ECLI:CZ:NSS:2013:8.AOS.2.2012:59
sp. zn. 8 Aos 2/2012 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelů: a) J. V., , b) Mgr. Z.
K., c) Ing. J. M., navrhovatelé a) až c) zastoupeni JUDr. Ing. Janem Kopřivou, Ph.D.,
advokátem se sídlem Zahradnická 223/6, Brno, d) M. S., proti odpůrkyni: obec Moravany, se
sídlem úřadu Střední 28, Moravany, zastoupené JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem
Těsnohlídkova 9, Brno, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 9 územního
plánu obce Moravany, schválené usnesením zastupitelstva obce Moravany č. 4.6.2011 dne
27. 10. 2011, o kasační stížnosti navrhovatelů b) a d) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 21. 9. 2012, čj. 66 A 2/2012 - 244,
takto:
I. Řízení o kasační stížnosti navrhovatele d) se z a s t a v u j e.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
navrhovatele d).
III. Navrhovateli d) se vrací soudní poplatek za řízení o kasační stížnosti ve výši
4000 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od
právní moci tohoto rozsudku.
IV. Kasační stížnost navrhovatelky b) se zamítá.
V. Navrhovatelé n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
navrhovatelky b).
VI. Odpůrkyni se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
navrhovatelky b).
Odůvodnění:
I.
1. Návrhem podaným dne 26. 6. 2012 u Krajského soudu v Brně se navrhovatelé domáhali
zrušení opatření obecné povahy – Změny č. 9 územního plánu obce Moravany, schválené
usnesením zastupitelstva obce Moravany č. 4.6.2011 dne 27. 10. 2011 (dále též „napadené
OOP“).
II.
2. Krajský soud rozsudkem ze dne 21. 9. 2012, čj. 66 A 2/2012 - 244, žalobu zamítl.
Rozsudek krajského soudu, stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu, je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost zcela odkazuje.
III.
3. Navrhovatelé b) a d) [stěžovatelé b) a d)] brojili proti rozsudku krajského soudu kasační
stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
4. Podle stěžovatelů krajský soud neupřesnil, jak dospěl k závěrům, že napadené OOP
nezasahuje do vlastnického práva stěžovatelů a že stěžovatelé nejsou nepřiměřeně
diskriminováni. Krajský soud zamítl návrh jako nedůvodný, aniž by se blíže zabýval důvody
návrhu. Odůvodnění napadeného rozsudku obsahuje pouze z kontextu vytržené citace rozsudků
Nejvyššího správního soudu. Rozsudek krajského soudu je proto nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů.
5. V návrhu stěžovatelé dostatečně určitě a konzistentně tvrdili zkrácení na svých hmotných
právech. Důvodnost tvrzení lze posoudit až při věcném projednání. Podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 1. 2011, čj. 1 Ao 2/2010 - 185, č. 2397/2011 Sb. NSS, lze upřít
navrhovatelům aktivní žalobní legitimaci jen tehdy, pokud by soud bez jakýchkoliv pochyb
dovodil již ze samotného návrhu, že navrhovatelé nebyli opatřením obecné povahy zcela jistě
zkráceni na svých právech. O tento případ se ale v posuzované věci nejedná již jen z toho
důvodu, že si krajský soud vyžádal stanovisko odpůrkyně a veškeré podklady a nařídil jednání.
Pokud by již z návrhu bylo zřejmé, že k porušení práv navrhovatelů nedošlo, soud by bez dalších
pochybností návrh zamítl.
6. Stěžovatelé byli přesvědčeni, že z usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
čj. 1 Ao 2/2010 - 116, č. 2215/2011 Sb. NSS, na které krajský soud odkázal, nelze dovodit,
že by nepodání námitek nebo připomínek v předchozím řízení mělo jakkoliv ovlivňovat rozsah
soudního přezkumu. Domnívali se naopak, že soud je povinen zabývat se celým návrhem
i přes pasivitu navrhovatelů. Soud může zohlednit nepodání námitek nebo připomínek teprve
tehdy, jsou-li dány důvody pro zrušení návrhu a navrhovatelé napadli opatření obecné povahy
z důvodů podřaditelných pod třetí až pátý bod algoritmu. V takovém případě soud zváží,
zda i přes nepodání námitek či připomínek existuje závažný důvod pro zrušení opatření obecné
povahy.
7. Krajský soud zcela opomněl, že stěžovatelé hájili svá práva v předchozím řízení a uplatnili
námitky proti napadenému OOP. I pokud by pasivita měla mít vliv na rozsah přezkumu,
nenastaly okolnosti, pro které by soud nebyl povinen zabývat se návrhem věcně. Tím, že soud
nepostupoval v souladu judikaturou Nejvyššího správního soudu (algoritmem přezkumu
stanoveným v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS) a zamítl
návrh bez věcného posouzení, zatížil své rozhodnutí nepřezkoumatelností.
8. Nad rámec těchto námitek, které podle stěžovatelů samy o sobě vedou ke zrušení
rozsudku krajského soudu, stěžovatelé doplnili také další skutečnosti, které podle nich
odůvodňují zrušení napadeného OOP. Připomněli, že v návrhu na zrušení napadeného OOP
namítli, že se odpůrkyně nevypořádala s jejich námitkami, v nichž mimo jiné nesouhlasili
se změnami územního plánu tzv. salámovou metodou. Odpůrkyně zamítla tuto námitku
s odůvodněním, že se nejedná o zásadní změnu a dojde pouze k nepodstatnému navýšení
zastavitelné plochy. Pokud krajský soud konstatoval, že se odpůrkyně s námitkami vypořádala,
bylo jeho odůvodnění nedostatečné.
9. Odpůrkyně se pokusila již v minulosti měnit územní plán prostřednictvím drobných
dílčích změn. Nejvyšší správní soud jí tento postup vytkl a předmětné změny územního plánu
zrušil. Je nepřijatelné, aby odpůrkyně zhojila svůj postup tím, že místo několika dílčích
změn provedených najednou, bude tyto dílčí změny nyní provádět postupně. Plochy
dotčené napadeným OOP jsou od hlavního zastavěného území obce odděleny lány polí,
lze proto důvodně předpokládat, že záměrem odpůrkyně bude propojit tato území v jeden celek,
což si vyžádá další změny územního plánu. Stěžovatelé se obávali, že v důsledku provádění změn
tzv. salámovou metodou nebudou komplexně informováni o záměrech odpůrkyně s využitím
území jako celku. Kvůli dílčím změnám se zmenší okruh dotčených osob, což odpůrkyni usnadní
prosazení změn.
10. Stěžovatelé byli přesvědčeni, že se nejedná o změnu zanedbatelného rozsahu,
protože jejím důsledkem je předpokládaný nárůst počtu obyvatel o přibližně tisíc osob,
což představuje polovinu současného počtu obyvatel. Navíc se změna týká území,
které je odtrženo od zastavěného území obce. Nárůstu počtu obyvatel není přizpůsobena
občanská vybavenost, ani dopravní obslužnost.
IV.
11. Odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatelé neupřesnili namítaná
pochybení krajského soudu a pouze obecně zopakovali svou argumentaci uplatněnou v řízení
před krajským soudem.
12. Podle odpůrkyně se stěžovatelé snaží mystifikovat soud ohledně rozsahu změny,
kterou napadené OOP předvídá, a velikosti území, jehož se dotkne. Stěžovatelé pouze opakují
návrh, který byl dříve vznesen proti změně územního plánu podstatně většího rozsahu a zcela
odlišného charakteru. V nyní posuzované věci se jedná přibližně o 1/10 území oproti předchozí
změně, která byla rozsáhlá a komplexní. Navíc území, jehož se týká nyní napadené OOP,
nesousedí ani přímo nesouvisí s nemovitostmi ve vlastnictví stěžovatelů.
13. Napadené OOP zahrnuje změnu využití území o celkové rozloze 3,28 ha,
z toho u 1,96 ha se jedná o stávající zastavěnou plochu, u níž se mění pouze výškový regulativ
stavby. Zbývajících 1,32 ha se mění z dosud nezastavěného území na zastavitelné území,
jde ale o změnu navazující na koncepci přijatou již v roce 2004 (změna územního plánu č. 1.04).
Toto území bylo dosavadním územním plánem považováno za rezervu pro bydlení s občanskou
vybaveností. Vzdálenost mezi prvním z plánovaných domů a hranicí pozemku nejbližšího
ze stěžovatelů je tak velká, že není možné dovodit dotčení vlastnických práv. Navíc pozemky
stěžovatelů jsou od plánované výstavby odděleny pásem veřejné zeleně s dětským hřištěm
a veřejným prostranstvím s obslužnou komunikací a parkovištěm.
14. Odpůrkyně poukázala na své výsostné právo rozhodovat o funkčním využití svého území
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, čj. 1 Ao 1/2006 - 74,
č. 968/2006 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud se řídí při hodnocení zákonnosti změny územního
plánu zásadou zdrženlivosti (viz rozsudek ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007 - 73). Podle
odpůrkyně by bylo nepřiměřené, pokud by Nejvyšší správní soud chránil vlastnická práva
stěžovatelů tím, že by omezil vlastníky jiných pozemků v jejich využití.
15. Odpůrkyně přijala napadené OOP v řádném procesu pořízení a schválení změny
územního plánu a stěžovatelé měli možnost se k němu vyjádřit. Učinili tak pouze v obecné
rovině, která v podstatě znamenala negaci jakýchkoliv změn v okolí jejich nemovitostí.
Odpůrkyně se s těmito námitkami řádně vypořádala v rozhodnutí o námitkách i později
ve vyjádření k návrhu podanému ke krajskému soudu. Stěžovatelé sami omezili své právo obrátit
se na soud s návrhem na zrušení předmětného OOP tím, že v procesu pořizování změny
územního plánu vznesli námitky pouze paušálně. Pokud byli takto nečinní, jejich poukaz
na porušení základních práv není způsobilý vytvořit jim nový procesní prostor pro opakování
a upřesnění námitek. Takový postup by vedl k zásahu do právní jistoty osob jednajících v důvěře
v přijaté změny. Stěžovatelé si přisvojují více práv, než mají ostatní dotčené osoby, a to i přesto,
že dotčení stěžovatelů napadeným OOP je pouze v rovině slovní a teoretické. Věcné dotčení
práv bylo opakovaně vyvráceno. Stěžovatelé ostatně ani neupřesnili, v čem by měl spočívat zásah
do jejich vlastnických práv. Napadené OOP naopak předvídá vybudování nové infrastruktury
(včetně ploch a staveb občanské vybavenosti), kterou stěžovatelé budou moci využívat.
V.1
16. Stěžovatel d) vzal kasační stížnost zpět podáním doručeným Nejvyššímu správnímu
soudu dne 3. 9. 2013, Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem I. tohoto rozsudku
o zastavení řízení o kasační stížnosti stěžovatele d). Řízení o kasační stížnosti stěžovatelky b)
tím není dotčeno. Zároveň stěžovatel d) oznámil, že odvolal plnou moc udělenou
JUDr. Ing. Janu Kopřivovi, Ph.D.
17. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti stěžovatele d) Nejvyšší správní soud rozhodl
v souladu s §60 odst. 3 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s., podle něhož nemá žádný z účastníků právo
na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení o kasační stížnosti zastaveno.
18. Nejvyšší správní soud vrátil stěžovateli d) soudní poplatek ve výši 4000 Kč v souladu
s §10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, podle
kterého „[s]oud vrátí z účtu soudu i zaplacený poplatek za řízení, který je splatný podáním návrhu na zahájení
řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti, snížený o 20 %, nejméně však o 1 000 Kč, bylo-li řízení
zastaveno před prvním jednáním“. Zároveň platí, že „[v] řízení, v němž lze rozhodnout bez jednání, postupuje
soud obdobně podle odstavců 3 a 4, dokud nebylo vydáno rozhodnutí o věci samé “ (§10 odst. 5 zákona
o soudních poplatcích). Tato částka bude navrhovateli d) vyplacena z účtu Nejvyššího správního
soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
V.2
19. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost stěžovatelky b) v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
20. Kasační stížnost není důvodná.
21. Stěžovatelka b) nedůvodně vytkla krajskému soudu, že jí upřel aktivní legitimaci. V této
souvislosti je předně třeba rozlišit aktivní procesní legitimaci (která je součástí podmínek řízení)
a aktivní věcnou legitimaci (která souvisí s důvodností návrhu).
22. Aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy
je spojena pouze s tvrzením, že navrhovatel byl na svých právech zkrácen vydáním opatření
obecné povahy (blíže viz usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 2/2010 – 116, část III.1). Krajský
soud neshledal, že by nebyly dány podmínky řízení z důvodu chybějící procesní legitimace
stěžovatelky b) (resp. všech čtyř navrhovatelů) k podání návrhu na zrušení předmětného OOP,
protože stěžovatelka b) tvrdila zkrácení na svých vlastnických právech. Jak ostatně stěžovatelka b)
sama poukázala v kasační stížnosti, krajský soud neodmítl její návrh, ale naopak nařídil jednání,
vyžádal si stanovisko odpůrkyně apod. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu je rovněž
zřejmé, že se návrhem zabýval věcně. Míra podrobnosti je pak již spojena s otázkou důvodnosti
návrhu (viz dále). Při posouzení aktivní procesní legitimace proto krajský soud správně
nepřikládal váhu tomu, zda stěžovatelka b) podala v průběhu procesu přijímání napadeného
OOP námitky či připomínky, ani tomu, jaký byl obsah či rozsah těchto námitek. Skutečnost,
že se krajský soud neztotožnil s námitkami stěžovatelky b), neznamená, že jim upřel věcné
projednání návrhu.
23. Aktivní věcná legitimace je spojena s důvodností návrhu. Rozšířený senát potvrdil,
že správní soud je oprávněn (ba dokonce povinen) při věcném posouzení návrhu zohlednit,
zda navrhovatel podal v průběhu procesu přijímání OOP námitky či připomínky (blíže
viz usnesení čj. 1 Ao 2/2010 – 116, bod 23 a část III.2). Zdůraznil také, že pokud účastník brojící
proti procesním vadám při přijímání opatření obecné povahy, proti věcné správnosti přijatého
řešení, nebo proti neproporčním důsledkům, které plynou z opatření obecné povahy, mohl
při přiměřené péči o svá práva podat námitky či připomínky a bez objektivních důvodů
tak neučinil, nemůže soud bez závažných důvodů porušit právní jistotu dalších účastníků,
kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy napadeného OOP a nyní toto OOP
respektují.
24. Uvedené závěry neznamenají, že neuplatnění námitek či připomínek povede
vždy automaticky k zamítnutí návrhu, ale soud je povinen hodnotit tuto skutečnost podle
okolností konkrétní věci. Ke zrušení opatření obecné povahy by mohlo dojít i přes pasivitu
navrhovatele v předcházejícím řízení tehdy, převážily-li by důvody pro zrušení nad právní jistotou
osob jednajících v důvěře v přijaté změny. Za tyto závažné důvody je třeba považovat porušení
kogentních procesních a hmotněprávních norem chránících zásadní veřejné zájmy,
které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy
(srov. např. rozsudky ze dne 21. 7. 2011, čj. 7 Ao 3/2011 - 56, nebo ze dne 7. 10. 2011,
čj. 6 Ao 5/2011 – 43).
25. Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, že obdobně lze výše uvedené závěry
použít i v situaci, kdy účastník řízení sice uplatnil námitky, ale tyto námitky byly natolik stručné
a obecné, že jejich podání bylo pouze formálním protestem proti změně územního plánu.
Uplatnění námitek či připomínek není jen formalitou, ale má umožnit řešit spory o využití území
již ve fázi projednání návrhu územního plánu. V usnesení čj. 1 Ao 2/2010 – 116 rozšířený senát
potvrdil, že spory o využití území mají být zásadně vypořádány již v řízení před orgánem,
který územní plán přijímá. Řízení před soudem je prostředkem ochrany práv, soud proto
při návrhu mířícímu pouze proti „nesprávnosti “ přijatého řešení koriguje zásadně pouze
ta pochybení, která znemožnila účastníkům procesu takových instrumentů využít.
26. Je třeba mít také na paměti, že v případě územního plánování jde vždy o vyvážení zájmů
vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem. Využití určitého území je výsledkem
procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm
rozhoduje, omezena požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických,
ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř
těchto mantinelů zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické
jednotky (srov. rozsudek ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 3/2007 - 40).
27. Pokud účastník řízení bez objektivních důvodů neuplatní řádně své námitky, sám se tímto
nedůsledným přístupem zbavuje možnosti, aby jeho námitky byly náležitě vypořádány orgánem
přijímajícím napadené OOP a aby poté o zákonnosti takového vypořádání rozhodl soud.
28. Stěžovatelka b) podala v průběhu procesu přijímání napadeného OOP námitku,
která se omezovala na následující znění: „Vznáším námitku k zadání zpracování návrhu na územní plán
týkající se výstavby bytových domů na parc. č. 1013/235 v kú. Moravany, a dopravním spojením
z kú. Moravany do Brna. Nesouhlasím s výstavbou bytových domů v této lokalitě a nesouhlasím, aby územní
plán byl zpracován po částech (salámovou metodou), ale vcelku.“ Takto vznesená námitka představovala
pouze obecný nesouhlas se změnami v dotčeném území a umožňovala odpůrkyni na ni reagovat
pouze v míře obecnosti, v níž byla vznesena. Stěžovatelka b) totiž nijak neupřesnila, proti čemu
konkrétně brojí a jak by se tyto skutečnosti měly dotknout jejích práv.
29. Při posouzení postupu přijímání napadeného OOP krajský soud neshledal žádné procesní
pochybení odpůrkyně či jiné objektivní důvody, které by stěžovatelce b) bránily námitky řádně
uplatnit. V žalobě ani v kasační stížnosti stěžovatelka b) takové důvody netvrdila.
30. Za této situace by v řízení před krajským soudem musely existovat závažné důvody
pro zrušení napadeného OOP ve výše uvedeném smyslu (viz bod 24), které by převážily
nad právní jistotou osob jednajících v důvěře v přijaté změny. Krajský soud takové důvody
neshledal a postupoval v souladu s judikaturou zdejšího soudu, pokud přihlédl při posouzení
důvodnosti návrhu k míře obecnosti námitek vznesených stěžovatelkou b) v předcházejícím
řízení. V kasační stížnosti stěžovatelka b) nijak nezpochybnila závěry krajského soudu
a neoznačila závažné důvody, které by měly vést ke zrušení napadeného OOP i přes obecnost
námitek vznesených v průběhu procesu územního plánování. Vyšla totiž především z mylné
domněnky, že nepodání námitek nebo připomínek v předchozích fázích řízení nesmí jakkoliv
ovlivnit rozsah přezkumu správním soudem.
31. Nejvyšší správní soud podotýká, že je vázán rozsahem a důvody námitek vznesených
v kasační stížnosti (s výjimkou vad, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti podle §109
odst. 3 a 4 s. ř. s.). Řízení ve správním soudnictví není založeno na zásadě vyšetřovací, soud proto
není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za účastníka řízení. Případné důvody obsažené
v návrhu na zrušení předmětného OOP, které stěžovatelka b) nezopakovala v kasační stížnosti
a jejichž posouzení nevytkla krajskému soudu, Nejvyšší správní soud nemůže v tomto řízení
zohlednit (srov. např. rozsudek ze dne 29. 8. 2012, 8 As 6/2011 - 142). Pro úspěch kasační
stížnosti by stěžovatelka b) musela tvrdit a prokázat, že zde existovaly závažné důvody
pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, které měly převážit nad právní jistotou osob
jednajících v důvěře v přijaté změny a které krajský soud nezákonně opomenul nebo nesprávně
posoudil.
32. V kasační stížnosti však stěžovatelka b) pouze obecně tvrdila, že se odpůrkyně dopustila
obdobných pochybení, která vedla ke zrušení předchozí změny územního plánu obce Moravany.
Odpůrkyně totiž podle stěžovatelky b) opět provedla pouze dílčí změnu, kvůli které stěžovatelka
b) nebude dostatečně informována o záměrech odpůrkyně s využitím celého území a kvůli
které se zmenší okruh dotčených osob, což umožní odpůrkyni snazší prosazení změn.
33. V této souvislosti je třeba připomenout, že Nejvyšší správní soud zrušil změny
územního plánu obce Moravany č. 4 (druhá část), č. 5 a č. 6 rozsudkem ze dne 18. 1. 2011,
čj. 1 Ao 2/2010 - 185, č. 2397/2011 Sb. NSS, především proto, že odpůrkyně nepředložila
změnu č. 4 krajskému úřadu k posouzení vlivu koncepce na životní prostředí podle §10i odst. 1
a 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších
předpisů, a vyšla z chybného stanoviska krajského úřadu, který nevedl zjišťovací řízení ve vztahu
ke změně č. 5 a č. 6. Nejvyšší správní soud považoval §10i zákona č. 100/2001 Sb. za kogentní
normu vyjadřující zájem na ochraně životního prostředí a shledal, že byla porušena tak závažným
způsobem, který bez dalšího vede ke zrušení opatření obecné povahy. Dále zdejší soud shledal
závažné porušení §55 odst. 3 stavebního zákona a vytkl odpůrkyni značné rozpory s nadřazenou
územně plánovací dokumentací a také nepřezkoumatelnost OOP v části týkající se souladu s cíli
a úkoly územního plánování a udržitelného rozvoje území. Některá z těchto porušení pak byla
umocněna tím, že odpůrkyně nepřijala změny jako jeden celek.
34. V řízení vedeném pod sp. zn. 1 Ao 2/2010 tedy navrhovatelé dostatečně určitě tvrdili
a prokázali, že i přes jejich pasivitu v procesu územního plánování, byly dány závažné důvody
pro zrušení opatření obecné povahy. V nyní posuzované věci tomu tak není. Stěžovatelka b)
polemizovala s rozsudkem krajského soudu pouze v obecné rovině a nenamítla ani neprokázala,
že by se odpůrkyně dopustila obdobných pochybení, která vedla ke zrušení změny územního
plánu ve věci sp. zn. 1 Ao 2/2010. Navíc problémy, na které stěžovatelka b) poukázala, byly spíše
hypotetické a vztahovaly se k situaci, kdy by odpůrkyně pokračovala i v budoucnu v provádění
změn územního plánu po částech. Takový postup odpůrkyně nelze v tomto řízení předjímat.
35. Podle stěžovatelky b) mělo být dalším důvodem pro zrušení napadeného OOP
nevypořádání se s námitkami, ve které stěžovatelka b) mimo jiné nesouhlasila se změnami
územního plánu po částech. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, stěžovatelka b) vznesla
své námitky v průběhu procesu územního plánování pouze v obecné rovině. Ve vztahu
k přijímání dílčích změn pouze namítla, že nesouhlasí, „aby územní plán byl zpracován po částech
(salámovou metodou), ale vcelku“. Vypořádala-li odpůrkyně tuto námitku tak, že se nejedná o zásadní
změnu urbanistické či dopravní koncepce platného územního plánu ve znění změny č. 1,
ale jedná se pouze o nepodstatné navýšení zastavitelné plochy pro bydlení o 1,32 ha,
lze toto vypořádání považovat za odpovídající míře obecnosti nesouhlasu stěžovatelky b).
Stěžovatelce b) přitom nic nebránilo, aby své námitky v procesu územního plánování upřesnila
tak, aby je odpůrkyně mohla podrobněji posoudit. Ani tato námitka proto nepředstavovala
závažný důvod, pro který by mělo být napadené OOP zrušeno.
36. Dále stěžovatelka b) nedůvodně vytkla krajskému soudu, že jeho rozsudek
je nepřezkoumatelný, protože nepostupoval podle tzv. algoritmu přezkumu opatření obecné
povahy, který Nejvyšší správní soud přijal v rozsudku čj. 1 Ao 1/2005 - 98.
37. V usnesení čj. 1 Ao 2/2010 – 116 rozšířený senát připomněl, že kroky stanovené
v tomto algoritmu sice představují obvyklou logickou posloupnost řešení relevantních otázek,
posouzení těchto otázek v jiném pořadí, podmíněném individuální povahou případu,
však neznamená jakékoliv porušení práva (bod 27). Rozšířený senát také podotkl, že rozsudek
čj. 1 Ao 1/2005 - 98 nezkoumal problém „pasivního účastníka“, ale vymezoval pravidelný postup
soudu při přezkoumání standardního návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Otázka,
ve kterém z pěti kroků algoritmu má být posouzen vliv skutečnosti, že navrhovatel zůstal ve fázi
přípravy opatření obecné povahy pasivní, je podle rozšířeného senátu spíše otázkou akademickou
(bod 31).
38. Nadto je třeba zdůraznit, že od 1. 1. 2012 došlo k změně soudního řádu správního mimo
jiné ve vztahu k procesní úpravě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (viz zákon
č. 303/2011 Sb.). V důsledku této novely jsou správní soudy vázány rozsahem a důvody návrhu
(§101d odst. 1 s. ř. s. ve znění od 1. 1. 2012). Výše zmíněný algoritmus proto již není plně
a bez dalšího využitelný (srov. rozsudek ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013 - 138, část IV.2.b)
39. Z úřední povinnosti je soud povinen přihlédnout pouze k nedostatku pravomoci
vydat opatření obecné povahy a k překročení působnosti (viz usnesení rozšířeného senátu
čj. 1 Ao 2/2010 - 116, bod 28). Pokud krajský soud neshledal v otázkách pravomoci a působnosti
žádné pochybení odpůrkyně a stěžovatelka b) neučinila tyto otázky spornými, krajský soud nebyl
povinen se jimi výslovně podrobně zabývat. Ani zdejší soud nemá žádné pochybnosti
o tom, že zastupitelstvo odpůrkyně bylo oprávněno v souladu s §6 odst. 5 písm. c) ve spojení
s §55 stavebního zákona vydat napadené OOP a že při jeho vydávání nepřekročilo zákonem
stanovené meze své působnosti. Ve zbývající části byl krajský soud vázán rozsahem a důvody
návrhu podaného dne 26. 6. 2012 a byl oprávněn přihlédnout při posouzení důvodnosti k míře
obecnosti námitek vznesených v předcházejícím řízení. Z důvodů podrobně popsaných výše
Nejvyšší správní soud považuje odůvodnění krajského soudu za dostatečné a přezkoumatelné.
40. Namítla-li stěžovatelka b), že krajský soud neposoudil, zda byla napadeným OOP
nepřiměřeně diskriminována, nezbývá než dodat, že při přezkumu OOP z hlediska
jeho proporcionality není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru
vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu na jedné straně a ochrany vlastnictví
navrhovatelů na straně druhé, pokud tuto úvahu před ním neprovedl z důvodu zaviněné pasivity
navrhovatelů příslušný správní orgán. Takovýto postup by byl rozporný s ústavní zásadou dělby
moci, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva
aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace (srov. rozsudek
čj. 6 Ao 5/2011 - 43).
41. Nejvyšší správní soud neshledal rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným
ani nezákonným, proto kasační stížnost stěžovatelky b) zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
42. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti stěžovatelky b) Nejvyšší správní soud
rozhodl podle §60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka b) nebyla v řízení
o kasační stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Navrhovatelé a), c) a d)
nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti stěžovatelky b)[§60 odst. 5 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. per analogiam].
43. Odpůrkyni, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo,
soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože shledal, že odpůrkyně nevynaložila náklady
spojené se zastoupením advokátem důvodně (srov. §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
V této úvaze Nejvyšší správní soud vyšel z nálezů Ústavního soudu ze dne 14. 9. 2010,
sp. zn. III. ÚS 1180/10, a ze dne 23. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2984/09, podle kterých orgány
veřejné moci s dostatečným materiálním a personálním vybavením a zabezpečením jsou schopny
kvalifikovaně hájit svá rozhodnutí, práva a zájmy, aniž by musely využívat právní pomoci
advokátů. Náklady orgánu veřejné moci vynaložené na zastoupení advokátem budou podle
Ústavního soudu vynaloženy důvodně jen velmi výjimečně. Nejvyšší správní soud nepochyboval
o tom, že odpůrkyně, která prostřednictvím opatření obecné povahy vrchnostensky
[byť v samostatné působnosti, viz §6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona] rozhoduje o právech
a zejména povinnostech blíže neurčeného okruhu osob a ze zákona musí mít dostatečné
materiální a personální vybavení takový akt vydat, má také dostatečné materiální a personální
vybavení takový akt hájit v řízení před soudem.
44. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že si je vědom, že v řízení před krajským
soudem byly úspěšné odpůrkyni náklady řízení přiznány. Stěžovatelka b) však proti uložené
povinnosti nahradit náklady řízení nebrojila, zdejší soud je proto vázán rozsahem a důvody
kasační stížnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.) a není oprávněn tuto otázku jakkoliv přezkoumat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. září 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu