ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.10.2012:47
sp. zn. 8 As 10/2012 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Michala Mazance a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: J. O., zastoupeného Mgr.
Ing. Markem Švehlíkem, advokátem se sídlem Purkyňova 74/2, Praha 1, proti žalované: Policie
České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, ICP letiště Praha-Ruzyně,
se sídlem Aviatická 1050/16, Praha 6, proti rozhodnutí žalované ze dne 27. 9. 2011,
čj. CPR-2128-38/PŘ-2011-004112, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 31. 10. 2011, čj. 5 A 315/2011 – 15,
takto:
I. V řízení se pokračuje .
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2011, čj. 5 A 315/2011 – 15,
se z r u š u j e.
III. Rozhodnutí Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, ICP letiště
Praha-Ruzyně, ze dne 27. 9. 2011, čj. CPR-2128-38/PŘ-2011-004112, se z r u š u j e
a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
V. Ustanovenému advokátovi žalobce Mgr. Ing. Marku Švehlíkovi se p ř i z n á v á
odměna za zastupování ve výši 2904 Kč, která mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I.
1. Rozhodnutím ze dne 8. 7. 2011, čj. CPR-2128-16/PŘ-2011-004112, žalovaná rozhodla
o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění na dobu 90 dnů podle §124 odst. 1 písm. b)
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
2. Rozhodnutím ze dne 27. 9. 2011, čj. CPR-2128-38/PŘ-2011-004112, žalovaná rozhodla
o prodloužení zajištění žalobce o 90 dnů podle §124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců.
II.
3. Žalobce napadl rozhodnutí žalované o prodloužení zajištění žalobou u Městského soudu
v Praze, který ji rozsudkem ze dne 31. 10. 2011, čj. 5 A 315/2011 – 15, zamítl.
4. Městský soud shledal rozhodnutí žalované přezkoumatelným, protože žalovaná uvedla
jako důvod prodloužení doby zajištění žalobce probíhající řízení o udělení mezinárodní ochrany.
Toto zdůvodnění městský soud považoval za dostatečné, protože podání žádosti o mezinárodní
ochranu tvoří překážku výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.
5. Podle městského soudu nelze žalované vytknout, že se výslovně nezabývala tím,
zda výkon správního vyhoštění žalobce je skutečně možný. Probíhající řízení o mezinárodní
ochraně je pouze dočasnou překážkou výkonu správního vyhoštění a jeho výsledek nelze
předjímat. V této souvislosti městský soud odkázal na §127 odst. 2 zákona o pobytu cizinců,
z něhož vyplývá, že podání žádosti o mezinárodní ochranu nemá za následek, že zajištěný cizinec
musí být propuštěn, resp. že jeho zajištění nemůže být prodlouženo. Takový závěr by byl zcela
proti smyslu zajištění.
6. Námitku žalobce, že prodloužení zajištění bylo v jeho případě postihem za podání žádosti
o mezinárodní ochranu, městský soud neshledal důvodnou. Žalobce byl zajištěn za opakované
porušení pravidel stanovených právním řádem České republiky i pravidel Schengenského
hraničního kodexu [nařízení č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech
upravujících přeshraniční pohyb osob]. Vzhledem k předchozímu jednání žalobce (opakovanému
nelegálnímu vstupu na území jiných států) městský soud nepochyboval o důvodnosti obav,
že by žalobce mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění.
7. Městský soud neshledal důvodnou ani námitku, že žalovaná nezkoumala při rozhodování
o prodloužení zajištění, zda nepostačí uložení zvláštních opatření podle §123b zákona o pobytu
cizinců. Žalovaná má podle uvedeného ustanovení povinnost popsat okolnosti případu
zajištěného cizince a uvést, zda u něj v průběhu zajištění nastaly změny, které by odůvodnily
zmírnění opatření dopadajícího na něj v souvislosti s uloženým správním vyhoštěním.
V posuzované věci žalovaná tuto povinnost splnila.
8. Závěrem městský soud nesouhlasil s názorem žalobce, že pro prodloužení zajištění musí
být splněny přísnější podmínky než pro zajištění samotné. Takový závěr nemá oporu v zákoně
o pobytu cizinců.
III.
9. Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudku městského soudu kasační stížností z důvodů
podle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
10. Stěžovatel namítl, že rozhodnutí žalované o prodloužení doby zajištění neuvádí žádné
nové okolnosti, které by odůvodňovaly prodloužení zajištění stěžovatele. Vzhledem
ke zdlouhavému vyřizování náležitostí řízení o zahájení správního vyhoštění došlo podle
stěžovatele k porušení jedné ze základních zásad správního řízení – zásady rychlosti
a hospodárnosti řízení. Tato zásada vyplývá rovněž z čl. 15 směrnice 2008/115/ES o společných
normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních
příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Tento článek stanoví, že jakékoliv
zajištění musí trvat co nejkratší dobu a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony
směřující k vyhoštění.
11. Podle stěžovatele probíhající řízení o mezinárodní ochraně nemůže být samo o sobě
důvodem pro prodloužení zajištění cizince, přitom právě tato skutečnost byla jediným
argumentem žalované pro prodloužení zajištění stěžovatele.
12. Stěžovatel dále upozornil na chybějící úvahy žalované o možnosti výkonu správního
vyhoštění, které by měly být nedílnou součástí tohoto rozhodnutí, jak uvedl městský soud
v rozsudku ze dne 3. 8. 2011, čj. 3 A 168/2011 - 19.
13. S ohledem na výše uvedené skutečnosti stěžovatel tvrdil, že rozhodnutí žalované nemá
oporu ve spisu a jeho odůvodnění je zcela nedostačující.
IV.
14. Žalovaná se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
V.
15. Nejvyšší správní soud při předběžném posouzení věci zjistil, že jeho první senát položil
usnesením ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 90/2011 – 59 (všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), Soudnímu dvoru Evropské unie následující
předběžnou otázku:
„1. Je třeba vykládat čl. 2 odst. 1 ve spojení s bodem 9 odůvodnění směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech
při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí tak, že se tato směrnice
nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu
směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských
státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka?
2. V případě kladné odpovědi na první otázku, musí být zajištění cizince za účelem navrácení ukončeno
v případě, že podá žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice 2005/85/ES a neexistují zde jiné
důvody pro pokračování zajištění? “
16. Zdejší soud dospěl k závěru, že výsledek řízení před Soudním dvorem může mít vliv
na rozhodnutí v nyní posuzované věci, proto rozhodl usnesením ze dne 4. 4. 2012,
čj. 8 As 10/2012 - 40, o přerušení řízení podle §48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. do rozhodnutí
Soudního dvora o předběžné otázce ve věci C-534/11.
VI.
17. Soudní dvůr rozhodl v dané věci rozsudkem ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-534/11,
Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem I. tohoto rozsudku v souladu s §48 odst. 5 s. ř. s.
o pokračování v řízení.
VII.
18. Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
19. Kasační stížnost je důvodná.
20. Městský soud pochybil, pokud považoval za dostatečné, že žalovaná odůvodnila
rozhodnutí o prodloužení zajištění stěžovatele odkazem na probíhající řízení o mezinárodní
ochraně, které brání uskutečnit uložené správní vyhoštění. Skutečnost, že probíhá řízení
o mezinárodní ochraně, nemůže sama o sobě odůvodnit prodloužení zajištění. Naopak v případě,
že žádost o mezinárodní ochranu nebyla podána účelově, brání v pokračování zajištění.
21. Z rozsudku Soudního dvora Arslan vyplývá, že podání žádosti o mezinárodní ochranu
sice nemusí automaticky vést k propuštění zajištěného cizince, ale má za následek,
že se na dotčeného cizince přestává vztahovat návratová směrnice. V takovém případě unijní
právo nebrání tomu, aby byl cizinec ponechán v zajištění na základě vnitrostátního práva, pokud
se „po individuálním posouzení všech relevantních okolností ukáže, že tato žádost [o mezinárodní ochranu]
byla podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení a že je pokračování zajištění
objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému navrácení “ (bod 63 rozsudku
Arslan).
22. Žalovaná se ve svém rozhodnutí nezabývala tím, zda stěžovatel podal žádost
o mezinárodní ochranu účelově, tedy pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí
o správním vyhoštění, její rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Byť
skutkové okolnosti posuzované věci by pro závěr o účelovosti žádosti mohly nasvědčovat, není
úkolem správních soudů, aby úvahy žalované nahrazovaly svými. Soudy rozhodující ve správním
soudnictví nejsou v postavení dalších orgánů rozhodujících ve správním řízení a obecně
rozhodují pouze na kasačním principu. Jinak řečeno, přes existenci plné jurisdikce vede řízení
o žalobě proti správnímu rozhodnutí pouze k přezkumu jeho zákonnosti, nikoliv k nahrazení
správního rozhodnutí rozhodnutím soudu. Z uvedeného důvodu soud nemůže ani nahradit
či podstatně doplnit odůvodnění rozhodnutí správního rozhodnutí vlastním odůvodněním, snad
pouze s výjimkou výkladu či korekce dílčích pochybení, pokud nemohla mít vliv na zákonnost
rozhodnutí ve věci samé. Opačný výklad by vedl k absurdním a nepřípustným důsledkům,
že správní orgán nemusí odůvodnit své rozhodnutí vůbec, pokud důvody pro jeho vydání
vyplývají z obsahu spisu a soud se s nimi může seznámit (srov. rozsudek ze dne 27. 8. 2013,
čj. 8 Afs 58/2012 - 44).
23. Městský soud se mýlil také v tom, že žalovaná nebyla povinna zabývat se tím, zda výkon
správního vyhoštění žalobce je skutečně možný. Řízení o mezinárodní ochraně nebylo podle
městského soudu překážkou hmotněprávní povahy, která by byla specifická právě pro žalobce.
24. Již v usnesení ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010 – 150, č. 2524/2012 Sb., rozšířený
senát uzavřel, že zbavení či omezení osobní svobody cizince nelze považovat za souladné
s ústavním pořádkem, s mezinárodními závazky, ani s návratovou směrnicí, pokud již v době
rozhodování správního orgánu o zajištění cizince bylo zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění
(tj. správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince) nebude moci být uskutečněn. Správní
orgán má proto povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního
vyhoštění v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo
kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. Správní orgán je povinen takové překážky
předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění alespoň potenciálně
možné.
25. V rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011 – 124, Nejvyšší správní soud odmítl
argument, podle něhož je třeba při zvažování pravděpodobnosti uskutečnění správního vyhoštění
v základní zákonné lhůtě (podle §125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) „automaticky“ počítat
i s (pravděpodobnou) délkou soudních řízení navazujících na případné negativní rozhodnutí
ve věci žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Připustil však, že v konkrétním případě taková
úvaha může být legitimní a může vést k závěru, že cizince není možné zajistit, resp. není možné
prodloužit jeho zajištění, protože naplnění účelu zajištění se bude jevit nepravděpodobným.
26. Žalovaná proto zatížila své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů,
pokud zcela opomněla zabývat se pravděpodobností uskutečnění vyhoštění s ohledem
na konkrétní okolnosti posuzované věci, a to zvláště za situace, kdy probíhající řízení
o mezinárodní ochraně výslovně označila za důvod, který brání uskutečnění vyhoštění.
27. Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto rozsudek městského
soudu zrušil. Současně zrušil i rozhodnutí žalované, protože již v řízení před městským soudem
byly dány důvody pro takový postup [§110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.], a vrátil věc žalované
k dalšímu řízení (§78 odst. 4 s. ř. s.). V něm bude žalovaná vázána názorem Nejvyššího
správního soudu (podle §78 odst. 5 s. ř. s.).
28. Vzhledem k tomu, že tímto rozsudkem je řízení před správními soudy skončeno, rozhodl
Nejvyšší správní soud rovněž o celkových nákladech soudního řízení (§110 odst. 3 věta druhá
s. ř. s.). Podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s., má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Procesně úspěšným byl v dané věci stěžovatel, protože výsledkem
řízení před správními soudy bylo zrušení správního rozhodnutí, které napadl žalobou; náhrada
nákladů celého soudního řízení byla tedy přiznána úspěšnému stěžovateli. Nejvyšší správní soud
však ze soudního spisu zjistil, že stěžovateli žádné náklady v řízení o žalobě ani v řízení o kasační
stížnosti nevznikly. Proto náhradu nákladů řízení stěžovateli nepřiznal.
29. Stěžovateli byl pro řízení o kasační stížnosti usnesením Městského soudu v Praze ze dne
29. 11. 2011, čj. 5 A 315/2011 – 31, ustanoven zástupcem advokát Mgr. Ing. Marek Švehlík.
V takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát (§35 odst. 8 ve spojení
s §120 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud určil odměnu advokáta částkou 2100 Kč za jeden úkon
právní služby (podání doplnění kasační stížnosti) a dále 300 Kč jako paušální náhradu hotových
výdajů, celkem tedy 2400 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f), §11 odst. 1 písm. d) a §13 odst. 3 vyhlášky
č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb
(advokátní tarif), ve znění do 31. 12. 2012]. Nejvyšší správní soud nepřiznal zástupci odměnu
podle §11 odst. 1 písm. b) advokátního tarifu, protože zástupce neprokázal (ani netvrdil)
první poradu s klientem (stěžovatelem), přičemž stěžovatel nebyl neznámého pobytu
(srov. např. ze dne 27. 9. 2012, čj. 8 Azs 21/2012 – 59, nebo ze dne 9. 9. 2009,
čj. 6 Azs 53/2009 - 127). Částku 2400 Kč pak soud podle §57 odst. 2 s. ř. s. zvýšil o částku
504 Kč připadající na náhradu daně z přidané hodnoty, kterou je ustanovený advokát z odměny
za zastupování jako plátce povinen odvést. Částka v celkové výši 2904 Kč bude vyplacena z účtu
Nejvyššího správního soudu ve lhůtě šedesáti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 30. srpna 2013
JUDr. Jan Passer
předseda senátu