ECLI:CZ:NSS:2013:9.AFS.59.2013:45
sp. zn. 9 Afs 59/2013 - 45
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: NA VRŠKU,
s.r.o., se sídlem Harrachov 14, zast. Mgr. Tomášem Kaplanem, advokátem se sídlem Římská
104/14, Praha 2, proti žalovanému: Státní zemědělský intervenční fond, se sídlem
Ve Smečkách 33, Praha 1, proti rozhodnutí regionálního odboru Státního zemědělského
intervenčního fondu v Hradci Králové ze dne 15. 3. 2013, č. j. SZIF/2013/0078989, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 6. 2013,
č. j. 11 A 68/2013 - 16,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný n em á právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve
výši 4 114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce
Mgr. Tomáše Kaplana, advokáta se sídlem v Praze 2, Římská 104/14.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
Žalobce podal dne 22. 10. 2012 u Státního zemědělského intervenčního fondu žádost
o poskytnutí dotace ve výši 4.495.500 Kč na samostatný projekt výstavby novostavby ubytovacích
zařízení o dvou nadzemních podlažích a podkrovím s půjčovnou sportovních potřeb v k. ú.
Harrachov z Programu rozvoje venkova. Cílem projektu bylo uspokojení poptávky především
krátkodobých pobytů, nabídka sportovního hřiště a sportovních služeb, umožnění bydlení
v ekologicky šetrných horských ubytovacích objektech penzionového typu a podpora ekologického
smýšlení a sportu. Oznámením žalovaného ze dne 15. 3. 2013, č. j. SZIF/2013/0078989, byl
žalobce informován o ukončení administrace jeho žádosti.
Předmětné rozhodnutí o ukončení administrace napadl žalobce žalobou podanou
u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který usnesením ze dne 11. 6. 2013,
č. j. 11 A 68/2013 - 16, podanou žalobu odmítl a věc postoupil Ministerstvu zemědělství
k rozhodnutí o opravném prostředku.
II. Obsah kasační stížnosti
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl usnesení městského soudu včas podanou kasační
stížností, ve které uvádí, že jsou dány důvody podle §103 odst. 1 písm. a), d) a e) zákona
č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení,
nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů a nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
žaloby.
Stěžovatel především upozornil na to, že projednávanou věc je nutné posuzovat ve dvou
rovinách a tyto roviny od sebe důsledně odlišovat. První rovinou je posouzení aplikace zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), na postup
stěžovatele při poskytování dotace z Programu rozvoje venkova. Druhou rovinou je posouzení
charakteru úkonů stěžovatele, které předchází uzavření dohody o poskytnutí dotace podle §11
odst. 4 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých
dalších zákonů (dále jen „zákon o fondu“). Případný spor z takto uzavřené dohody by byl řešen
podle §159 a násl. správního řádu. Městský soud tyto dvě roviny bez dalšího v napadeném usnesení
směšuje.
Stěžovatel akceptuje závěr městského soudu ohledně aplikace správního řádu na řízení
o poskytnutí dotace z Programu rozvoje venkova i na stěžovatelův postup, který předchází uzavření
dohody podle §11 odst. 4 zákona o fondu. Poukazuje nicméně na specifika administrace
poskytování dotace, která znemožňují přezkoumat tento postup v linii správního soudnictví.
K tomu stěžovatel odkázal na své vyjádření učiněné k městskému soudu ve skutkově identické věci
sp. zn. 10 A 91/2013, s nímž se soud dostatečně nevypořádal. Podle stěžovatele činnost
předcházející uzavření dohody podle §11 odst. 4 zákona, tedy ani oznámení o ukončení
administrace žádosti, není možné podrobit soudnímu přezkumu, neboť v rámci této činnosti fond
nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, ani nezasahuje do jejich
veřejných subjektivních práv.
Procesní rámec činnosti stěžovatele předcházející uzavření dohody o poskytnutí dotace
je zakotven v Pravidlech, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty
Programu rozvoje venkova ČR pro období 2007–2013, vydaných Ministerstvem zemědělství
pod č. j. 154936/2012-MZE-14112 (dále jen „Pravidla“). Pravidla transparentně a nediskriminačně
stanoví objektivní kritéria podpory projektů předložených žadateli o poskytnutí dotace. Dohoda
je uzavřena se žadatelem, jehož projekt dosáhl potřebného limitu bodů; kritéria pro bodové
hodnocení jsou předem stanovena. Podle kapitoly 3 písm. k) obecné části Pravidel není na dotaci
právní nárok. Jakákoliv úvaha o poskytnutí či neposkytnutí dotace v rámci postupu předcházejícího
uzavření dohody je stěžovateli zapovězena, neboť veškerá kritéria pro podporu projektu
předloženého žadatelem jsou určena Pravidly. Stěžovatel tak v této fázi nerozhoduje o právech
ani povinnostech fyzických nebo právnických osob.
V době podání žádosti o dotaci nemůže mít žadatel legitimní očekávání získání finančních
prostředků. Nemůže odhadovat, kolik projektů bude předloženo třetími subjekty a jak budou
projekty bodově hodnoceny. Žadatel ani nemusí vynakládat žádné prostředky na to, aby jím
předložený projekt byl způsobilý soutěžit s ostatními předkládanými projekty. Vynaložení
administrativních nákladů na zpracování projektu je výlučně podnikatelským rizikem žadatele;
neposkytnutí dotace žadateli nebrání, aby projekt realizoval.
Stěžovatel dále uvedl, že poskytování dotací fondem v rámci Programu rozvoje venkova
je prováděním programů strukturální podpory podle §1 odst. 2 písm. l) zákona o fondu. Podáním
žádosti o dotaci na opatření podle §11 odst. 4 zákona není zahájeno správní řízení, jehož
výsledkem by mělo být vydání rozhodnutí. Dohoda o dotaci totiž představuje veřejnoprávní
smlouvu dle §159 správního řádu, nikoliv správní rozhodnutí. Na administrativní postup
předcházející uzavření dohody je tak nutno aplikovat část čtvrtou správního řádu, nikoliv část
druhou. Stanoví-li zákon o fondu, že dotace je poskytována na základě dohody, uplatní se na postup
stěžovatele část čtvrtá správního řádu. O téže věci nelze vést správní řízení podle části druhé
správního řádu, neboť zmíněné části správního řádu si navzájem konkurují. Oznámení o ukončení
administrace žádosti nemůže mít povahu rozhodnutí, neboť je jiným úkonem orgánu veřejné
správy ve smyslu §158 odst. 1 správního řádu, který lze přezkoumat postupem podle §156
citovaného zákona.
Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení
městského soudu zrušil.
III. Vyjádření žalobce
K důvodům kasační stížnosti žalobce uvedl, že usnesení městského soudu považuje
za řádně odůvodněné a souladné se zákonem. Kasační stížnost je podle jeho názoru účelová.
Městský soud v napadeném usnesení konstatoval, že se na řízení o poskytnutí dotace vztahuje
správní řád. Tento závěr ve svém důsledku znamená, že veškeré dosud poskytnuté dotace byly
nezákonné, protože žadatelům byla nezákonně odepřena možnost přezkumu úkonů stěžovatele.
Žalobce nesouhlasí s názorem stěžovatele, že stěžovatelův postup před poskytnutím dotace
není přezkoumatelný ve správním soudnictví. Z §11 odst. 1 a 7 zákona o fondu vyplývá, že na celý
postup stěžovatele při poskytování dotací se vztahují nejenom Pravidla, ale i zákon o fondu.
Stěžovatel má při rozhodování o poskytování dotací postavení orgánu veřejné moci a na řízení
o udělení dotace se vztahuje správní řád s výjimkami uvedenými v §11 odst. 3 zákona. To platí
pro postup fondu před uzavřením dohody o poskytnutí dotace i poté.
Výklad stěžovatele, že přezkumu ve správním soudnictví podléhají pouze úkony následující
po uzavření dohody o poskytnutí dotace, považuje žalobce za absurdní. Přijetí uvedeného tvrzení
by znamenalo, že žádný orgán veřejné moci, který rozhoduje podle předem daných pravidel, nikdy
nerozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Z §11 odst. 2 zákona
o fondu podle žalobce vyplývá, že stěžovatel již před podpisem dohody rozhoduje o veřejných
subjektivních právech žadatelů. Tím, že administrace žádosti žalobce byla ukončena, stěžovatel
rozhodl, že žalobce nemá právo na další účast v procesu poskytování dotací. Uvedeným oznámením
tak stěžovatel zasáhl do subjektivních veřejných práv žalobce. Nelze se tak ztotožnit s názorem
stěžovatele, že se na úkony před uzavřením dohody nevztahuje část druhá správního řádu.
Již v době podání žádosti má žadatel legitimní očekávání, že získá dotaci. Lze vycházet
z toho, že pokud žadatel splní všechny podmínky a bude mu přidělen dostatečný počet bodů, bude
s ním uzavřena dohoda o poskytnutí dotace. Neumožnění přezkumu řádného postupu v této fázi
řízení by znamenalo porušení práva na spravedlivý proces a nekontrolovatelné rozhodování
o rozdělení veřejných prostředků.
Na celé řízení o poskytování dotací a rozhodování v jeho průběhu se podle žalobce vztahuje
správní řád, což vyplývá z §11 odst. 4 a §13a zákona o fondu. V rámci řízení o poskytování dotací
tak stěžovatel vydává rozhodnutí podle správního řádu, proti nimž je přípustný opravný prostředek;
nejedná se o úkony dle části čtvrté správního řádu. I rozhodnutím o ukončení administrace žádosti
může stěžovatel zakládat, měnit nebo rušit práva a povinnosti žadatelů, resp. může prohlásit,
že žadatel v daném řízení určitá práva má nebo nemá. Oznámením o ukončení administrace žádosti
stěžovatel jednoznačně prohlašuje, že žalobce nemá právo na další pokračování administrace jeho
žádosti; tím je rozhodováno o jeho veřejném subjektivním právu.
V projednávaném případě stěžovatel ukončil administraci žádosti bez opory v právním
předpisu či Pravidlech. Ukončení nebylo řádně odůvodněno, bylo založeno na libovůli a skutečnosti
uvedené v odůvodnění byly nepravdivé. Došlo tak k zásahu do práv žalobce, který je nutno
přezkoumat ve správním soudnictví.
Nad rámec uvedeného žalobce doplnil, že stěžovatel porušil Pravidla rovněž tím,
že oznámení o ukončení administrace vydal regionální odbor fondu v Hradci Králové. Ten je podle
Pravidel oprávněn žádosti administrovat, ale nikoliv administraci ukončit.
Na základě výše uvedeného žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost
zamítl.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky
řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a není na místě kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost. Důvodnost
kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel ve svém podání podřadil důvody kasační stížnosti pod ustanovení §103 odst. 1
písm. a), d) a e) s. ř. s. Pokud ovšem kasační stížností napadá usnesení o odmítnutí žaloby, z povahy
věci pro něj přichází v úvahu pouze kasační důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Nejvyšší správní soud je v řízení
o kasační stížnosti oprávněn zkoumat, zda rozhodnutí městského soudu a důvody, o které se toto
rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není přímo přezkoumávat samotné
žalobou napadené správní rozhodnutí, nýbrž prověřovat, zda soud při takovémto přezkumu
postupoval a uvažoval správně. Rozsah přezkumu rozhodnutí soudu je tak vymezen povahou
a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže městský soud žalobu odmítl a věc samu
neposuzoval, Nejvyšší správní soud může v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda
městský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat
námitkami týkajícími se „merita věci“, tedy toho, zda správní rozhodnutí je zákonné či nikoli
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, č. j. 3 As 44/2008 - 80; všechna zde
citovaná rozhodnutí zdejšího soudu jsou dostupná z www.nssoud.cz).
Nejvyšší správní soud proto hodnotil, zda oznámení stěžovatele o ukončení administrace
žádosti představuje rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s., resp. zda je proti takovému rozhodnutí
přípustný opravný prostředek, o kterém má rozhodovat Ministerstvo zemědělství, jak ve svém
usnesení dovodil městský soud.
Městský soud svůj závěr o odmítnutí žaloby a postoupení věci Ministerstvu zemědělství
k rozhodnutí o odvolání založil na veřejnoprávní povaze stěžovatele i řízení o poskytnutí dotace
(§11 odst. 2 a 3 a §13a zákona o fondu). Uzavřel, že v řízení o poskytnutí dotace je stěžovatel
povinen vydat rozhodnutí, proti němuž je přípustný opravný prostředek, protože zákon o fondu
podání opravného prostředku nevylučuje (§81 odst. 1 správního řádu). Pravidla sice v části A
odst. 3 písm. b) stanoví, že se na poskytování dotací nevztahuje správní řád, činí tak ovšem
bez opory v zákoně. Vzhledem k tomu, že výluky z působnosti správního řádu jsou taxativně
vymezeny v §11 odst. 3 zákona o fondu, nelze je úpravou obsaženou v interním předpisu
(Pravidlech) podle městského soudu rozšiřovat.
Ze správního spisu vyplynuly následující skutečnosti. Dne 22. 10. 2012 požádal žalobce
o dotaci z Programu rozvoje venkova, tuto žádost posléze v průběhu času žalobce doplnil o další
přílohy. Předmětem projektu umístěného v obci Harrachov mělo být vybudování hřiště
a ubytovacího zařízení, v němž se mělo nacházet i veřejné stravovací zařízení a půjčovna kol.
Celkové výdaje projektu měly podle žalobce dosáhnout výše 11 988 000 Kč, přičemž dotace měla
tvořit 4 495 500 Kč.
Ve vztahu k žalobci stěžovatel přípisem ze dne 15. 3. 2013, č. j. SZIF/2013/0078989,
oznámil ukončení administrace jeho žádosti k 15. 3. 2013. Tento postup stěžovatel odůvodnil
následovně: „Podmínky stanovené pro získání dotace byly splněny jen z části nebo zdánlivě anebo byly uměle
vytvořeny a žadatel tak získal výhodu, která není v souladu s cíli a podmínkami opatření, Pravidel či Dohody, nelze
dotaci poskytnout/proplatit. Dotaci nelze poskytnout/proplatit rovněž v případě, pokud bylo ze strany
žadatele/příjemce dotace či s jeho vědomím třetí osobou úmyslně podáno nepravdivé prohlášení nebo nepravdivý
důkaz. V kterémkoli z těchto dvou případů bude žadatel/příjemce dotace navíc vyloučen z poskytování dotace
v rámci téhož opatření během daného a následujícího roku.“ V komentáři k ukončení administrace stěžovatel
uvedl, že žádost žalobce obdobně jako žádosti žadatelů AGROPODNIK KRKONOŠE, s. r. o.,
Krkonošské polesí s. r. o. a Společnosti pro udržitelný rozvoj venkova, s. r. o., představují umělé
vytváření podmínek. Tím, že žádosti byly podány několika společnostmi, v nichž je jediným
jednatelem a zároveň 90 % vlastníkem Martin Vodrážka, dochází k obcházení kritéria přijatelnosti
stanoveného v Pravidlech. Podle něj lze v daném kole na daný záměr předložit pouze jednu žádost.
Současně je tímto postupem vytvořena výhoda v možnosti žádat u každé žádosti na maximální
částku výdajů, ze kterých je stanovena dotace.
IV. A. Povaha „oznámení o ukončení administrace žádosti o dotaci“
Pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a hospodaření s prostředky pro ně určenými se zřizují
státní fondy jako právnické osoby. Každý státní fond se zřizuje zákonem [§28 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb.,
o rozpočtových pravidlech a o změně některých zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších
předpisů]. Šestý odstavec citovaného ustanovení pak uvádí, že poskytování dotací a návratných finančních
výpomocí ze státního fondu včetně způsobu jejich poskytnutí upraví zvláštní právní předpis. Na poskytování
dotací ze státního fondu se tak nevztahuje §14 rozpočtových pravidel; v projednávaném případě
se tedy neuplatní výluka ze soudního přezkumu na rozhodnutí o poskytnutí dotace ze státního
fondu dle §14 odst. 5 rozpočtových pravidel (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 17. 1. 2013, č. j. 7 As 173/2012 - 44).
Z ustanovení §1 odst. 1 zákona o fondu vyplývá, že se zřizuje Státní zemědělský intervenční fond.
Fond je právnickou osobou se sídlem v Praze. Fond náleží do působnosti Ministerstva zemědělství.
Fond podle §1 odst. 2 zákona o fondu v souladu s právními předpisy, právem Evropských
společenství a mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, mj. rozhoduje o poskytnutí dotace
a kontroluje plnění podmínek poskytnutí dotace [písm. a)] a provádí programy strukturální podpory podle
zvláštního právního předpisu a Program rozvoje venkova podle přímo použitelného předpisu Evropských společenství
upravujícího podpory pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (dále jen „Program
rozvoje venkova“) [písm. l)]. Zvláštním právním předpisem je v tomto smyslu zákon č. 252/1997 Sb.,
o zemědělství, který v ustanovení §2c odst. 1 uvádí, že Programem strukturální podpory a Programem
rozvoje venkova se rozumí soubor opatření k provádění politiky podpory zemědělství v oblastech méně příznivých pro
zemědělství, podpory rozvoje navazujících odvětví a podpory rozvoje venkova.
Pro oblast poskytování dotací obsahuje zásadní právní úpravu ustanovení §11 zákona
o fondu. Podle prvého odstavce poskytuje fond dotace v souladu s tímto zákonem, zákonem o zemědělství,
nařízeními vlády vydanými k jejich provedení a podle přímo použitelných předpisů Evropských společenství
upravujících financování společné zemědělské politiky. Druhý odstavec stanoví, že při rozhodování o poskytování
dotací má Fond postavení orgánu veřejné správy. Konečně z třetího odstavce předmětného ustanovení
plyne, že na řízení o poskytnutí dotace a rozhodování v něm se nevztahují lhůty pro vydání rozhodnutí, ustanovení
o povinnosti umožnit účastníkům řízení před vydáním rozhodnutí ve věci vyjádřit se k podkladům rozhodnutí,
ustanovení o vyrozumění účastníků řízení o provádění důkazů mimo ústní jednání, ustanovení o provedení záznamu
o provedení důkazu listinou a ustanovení o vydání usnesení při provádění důkazu ohledáním věci na místě podle
správního řádu. Sedmý odstavec citovaného ustanovení pak uvádí, že při provádění programů strukturální
podpory a Programu rozvoje venkova podle zvláštního právního předpisu postupuje fond podle odstavců 1 až 5
obdobně.
Na rozhodování podle zákona o fondu se vztahuje správní řád, nestanoví-li tento zákon jinak
(§13a zákona o fondu).
Stěžovatel v kasační stížnosti zpochybňuje, že by oznámení o ukončení administrace žádosti
o dotaci bylo rozhodnutím v materiálním smyslu (§65 odst. 1 s. ř. s.), které by zasahovalo
do veřejných subjektivních práv žalobce.
Pro zodpovězení této otázky Nejvyšší správní soud vyšel z ustálené judikatury vymezující
rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví a zabývající se interpretací §65 odst. 1
s. ř. s. Podle citovaného ustanovení kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení
svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho
práva nebo povinnosti, (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě
vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.
Základem pro posouzení věci je v daném případě otázka možnosti soudního přezkumu
napadeného aktu (oznámení o ukončení administrace žádosti) vydaného stěžovatelem. Zákonný
rámec pro rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je vymezen soudním řádem
správním v §4 ve spojení s §2. Ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku
„správní orgán“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož
i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 21. 5. 2008 č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, publikovaném pod č. 1717/2008 Sb. NSS,
uvedl, že „zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů
v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí,
toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy
podrobena taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky. Pro možnost
přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý,
obsažený v ustanovení §2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností správního orgánu dotčena
veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. Lze tedy shrnout, že pro možnost
přezkoumání aktu správního orgánu je nutno, aby tento akt naplnil kumulativně všechny čtyři výše
uvedené znaky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010,
č. j. 2 As 52/2010 - 59, publikovaný pod č. 2133/2010 Sb. NSS).
Nutnost přezkumu aktů správních orgánů musí být v neposlední řadě posuzována vzhledem
k ústavní povinnosti soudů poskytovat ochranu právům obsažené v ustanoveních čl. 90 Ústavy
a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jež má na ústavní úrovni
zásadní význam pro činnost správních soudů, když stanoví, že kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí,
nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod podle Listiny. Tímto ustanovením Listina zakládá pravidlo „presumpce
přezkumu“, které stanoví správním soudům povinnost podrobit přezkumu akty veřejné moci,
pokud jejich přezkum není zákonem výslovně vyloučen.
K tomu zdejší soud ve shora uvedeném rozhodnutí č. j. 4 Ans 9/2007 - 197 uvedl,
že „princip presumpce přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále roli širšího interpretačního vodítka
pro případ pochybností o rozsahu kompetence správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit.“ Není
tedy možné připustit takový restriktivní výklad, který by vedl k omezení přístupu k soudu a zbavení
fyzických a právnických osob právní ochrany. Ústavní povinnost obsažená v čl. 36 odst. 2 Listiny
se odráží v ustanovení §6 s. ř. s., který stanoví, že z rozhodování ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci,
o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon. V souladu s uvedenými ústavně zakotvenými principy
je nutno i toto ustanovení vykládat restriktivně a ze soudního přezkumu tak vyloučit pouze
ty případy, které byly explicitně označeny zákonodárcem. Při řešení těchto otázek je možno odkázat
na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se též o judikaturu Ústavního soudu
(srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, publikovaný
pod č. 792/2006 Sb. NSS; rozsudek ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 As 28/2005 - 89, publikovaný
pod č. 809/2006 Sb. NSS; rozsudek ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publikovaný
pod č. 886/2006 Sb. NSS).
Pro úplné posouzení dané věci je proto nutno zkoumat, zda napadený akt fondu naplňuje
znaky rozhodnutí správního orgánu, jak byly uvedeny shora.
V prvé řadě je třeba posoudit, zda byl předmětný akt vydán správním orgánem ve smyslu
ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Fond je podle §1 odst. 1 zákona o fondu právnickou osobou.
Není tedy pochyb o tom, že první podmínka pro založení soudního přezkumu napadeného aktu
je splněna.
Stejně tak Nejvyšší správní soud nemá pochyb, že při rozhodování o ukončení administrace
žádosti žalobce o dotaci rozhodoval fond o právech a povinnostech žalobce spojených
s poskytnutím dotace. Obecně žadateli v průběhu procesu rozhodování o žádosti přísluší
přinejmenším právo na projednání žádosti, právo na registraci, administrativní kontrolu žádosti
či právo být vyzván v případě nedostatků žádosti [část A body 5.3, 5.4 písm. a) Pravidel].
Podepsáním dohody o poskytnutí dotace vznikají osobám další práva, zejména právo na proplacení
dotace [část A bod 3 písm. k) Pravidel] a povinnosti s touto dotací spojené (povinnost použít
prostředky k určenému účelu, informační povinnost žadatele, povinnost dodržovat při realizaci
projektu principy hospodárnosti, efektivnosti a účelnost, strpět kontrolu oprávněných osob
atd. - srov. zejm. část A body 3, 4, 11, 12 a 13). Splněna je tak i druhá podmínka, že fond rozhoduje
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob.
Třetí podmínkou je, že se rozhodování děje v oblasti veřejné správy. Podle §11 odst. 2
zákona o fondu má fond při rozhodování o poskytování dotací postavení orgánu veřejné správy.
Pod pojmem „rozhodování o poskytování dotací“ je nutno chápat celý proces počínající
od okamžiku podání žádosti o dotaci do případného rozhodnutí o poskytnutí dotace (uzavření
dohody) a jejího následného proplacení (§11 odst. 4 zákona o fondu) či do vydání finálního
rozhodnutí o neposkytnutí dotace (ukončení její administrace). Nejvyšší správní soud odmítá
argumentaci stěžovatele, že jeho úkony ve vztahu k žadateli o dotaci učiněné před uzavřením
dohody o poskytnutí dotace nespadají pod pojem rozhodování o poskytování dotace. I negativní
závěr stěžovatele (ukončení administrace žádosti) odpírající žadateli možnost získat dotaci
na připravovaný projekt představuje autoritativní rozhodnutí, které se může negativně projevit
na právech žadatele o dotaci, neboť mu znemožňuje získat příspěvek na plánovaný projekt
z veřejných rozpočtů.
Tomuto výkladu odpovídá i názor zastávaný konstantní judikaturou Nejvyššího správního
soudu, že poskytování dotací z veřejných rozpočtů je činností spadající do oblasti veřejné správy,
konkrétně do oblasti veřejných financí (srov. shora citovaný rozsudek č. j. 2 As 52/2010 – 59, nebo
rozsudek ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011 - 64, publikovaný pod č. 2343/2011 Sb. NSS, nebo
ze dne 17. 1. 2013, č. j. 7 As 173/2012 - 44). Pojmem veřejné finance rozumí teorie „specifické
finanční vztahy a operace probíhající v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy
na straně jedné a ostatními subjekty na straně druhé.“ Obsahem specifických finančních vztahů a operací je
přitom mimo jiné stimulace ekonomických subjektů k určitému chování prostřednictvím dotací,
pokut či daní (Hamerníková, B., Maaytová, A. a kol. Veřejné finance. 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer
ČR, 2010, s. 11). Veřejné finance definuje rovněž §2 písm. f), h) a i) zákona č. 320/2001 Sb.,
o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole).
Také peněžní prostředky Státního zemědělského intervenčního fondu je nutno řadit mezi veřejné
finance, a to dle §6a zákona o fondu a §3 písm. c) rozpočtových pravidel, podle něhož jsou
peněžní prostředky státních fondů tzv. jinými peněžními prostředky státu.
Právní vztah vzniklý poskytnutím dotace je tedy veřejnoprávním vztahem (srov. i usnesení
zvláštního senátu ze dne 7. 5. 2010, č. j. Konf 14/2010 - 8, publikované pod č. 2115/2010 Sb.
NSS), tím pádem rovněž rozhodnutí o vyřazení žádosti žadatele o poskytnutí dotace z procesu
administrace této žádosti je rozhodováním v oblasti veřejné správy. I třetí podmínka pro založení
soudního přezkumu je tedy splněna.
Poslední čtvrtý znak spočívá v tom, že činností fondu jsou dotčena veřejná subjektivní práva
fyzických nebo právnických osob. V souladu s Pravidly [část A bod 3 písm. k)] není před podpisem
dohody o poskytnutí dotace na dotaci právní nárok. Subjektům žádajícím o poskytnutí dotace
z Programu rozvoje venkova tedy nepřísluší veřejné subjektivní právo na poskytnutí dotace.
Samotná existence veřejného subjektivního práva ovšem není nutnou podmínkou
pro žalobní legitimaci ve správním soudnictví (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 15/2007 - 106, publikovaný pod č. 2066/2010 Sb. NSS). Rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu pak ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42,
publikovaném pod č. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v případě
řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud se rozhodnutí správního
orgánu negativně projeví v právní sféře žalobce. V právě zmíněném usnesení se rozšířený senát
zabýval soudním přezkumem rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství, dospěl přitom
k závěru, že ať je takové rozhodnutí kladné či záporné, zasahuje do právní sféry žadatele. Rozšířený
senát konstatoval, že vyhovění takové žádosti zakládá státoobčanský právní vztah mezi žadatelem
a státem, a tím i právní status žadatele jako státního občana České republiky; naopak nevyhověním
žádosti je žadateli odepřena možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského
vztahu, což se též může dotknout právní sféry. Dle rozšířeného senátu přitom nebylo rozhodné,
zda se rozhodování o udělení státního občanství děje ve sféře volného správního uvážení či nikoliv.
Zcela obdobně, jak to učinil rozšířený senát ve vztahu k rozhodnutí o žádosti o udělení
státního občanství, lze v nynějším rozhodnutí stěžovatele spatřit dotčení žalobcovy právní sféry.
Přiznání žádané dotace se zcela nepochybně projevuje v žadatelově právní sféře, dochází totiž
ke zmnožení prostředků, jimiž bude moci disponovat. Naopak při ukončení administrace žádosti
o dotaci je zřejmé, že dotčený žadatel tímto postupem přišel o možnost o dotaci usilovat a získat ji,
čímž byl ve své právní sféře dotčen. Samotná skutečnost, že na dotaci neexistuje nárok,
v návaznosti na citované rozhodnutí rozšířeného senátu neznačí, že nemůže dojít k dotčení právní
sféry.
Z uvedeného tedy vyplývá, že byl naplněn i čtvrtý znak, a to, že se jednalo o rozhodnutí
správního orgánu, které bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře žalobce. Kumulativním
naplněním prvků obsažených v ustanovení §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §2 je tedy dána
přezkumná pravomoc soudů ve správním soudnictví.
Na tomto místě je opět vhodné připomenout, že ačkoliv v některých případech není
stanoveno právo na poskytnutí určitého plnění ze strany správního orgánu, přesto se jedná
o rozhodování přezkoumatelné ve správním soudnictví. Potřeba tohoto soudního přezkumu,
jakkoliv omezená na proceduru tohoto rozhodování, je totiž nezbytná přinejmenším z toho
důvodu, že brání vybočování z mezí zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci (zabraňuje
svévoli, čl. 2 odst. 2 Listiny), zamezuje diskriminačním jednáním a omezuje projevy korupce
(srov. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 2556/07, ze dne 22. 7. 2009 [N 164/54 SbNU 93],
http://nalus.usoud.cz, nebo shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 As 52/2010 - 59).
Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že postup fondu před uzavřením dohody o poskytnutí
dotace není správním řízením, a proto oznámení o ukončení administrace žádosti není správním
rozhodnutím a nelze proti němu brojit správní žalobou. S touto argumentací stěžovatele se Nejvyšší
správní soud neztotožnil. Jak již bylo vysvětleno výše, řízení o poskytnutí dotace představuje postup
stěžovatele po podání žádosti o poskytnutí dotace do ukončení řízení o žádosti, ať již formou
uzavření dohody o poskytnutí dotace a následného ukončení řízení o žádosti o proplacení výdajů
projektu, nebo ukončením administrace žádosti ve fázi před uzavřením dohody o poskytnutí dotace.
V této souvislosti není rozhodné, že se na předmětné řízení aplikuje správní řád s určitými
výjimkami stanovenými v §11 odst. 3 zákona o fondu, neboť jak již bylo vyloženo výše, i negativní
rozhodnutí o ukončení administrace žádosti o poskytnutí dotace má dopad do právní sféry žadatele
o dotaci. Rozhodnutí o ukončení administrace žádosti tak nemůže být jiným procesním postupem
dle §158 správního řádu, neboť citovaným rozhodnutím fond rozhoduje o právech a povinnostech
žadatele o dotaci, což se projevuje v právní sféře žadatele o dotaci (§158 odst. 1 správního řádu
a contrario).
IV. B. Přípustnost opravného prostředku proti
rozhodnutí o ukončení administrace žádosti
Městský soud v napadeném usnesení dále dovodil, že proti rozhodnutí stěžovatele
o ukončení administrace žádosti je přípustný řádný opravný prostředek, tj. odvolání, k Ministerstvu
zemědělství, proto věc postoupil ministerstvu k rozhodnutí o předmětném opravném prostředku
podle §46 odst. 5 s. ř. s.
Podle §81 odst. 1 správního řádu může účastník podat odvolání proti rozhodnutí, pokud zákon
nestanoví jinak.
Z právní úpravy citované výše v části IV. A. vyplývá, že na rozhodování o poskytování
dotace se vztahuje správní řád, nestanoví-li zákon o fondu jinak. Určité výluky z aplikace správního
řádu obsahuje §11 odst. 3 tohoto zákona, který na řízení o poskytnutí dotace vylučuje aplikaci
ustanovení o vyrozumění účastníků řízení o provádění důkazů mimo ústní jednání, ustanovení
o provedení záznamu o provedení důkazu listinou a ustanovení o vydání usnesení při provádění
důkazu ohledáním věci na místě podle správního řádu. Možnost podat odvolání proti rozhodnutí
vydanému v průběhu řízení o poskytnutí dotace zákon o fondu nevylučuje. Pravidla nicméně v části
A bodu 3 písm. b) věta druhá stanoví, že na poskytování dotace se nevztahují obecné předpisy
o správním řízení.
Na rozhodování fondu o poskytnutí, resp. neposkytnutí dotace z Programu rozvoje
venkova se tedy vztahuje správní řád (§13a zákona o fondu). Ten stanoví jako obecný řádný
opravný prostředek odvolání, kterým lze napadnout rozhodnutí správního orgánu, neobsahuje-li
zvláštní zákon úpravu jinou (§81 odst. 1 správního řádu). Zvláštní zákon, v tomto případě zákon
o fondu, takovou výluku neobsahuje. Byť výluku z aplikace správního řádu obsahují Pravidla
vydávaná Ministerstvem zemědělství, nelze k této procesní úpravě přihlížet, neboť je v rozporu
se zákonem o fondu a jak již bylo vyloženo výše, podání odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu by bylo možno vyloučit pouze zákonnou úpravou, nikoliv interním předpisem Ministerstva
zemědělství. Výluka z použití obecných předpisů o správním řízení obsažená v Pravidlech proto
v projednávaném případě není aplikovatelná, jak správně dovodil městský soud.
Je však nutno doplnit, že sama skutečnost, že relevantní procesní předpis upravuje řádný
opravný prostředek ve formě odvolání, ještě neznamená, že jej lze v projednávaném případě využít.
K tomu totiž musí existovat kompetenční norma, která by zakládala určitému správnímu orgánu
povinnost rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím žalovaného (srov. usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. Komp 1/2008 - 107, publikované pod č. 1911/2009 Sb.
NSS).
Takovou kompetenční normou je v projednávaném případě ustanovení §9a písm. a) zákona
o fondu, podle něhož patří do působnosti ministerstva rozhodovat o odvolání podaném proti rozhodnutí
Fondu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Ministerstvo zemědělství je tak oprávněno rozhodovat
o odvoláních podaných proti rozhodnutím fondu v řízení o poskytnutí dotace. Městský soud tedy
v souladu se zákonem rozhodl o odmítnutí věci a jejím postoupení Ministerstvu zemědělství
k rozhodnutí o odvolání dle §46 odst. 5 s. ř. s.
V. Závěr a náklady řízení
K argumentaci žalobce, že stěžovatel bez jakéhokoli důvodu ukončil administraci jiné
žádosti o dotaci, se Nejvyšší správní soud blíže nevyjadřoval. Postup stěžovatele vůči žalobci
při administraci jiných žádostí o poskytnutí dotace je pro rozhodnutí této věci bezpředmětný.
Případná pochybení, která by mohla značit nezákonnost ukončení administrace žalobcovy žádosti,
nebyla předmětem přezkumu ze strany městského soudu, jelikož městský soud dospěl k závěru,
že se jimi musí nejprve zabývat Ministerstvo zemědělství, kterému byla žaloba postoupena dle §46
odst. 5 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle §110
odst. 1, poslední věty, s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60 odst.
1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobce měl v řízení o kasační stížnosti plný úspěch,
a proto má podle §60 odst. 1 s. ř. s. právo na náhradu nákladů řízení vůči stěžovateli, který úspěšný
nebyl. Náklady řízení byly stanoveny podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů, za jeden úkon právní služby spočívající ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne
10. 7. 2013, s paušální náhradou hotových výdajů s tímto úkonem spojených, ve výši 1 × 3 100 Kč
a 1 × 300 Kč [§7 bod 5., §9 odst. 4 písm. d), §11 odst. 1 písm. d), §13 odst. 3 citované vyhlášky],
tedy celkem 3 400 Kč. Žalobce sice ve vyúčtování svých nákladů požadoval náhradu nákladů řízení i
za úkony právní služby učiněné v řízení před městským soudem, nicméně o těchto nákladech již
s konečnou platností rozhodl městský soud ve výroku II. napadeného usnesení. Nejvyšší správní
soud proto žalobci náhradu nákladů řízení za úkony právní služby učiněné v řízení před městským
soudem nepřiznal. Vzhledem k tomu, že zástupce žalobce je plátcem daně z přidané hodnoty, zvýšil
Nejvyšší správní soud v souladu s §57 odst. 2 s. ř. s. předmětnou částku o 714 Kč odpovídající této
dani. Celkem tedy žalobci na náhradě nákladů řízení náleží 4 114 Kč. Žalovaný neměl ve věci
úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. září 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu