ECLI:CZ:NSS:2013:8.AS.101.2011:186
sp. zn. 8 As 101/2011 - 186
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: RNDr. M. V.,
zastoupen Mgr. Robertem Cholenským, advokátem v Brně, Bolzanova 5, proti žalované: Policie
ČR, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, se sídlem Nádražní 2, Plzeň, o správní
žalobě proti nezákonnému zásahu žalované a o námitkách proti rozpuštění shromáždění, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 10. 2011,
čj. 57 A 66/2011 - 102,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 10. 2011, čj. 57 A 66/2011 - 102,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobce se dne 14. 7. 2011 dozvěděl, že v oblasti Ptačího potoka v Národním parku
Šumava dochází k nelegálnímu kácení stromů. Aktivisté vytvořili blokádu proti kácení stromů,
jíž se účastnil i žalobce. Cílem blokády bylo zabránit poškozování chráněné přírodní lokality,
poukázat na porušování zákona a vzbudit pozornost médií. Policie ČR poprvé zasáhla až dne
25. 7. 2011, a to tak, že vyváděla účastníky blokády z prostoru těžby. Zásahy trvaly do 12. 8. 2011.
II.
[2] Žalobce považoval zásah žalované za nezákonný. Podal správní žalobu s námitkami
proti rozpuštění shromáždění a požádal o vydání předběžného opatření. Kácení považoval nadále
za nezákonné, protože orgány ochrany přírody neudělily pro tuto činnost výjimku, nevyslovily
s ní souhlas, ani nevydaly stanovisko podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
(dále jen „ZOPK“) a zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů
(dále jen „lesní zákon“). Žalobce uplatňoval účastí na blokádě základní politické právo
shromažďovat se, právo na svobodu projevu a právo na odpor a občanskou neposlušnost.
Projevoval svůj nesouhlas s nezákonným kácením a snažil se zabránit nevratné újmě
na přírodních hodnotách. Žalovaná vyváděla účastníky shromáždění z prostoru těžby,
čímž shromáždění rozpustila. Nebyly splněny podmínky k takovému postupu.
[3] Žalovaná uvedla ve vyjádření k žalobě, že se při zásahu nezabývala legálností těžby,
ale zajišťovala pořádek a ochranu života a zdraví v době, kdy aktivisté bránili lesnickým zásahům.
Žádný správní orgán nekonstatoval nelegálnost těžby. Žalovaná nepotlačovala shromažďovací
právo aktivistů, pouze eliminovala jejich protiprávní jednání. Aktivisté navíc tvrdili, že protestují
jako jednotlivci. Proto nešlo o spontánní shromáždění. Pokud by však soud přesto považoval
blokádu za shromáždění, námitky, které žalobce podal dne 12. 8. 2011, by byly opožděné.
Námitky bylo totiž možné podat do 15 dnů ode dne rozpuštění, tj. do 9. 8. 2011,
neboť k rozpuštění shromáždění došlo 25. 7. 2011. Pokud by soud považoval žalobcovo podání
za návrh na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu,
žalobce by jej podal sice včas, ale tento návrh by byl nepřípustný podle §85 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), neboť bylo možné domáhat se ochrany i jinými
procesními prostředky. V části návrhu na vydání předběžného opatření bylo podání žalobce
neurčité a nesrozumitelné.
[4] Krajský soud v Plzni rozhodl rozsudkem ze dne 5. 10. 2011, čj. 57 A 66/2011 - 102,
že shromáždění nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem, a odmítl návrh v části,
ve které se žalobce domáhal uložení zákazu pokračovat v porušování jeho práva pokojně
se shromažďovat. Podle krajského soudu podal žalobce námitky včas, neboť lhůta běžela
ode dne, kdy skončily dílčí zásahy žalované proti aktivistům, tj. až od 12. 8. 2011. Soud definoval
pojem shromáždění jako pokojný shluk více osob k využívání svobody projevu, k výměně
informací a názorů, a k účasti na řešení věcí veřejných. Dospěl k závěru, že se v této věci jednalo
o shromáždění. Aktivisté vstoupili do prostoru, kde měla probíhat těžba dřeva, setrvali
v něm do zásahu žalované a nedopouštěli se násilí. Vyjadřovali svůj nesouhlas s těžbou dřeva
v národním parku a projevovali politický názor v nejširším slova smyslu. Soud uzavřel, že akce
aktivistů byla shromážděním, které bylo svoláno, avšak nebylo oznámeno. Takové shromáždění
mohlo být rozpuštěno, jen jestliže nastaly okolnosti dle §10 odst. 1 až 3 zákona č. 84/1990 Sb.,
o právu shromažďovacím (dále jen „zákon o právu shromažďovacím“), a to postupem
podle §12 odst. 1 téhož zákona. Žalovaná však nesprávně uzavřela, že akce nebyla
shromážděním a nepostupovala podle tohoto zákona. Konalo-li se shromáždění na místě,
kde zároveň probíhala jiná činnost, jež byla způsobilá ohrozit zdraví účastníků shromáždění,
bylo nezbytné posoudit, která z činností má přednost a zajistit její nerušený průběh.
Bylo tedy potřeba vyřešit otázku legálnosti těžby dřeva. Žalovaná se tím však nezabývala.
Podle zákona o právu shromažďovacím mohl soud vyslovit pouze to, zda žalovaná rozpustila
shromáždění v souladu se zákonem nebo nikoliv, nemohl však žalované zakázat, aby pokračovala
v porušování práva žalobkyně, proto odmítl návrh žalobce v této části.
III.
[5] Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozhodnutí krajského soudu včas podanou kasační
stížností z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[6] Namítla, že blokáda aktivistů nebyla shromážděním. Shromáždění definovala
jako současnou přítomnost více osob na konkrétním místě a v konkrétním čase, resp. jako shluk
osob, který má jasnou místní, časovou a názorovou jednotu. V posuzované věci však probíhaly
dílčí blokády, jež neměly kontinuální charakter. Aktivisté místo každý den opouštěli a vraceli
se na jiná místa a v jiném personálním složení. Blokáda nebyla ani shlukem osob, neboť aktivisté
byli od sebe vzdáleni a tvrdili o sobě, že protestují jako jednotlivci. Mimoto samotní organizátoři
nepostupovali podle zákona o právu shromažďovacím a označili svou akci za shromáždění
až dodatečně. Osoby v prostoru národního parku tedy vyjadřovaly svůj názor, nelze však tvrdit,
že se jednalo o shromáždění ve smyslu zákona o právu shromažďovacím. Sami účastníci
se neřídili tímto zákonem, nesplnili oznamovací povinnost a další zákonné povinnosti.
Blokáda probíhala vždy v jiné oblasti a za účasti jiných osob. Konala se vždy od ranních hodin
až do ukončení těžby. Poté se účastníci rozešli a následující den, pokud těžba probíhala,
se opět uskutečnila dílčí blokáda na jiném místě. Shromáždění neprobíhalo bez přerušení.
Proto se nemohlo jednat z časového a místního hlediska o jedno kontinuální shromáždění.
[7] Soud se nezabýval pojmem rozpuštění shromáždění a tím, zda bylo možné jednání
stěžovatelky považovat za rozpuštění shromáždění. Z provedených důkazů nevyplynul úmysl
stěžovatelky rozpustit shromáždění. Není zřejmé, z čeho krajský soud dovodil, že se „stěžovatelka
soustavně snažila dosáhnout stavu, aby těžaři nebyli při své činnosti jakkoliv rušeni, tj. docílit nepřítomnosti
aktivistů v místě jejich protestu“. Zasahovala totiž pouze proti malé části zúčastněných, a to jen proti
těm, jež se nacházeli v území, kam byl zakázán vstup. Cílem stěžovatelky bylo předcházet trestné
činnosti a zajistit ochranu života a zdraví jak aktivistů, tak osob provádějících těžbu. Žalovaná
nijak nezasahovala vůči osobám mimo označený prostor. Soud však neprovedl důkazy,
které tyto skutečnosti prokazovaly. Dne 12. 8. 2011 byla v lokalitě ukončena těžba a aktivisté
území opustili dobrovolně, proto tento den nelze považovat za den rozpuštění shromáždění.
[8] Pokud krajský soud přes výše uvedené skutečnosti dovodil, že blokáda aktivistů
byla shromážděním, a úkony žalované směřovaly k jeho rozpuštění, byl nepochybně naplněn
důvod podle §10 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím. Blokáda se totiž konala na místě,
kde účastníkům hrozilo závažné nebezpečí pro jejich zdraví. S tím souvisela otázka legálnosti
těžby, jež byla právě tou činností, která ohrožovala aktivisty. Pokud by byla těžba nelegální,
bylo by nutné ji zastavit a zajistit nerušený průběh shromáždění a naopak. Okresní soud
v Klatovech však deklaroval oprávněnost těžby, protože předběžným opatřením uložil
Občanskému sdružení hnutí – DUHA – Přátele Země Česká republika, aby se zdrželo pohybu
a pobytu v lesích na území Národního parku Šumava, které by zabraňovaly provádění zásahů
proti kalamitním škůdcům.
[9] Stěžovatelka dále namítla, že rozsudek krajského soudu byl zmatečný
a nepřezkoumatelný, neboť žaloba se týkala shromáždění konaného v Národním parku Šumava,
jež má rozlohu 680 km
2
. Soud však ve výroku konstatoval nezákonnost rozpuštění shromáždění
konaného v oblasti Ptačího potoka v Národním parku Šumava o rozloze přibližně 4 km
2
.
Ve zbytku se s projednávanou věcí nevypořádal.
IV.
[10] Žalobce uvedl ve vyjádření ke kasační stížnosti, že shromáždění nemuselo být shlukem
osob v těsné blízkosti, nemuselo mít stabilní personální obsazení a noční přestávky nenarušily
jeho kontinuitu. Zákon o právu shromažďovacím nevyžaduje, aby shromáždění tvořilo shluk
osob v bezprostřední blízkosti. Ze zákona není vyloučeno, aby se několik desítek osob nacházelo
na ploše několika fotbalových hřišť, pokud to účastníci považují za nutné pro splnění účelu
shromáždění. Pochybnosti o místní jednotě by mohly vzniknout tehdy, pokud by účastníci
demonstrovali v různých městech, nikoli však v tomto případě. Shromáždění bylo kontinuální,
i když pochopitelně netrvalo 24 hodin denně. Nezbytné noční přestávky nelze posuzovat
jako přerušení shromáždění. Pokud účastníci tvrdili, že vystupovali jako jednotlivci,
bylo to z důvodu obav z případných sankcí. Takové prohlášení však není vůbec podstatné,
neboť to, zda se jedná o shromáždění, závisí na splnění zákonných znaků, nikoli na vůli
účastníků. I kdyby bylo správné tvrzení stěžovatelky, že zasahovala pouze proti osobám
v prostoru vyhrazeném těžbě, nic to nemění na tom, že se jedná o rozpuštění shromáždění.
Uskutečnění shromáždění právě na území, kde probíhala těžba, bylo součástí shromažďovacího
práva a sloužilo k vyjádření názorů zúčastněných osob.
[11] Žalobce nejednal protiprávně, neboť ochrana národního parku nebyla přestupkem.
Stěžovatelka stále nepochopila princip, že v právním státě musí policie při neslučitelném
konfliktu dvou skupin vyhodnotit, která ze skupin je v právu, a teprve poté zasáhnout proti druhé
skupině. Stěžovatelka měla nejprve posoudit, zda je v právu skupina aktivistů nebo skupina
těžařů, a podle toho postupovat. To však neučinila. Vady, pro které žalovaná označila rozsudek
soudu za nepřezkoumatelný, považoval žalobce za formální, neboť rozsah shromáždění nebylo
možné vymezit zcela detailně.
V.
[12] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.).
[13] Kasační stížnost je důvodná.
[14] Dříve než Nejvyšší správní soud přistoupí k posouzení důvodnosti kasačních námitek,
je třeba učinit několik obecných úvah nad tím, zda a jaká kritéria by měl soud či správní orgán
hodnotit při rozhodování, zda vzniklou situaci a jednání osob lze či nelze považovat
za shromáždění osob resp. za výkon shromažďovacího práva. Bude třeba posoudit, zda se jedná
o shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím nebo o shromáždění, které není
považováno za shromáždění podle tohoto zákona (§2) či zda vzniklou situaci vůbec
nebylo možné považovat za shromáždění.
[15] Právní předpisy neobsahují definici shromáždění. Podle §1 odst. 2 zákona o právu
shromažďovacím slouží výkon tohoto práva občanům k využívání svobody projevu a dalších
ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných
a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů či stanovisek. Uvedené ustanovení vyjadřuje cíl
a obsah shromažďovacího práva. Odborná literatura i soudní rozhodnutí zpravidla míří
k podmínkám, za kterých lze shromáždění zakázat či rozpustit nebo k úvahám, zda to či ono
shromáždění souvisí s poskytováním služeb a zákonem o právu shromažďovacím se proto neřídí
(sem patří případy shromáždění osob např. v nákupních centrech či při sportovních utkáních
a nejedná se tedy o nyní projednávaný případ). To může souviset i s odlišným principem úpravy
shromažďovacího práva v minulosti, která stála na povolovacím principu (v podrobnostech
k tomu např. heslo „Shromažďovací a spolkové právo“, ve Slovníku československého práva
veřejného, svazek 4, str. 189 a násl.). Zákon č. 135/1867 ř. z. o právu shromažďovacím, stanovil,
že shromáždění pod širým nebem lze konat, jen udělil-li úřad k tomu výslovné povolení.
V případě shromáždění povoleného podle zákona z roku 1867 nebylo zpravidla třeba pochybovat
o jeho charakteru.
[16] Za synonyma termínu „shromáždit se“ lze v obecném jazyce považovat pojmy
„shluknout se“ nebo „sejít se“. Tato synonyma mohou být užitečná při následných úvahách
o potřebě fyzické přítomnosti osob účastnících se shromáždění či požadavku na vzájemnou
interakci takových osob.
[17] Nejvyšší správní soud si je vědom, že chápání shromažďovacího práva se za posledních
150 let zásadně proměnilo. Do popředí vystupuje tendence odklonu od povolovacího režimu
k oznamovacímu režimu (čl. 19 odst. 2 Listiny, §1 odst. 4 zákona o právu shromažďovacím).
Na druhé straně je to zřetelný posun ve formách výkonu tohoto práva. Na počátku uvedeného
období bylo shromažďovací právo realizováno „tradičním“ způsobem, kdy společně sdílené
názory a postoje byly projevovány mezi jednotlivými účastníky navzájem i směrem
vně shromáždění tak, že se všechny osoby fyzicky sešly, akce zpravidla měla předem avizovaný
program a bylo lze snáze určit čas a místo konaného shromáždění. V dnešní době
je tomu mnohdy jinak. I v důsledku nových možností komunikace a vzájemného sdílení názorů
má shromažďovací právo v mnoha ohledech mnohem blíže než dříve ke svobodě projevu
upravené v čl. 17 Listiny. Shromažďovací právo ostatně slouží mimo jiné k využívání svobody
projevu (§1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím). Více než v minulosti vystupuje
do popředí zájem sdělit okolí vlastní individuální názory a zajistit jim náležitou prezentaci,
spolu s působením „dovnitř“ mezi účastníky shromáždění nebo naopak jednotně navenek.
K vyjádření a sdílení hodnot jsou dnes k dispozici komunikační technologie a mnohdy lidé
nepovažují za potřebné se k těmto hodnotám přihlašovat vlastní fyzickou přítomností na určitém
místě. Rovněž efekt spočívající v množství zúčastněných osob může být oproti minulosti méně
významný právě proto, že podporu lze vyjádřit „na dálku“ cestou elektronické komunikace.
Mnohem větší důležitost má dnes způsob prezentace postoje navenek. Mediální atraktivita
takového výstupu může mít větší význam než tradiční shromažďovací právo a fyzická přítomnost
účastníků shromáždění na konkrétním místě.
[18] Nejvyšší správní soud zvažoval, že by bylo v souladu se zásadou tres faciunt collegium,
aby shromáždění tvořily alespoň tři osoby. Přiklonil se k pojetí, podle kterého lze shromáždění
vymezit jako dobrovolné setkání nejméně dvou osob na veřejném místě za účelem vymezeným
v §1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím, tedy k využívání svobody projevu
a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných
a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek (shodně Černý, P., Lehká, M.
Zákon o právu shromažďovacím. Komentář. 1 vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, str. 18).
Podstatná však bude míra jejich vzájemné interakce, jak o tom bude pojednáno dále.
[19] Dalším kriteriem, kterým je třeba se zabývat, je účel resp. cíl shromáždění. Lze souhlasit
s tím, že zákon o právu shromažďovacím upravuje pouze část shromažďovacích aktivit
jednotlivců a úprava je zaměřena na výkon shromažďovacího práva jako práva politického
(shodně Jemelka, L., Břeň, J.: Zákon o sdružování občanů, zákon o právu shromažďovacím
a zákon o právu petičním s komentářem. Praha, ASPI, a.s., 2007, str. 73). Cíl, resp. účel
shromáždění, byť je označován jako politický, je třeba chápat maximálně široce,
spíše jako vyjádření postoje k věcem veřejným. Mnohdy i problémy mající svůj původ
mimo „politickou“ oblast v užším smyslu, např. ve sféře životního stylu, mohou být současně
výrazem postoje k přijímání určitých hodnot většinovou společností a tedy postojem ke správě
věcí veřejných. Naproti tomu shromáždění související s poskytováním služeb a jiná shromáždění
nesloužící účelu podle §1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím nejsou shromážděními
v režimu tohoto zákona.
[20] Pro obecné inspirativní srovnání není bez zajímavosti, že zahraniční soudy v minulosti
odmítly ochranu i akcím, které z obecného hlediska nepochybně byly shromážděním osob.
Např. Spolkový ústavní soud Německa zaujal v souvislosti se svobodou projevu,
která se shromažďovacím právem úzce souvisí, v případě technoparty tzv. Loveparade v Berlíně
právní názor, že účelem těchto akcí byla především zábava a projev mínění byl jen zanedbatelným
veřejným aktem. Proto na nich nešlo o shromažďovací právo (rozhodnutí ze dne 12. 7. 2001,
1 BvQ 30/2001). Právní náhled na akce podobného druhu posléze prošel vývojem,
neboť činnost mající zpočátku primárně kulturní povahu, může následně získat širší společenský
vliv a může iniciovat potřebu veřejně vyjádřit postoj k akci tohoto druhu. Pokud je takový postoj
vyjadřován při setkání více lidí, nelze i v takových případech a priori vyloučit výkon
shromažďovacího práva.
[21] Stěžovatel se proto správně snažil zvažovat, zda v tom kterém případě jde skutečně
o výkon shromažďovacího práva. Činil tak pomocí absurdních příměrů (úvahy, zda houbaři
sbírající společně v lese houby, rovněž nejsou shromážděním). Nic na tom nemění
ani zcela obecné stanovisko žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti, znevažující úsudek policie,
pokud by neměla být schopna odlišit tyto zcela rozdílné formy projevu.
[22] Pokud je napadení určité lokality kůrovcem předmětem vyjádření určitého názoru,
není takové téma v rozporu s požadovaným účelem shromáždění. Tato problematika nemůže být
vyňata z působnosti zákona o právu shromažďovacím. Zákon ostatně hovoří o veřejných a jiných
společných záležitostech. Je nepochybné, že o takový případ šlo i v souzené věci. Z hlediska
účelu šlo nepochybně o vyjádření názoru na věc veřejnou. Jiná věc však je, zda konkrétní
skutkové okolnosti umožňovaly závěr, že byly naplněny definiční znaky shromáždění, ať již byl
účel akce jakýkoli. Jen v kladném případě lze totiž pojmově uvažovat o ochraně prostředky
shromažďovacího práva.
[23] Jak již bylo uvedeno, shromažďovací právo má úzkou souvislost se svobodou projevu
a lze jej chápat též jako zvláštní formu projevu této svobody. Při úvahách, co tedy vlastně
bylo cílem či účelem shromáždění, je proto třeba uvažovat, zda byl tento cíl naplněn skutečně
výkonem shromažďovacího práva nebo zda bylo účelu dosaženo již tím, že účastníci akce
projevili dostatečně účinnou formou každý svůj postoj k určité skutečnosti a dosáhli toho,
aby byl tento postoj prezentován jejich okolí.
[24] I při výkonu shromažďovacího práva platí obecná zásada, že jeho výkonem nelze
nepřiměřeně omezovat práva jiných (shodně Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil,
I. a kol., Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012,
str. 463). Shromážděné osoby mají právo se sejít a vyjádřit svůj postoj či vyměňovat si názory
a informace. V tom jim nesmí nikdo bránit [čl. 19 odst. 1 Listiny]. Je však třeba rozlišovat
na jedné straně omezení práva shromažďovat se, které je přípustné pouze za podmínek čl. 19
odst. 2 Listiny a povinnost dodržovat při výkonu shromažďovacího práva právní předpisy.
Výkonem shromažďovacího práva nelze ospravedlnit např. projevy vandalství, ke kterým může
při shromáždění docházet. Nepochybně rovněž nelze pod záruky výkonu tohoto práva
či svobody projevu podřazovat násilné činy, byť by jejich motivací rovněž mohlo být vyjádření
určitého postoje. Právní předpisy ostatně upravují právo pokojně se shromažďovat [čl. 19 odst. 1
Listiny, čl. 20 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv]. Je proto třeba vždy uvážit,
zda případné porušování právních předpisů bylo nezbytné k pokojnému výkonu
shromažďovacího práva a zda samo o sobě nebylo vyjádřením postoje či stanoviska, tedy účelu,
pro který se shromáždění koná nebo zda takové porušování právních předpisů nebylo ve vztahu
k výkonu shromažďovacího práva samoúčelné. Jinými slovy, zda a jak by byl výkon
shromažďovacího práva omezen, i pokud by současně nedocházelo k porušování právních
předpisů.
[25] Jak již bylo uvedeno, ze samotného pojmu shromáždění, resp. právo shromažďovací,
vyplývá, že jeho imanentním rysem je setkání více osob. Právě tím, že projevují postoje společně,
dávají těmto postojům novou kvalitu prostřednictvím způsobu jejich prezentace. V současné
době, kdy technické možnosti dávají neomezenému okruhu osob možnost sdílet společné postoje
např. na sociálních sítích, je zřejmé, že shromažďovací právo se dostává do těsného vztahu
s realizací svobody projevu a je skutečně jednou z forem jejího vyjádření. Přesto je Nejvyšší
správní soud přesvědčen, že k realizaci shromažďovacího práva je třeba, aby se zainteresované
osoby skutečně sešly a spolupůsobily na své okolí. Právě ono spolupůsobení více osob
je základním rysem shromáždění, oproti individuálně vyjadřovaným postojům. S tím souvisí
požadavek vzájemné interakce shromážděných osob. Aby mohlo jít o vyjádření společných
postojů a stanovisek, je třeba, aby všechny zúčastněné osoby svojí fyzickou přítomností
na jednom místě dávaly najevo souhlas s vyjadřovanými postoji a pokud by případně vyjadřované
postoje přestaly korespondovat s jejich přesvědčením, mohly na toto adekvátně reagovat.
Případy, kdy osoby vyjadřují shodné postoje a stanoviska, avšak nikoli ve vzájemné a pro okolí
zřetelné interakci, by patrně nenaplňovaly kriteria shromáždění a nepožívaly ochrany
shromažďovacího práva. To na druhé straně neznamená, že by se nemohlo jednat o výkon
svobody projevu. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že ačkoli stav techniky dává v podstatě
každému dosud nemyslitelné komunikační možnosti, představě práva pokojně se shromažďovat
stále spíše odpovídá představa skupiny lidí, která veřejně a společně dává najevo své postoje.
Pokud by tomu mělo být jinak, jen obtížně by bylo možné např. vyžadovat po svolavateli uvedení
místa shromáždění [§5 odst. 3 písm. a) zákona o právu shromažďovacím] nebo pořadatelské
služby podle písm. c) tohoto ustanovení nebo uvažovat o podmínkách zákazu takového
shromáždění např. z důvodu nevhodnosti místa [§10 odst. 2 písm. a)]. Obtížně představitelné
by bylo též rozpuštění takového shromáždění.
[26] Právě fyzická přítomnost účastníků a jejich vzájemná interakce v reálném čase a místě
představují základní charakteristiky shromáždění a teprve při jejich naplnění lze hovořit o realizaci
shromažďovacího práva. Na tom nic nemění ani to, že jednotlivé osoby působící individuálně
mohou být vzájemně koordinovány pomocí techniky a případně projevují obdobné názory.
V takovém případě však lze takové jednání hodnotit spíše jako sofistikovaně realizovanou
svobodu projevu než jako výkon shromažďovacího práva a nebylo by možné argumentovat
proti souběžnému porušování právních předpisů shromažďovacím právem.
[27] Požadavek na fyzickou přítomnost osob na určitém místě, jejich vzájemnou fyzickou
interakci a společné místo výkonu shromažďovacího práva vystupuje do popředí i při úvaze
o době trvání shromáždění. Aby bylo možné uvažovat o průběhu shromáždění v čase, je třeba,
aby se jednalo o alespoň částečně homogenní uskupení osob. Jen v takovém případě lze určit
začátek shromáždění, jeho průběh a jeho ukončení. Mohou nastat situace, kdy se z původního
shromáždění oddělí relativně samostatná část osob, která započne jednat jinak než ostatní
a vyvstane otázka, zda se nadále jedná o totožné shromáždění, či nikoli. Rovněž dochází
k případům, kdy např. po ukončení řádně svolaného shromáždění se osoby ihned nerozejdou
a správní orgán bude muset řešit, zda se nadále stále jednalo o výkon shromažďovacího práva
či nikoli. Výkon shromažďovacího práva může plynule přejít do uplatňování svobody projevu.
Původně shromážděné osoby se podle předem dohodnutých pravidel rozejdou a začnou
se ve vzájemné koordinaci chovat nějakým způsobem. Časové hledisko je tedy rovněž velmi
podstatné při úvahách, zda skutečně dochází k výkonu shromažďovacího práva.
[28] Je tedy třeba především posoudit, zda se v konkrétním časovém okamžiku skutečně
jednalo o shromáždění. Byť je totiž právo pokojně se shromažďovat zaručeno Listinou
základních práv a svobod a je třeba vycházet z co nejširšího chápání tohoto práva, současně
ne všechny myslitelné situace lze za shromáždění považovat. Jde jednak o případy, se kterými
při negativním vymezení působnosti zákona o právu shromažďovacím počítá §2 tohoto zákona,
tak i o případy, kdy vůbec nejsou naplněny znaky shromáždění a nelze se dovolávat ochrany
výkonu tohoto práva ani přímou aplikací čl. 19 Listiny. Při těchto úvahách vystupuje do popředí
zejména účel (cíl) tvrzeného shromáždění, požadavek fyzické přítomnosti shromážděných osob,
možnost jejich vzájemné interakce a organizace, místo konání shromáždění, jakož i průběh
této aktivity v čase.
[29] Krajský soud založil podrobné odůvodnění svého rozsudku na názoru, že blokáda těžby
v lokalitě Ptačí potok byla shromážděním. Proto bylo třeba případnou regulaci této blokády
provádět v souladu s čl. 19 Listiny základních práv a svobod a zákonem o právu
shromažďovacím. Takové východisko jej vedlo k úvahám, zda žalovaný postupoval při své
činnosti v souladu s právními předpisy, zda náležitě poměřoval těžbu dřeva s právem aktivistů
na pokojné shromažďování a zda se jednalo o pokračující několikadenní shromáždění
či o několik časově nebo místně ohraničených shromáždění, která na sebe navazovala.
[30] Nejvyšší správní soud nemá pochybnost, že krajskému soudu byla známa platná právní
úprava, související judikatura vnitrostátních soudů, Evropského soudu pro lidská práva i odborná
literatura k zákonu o právu shromažďovacím. Byť je rozsudek krajského soudu relativně
podrobně odůvodněn, obsahuje podle názoru Nejvyššího správního soudu podstatný nedostatek,
pro který nemůže obstát. Téměř zcela totiž rezignuje na zjištění skutkového stavu a vyhodnocení
provedených důkazních prostředků tak, aby byl zjištěn skutkový stav, který nevzbuzuje
pochybnosti.
[31] Není patrně sporu, že v období od 25. 7. 2011 nejpozději do 12. 8. 2011 probíhala
v oblasti Ptačího potoka v Národním parku Šumava činnost fyzických osob směřující proti těžbě
dřeva. Krajský soud se věnoval tomu, co se na místě fakticky odehrávalo, pouze na patnácté
a šestnácté straně rozsudku. Citoval z článku Antonína Viktory s názvem „Boj o brouka den v kůži
blokádníka“ a „Šumava: policie bije lidi, Duha obešla zákaz“, které byly uveřejněny v deníku Mladá
fronta dnes. Z prvního článku zdůraznil stanovisko autora, že skupina aktivistů čítala asi 50 osob
všech věkových skupin, že novinář viděl na místě i dvě děti, že tyto osoby vstoupily
do ohraničeného prostoru těžby v 11:30 hod. a že ve 12:25 hod. přikročili policisté k zásahu
a většinu aktivistů museli vynést „břichem dolů s rukama zkroucenýma za zády“. Krajský soud
cituje i pasáže o tom, že každý druhý odnášený upadl policistům obličejem do blátivé louže
a že takto policisté dovlekli 38 osob „včetně jednoho univerzitního profesora a zhruba šedesátileté sténající
paní“. Z druhého novinového článku krajský soud zdůraznil, že cílem blokády je zabránit těžbě
smrků napadených kůrovcem a že aktivisté se postupně přestali poutat řetězy ke stromům
a „vsadili na lezce – aktivisty, kteří se usadili v korunách stromů. S nimi si policisté nevědí rady“. Krajský
soud citoval i ze závěrečné zprávy policie (pozn. NSS: podrobněji tuto zprávu neupřesňuje
např. uvedením data, kdy byla vypracována, či spisové značky) s tím, že aktivisté vstupovali
na jednotlivá stanoviště a do prostorů, kde se prováděla asanační těžba i přesto, že tyto prostory
byly řádně označeny páskou a cedulemi o zákazu vstupu. Tato zpráva rovněž zmiňuje,
že se postupně měnila taktika aktivistů od počátečního vnikání do těžebního prostoru,
přes poutání se ke stromům řetězem, kovovými trubkami nebo řemeny s karabinami,
po uvazování se v korunách stromů za využití sedacích postrojů lan a dalšího horolezeckého
vybavení, a blokády přístupové cesty. Zpráva dále uvádí, že v případech, kdy nebylo možné
připoutaného nebo uvázaného aktivistu vyvést z místa, byla na tomto místě ukončena těžba
a převedena do jiného sektoru.
[32] Na základě dvou článků uveřejněných v tisku spolu s pasáží policejní zprávy dospěl
krajský soud k přesvědčení, že se nepochybně jednalo o shromáždění podle zákona o právu
shromažďovacím, které naplňuje všechny definiční znaky shromáždění. Nelze však tvrdit,
že krajský soud hodnotil výše uvedené důkazní prostředky, spíše pouze konstatoval část
jejich obsahu. Podle krajského soudu šlo o pokojný shluk více osob, akce byla nenásilná
a spočívala ve vstupu do prostoru, kde probíhala nebo měla probíhat těžba, a setrvání
v něm do zásahu stěžovatelky. Dále již krajský soud vycházel z premisy, že akce podléhala režimu
zákona o právu shromažďovacím s tím, že „vyjádření nesouhlasu s těžbou dřeva je vyjádřením názoru“
a činnost žalovaného následně poměřoval požadavky zákona na rozpuštění svolaného,
avšak neoznámeného shromáždění, nebo tzv. spontánního shromáždění.
[33] Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nelze v této procesní situaci potvrdit
správnost názoru krajského soudu. Je třeba mít na paměti, že soud rozhodoval o námitkách
proti rozpuštění shromáždění podle §13 zákona o právu shromažďovacím. Nešlo o přezkum
předchozího správního rozhodnutí a řízení a tedy o přezkum též skutkového stavu, který předtím
zjistil správní orgán. V tomto případě musí soud sám učinit bezpečný závěr o skutkových
okolnostech věci. To klade vyšší požadavky na rozsah dokazování, než je tomu v případě
přezkumu správních rozhodnutí. Platí to tím spíše, pokud se posuzovaná činnost vymyká
obvyklému výkonu shromažďovacího práva, a to jak svoji intenzitou, tak volbou prostředků,
které aktivisté zvolili.
[34] Žalobce i stěžovatel navrhovali v řízení před krajským soudem provedení množství
důkazů. Šlo o listiny, na základě kterých měla být provedena těžba, např. o žádost Správy
Národního parku a CHKO Šumava k vydání souhlasu k použití ustanovení o zásazích
proti škůdcům ze dne 22. 7. 2011. Navrhovali též důkazní prostředky, které se týkaly přímo
zásahu žalovaného a sice výslechy mnoha svědků, kteří měli být na místě přítomni, stanovisko
Ministerstva vnitra k postupu policie, DVD nosič se záznamy zásahů policistů v lokalitě, spisy
o přestupcích jednotlivých zajištěných osob atd. Účastníci navrhovali provedení těchto důkazů
i při jednání.
[35] Krajský soud však většinu z navrhovaných důkazů neprovedl a z odůvodnění
jeho rozsudku není zřejmé, proč tak neučinil. Nelze zjistit, proč se rozhodl provést důkaz
pouze dvěma novinovými články a závěrečnou zprávou policie a ostatními navrženými důkazy
nikoli, a proč případně byly tyto důkazy nadbytečné. Z rozsudku nevyplývá, zda se krajský soud
domníval, že již nemohou přinést ke zjištění skutkového stavu nic nového, nebo zda případně
směřují k okolnostem, které nejsou důležité pro zjišťování skutkového stavu. To se jeví být
nepravděpodobné zejména u DVD, které má obsahovat záznam zásahu. Nejvyšší správní soud
nepředjímá hodnocení těchto důkazních prostředků, domnívá se však, že může napomoci
vytvořit reálnou představu, jak blokáda probíhala a jak vypadal zásah stěžovatele proti aktivistům.
[36] V rozsudku chybí i vyhodnocení provedených důkazů. Nelze např. zjistit, proč údaj
o počtu zajištěných osob je pro posouzení věci rozhodný, proč soud čerpal tuto informaci
z novinového článku a nikoli od účastníků řízení a jak případně novinář získal informaci o počtu
zajištěných osob. Krajský soud v podstatě pouze citoval obsah tří provedených důkazů a uzavřel,
že se v oblasti konalo shromáždění, neboť šlo o pokojný shluk více osob a akce byla nenásilná.
[37] V přesvědčení, že skutkový stav nebyl dostatečně zjištěn, utvrzuje Nejvyšší správní soud
i zcela odlišná skutková verze, kterou stěžovatelka předložila v kasační stížnosti. Tvrdila,
že se v lokalitě o velikosti asi 4 km 2 vždy pohybovalo asi 10 až 30 osob, které od sebe byly
vzdáleny desítky či stovky metrů a i tyto osoby opakovaně veřejně deklarovaly, že se neúčastní
žádného shromáždění a jsou v lokalitě jako jednotlivci. S touto skutkovou verzí se lze setkat
i v odborné literatuře (Jamborová, K.: Co lze ještě považovat za shromáždění?, Právní rozhledy
3/2012, str. 94; pozn. NSS: soud si je vědom profesního zařazení autorky článku
a nijak nepředjímá, zda je takto vylíčený skutkový stav správný). Nyní je podstatné,
že odůvodnění rozsudku krajského soudu neobsahuje dostatečné důvody, na podkladě
kterých by bylo možné usoudit na důvodnost či nedůvodnost skutkových tvrzení stěžovatelky.
[38] Konkrétní skutkové okolnosti, za nichž blokáda probíhala, jsou velmi podstatné.
Jen na základě jejich vyhodnocení lze posoudit, zda akce aktivistů měla charakter
shromáždění či nikoli. Ani žalobce nepovažoval blokádu za „konvenční“ shromáždění občanů,
kteří by ať již staticky (shlukem na náměstí či před významnou veřejnou budovou) či dynamicky
(např. při pochodu městem) vyjadřovali svůj názor k politickým či hospodářským otázkám
obecnějšího významu. Z tvrzení účastníků i dosud provedených důkazů se může jevit, že zatímco
někteří aktivisté se vyskytovali v zakázaném prostoru, jiní setrvali mimo oblast těžby.
Bude proto třeba zjistit, zda se všechny osoby dostavily na místo společně a zda zatímco
někteří vstoupili do zakázaného prostoru, jiní setrvali mimo něj. To může mít význam při úvaze,
zda a od kterého okamžiku lze případně hovořit o shromáždění, zda se shromáždění nekonalo
mimo zakázané území a zda faktickou blokádu těžby nelze považovat za „průvodní“ jev takového
shromáždění v širším smyslu.
[39] Pokud by za shromáždění měla být případně považována pouze aktivní blokáda
těžby (uvazování se ke stromům či uchycení se v jejich korunách a pohyb v zakázané oblasti),
bude velmi podstatné, na jakém prostoru a v jakém počtu aktivisté vystupovali, zda byli
ve vzájemné interakci, jak tato interakce probíhala. Je nepochybně rozdíl, pokud i v případě
tzv. sit in shromáždění působí osoby společně v bezprostředním kontaktu (ve skupině)
nebo zda se pohybují na sobě relativně nezávisle, bez vzájemného vizuálního kontaktu a chovají
se v danou chvíli nezávisle na ostatních účastnících protestu.
[40] Pro závěr, že se jedná o shromáždění, je rovněž nezbytné zjištění o vzájemné interakci
osob. Při vědomí shora uvedené definice je totiž třeba shromáždění stále považovat
za dobrovolné setkání osob. Pokud by tedy mělo být za shromáždění považováno až samotné
působení aktivistů v zakázaném prostoru, bude třeba posoudit, zda je tato podmínka
v tomto případě splněna či zda provedené důkazní prostředky naopak svědčí tomu, že šlo o akci
sice koordinovanou, avšak prováděnou jednotlivci s předem stanovenými úkoly. V takovém
případě by bylo podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu obtížné považovat činnost
aktivistů za výkon shromažďovacího práva. Účelem shromažďovacího práva musí být možnost
společně vyjádřit obdobně sdílené hodnoty a působit tím na názory druhých.
[41] Nejvyšší správní soud si je vědom, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva
v této oblasti prochází v posledních letech vývojem, zejména směrem k přípustnosti a ochraně
neoznámených shromáždění (v podrobnostech k tomu např. Kosař, D.: Aktuální judikatura
ESLP ke svobodě shromažďování, Právní rozhledy 20/2011, str. 727-733). To však neznamená,
že by soud mohl rezignovat na řádné zjištění skutkového stavu a tento nedostatek případně
odůvodnit pouze ochranou shromažďovacího práva.
[42] Potřeba podstatně doplnit důkazní řízení limituje Nejvyšší správní soud i v úvahách,
zda se jednalo o několik po sobě následujících shromáždění, či zda šlo o jedno „trvající“
shromáždění, které směřovalo k dosažení předem stanoveného cíle. Tak jako je mnohdy obtížné
(zejména u spontánních shromáždění) určit přesný počátek jejich vzniku, a to vzhledem
k neformálnímu jednání shromážděných osob, je obtížné též určit přesný okamžik,
kdy proběhnuvší shromáždění již shromážděním není, ať již v důsledku jeho rozpuštění
nebo proto, že se jeho účastníci prostě rozejdou. To však neznamená, že lze na kontinuální
shromáždění usuzovat jen z toho, že je proti účastníkům zasahováno shodným způsobem
nebo z toho, že se cíle shromáždění podařilo dosáhnout až po určité době. Bude proto třeba
dokazováním zjistit, zda a po jakou dobu bylo možné o shluku osob na konkrétním místě
hovořit.
[43] Již nyní však lze vyjádřit pochybnost nad úvahou krajského soudu na třinácté straně
jeho rozsudku, podle které lze na trvající povahu shromáždění usuzovat z opakovaných zásahů
policie proti jednotlivým aktivistům, které byly spojeny blízkou časovou souvislostí a probíhaly
v po sobě následujících dnech. To, že policisté opakovaně zasahovali obdobně,
nemůže odůvodnit, že se jednalo po celou inkriminovanou dobu o jedno shromáždění. Podoba
zásahu se odvíjela od činnosti aktivistů a lze předpokládat, že dokud budou osoby vystupovat
určitých způsobem, bude i reakce policie obdobná. Je třeba, aby krajský soud zaměřil
svoji pozornost na zjištění konkrétních okolností pohybu osob v dané lokalitě. Na charakter
příčiny (tvrzeného shromáždění) nelze usuzovat z charakteru následku (zásahu policie).
Bude třeba zjistit, zda např. někteří z aktivistů zůstávali na místě i po dobu, kdy těžba
neprobíhala, a zda lze proto uvažovat o kontinuálním protestu.
[44] S odkazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského
soudu a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 1 věta prvá s. ř. s.). V dalším
řízení je krajský soud vázán právním názorem, který je vysloven v tomto rozsudku (§110 odst. 3
s. ř. s.).
[45] V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne i o nákladech řízení o této kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 11. června 2013
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu