ECLI:CZ:NSS:2013:9.AFS.53.2012:47
sp. zn. 9 Afs 53/2012 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobců: a) ISP
Hradec Králové, a. s., se sídlem Antala Staška 510/38, Praha 4, zast. Mgr. Bc. Davidem
Michalem, advokátem se sídlem Bucharova 1314/8, Praha 13, b) Statutární město Hradec
Králové, se sídlem Československé armády 408, Hradec Králové, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí
předsedy žalovaného ze dne 22. 11. 2010, č. j. ÚOHS-R89,91/2010/VZ-17500/2010/310/EKu,
v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 6. 2012,
č. j. 62 Af 3/2011 - 225,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce b) nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaný je povinen uhradit žalobci a) náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti
ve výši 2 904 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
Mgr. Bc. Davida Michala, advokáta se sídlem Bucharova 1314/8, Praha 13.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení
v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“),
kterým bylo zrušeno rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 22. 11. 2010,
č. j. ÚOHS-R89,91/2010/VZ-17500/2010/310/EKu, a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
Tímto rozhodnutím byl zamítnut rozklad obou žalobců proti rozhodnutí žalovaného ze
dne 25. 6. 2010, kterým bylo rozhodnuto, že žalobce b) jako zadavatel spáchal při uzavírání
koncesní smlouvy ze dne 28. 12. 2006 správní delikt podle ustanovení §102 odst. 1 písm. b)
zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Správní
delikt byl spáchán tím, že zadavatel nezadal vybudování parkovacích technologií a výstavbu
nových parkovacích míst v některém ze zadávacích řízení podle ustanovení §25 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější
nabídky. Týmž rozhodnutím byl žalobce b) shledán vinným i ze správního deliktu ve smyslu
ustanovení §102 odst. 1 písm. e) uvedeného zákona, kterého se měl dopustit tím, že nedodržel
postup stanovený v ustanovení §84 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, když veřejnou
zakázku na vybudování parkovacích technologií a výstavbu nových parkovacích míst nezveřejnil
na centrální adrese a v Ústředním věstníku Evropské unie, přičemž tento postup mohl podstatně
ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Za spáchání obou deliktů byla žalobci b) uložena pokuta
ve výši 1 500 000 Kč.
Napadeným rozsudkem shledal krajský soud žalobu jako důvodnou, když dospěl
k závěru, že žalovaný zahájil správní řízení po uplynutí lhůty stanovené v ustanovení §96 odst. 1
zákona o veřejných zakázkách. Napadené rozhodnutí proto bez jednání podle ustanovení §76
odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zrušil.
V daném případě bylo řízení zahájeno v roce 2010, tedy již za účinnosti zákona
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, který nabyl účinnosti 1. 7. 2006. S ohledem
na skutečnost, že v řízení bylo přezkoumáváno zadání veřejné zakázky, která byla zadávána dne
20. 6. 2006, postupoval žalovaný v souladu s přechodnými ustanoveními zákona č. 137/2006 Sb.,
podle předchozího zákona o veřejných zakázkách.
Krajský soud nepřisvědčil žalovanému, dle jehož názoru se na projednávanou věc aplikuje
pětiletá lhůta stanovená v ustanovení §105 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Naopak
přisvědčil žalobní námitce, dle které se na projednávanou věc aplikuje ustanovení §96 odst. 1
uvedeného zákona, dle kterého může být řízení o přezkoumání úkonů zadavatele zahájeno
orgánem dohledu ve lhůtě 3 let ode dne, kdy úkonem zadavatele došlo k porušení zákona
o veřejných zakázkách.
Lhůta stanovená v ustanovení §105 zákona o veřejných zakázkách se vztahuje ke všem
řízením o uložení pokuty za protiprávní jednání, pokud zákon o veřejných zakázkách nestanoví
jinak. Jinak je stanoveno právě v ustanovení §96 odst. 1 uvedeného zákona, neboť vést toliko
řízení o správním deliktu podle ustanovení §105 zákona o veřejných zakázkách není možné.
Řízení o správním deliktu zadavatele podle §102 uvedeného zákona je nerozlučně spjato
s řízením o přezkoumání úkonů zadavatele, které lze zahájit pouze v zákonem stanovené tříleté
lhůtě. Tento závěr jednoznačně plyne z ustanovení §101 odst. 3 uvedeného zákona, které
stanoví, že součástí rozhodnutí orgánu dohledu podle §101 odst. 1 a 2 zákona o veřejných
zakázkách je uložení sankce podle §102 uvedeného zákona. O sankci podle §102 zákona
o veřejných zakázkách tedy není vedeno žádné samostatné řízení, ale tato sankce je ukládána
přímo v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele a je jedním z jeho možných výsledků.
Jestliže tedy žalovaný v daném případě zahájil řízení o správním deliktu žalobce b) jako
zadavatele, který shledal v tom, že zadavatel nedodržel postup stanovený v §25 zákona
o veřejných zakázkách, zahájil tím de facto řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, pro které
platí prekluzivní lhůta stanovená v ustanovení §96 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.
Opačný závěr, a tedy že by bylo zahájeno toliko řízení o správním deliktu, resp. pokutě za něj,
by bylo obcházením uvedeného ustanovení.
Stěžovatel v kasační stížnosti jako důvod napadení rozsudku krajského soudu uvedl jeho
nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Nesouhlasí se závěrem soudu o tom, že ustanovení §96 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách je v poměru speciality k ustanovení §105 odst. 3 uvedeného zákona. Pokud by totiž
předmětné řízení mělo být vedeno ve věci přezkoumávání úkonů zadavatele, je výsledkem
takového řízení na základě ustanovení §101 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách opatření
k nápravě či zákaz plnění uzavřené smlouvy a ve společném řízení též uložení pokuty zadavatele
za správní delikt podle ustanovení §102 uvedeného zákona, přičemž v naprosté většině případů
se tak děje ještě v průběhu zadávacího řízení či bezprostředně po uzavření smlouvy na veřejnou
zakázku.
V projednávané věci však bylo správní řízení zahájeno z moci úřední ve věci spáchání
správního deliktu a jako takové bylo vedeno v obou stupních správního řízení. Označení důvodu
vedení správního řízení a jeho typ včetně příslušných ustanovení zákona o veřejných zakázkách
bylo vymezeno v oznámení o zahájení správního řízení a rovněž v rozhodnutí obou instancí.
Výsledkem tohoto řízení bylo pouze uložení sankce zadavateli za správní delikt a tak se celé
správní řízení odehrálo v režimu hlavy IV. části 8 zákona o veřejných zakázkách.
Z uvedeného důvodu stěžovatel navrhuje napadený rozsudek zrušit a věc vrátit soudu
k dalšímu řízení.
Žalobce b) se ve vyjádření k předložené kasační stížnosti ztotožnil se závěry krajského
soudu. Odkázal na jím podanou žalobu a navrhl, aby byla kasační stížnost rozsudkem Nejvyššího
správního soudu zamítnuta.
Obdobně se ve vyjádření ke kasační stížnosti se závěry krajského soudu ztotožnil také
žalobce a).
Tříletá lhůta upravená v ustanovení §96 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, ve které
je orgán dohledu z úřední povinnosti povinen zahájit řízení o přezkoumání úkonů zadavatele,
je dle žalobce a) speciální úpravou ve vztahu k úpravě stanovené v §105 odst. 3 zákona
o veřejných zakázkách.
Výklad zastávaný žalovaným obchází zákon a jde zcela proti smyslu ustanovení §96
odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Pokud totiž orgán dohledu není dle ustanovení §96
odst. 1 zákona o veřejných zakázkách oprávněn zahájit řízení o přezkoumání úkonů zadavatele
po uplynutí tří let ode dne, kdy mělo úkonem zadavatele dojít k porušení zákona, nemůže
přicházet v úvahu situace, kdy je vedeno řízení o uložení pokuty, které má na řízení
o přezkoumání postupu zadavatele zcela logicky navazovat.
Závěr žalovaného, dle kterého bylo výsledkem posuzovaného řízení pouze uložení pokuty
za správní delikt, nikoli přezkum úkonů zadavatele, je nonsens. Jak jinak by orgán dohledu
případné porušení zákona zjistil, než právě přezkumem příslušných úkonů zadavatele. Závazný
postup pro přezkoumání úkonů zadavatele je stanoven v ustanovení §96 odst. 1 zákona
o veřejných zakázkách, přičemž pokud je orgánem dohledu v rámci tohoto postupu zjištěn
správní delikt, nastupuje další fáze řízení, a to uložení pokuty.
Žalobce a) navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které
je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí
vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
V obecné rovině lze konstatovat, že podstatou správních deliktů je postih za jednání
v rozporu s právem. Závěr o uložení pokuty za správní delikt podle §102 zákona o veřejných
zakázkách musí být opřen o zjištění správního orgánu, že zadavatel nedodržel postup stanovený
v uvedeném zákoně, a v důsledku toho mohla být konkrétní nabídka vyhodnocena jinak, než by
byla vyhodnocena za situace, pokud by k takovému pochybení ze strany zadavatele nedošlo.
Jinými slovy pro závěr, že došlo k porušení zákona o veřejných zakázkách konkrétním
úkonem zadavatele, je nutno nejprve takový úkon zadavatele zákonem stanoveným způsobem
přezkoumat. Pojem „úkon zadavatele“ přitom zahrnuje širokou škálu opatření (úkonů) zadavatele
v celém procesu veřejného zadávání, od stanovení podmínek veřejné zakázky v soutěžních
podkladech po vyhlášení výsledků veřejného zadávání. V souladu s ustanovením §96 zákona
o veřejných zakázkách lze řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z vlastního podnětu zahájit
do 3 let ode dne, kdy úkonem zadavatele došlo k porušení tohoto zákona. Řízení je zahájeno
dnem, kdy orgán dohledu učinil vůči účastníku řízení první úkon. Pro uložení pokuty za správní
delikt podle §102 odst. 1 písm. b) téhož zákona musí být navíc prokázáno, že k porušení zákona
ze strany zadavatele došlo kvalifikovaným způsobem.
Ostatně to přesně žalovaný v projednávané věci činil, když na základě podnětu
k přezkoumání postupu zadavatele zahájil řízení, v rámci kterého zkoumal způsob, jakým
zadavatel zadal výstavbu nových parkovacích míst.
Skutečnost, že žalovaný označil předmět jím zahájeného řízení jako řízení ve věci
možného spáchání správních deliktů podle §102 odst. 1 písm. a) a písm. e) zákona o veřejných
zakázkách, je z hlediska dodržení zákonem stanovené lhůty pro přezkoumání úkonů zadavatele
irelevantní. Pokud totiž nebylo zahájeno řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, není ani možné
učinit závěr, že zadavatel konkrétním úkonem zákon o veřejných zakázkách porušil, natož
mu za takové jednání uložit sankci. Krajský soud zcela správně poukázal na ustanovení §101
odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, ze kterého je nepochybné, že řízení o správním deliktu
zadavatele podle §102 uvedeného zákona je skutečně spjato právě s řízením o přezkoumání
úkonů zadavatele, které lze zahájit pouze v zákonem stanovené tříleté lhůtě.
Výše uvedené vyplývá také z důvodové zprávy k zákonu o veřejných zakázkách, dle které
orgán dohledu v rozhodnutí vysloví, zda došlo k porušení zákona ze strany zadavatele, a podle
povahy věci, zejména v závislosti na tom, v jakém stadiu zadávacího řízení k namítanému
porušení zákona došlo, rozhodne o povinnosti zadavatele provést nápravná opatření a tato
opatření specifikuje. V závislosti na závažnosti porušení zákona a jeho důsledků rozhodne též
o uložení pokuty, popřípadě vysloví zákaz plnění smlouvy zadavatele s dodavatelem, jestliže
zadavatel porušil či obešel zákon nebo se úkon zadavatele příčil dobrým mravům (například
porušil zásadu stejného zacházení s uchazeči o zakázku). Vychází se přitom z účelu zákona,
kterým na prvním místě není ukládání pokut, ale včasná náprava nezákonností. Množina
nápravných opatření je však limitována v případech, kdy orgán dohledu rozhoduje až v období
po udělení zakázky (uzavření smlouvy).
S ohledem na vše výše uvedené se kasační soud ztotožňuje se závěrem krajského soudu,
dle kterého lze zadavatele za porušení zákona o veřejných zakázkách sankcionovat toliko v řízení
o přezkoumání úkonů zadavatele, zahájeném podle ustanovení §96 odst. 1 zákona o veřejných
zakázkách. Dospěly-li správní orgány k závěru, že se zadavatel předmětných správních deliktů
dopustil odesláním výzvy k podání nabídky na koncesi na služby, k čemuž došlo dne 20. 6. 2006,
pak mohlo být správní řízení o přezkoumání tohoto úkonu zadavatele zahájeno nejpozději ke dni
20. 6. 2009. V projednávané věci však bylo příslušné řízení zahájeno až dne 17. 2. 2010,
tj. po uplynutí zákonem stanovené prekluzivní lhůty, a proto za případné nezákonné úkony
zadavatele nelze ani uložit žádné sankce. Kasační stížnost tak bylo nutno ve smyslu ustanovení
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítnout.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Žalobci b) žádné náklady řízení o kasační stížnosti nevznikly, nemá proto ani právo
na jejich náhradu.
Podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží.
Žalobci a) kasační soud přiznal náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 2 100 Kč
za sepis vyjádření ke kasační stížnosti, tedy podání ve věci samé dle ustanovení §11 odst. 1
písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování
právních služeb (advokátní tarif). Žalobci a) náleží i náhrada hotových výdajů dle ustanovení §13
odst. 3 advokátního tarifu ve výši 300 Kč za jeden úkon právní služby, celkem tedy 2 400 Kč.
S ohledem na skutečnost, že zástupce žalobce a) doložil soudu osvědčení o tom, že je plátcem
daně z přidané hodnoty, celková výše přiznané odměny činí 2 904 Kč. Tato částka bude
žalovaným vyplacena k rukám zástupce žalobce a), Mgr. Bc. Davida Michala, advokáta se sídlem
Bucharova 1314/8, Praha 13, do 30 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. ledna 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu