ECLI:CZ:NSS:2013:9.APS.5.2012:56
sp. zn. 9 Aps 5/2012 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce: Finanční
úřad pro Moravskoslezský kraj (dříve Finanční úřad v Opavě), se sídlem Na Jízdárně 3,
Ostrava, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, se sídlem Pplk. Sochora 27,
Praha 7, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 27. 1. 2009, zn. INSP1-7017/07-20,
o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 6. 2012, č. j. 11 Ca 91/2009 - 33,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 6. 2012, č. j. 11 Ca 91/2009 - 33,
se zrušuje a věc se vrací soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba
proti rozhodnutí předsedy žalovaného, jakož i žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
správního orgánu. Stěžovatel brojil proti shora uvedenému rozhodnutí předsedy žalovaného (dále
jen „rozhodnutí žalovaného“), kterým byl zamítnut rozklad stěžovatele proti prvoinstančnímu
rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 10. 2008, zn. INSP1-4760/08-8, jímž byla stěžovateli uložena
pokuta ve výši 10 000 Kč, a to za neposkytnutí součinnosti při kontrole ve věci zpracování
osobních údajů stěžovatelem. Současně stěžovatel brojil proti stále probíhající incidenční
kontrole, v rámci které žalovaný trvá na požadavku vydat daňový spis konkrétního daňového
subjektu, resp. listin v tomto spisu založených. V tomto jednání stěžovatel spatřoval nezákonný
zásah.
Podstatou sporu je posouzení otázky, zda žalovaný byl oprávněn po stěžovateli v rámci
incidenční kontroly požadovat ze spisu daňového subjektu, společnosti OSTROJ a.s., písemnosti
získané jako důkazní prostředky v rámci prováděné daňové kontroly správcem daně týkající
se trestního řízení vedeného proti Ing. Vladimíru Trochtovi, předsedovi představenstva
uvedeného daňového subjektu (dále jen „předseda představenstva“).
Stěžovatel tvrdí, že údaje týkající se předsedy představenstva, jakožto osoby odlišné od
daňového subjektu, jsou údaji získanými nahodile a protože se nejedná o osobní údaje
zpracovávané, nepodléhají ochraně dle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů
a o změně některých zákonů, ve znění účinném za posuzované období (dále jen „zákon
o ochraně osobních údajů“). Vzhledem k uvedenému představuje stále pokračující kontrola,
v rámci které jsou vyžadovány pouze shora uvedené listiny, nezákonný zásah.
Městský soud žalobu dle ustanovení §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ s. ř. s.“), zamítl.
Městský soud ze spisu ověřil, že v oznámení o zahájení incidenční kontroly ze dne
22. 8. 2007 je uvedeno, že kontrola je zaměřena na zpracování osobních údajů stěžovatelem, jejím
předmětem je dodržování povinností stanovených zákonem o ochraně osobních údajů,
konkrétně ustanovení §5 odst. 1 a §13 uvedeného zákona. Dále je zde uvedeno, že se kontrola
bude týkat zpracování osobních údajů poplatníků, jejich shromažďování a uchovávání v papírové
či elektronické podobě, jejich předávání a zpřístupňování. Předmět kontroly tak byl vymezen
dostatečně jasně, když v průběhu kontroly žalovaný navíc své požadavky přesně specifikoval,
a to dopisem ze dne 18. 12. 2007, v rámci kterého požádal o předložení kopie daňového spisu
společnosti OSTROJ a.s. (dále také „Ostroj“), resp. písemností, které se týkají trestního
řízení vedeného proti předsedovi představenstva této společnosti a které se v daňovém spisu
údajně nalézají.
Námitku, dle které důvodem pro nepředložení příslušné části spisu je skutečnost,
že předseda představenstva není poplatníkem stěžovatele a není o něm tedy veden daňový spis,
městský soud odmítl. Stěžovatel v rámci své činnosti shromažďuje do daňového spisu údaje
a listiny týkající se konkrétních osob a není tedy možné, aby se hájil tím, že získané údaje jsou
nahodilé, že je nezpracovává, a proto je nemůže žalovanému vydat. Takový postup by umožnil
finančním úřadům shromažďovat jakékoliv listiny osob odlišných od účastníka řízení bez toho,
aby vůbec nějaký zákonný orgán mohl dohlížet na zákonnost jejich pořízení a dalšího nakládání
s nimi. Působnost zákona o ochraně osobních údajů je vymezena charakterem osobních údajů,
jakožto informací vztahujících se k fyzické osobě a nikoli procesním postavením této osoby.
Stěžovatel musel mít pro získání a uchování údajů z trestního spisu konkrétní zákonný důvod
a právě posouzení, zda byly předmětné údaje získány v souladu se zákonem o ochraně osobních
údajů i v souladu s principem legality zakotveným v čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.,
Ústavy České republiky, je předmětem činnosti žalovaného.
Dle městského soudu se nemůže jednat o nahodilé shromažďování osobních údajů,
pokud si stěžovatel v rámci plnění zákonem svěřené pravomoci přímo vyžádal určité podklady,
které hodlal použít v daňovém řízení, tak jak tomu bylo pravděpodobně i v případě
požadovaných údajů týkajících se trestního stíhání předsedy představenstva. Pokud totiž byla
informace vyžádána a po jejím poskytnutí zařazena do spisu, což stěžovatel nepopírá, má městský
soud za to, že již tímto zařazením do spisu pravděpodobně došlo ke zpracování osobního údaje
ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů.
Výjimku zakotvenou v ustanovení §3 odst. 6 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů,
dle které se určitá ustanovení tohoto zákona nepoužijí pro zpracování osobních údajů nezbytných
pro plnění povinností správce stanovených zvláštními zákony pro zajištění významného
finančního zájmu ČR nebo Evropské Unie, kterým je zejména stabilita finančního trhu a měny,
fungování peněžního oběhu a platebního styku, jakožto i rozpočtová a daňová opatření, je nutno
aplikovat vždy s ohledem na konkrétní situaci, nikoli na daňové řízení obecně. Tuto otázku
by měl v součinnosti se stěžovatelem posoudit právě žalovaný.
Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném pro posuzovanou věc
(dále jen „zákon o správě daní a poplatků“), je sice ve vztahu k zákonu o ochraně osobních údajů
zákonem speciálním, komplexní úpravu povinností při zpracovávání osobních údajů však
neobsahuje.
Městský soud proto dospěl k závěru, že žalovaný je orgánem oprávněným provádět
u stěžovatele kontrolní činnost, a proto byl stěžovatel povinen žalovanému poskytnout
požadovaný daňový spis a kontrolní činnost nelze považovat za nezákonný zásah.
Poslední námitku stěžovatele odkazující na úpravu v trestním řádu s tím,
že v projednávané věci jde o poskytnutí listin získaných orgány činnými v trestním řízení
na základě mezinárodního dožádání ze země, se kterou nemá Česká republika uzavřenou
mezinárodní smlouvu, městský soud neakceptoval. V této souvislosti uvedl, že z hlediska
posuzování porušení povinnosti součinnosti ze strany stěžovatele je nutno zohlednit, že tuto
námitku stěžovatel uvedl až v žalobě, ačkoliv ji měl uvést již ve správním řízení. Pokud
tak neučinil, nelze přičítat k tíži žalovaného, že se v rámci posuzování důvodů, pro které nebyla
ze strany stěžovatele součinnost poskytnuta, tímto hlediskem nezabýval.
V kasační stížnosti stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, a to jak
z důvodu jeho nesrozumitelnosti, tak z důvodu nevypořádání některých žalobních bodů. Dále
namítá nesprávné právní posouzení věci.
Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje stěžovatel v tom, že městský soud
se nevypořádal s jeho námitkou napadající rozpor mezi vymezeným předmětem kontroly
a požadavkem kontrolujícího inspektora. Formální a nesrozumitelné vymezení předmětu
a rozsahu kontroly je neslučitelné s rozsahem pravomocí kontrolujícího a jejich dopadem
do právní sféry stěžovatele a jeho povinností, jakožto správce daně.
Městský soud se dále nevypořádal s argumentací stěžovatele opírající se o výklad
konkrétních zákonných ustanovení a směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES a jejich
aplikací na posuzovanou situaci (dále také „Směrnice“). Nevypořádání žalobní námitky týkající
se ustanovení §428a trestního řádu, protože tato nebyla namítána ve správním řízení,
je v rozporu s ustanovením §75 s. ř. s., jakož i s judikaturou Nejvyššího správního soudu (srovnej
rozsudek NSS ze dne 18. srpna 2010, sp. zn. 2 As 28/2010, všechna zde uvedená rozhodnutí
NSS jsou dostupná na www. nssoud.cz).
Nepřezkoumatelnost stěžovatel namítá i ve vztahu k nedostatečnému vypořádání námitky
směřující do aplikace ustanovení §3 odst. 6 zákona o ochraně osobních údajů. Dle jeho názoru
není vůbec patrné, z jakých právních úvah názor soudu vychází a k jakému výsledku vlastně soud
dospěl.
Shromažďováním osobních údajů je systematický postup nebo soubor postupů, jehož
cílem je získání osobních údajů, což se však neděje v rámci důkazního řízení, a proto údaje
získané v rámci dokazování nejsou shromažďováním údajů ve smyslu zákona o ochraně
osobních údajů.
Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením soudu, dle kterého se nejedná o nahodilé údaje, neboť
tyto údaje stěžovatel získal na základě vyžádání. Stěžovatel vyžádáním získal důkazní prostředky,
které mohly, ale také nemusely osobní údaje obsahovat. Takový postup a následné získání
osobních údajů není systematickou činností, jejímž účelem by bylo získání osobního údaje
pro jeho další zpracování. Obdobně není ani případné zařazení důkazního prostředku
obsahujícího osobní údaje do spisu systematickou činností, kterou dochází ke zpracování tohoto
údaje.
Stěžovatel je státním orgánem, jehož postupy a činnosti jsou jednoznačně upraveny
zákony, podle kterých jsou jimi shromažďovány a zpracovávány jen osobní údaje místně
příslušných daňových subjektů a ty také podléhají kontrole žalovaného. Jinou zákonnou
pravomoc žalovaný nemá. Závěr soudu, že je to žalovaný, kdo je oprávněn posuzovat, zda byly
údaje týkající se předsedy představenstva získány zákonným způsobem, je v rozporu
s ustanovením §29 zákona o ochraně osobních údajů. Případná nezákonnost způsobu, kterým
byly důkazy opatřeny, mohla být namítána v trestním řízení podle §157a trestního řádu
v průběhu řízení před soudem či v daňovém řízení, potažmo v řízení před správním soudem.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel argumentuje daňovým řádem, který vstoupil
v účinnost 1. 1. 2011. Podle ustanovení §9 odst. 3 daňového řádu může správce daně
shromažďovat osobní údaje a jiné údaje, jsou-li potřebné pro správu daní, a to jen v rozsahu,
který je nezbytně nutný pro dosažení cíle správy daní. Kritérium potřebnosti pak vyhodnocují
výlučně správci daní. Tato úprava pak odpovídá i právní úpravě zákona o správě daní a poplatků.
Stěžovatel má za to, že práva a povinnosti při zpracování osobních údajů jsou řešeny
zákonem o správě daní a poplatků komplexně s tím, že působnost Úřadu pro ochranu osobních
údajů na stěžovatele dopadá toliko v rozsahu §13 uvedeného zákona. Připuštěním možnosti
hodnocení způsobu nabytí a přípustnosti důkazních prostředků z pohledu osobních údajů, které
byly jejich součástí, by bylo přímým zásahem do vedení daňového řízení a tím do zákonných
kompetencí správců daně.
Žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout. Byl-li stěžovatelem vyžádán nějaký důkazní
prostředek, který obsahuje osobní údaje, ač o tom stěžovatel nemusel předem vědět, lze
předpokládat, že tyto osobní údaje jsou v důkazním prostředku uvedeny za účelem potvrzení
či prokázání nějaké skutečnosti a že tedy budou nějakým způsobem zpracovány a dále využity.
V některých případech jsou osobní údaje neoddělitelnou součástí důkazního prostředku, tzn. bez
jejich uvedení by důkazní prostředky neměly vypovídací hodnotu, a v takovém případě jde
o zpracování osobních údajů: stěžovatel vloží dokument do spisu, zaeviduje jej a nadále
jej uchovává, hodnotí je jako důkaz, může informace dále ověřovat nebo s nimi jinak nakládat.
Zda se jedná o systematické zpracování osobních údajů, je třeba posuzovat mimo jiné podle
toho, jak je u konkrétního subjektu nastaven způsob vedení spisů a práce s vyžádanými
důkazními prostředky, přičemž nelze hodnotit zpracování každého jednotlivého osobního údaje
zvlášť, ale právě v souvislosti s celým nastaveným systémem spisové služby. Obecně lze
konstatovat, že každý spis vytvořený podle příslušného procesního předpisu bude představovat
zpracování osobních údajů, bez ohledu na to, jakým způsobem se takový údaj stal jeho součástí.
Žalovaný dále považuje za důležité dodat, že i samotné uchování osobních údajů
je jedním z možných způsobů jejich zpracování, a dle §4 písm. g) zákona o ochraně osobních
údajů se jím rozumí udržování údajů v takové podobě, která je umožňuje dále zpracovávat,
přičemž je zcela nepodstatné, zda tyto údaje budou nebo nebudou nějakým dalším způsobem
zpracovány. Skutečnost, že stěžovatel získaný důkazní prostředek zaevidoval, vložil do spisu
a nadále jej ve spisu uchovává, včetně osobních údajů v něm obsažených, je proto nutno
považovat za zpracování ve smyslu ustanovení §4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů.
Zákon o ochraně osobních údajů a Směrnice jednoznačně stanoví svoji působnost
i na zpracování osobních údajů prováděné státem, resp. jeho orgány. Stát je obecně jedním
z největších zpracovatelů osobních údajů a riziko jejich zneužití je nezanedbatelné. Závěr o tom,
zda žalovaný skutečně zpracovává osobní údaje, v jakém rozsahu a zda je především zpracovává
v souladu se zákonem, může závazně určit pouze žalovaný.
Ustanovení §3 odst. 6 zákona o ochraně osobních údajů umožňuje správci osobních
údajů nepostupovat podle zde vyjmenovaných ustanovení uvedeného zákona, v žádném případě
však neznamená nemožnost žalovaného provést u správce údajů kontrolu. Jedinou výjimkou
z dozorové působnosti žalovaného je ustanovení §29 zákona o ochraně osobních údajů, které
se týká zpravodajských služeb.
Ke vztahu mezi oběma zákony žalovaný uvádí, že je oprávněn provádět dozor nad
dodržováním povinností stanovených zákonem při zpracování osobních údajů, což znamená,
že kontroluje nejen soulad zpracování osobních údajů s uvedeným zákonem, ale také se zákony
zvláštními, tj. i zákonem o správě daní a poplatků.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že s účinností zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, došlo
ke zrušení finančních úřadů zřízených podle zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních
orgánech, ve znění pozdějších předpisů, a zřízení nových finančních úřadů, které vykonávají
působnost na území vyššího územního samosprávného celku. Působnost původního žalobce,
tj. Finančního úřadu v Opavě, tedy ze zákona přešla na Finanční úřad pro Moravskoslezský kraj.
Kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a za stěžovatele jedná v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. osoba s příslušným vysokoškolským
vzděláním. Poté kasační soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a zkoumal přitom, zda
napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je zčásti důvodná.
Úvodem je vhodné připomenout, že v souladu s konstantní judikaturou Nejvyššího
správního soudu je k podání žaloby ve správním soudnictví aktivně legitimován také správní
orgán, a to za předpokladu, že je sám objektem vrchnostenského aktu státu (srovnej
např. rozsudek NSS ze dne 11. 11. 2004, č. j. 2 As 36/2004 - 46). Městský soud tedy nepochybil,
pokud žalobou podanou Finančním úřadem v Opavě věcně projednal.
Ze spisu kasační soud ověřil, že dne 22. 8. 2007 byla u stěžovatele zahájena incidenční
kontrola. Dle svého vymezení měla být kontrola zaměřena na dodržování povinností
stanovených zákonem o ochraně osobních údajů, zejména povinností stanovených v ustanovení
§5 odst. 1 a §13 uvedeného zákona. Kontrola se měla týkat zpracovávání osobních údajů
poplatníků, jejich předávání a zpřístupňování.
Podáním ze dne 18. 12. 2007 si žalovaný vyžádal zaslání kopie daňového spisu
společnosti OSTROJ a.s., respektive písemností, které se týkají trestního řízení vedeného proti
předsedovi představenstva a které se v citovaném daňovém spisu nalézají.
Písemností ze dne 17. 1. 2008 stěžovatel žalovanému odmítl požadované dokumenty
vydat s tím, že působnost zákona o ochraně osobních údajů je v případě správců daně vzhledem
k ustanovení §3 odst. 6 písm. f) a g) zákona o ochraně osobních údajů omezena toliko
na dodržování povinností stanovených v ustanovení §13 uvedeného zákona. Požadavek
žalovaného na vydání konkrétních písemností, obsažených v daňovém spisu, vybočuje
ze zákonných mezí a má za následek porušení zákonem o správě daní a poplatků stanovené
povinnosti mlčenlivosti.
Rozhodnutím ze dne 10. 3. 2008, zn. INSPI 7017/07-10/BYT, byla za neposkytnutí
součinnosti stěžovatele uložena pokuta ve výši 10 000 Kč (a dále i náklady řízení ve výši
1 000 Kč), a to subjektu označenému jako Česká republika - Finanční úřad v Opavě. Předseda
žalovaného na základě rozkladu stěžovatele napadené rozhodnutí svým rozhodnutím ze dne
6. 6. 2008 zrušil pro formální vady a řízení zastavil. Za stěžejní považoval předseda žalovaného
zejména skutečnost, že pokuta byla uložena stěžovateli, ačkoliv výzva k součinnosti byla zaslána
jeho řediteli.
Písemností ze dne 22. 7. 2008 byl stěžovatel opětovně vyzván k poskytnutí daňového
spisu daňového subjektu OSTROJ a.s., resp. k poskytnutí jeho kopie, případně k poskytnutí spisu
k nahlédnutí. Písemností ze dne 22. 7. 2008 byl tento požadavek stěžovatelem s podrobnou
argumentací odmítnut.
Rozhodnutím ze dne 13. 10. 2008, sp. zn. INSP1-4760/08-8, byla stěžovateli uložena
pokuta ve výši 10 000 Kč (a náklady řízení ve výši 1000 Kč), a to za neumožnění nahlédnout
do daňového spisu daňového subjektu OSTROJ a.s., konkrétně do písemností týkajících
se trestního řízení vedeného proti předsedovi představenstva, které mají být založeny v tomto
spise, čímž došlo k porušení povinnosti součinnosti stanovené v ustanovení §39 odst. 1 zákona
o ochraně osobních údajů. Rozklad stěžovatele byl rozhodnutím napadeným v projednávané věci
zamítnut.
Kasační soud si vyžádal úplný správní spis daňového subjektu OSTROJ a.s. Z tohoto
spisu je mimo jiné zřejmé, že správce daně provedl rozsáhlé šetření ohledně zákonnosti daňové
povinnosti uvedeného subjektu, a to na dani z příjmů právnických osob za zdaňovací období
roku 2001.
Proti tomuto opatřování důkazních prostředků se uvedený daňový subjekt bránil,
a to žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu podanou
u Krajského soudu v Ostravě. Usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 10. 2006,
č. j. 22 Ca 267/2005 - 55, byla předmětná žaloba odmítnuta s tím, že tuto ochranu nelze uplatnit
proti jakémukoliv úkonu správce daně v průběhu daňové kontroly, přičemž ochrana před
případnou nezákonností týkající se shromažďování důkazních prostředků je zajištěna cestou
přezkumu finálního rozhodnutí o dani.
Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, č. j. 1 Aps 1/2007 - 80, bylo
shora uvedené usnesení zrušeno a věc vrácena krajskému soudu k dalšímu řízení. S odkazem
na rozhodnutí rozšířeného senátu, publikované pod č. 735/2006 Sb. NSS, zdejší soud uvedl,
že za nezákonně prováděnou kontrolu lze mimo jiné považovat „kontrolu, v jejímž průběhu
dochází k nezákonnému postupu správce daně - tedy kontrolu, jejíž zahájení proběhlo v souladu
se zákonem (kontrola tedy není principiálně nepřípustná), ovšem jejíž provádění již zákon
porušuje.“
Opatřování či shromažďování listin v průběhu daňové kontroly, jemuž se společnost
Ostroj bránila u Krajského soudu v Ostravě, kasační soud označil ve smyslu citovaného
rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu za zásah, tedy faktický úkon
správního orgánu, jímž se uvedená společnost cítí dotčena na svých právech a proti němuž
jí zákon neposkytuje jiný prostředek ochrany (společnost výslovně upozorňuje na to,
že skončením daňové kontroly ani případným vydáním dodatečného platebního výměru
se na jejích námitkách nic nemění, protože předmětné listiny zůstanou založeny v jejím daňovém
spisu i poté, co bude dodatečný platební výměr vydán, resp. bez ohledu na to, zda bude vydán).
Rozhodování soudu o žalobě napadající tento zásah se tak může dít (nezjistí-li soud důvody
nepřípustnosti žaloby ve smyslu §85 s. ř. s. nebo důvody pro zastavení řízení ve smyslu §86
s. ř. s.) jen v rovině důvodnosti či nedůvodnosti žaloby, tedy formou rozsudku. Městský soud
tedy v dalším řízení o žalobě bude zkoumat, zda byl napadaný úkon spočívající
ve shromažďování listin uskutečněn zákonným způsobem či nikoli, zda byl zaměřen přímo proti
žalobkyni nebo v jeho důsledku bylo proti žalobkyni přímo zasaženo a zda jím žalobkyně byla
zkrácena na právech a domáhá se ochrany u soudu důvodně.
Ve spisu je založen i rozsudek trestního soudu, týkají se trestního řízení vedeného proti
předsedovi představenstva společnosti Ostroj, jakož i veškeré listiny získané správcem daně
v rámci různých dožádání či postupem dle ustanovení §34 zákona o správě daní a poplatků.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, neboť bez přezkoumatelného rozhodnutí není jeho věcný přezkum možný. Samotná
skutečnost, že městský soud nepřisvědčil názoru stěžovatele, dle kterého byl předmět kontroly
nejasný, nečiní jeho úvahu nepřezkoumatelnou. Ostatně se závěry městského soudu stěžovatel
polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo možné.
Obdobně ani závěr městského soudu, dle kterého požadavek žalovaného na vydání
konkrétního spisu odpovídá jeho zákonné pravomoci, nečiní napadený rozsudek
nepřezkoumatelným. Městský soud žádný rozpor mezi předmětem kontroly vymezeným při jejím
zahájení a požadavkem příslušné inspektorky na předložení konkrétního spisu daňového
subjektu, resp. konkrétních listin, neshledal, neboť dospěl k závěru, že žalovaný byl k takovému
úkonu ze zákona oprávněn. Úvahy městského soudu jsou zcela srozumitelné, přičemž otázka
jejich správnosti je již otázkou věcného posouzení projednávané věci.
Kasační soud dále ze soudního spisu ověřil, že stěžovatel uplatnil v žalobě proti
rozhodnutí o uložení pokuty tři základní námitky: 1) Nesoulad obsahu požadované součinnosti
s vymezeným rozsahem předmětu incidenční kontroly; 2) Nejasné, nesrozumitelné
a nedostatečné vymezení předmětu a rozsahu incidenční kontroly; 3) Rozpor vymezeného
předmětu incidenční kontroly s rozsahem působnosti svěřené žalovanému zákonem o ochraně
osobních údajů. Body 2) a 3) pak stěžovatel zopakoval jako žalobní důvody směřující
do nezákonného zásahu, který stěžovatel spatřuje zejména ve skutečnosti, že předmětná kontrola
stále trvá. Otázku, zda a jak se soud vypořádal s jednotlivými žalobními body, je nutno posuzovat
v kontextu celého jeho rozhodnutí, přičemž všechny uvedené žalobní body byly rámcově
vypořádány. Ostatně stěžovatel s těmito závěry v kasační stížnosti polemizuje, označuje konkrétní
důvody, proč mají být závěry městského soudu nezákonné. Toto by těžko mohl činit, pokud
by důvody v rozhodnutí absentovaly.
Namítá-li stěžovatel absenci odůvodnění ve vztahu k jeho argumentaci týkající
se příslušné Směrnice, pak je nutno připomenout, že stěžovatel v žalobě pouze odcitoval jím
vybraná ustanovení Směrnice, aby tak podpořil svoji argumentaci ohledně žalobního bodu 3,
resp. svůj názor na výklad pojmu „shromažďování osobních údajů“, případně pojmu „zpracování
osobních údajů“. V této souvislosti nelze hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku,
neboť stěžovatel v rámci tohoto žalobního bodu žádné dílčí věcné námitky dovolávající
se např. přednostní aplikace Směrnice v žalobě neuplatnil. Tak, jak citoval vybraná ustanovení
Směrnice, citoval v žalobě i vybraná ustanovení zákona o ochraně osobních údajů.
Se stěžovatelem lze souhlasit v tom, že argumentace městského soudu při vypořádání
poukazu stěžovatele na aplikaci trestního řádu není zcela správná. Jakkoliv je zřejmé,
že stěžovatel v žádné fázi řízení před správními orgány ani nenaznačil, že by důvodem pro
neposkytnutí součinnosti z jeho strany mělo být právě to, že požadované listiny byly získány
orgány činnými v trestním řízení v rámci mezinárodního dožádání ze země, se kterou nemá Česká
republika uzavřenu mezinárodní smlouvu, a proto se jejich poskytování dalším osobám řídí
příslušnými ustanoveními trestního řádu, nebrání takové jednání v uplatnění nových právních
argumentů v žalobě. To plyne již jen ze základní ústavněprávní teze, podle které právní ochrana
poskytovaná správními soudy je ochranou originální a není pokračováním správního řízení.
Žalobce je oprávněn uvést v žalobě všechny právní důvody, pro které považuje napadené správní
rozhodnutí za nezákonné. Tomu nebrání skutečnost, že některé z nich neuplatnil již v odvolacím
řízení, ač tak učinit mohl.
Žalobce tedy skutečně nemohl účinně zpochybňovat zákonnost postupu žalovaného
správního orgánu a vytýkat mu jako procesní vadu, že se nevypořádal se skutečnostmi či právními
námitkami, které ve správním řízení neuvedl nebo které uplatnil opožděně, může však bez
omezení namítat nesprávné právní posouzení věci, k němuž žalovaný svým postupem dospěl (viz
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008,
č. j. 7 Afs 54/2007 - 62, ve věci Statutární město Brno, městská část Brno – Žabovřesky, proti
Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, publ. pod č. 1742/2009 Sb. NSS). Stěžovateli tedy nic
nebránilo, aby v žalobě uvedl i tento právní argument, a s ohledem na charakter požadovaných
listin tvrdit, že takové listiny skutečně být vydány nemohly.
Kasační soud však ze žaloby ověřil, že stěžovatel použil argumentaci trestním řádem zcela
obecně, bez uvedení konkrétních ustanovení trestního řádu, a to navíc nikoli jako právní důvody,
pro které nebylo možné požadované listiny vydat, ale jako příklad, ze kterého „je zřejmé, jak těsné
a neoddělitelné je postavení žalobce jako organizační složky státu, která je podle žalobce vázána zákonem
pro ochranu osobních údajů v rozsahu jeho §13, na straně jedné a správce daně, který vede daňové řízení
a postupuje při tom podle zvláštní právní úpravy (daňové zákony) na straně druhé“.
Uvedené žalobní tvrzení má kasační soud za natolik obecné, že z něj není vůbec zřejmé,
jaká konkrétní ustanovení trestního řádu měl stěžovatel na mysli, přičemž není povinností
správního soudu příslušná ustanovení, která měla být porušena, vyhledávat na místo stěžovatele.
Dále z uvedeného tvrzení není zřejmé, proč by právě způsob získání těchto listin měl za následek
extenzivní výklad žalovaného ohledně dopadu zákona o ochraně osobních údajů na veškerou
činnost žalobce, jakožto správce daně. Obecný odkaz na trestní úpravu, uvedený navíc jako
příklad extenzivního výkladu zákonné kompetence žalovaného, proto nelze považovat
za přezkoumatelnou žalobní námitku či nově uplatněné právní důvody a závěry městského soudu
tak nemohou mít vliv na zákonnost, resp. přezkoumatelnost napadeného rozsudku. Pro úplnost
kasační soud uvádí, že poukaz stěžovatele na rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 18. 8. 2010,
č. j. 2 As 28/2010 - 103, není případný. V uvedeném rozhodnutí totiž řešil soud zcela jinou
otázku, a to otázku povinnosti soudu přihlédnout k posudku znalce, který byl předložen jako
důkaz podporující žalobní tvrzení, a to po uplynutí zákonem stanovené žalobní lhůty.
Pokud jde o věcné námitky stěžovatele, ztotožňuje se kasační soud se závěrem městského
soudu, dle kterého stěžovateli bylo naprosto zřejmé, na co konkrétně byla kontrola zaměřena.
Stěžovatel proti požadavku žalovaného na vydání daňového spisu společnosti Ostroj, resp. listin
v tomto spisu obsažených, od samého počátku brojil s tím, že měl za to, že tento požadavek
vybočuje ze zákonných mezí, daných zejména ustanovením §13 zákona o ochraně osobních
údajů. Ostatně jak sám stěžovatel uvádí, žádné jiné požadavky žalovaný v rámci prováděné
kontroly ani nevznesl.
Předmětem sporu je tedy pouze otázka, zda získáním konkrétního důkazního prostředku,
který obsahuje osobní údaje fyzické osoby, a to v rámci zákonem stanovené působnosti
stěžovatele, došlo ke shromáždění osobních údajů ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů,
a dále zda založením takové listiny do daňového spisu dochází ke zpracování osobních údajů
ve smyslu uvedeného zákona a zda má tedy žalovaný pravomoc takový postup správce daně
prověřovat z hlediska dodržování příslušných ustanovení zákona o ochraně osobních údajů,
případně zda takový postup správce daně spadá pod výjimky stanovené v ustanovení §3 odst. 6
uvedeného zákona.
Smyslem zákona o ochraně osobních údajů, kterým byla do právního řádu České
republiky implementována ustanovení Směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 95/46/ES
o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu
těchto údajů, je bezesporu chránit právo na soukromí občanů. Právo na respekt k soukromému
životu je deklarováno v Listině základních práv a svobod (např. čl. 7 odst. 1, čl. 10, čl. 12 a čl. 13
Listiny). Ochranu soukromí nalezneme i v právu občanském. Právo na soukromí nepochybně
zahrnuje také právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu,
jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního
soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Z uvedených důvodů je také základním atributem celé
koncepce zákona o ochraně osobních údajů souhlas subjektu údajů se zpracováním takových
údajů.
S masovým rozšířením výpočetní techniky se současně zvýšila potřeba ochrany soukromí.
Na rozdíl od ručně vedených databází, souborů či seznamů, obsahujících osobní údaje, mohou
totiž být z každého elektronicky vedeného informačního systému jakákoliv data poměrně rychle
a jednoduše předána jinam, a to bez vědomí jejich adresátů, čímž se nepoměrně zvýšilo riziko
jejich zneužití. Požadavky respektu k soukromí a jeho ochrana jsou tedy úzce navázány na rozvoj
technických a technologických možností. V této souvislosti je vhodné připomenout, že zákon
o ochraně osobních údajů se vztahuje jak na automatizované zpracování osobních údajů,
tak na zpracovávání osobních údajů jiným způsobem, včetně způsobu manuálního.
Se žalovaným lze souhlasit v tom, že působnost zákona o ochraně osobních údajů
je koncipována velmi široce a nevztahuje se pouze na fyzické a právnické osoby, které osobní
údaje zpracovávají, ale zjednodušeně řečeno na všechny subjekty, které osobní údaje zpracovávají
včetně státních orgánů. Při výkonu veřejné moci však zákon sám logicky souhlas subjektů údajů
se zpracováním svých údajů nevyžaduje, neboť výkon veřejné moci, v rámci kterého dochází
ze zákona ke zpracování osobních údajů, nemůže být závislý na poskytnutí takového souhlasu.
Jedinou plošnou výjimkou z obecné působnosti zákona jsou zpravodajské služby (§29 zákona).
Pokud jde o negativní vymezení působnosti, nevztahuje se zákon o ochraně osobních údajů
jednak na fyzické osoby, pokud se jedná o zpracování výlučně pro osobní potřebu fyzické osoby,
a dále na nahodilé shromažďování osobních údajů, které nejsou dále systematicky zpracovány.
Nelze tedy konstatovat, že jakékoliv získání osobního údaje je automaticky podřazeno
pod režim upravený zákonem o ochraně osobních údajů.
Zákon o ochraně osobních údajů rozumí shromažďováním osobních údajů systematický
postup nebo soubor postupů, jehož cílem je získání osobních údajů za účelem jejich dalšího
uložení na nosič informací pro jejich okamžité nebo pozdější zpracování [§4 písm. f) zákona ].
Samotná skutečnost, že si stěžovatel v rámci důkazního řízení při výkonu své činnosti
vyžádal konkrétní listiny, nečiní z tohoto postupu postup, jehož cílem bylo získání osobních
údajů pro jejich další zpracování ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů. Cílem tohoto
postupu bylo získat důkazní prostředky, které by mohly být rozhodné pro správné stanovení
daňové povinnosti. Jinými slovy, ani vědomé vyžádání těchto listin nesledovalo získání osobního
údaje. Skutečnost, že vyžádané listiny osobní údaje obsahovaly, je vedlejším, nahodilým
důsledkem příslušného postupu správce daně. Ostatně takové údaje obsahuje většina smluv,
účetních či daňových dokladů, jejichž kopie jsou běžně součástí daňových spisů. Považovat
získání každé takové listiny obsahující osobní údaj za záměrné shromažďování osobních údajů
za účelem jejich dalšího zpracování ve smyslu ustanovení §3 odst. 4 zákona o ochraně osobních
údajů se kasačnímu soudu jeví jako značně extenzivní výklad.
Aby mohlo jít o zpracování osobních údajů ve smyslu uvedeného zákona, musí jít
o systematickou činnost prováděnou přímo s osobními údaji. Nejčastější formou takové činnosti
bude nepochybně vytvoření určitého uspořádaného souboru osobních údajů, nebo pomocí
technických prostředků uspořádání docílit. Skutečnost, že důkazní prostředky jsou po jejich
získání založeny do daňového spisu, tam jsou uchovávány a v rámci jednotlivých fází daňového
řízení či postupů při správě daně jsou následně v různých daňových souvislostech hodnoceny,
nemůže naplnit pojem zpracování ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů. Účelem takového
postupu nepochybně není žádná systematická zpracovatelská operace s osobními údaji, tak jak
definuje tento pojem zákon o ochraně osobních údajů. Účelem založení důkazních prostředků
do daňového spisu není evidence osobního údaje či jeho strukturované užívání, které má za cíl
identifikovat konkrétní fyzickou osobu. Účelem založení takové listiny do daňového spisu
je uchování této listiny pro následné hodnocení její daňové relevantnosti. Ostatně si lze jen velmi
obtížně představit, že by správci daně při vyhodnocování smluv či daňových dokladů dostáli
např. zákonem o ochraně osobních údajů stanovené povinnosti zpracovávat pouze přesné osobní
údaje, či po zjištění, že tyto nejsou s ohledem na stanovený účel přesné, byli povinni bez
zbytečného odkladu provést přiměřená opatření, zejména zpracování blokovat, osobní údaje
opravit či doplnit, jinak osobní údaje zlikvidovat.
Závěr žalovaného, že každý spis vytvořený podle příslušného procesního předpisu bude
představovat zpracování osobních údajů, bez ohledu na to, jakým způsobem se takový údaj stal
jeho součástí, a že je to žalovaný, který kontroluje nejen soulad zpracování osobních údajů
se zákonem o ochraně osobních údajů, ale také se zákony zvláštními, vede v konečném důsledku
k natolik extenzivnímu výkladu pravomoci žalovaného, který má za následek porušení dělby
moci uvnitř exekutivy. Každá zákonem svěřená kompetence by měla být vykládána spíše
restriktivně než extenzivně. Účelem příslušné úpravy jistě nebylo vytvořit úřad, který by měl
pravomoc hodnotit způsob, rozsah a relevantnost jednotlivých důkazů, které si různé správní
orgány při výkonu své působnosti opatřují a vyhodnocují. Účelem příslušné úpravy je zabránit
zneužití osobních údajů fyzických osob. Způsob, rozsah a relevantnost jednotlivých podkladů
či důkazních prostředků, které správní orgány v rámci výkonu své působnosti opatřují
a vyhodnocují, neupravuje zákon o ochraně osobních údajů, ale je pro jednotlivé správní orgány
stanoven přímo příslušnými zákony, v rámci kterých jsou oprávněny a současně povinny při
výkonu veřejné moci postupovat. Kompetence žalovaného je vymezena pouze zákonem
o ochraně osobních údajů a žádné hodnocení podkladů či důkazních prostředků z hlediska jejich
relevantnosti pro ten který úsek veřejné správy tento zákon neupravuje.
Posouzení relevantnosti získaných důkazních prostředků, případně i způsobu, jakým byly
správcem daně získány, tak nepřísluší žalovanému, ale samotným správcům daně, případně
správním soudům. Způsob, kterým správce daně důkazy opatřuje, jakož i jejich případná
relevantnost, nepochybně podléhá soudní kontrole. Prostředkem, který má v oblasti správy daně
zabránit neoprávněnému opatřování důkazních prostředků, tak disponuje samotný daňový
subjekt. Ze shora provedené rekapitulace je ostatně patrno, že se ochrany před případným
neoprávněným shromažďováním důkazních prostředků v daňovém spise společnost Ostroj před
Nejvyšším správním soudem prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem
úspěšně dovolala.
V této souvislosti lze odkázat také na rozsudek NSS ze dne 30. 1. 2008,
č. j. 2 Afs 24/2007 - 119 (EURO PRIM, spol. s r. o.), publ. pod č. 1572/2008 Sb. NSS, který
se zabýval relevantností listin, které byly získány správcem daně z jiných řízení a který k výkladu
§31 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků vyslovil následující: „Listiny, z nichž je patrný obsah
výpovědí svědků z jiných řízení, mohou ovšem být za splnění určitých podmínek také podkladem pro rozhodnutí:
V první řadě musí být pořízeny nezávisle na příslušném daňovém řízení (tj. zejména nesmí být v jiném řízení
pořízeny účelově proto, aby se správce daně vyhnul povinnosti umožnit daňovému subjektu být přítomen výslechu
svědka a klást mu otázky). Dále je třeba, aby v onom jiném řízení byly pořízeny v souladu se zákonem (tuto
předběžnou otázku správce daně vyřeší podle §28 daňového řádu) a aby se do sféry správce daně dostaly
zákonným způsobem (nelze tedy například jako důkazu užít listiny, jež byla součástí spisu, k jehož obsahu
správce daně z těch či oněch důvodů neměl podle zákona přístup). Konečně musí být uvedené listiny daňovému
subjektu zpřístupněny, aby se mohl seznámit s jejich obsahem a případně navrhnout další důkazy, které by
zjištění vyplývající z dotyčných listin upřesnily, korigovaly či vyvrátily“.
Závěry, ke kterým v projednávané věci kasační soud dospěl, neznamenají, že by správci
daně byli z působnosti zákona o ochraně osobních údajů absolutně vyjmuti. Stěžovatel se mýlí,
domnívá-li se, že zákon o ochraně osobních údajů dopadá pouze na ty případy, kdy jsou
systematicky zpracovávány osobní údaje místně příslušných daňových subjektů. Naopak, všude
tam, kde správce daně systematicky pracuje s osobními údaji jakýchkoliv fyzických osob,
tj. vytváří různé evidence subjektů, seznamy konkrétně vybraných fyzických osob, např. dlužníků,
či „daňově nespolehlivých subjektů“, či jakékoliv soubory, ve kterých jsou osobní údaje správcem
daně systematicky členěny či tříděny, půjde o zpracování osobních údajů ve smyslu zákona
o ochraně osobních údajů. Stejně tak se bude zákon na ochranu osobních údajů vztahovat
na situace, kdy správci daně poskytují systematicky členěné osobní údaje získané v daňovém
řízení jiným orgánům veřejné správy.
S ohledem na skutečnost, že kasační soud dospěl k závěru, že ani vyžádání konkrétní
listiny obsahující osobní údaje správcem daně v rámci dokazování, ani její založení do spisu
či hodnocení její daňové relevantnosti, nečiní z tohoto postupu shromažďování či zpracování
osobních údajů ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů, nezabýval se již kasační námitkou
týkající se aplikace výjimky stanovené v ustanovení §3 odst. 6 zákona o ochraně
o osobních údajů. Tato výjimka je totiž relevantní pouze ve vztahu k té činnosti správce daně,
která do působnosti tohoto zákona naopak patří.
Poslední okruh námitek směřuje do nesprávného právního posouzení žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu, kterou se stěžovatel domáhal, aby soud
žalovanému zakázal pokračovat v incidenční kontrole vymezené písemností ze dne 22. 8. 2007,
č.j. INSPI-4759/07.
Městský soud se jednáním žalovaného z hlediska možného zásahu v odůvodnění
napadeného rozsudku blíže nezabýval, když pouze odkázal na svůj závěr, dle kterého je žalovaný
orgánem oprávněným provádět u stěžovatele kontrolní činnost ve vztahu ke všem písemnostem,
a proto nelze tuto kontrolní činnost považovat za nezákonný zásah.
V dalším řízení proto s ohledem na závěry uvedené v tomto rozhodnutí bude nutno
posoudit, zda lze v napadeném jednání žalovaného spatřovat nezákonný zásah ve smyslu
ustanovení §82 odst. 1 s. ř. s. Pokud městský soud dojde k závěru, že shora popsané jednání
žalovaného v obecné rovině charakter zásahu splňuje, je před věcným projednáním takové žaloby
nutno posoudit, zda stěžovateli svědčil procesní prostředek, kterým by bylo možné brojit proti
shora popsanému faktickému jednání žalovaného v rámci řízení před správními orgány, či zda
jedinou možnou obranou byla žaloba dle ustanovení §82 s. ř. s. Teprve po vyhodnocení těchto
otázek může dojít k věcnému posouzení tohoto žalobního návrhu.
Z výše uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený
rozsudek městského soudu je nezákonný pro nesprávné právní posouzení [§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.]. Proto zdejší soud napadený rozsudek podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení. V něm je městský soud podle odst. 4 téhož ustanovení s. ř. s.
vázán právním názorem vysloveným v tomto rozhodnutí. V novém rozhodnutí městský soud
rozhodne také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. ledna 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu