nemá na právní postavení žalobců žádný vliv, že rozhodnutí o připojení
vydané společnosti ARMEX Oil, s. r. o., pozbylo platnosti. Žalobcům je i nadále přiznáno
v důsledku pochybení stavebního úřadu veřejné subjektivní právo využívat obslužnou
komunikaci z titulu rozhodnutí vydaných v řízeních o jejich vlastních žádostech. Městský soud
tudíž posoudil všechny zásadní právní otázky správně.
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že kasační námitky ministerstva ani Ředitelství silnic
a dálnic nejdou důvodné. Nejvyšší správní soud proto podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. obě kasační
stížnosti zamítl. Učinil tak postupem podle ust. §109 odst. 2 s. ř. s., podle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
Nejvyšší správní soud nerozhodoval o návrzích ministerstva a Ředitelství silnic a dálnic
na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem, neboť bez prodlení po podání těchto
návrhů rozhodl ve věci samé.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů
nepřiznal, protože stěžovatelé (ministerstvo a Ředitelství silnic a dálnic) v řízení úspěch neměli
a osobě zúčastněné na řízení I. žádné náklady s tímto řízením nevznikly. Žalobci se domáhali
náhrady nákladů řízení. Jejich podání je však toliko vyjádřením ke kasační stížnosti
a nepředstavuje tak podání ve věci samé, za které by náležela náhrada nákladů, ani podání
na výzvu soudu. Proto ani žalobcům Nejvyšší správní soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 10. října 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu