ECLI:CZ:NSS:2013:VOL.140.2013:49
sp. zn. Vol 140/2013 - 49
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Lenky Kaniové, JUDr. Tomáše Langáška, JUDr. Barbary
Pořízkové, JUDr. Jana Passera a Mgr. Daniely Zemanové ve věci navrhovatele: Ing. P. Š., proti
odpůrcům: 1) Státní volební komise, se sídlem nám. Hrdinů 3, Praha 4; 2) Jaroslav Zavadil,
bytem Zborovská 392, Nové Město nad Metují, 3) MUDr. Jiří Koskuba, bytem Jordánská 758,
Praha 9, 4) JUDr. Štěpán Stupčuk, bytem Jednořadá 451/4, Praha 6, 5) Bc. František
Adámek, bytem Pejevové 3418/2, Praha 4, 6) Karel Schwarzenberg, bytem Sýkořice 83,
Sýkořice, 7) JUDr. Stanislav Polčák, bytem V Mezihoří 1229/1,Praha 8, 8) PhDr. Daniel
Korte, bytem Šlikova 404/18, Praha 6, 9) MUDr. Gabriela Pecková, bytem Na rovnosti
2274/12, Praha, 10) Ing. František Laudát, bytem Staropramenná 722/26, Praha 5, 11) Ing.
Markéta Adamová, bytem Ke Stírce 1844/35, Praha 8, 12) Mgr. Jiří Koubek, bytem Mirotická
771/4, Praha 4, 13) Miroslava Němcová, bytem Vysocká 1221/4, Žďár nad Sázavou, 14) doc.
MUDr. Bohuslav Svoboda, CSc., bytem Na Švihance 1549/8, Praha 2, 15) Mgr. Jana
Černochová, bytem Lužická 1403/25, Praha 2, 16) Marek Benda, bytem Vlastislavova 605/20,
Praha 4, 17) Mgr. Daniel Herman, bytem Sezimova 402/11, Praha 4, 18) Ing. Mgr. Milan
Šarapatka, Ph.D., bytem Podvinný mlýn, 2282/14, Praha 9, 19) Ing. Andrej Babiš, bytem
Františka Zemana 876, Průhonice, 20) prof. JUDr. Helena Válková, CSc., bytem Plavecká
400/12, Praha 2, 21) prof. RNDr. Jiří Zlatuška, CSc., bytem Osikova 137/33, Brno, 22) Bc.
Jiří Holeček, bytem Lékařská 291/6, Praha 5 - Motol, 23) PhDr. Ing. Matěj Fichtner, MBA,
bytem Na stráži 1517/6, Praha 8, 24) Ing. Jiří Dolejš, bytem Bubenečská 355/39, Praha 6 a 25)
Mgr. Marta Semelová, bytem Seidlova 471/11, Praha 4, ve věci návrhu na neplatnost volby
všech shora uvedených kandidátů zvolených za strany ČSSD, TOP 09, ODS, KDÚ-ČSL, Úsvit
přímé demokracie, ANO 2011 a KSČM v hl. městě Praha do Parlamentu České republiky, ve
volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, které proběhly 25. a 26. října
2013,
takto:
I. Návrh na neplatnost volby kandidátů Jaroslava Zavadila, MUDr. Jiřího Koskuby,
JUDr. Štěpána Stupčuka, Bc. Františka Adámka, Karla Schwarzenberga,
JUDr. Stanislava Polčáka, Daniela Korteho, MUDr. Gabriely Peckové,
Ing. Františka Laudáta, Ing. Markéty Adamové, Mgr. Jiřího Koubka, Miroslavy
Němcové, doc. MUDr. Bohuslava Svobody, CSc., Mgr. Jany Černochové, Marka
Bendy, Mgr. Daniela Hermana, Ing. Mgr. Milana Šarapatky, Ph.D., Ing. Andreje
Babiše, prof. JUDr. Heleny Válkové, CSc., prof. RNDr. Jiřího Zlatušky, CSc.,
Bc. Jiřího Holečka, PhDr. Ing. Matěje Fichtnera, MBA, Ing. Jiřího Dolejše
a Mgr. Marty Semelové zvolených ve volebním kraji hl. město Praha ve volbách
do Poslanecké sněmovny se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Shrnutí navrhovatelových argumentů
[1] Podáním, došlým soudu dne 8. 11. 2013, včetně jeho doplnění se navrhovatel dožaduje
vyslovení neplatnosti volby shora uvedených kandidátů do Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky konaných ve dnech 25. a 26. října 2013 (§87 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb.,
o volbách do Parlamentu České republiky, dále též „volební zákon“).
[2] Svůj návrh zakládá na těchto argumentech: zvolené kandidáty nelze potvrdit, neboť
uvedené volby proběhly v rozporu s článkem 18 Ústavy, dle kterého se volby do Poslanecké
sněmovny konají hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva,
podle zásad poměrného zastoupení.
[3] Navrhovatel má za to, že došlo k porušení přímé volby, neboť neměl možnost
rozhodnout o svých preferencích pro obsazení mandátů ve volebním okrsku, ve kterém je zapsán
na seznamu voličů. Konkrétně ve volebním okrsku hl. m. Prahy měl možnost zvolit pouze jednu
kandidátní listinu, na které mohlo být zapsáno až 36 kandidátů na 24 obsazovaných mandátů,
přičemž volič mohl označit tzv. „preferenčními hlasy“ pouze 4 kandidáty a tím přímo označit
míru své preference vůči nim. Navrhovatel byl použitým volebním systémem rovněž zbaven
možnosti vyslovit své preference pro kandidáty z vícero kandidátních listin.
[4] Použití uvedeného volebního systému vede k tomu, že se volič nevyslovuje k obsazení
mandátu primárně, ale sekundárně, což je charakteristické pro nepřímé volební systémy. Primární
volbu totiž v uvedeném případě činí někdo jiný nežli volič, činí ji „tvůrce kandidátní listiny“,
a volič má v rozhodující míře, možnost tuto volbu pouze potvrdit či nepotvrdit.
[5] V doplnění svého návrhu poukazuje na „nesvobodný charakter“ voleb, který zásadním
způsobem narušuje jeho základní práva a svobody. Součástí politických práv stěžovatele je podle
čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), právo podílet se na správě
veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Toto právo bylo porušeno.
Proběhlé volby nebyly svobodné, neboť se jednalo o volby z donucení. Jediným způsobem,
jakým se podle současné právní úpravy může volič vymezit vůči všem ve volbách nabízeným
politickým možnostem je jeho volební neúčast, která však současně zbavuje voliče jeho práva
volit a tím zakládá nerovnost. Svobodnost voleb dle přesvědčení navrhovatele nejlépe vystihuje
právo navržené kandidáty nezvolit, tj. uplatnit tzv. „negativní hlas“. Také negující volič má
prostřednictvím „odosobněného a depersonifikovaného“ volebního mechanismu právo
dosáhnout projevení své volební skepse svobodnou volbou a to způsobem, který jeho právům
a svobodám zaručuje Listina.
[6] S ohledem na zákonnou absenci možnosti „negativního hlasu“ byl navrhovatel zbaven
práva projevit svůj nesouhlasný postoj vůči aktuální politické nabídce.
[7] Státní volební komise ve svém vyjádření uvedla, že navrhovatel nenamítá žádné konkrétní
porušení volebního zákona, které mohlo ovlivnit výsledek volby jím uváděných kandidátů. Dále
konstatovala, že k namítané protiústavnosti ji nepřísluší se vyjadřovat, neboť k postupu podle
čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR je oprávněn toliko soud. Ostatní odpůrci se k návrhu nevyjádřili.
Pokračování Vol 140/2013 - 50
II.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[8] Podle §90 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“) za podmínek stanovených zvláštními zákony se může občan, politická
strana nebo nezávislý kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení politických stran
nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat rozhodnutí soudu
o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby kandidáta.
[9] Tímto zvláštním zákonem je i volební zákon. Podle §87 odst. 1 tohoto zákona
se podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta může domáhat ochrany u soudu každý občan
zapsaný do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen. Návrh je třeba podat
nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí.
[10] Podle ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona je možno podat návrh na neplatnost
volby kandidáta, přičemž je zřejmé, že lze napadnout platnost volby jednoho i více kandidátů
(argumentum a minus ad maiori), a to vždy podle povahy konkrétní věci. V praxi tak může být
napadena volba jediného kandidáta např. z důvodu jeho individuálního excesu ve volebním
procesu (např. o sobě uváděl nepravdivé informace) anebo proto, že právě v jeho případě došlo
k pochybením při sčítání a vyhodnocování odevzdaných hlasů (např. nebyly zohledněny
preferenční hlasy, došlo k matematické chybě při sčítání apod.). Lze si nicméně představit
i případy, kdy bude namítáno porušení volebního zákona v takové intenzitě a rozsahu,
že to mohlo ovlivnit volbu vícero (nebo dokonce všech) kandidátů.
[11] Navrhovatel žádá o vyslovení neplatnosti volby všech shora uvedených kandidátů
zvolených za strany ČSSD, TOP 09, ODS, KDÚ-ČSL, Úsvit přímé demokracie, ANO 2011
a KSČM v hl. městě Praha, ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky,
které proběhly 25. a 26. října 2013. Jeho návrh je přípustný.
[12] Návrh na neplatnost volby kandidáta podaný občanem ve smyslu a za podmínek
obsažených v §87 odst. 1 volebního zákona může být soudem shledán důvodným pouze tehdy,
pokud soud zjistí porušení zákona ve smyslu odst. 5 uvedeného ustanovení a zároveň se jedná
o porušení řešitelné buď v rámci krajské kandidátní listiny jedné politické strany (tzn. např. jeden
z kandidátů protizákonným způsobem poškodil jiné kandidáty na téže kandidátní listině natolik
zásadním způsobem, že je namístě prohlásit jeho volbu za neplatnou a na jeho místo nastupuje
v pořadí první nezvolený náhradník) anebo i napříč stranami, to však pouze tehdy, pokud se bude
jednat o zásadní protizákonnost zjištěnou při hlasování a zjišťování volebních výsledků
(např. byly chybně vyhodnoceny či sečteny hlasovací lístky, přičemž při jejich správném
posouzení by mandát připadl odlišné straně).
[13] Žádné takové námitky nicméně navrhovatel nevznesl. K námitkám, napadajícím
protiústavnost volby jím označených kandidátů v důsledku tvrzeného porušení přímého
volebního práva, jakož i nemožnosti uplatnit „negativní hlas“, Nejvyšší správní soud uvádí,
že je primárně věcí zákonodárce jaký volební systém stanoví – samozřejmě při respektování
limitů, plynoucích z ústavní úpravy a z mezinárodních smluv, závazných pro ČR. Volební systém
a jeho parametry jsou tedy oblastí, o které v demokratické společnosti rozhoduje parlament.
[14] Pokud navrhovatel zpochybňuje skutečnost, že mohl přidělovat tzv. preferenční hlasy jen
v rámci jedné kandidátní listiny a nikoliv napříč kandidujícími stranami, soud uvádí, že ve volbách
do Poslanecké sněmovny zvolil zákonodárce variantu tzv. vázané kandidátní listiny, která
se odlišuje od varianty volné i přísně vázané kandidátní listiny. Zatímco přísně vázaná kandidátní
listina znamená, že volič disponuje jediným hlasem a pořadí kandidátů na hlasovacím lístku
nemůže vůbec ovlivnit; volná kandidátní listina umožňuje voliči tzv. panašovat, tedy sestavovat
vlastní kandidátku napříč politickými stranami (blíže viz např. J. Filip: Základní otázky volebního
práva v ČSFR, Masarykova univerzita, Brno, 1992, str. 211). Možnost volné kandidátní listiny
použil zákonodárce v případě voleb do zastupitelstev obcí (viz §34 zákona č. 491/2001 Sb.,
o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů). Variantu tzv. přísně vázané
kandidátní listiny současné české volební právo nezná.
[15] Za podstatnou však soud považuje skutečnost, že všechny tři zmíněné varianty jsou
legitimní a právně možné. Úkolem volebního soudu proto nemůže být polemizovat
se zákonodárcem v tom směru, jaký z parametrů daného volebního systému by považoval za více
či méně vhodný. Soud, který je podle čl. 95 odst. 1 Ústavy vázán zákonem, musí danou zákonnou
úpravu respektovat a aplikovat ji na dané zjištěné okolnosti. Jediným případem, kdy by tak učinit
nemohl, by byla situace, když by dospěl k přesvědčení, že předmětná zákonná úprava
je protiústavní. Za této situace by totiž musel přerušit řízení a podat návrh Ústavnímu soudu
na zrušení této protiústavní úpravy. Nic takového však v daném případě neshledal.
[16] Otázka volebního systému má totiž především politický rozměr. Široká míra uvážení
Parlamentu pro nastavení jeho konkrétních prvků má pouze ústavně stanovené limity, mezi něž
patří principy rovnosti, tajnosti, přímosti a všeobecnosti volebního práva (čl. 21 odst. 3 Listiny)
a v České republice nadto zásady poměrného zastoupení, předepsané čl. 18 Ústavy pro volby
do Poslanecké sněmovny.
[17] Systém voleb do Poslanecké sněmovny je založen na monopolu kandidování politických
stran a jejich koalic. To znamená, že nikdo jiný než politické strany a jejich koalice není oprávněn
podávat kandidátní listiny. Podle §26 volebního zákona se volby do Poslanecké sněmovny konají
podle zásady poměrného zastoupení ve volebních krajích na území České republiky. Volebními
kraji jsou vyšší územní samosprávné celky vymezené zvláštním právním předpisem. Tímto
předpisem je ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků,
kterým bylo s účinností od 1. 1. 2000 zřízeno celkem 14 těchto celků.
[18] Volební zákon však nevylučuje kandidaturu nezávislých kandidátů, resp. nečlenů
kandidující politické strany, avšak vždy jen v rámci kandidátní listiny politické strany [§32 odst. 1
písm. c) volebního zákona]. Soud k tomu připomíná základní stavební prvek českého politického
systému, podle něhož je politický systém založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné
soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako
prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy).
[19] Nebylo by vhodné ani účelné, pokud by se Poslanecká sněmovna skládala z nijak
vzájemně nepropojených a skupinově neukotvených politických „solitérů“, kteří by kandidovali
bez zapsání na kandidátní listinu určité politické strany nebo hnutí. Zapsání kandidáta
na kandidátní listinu politické strany je proto nutným systémovým požadavkem současného
volebního systému poměrného zastoupení ve volbách do Poslanecké sněmovny. Přitom je třeba
mít na zřeteli, že zákonné podmínky pro založení politické strany jsou poměrně jednoduché
a reálně dosažitelné (viz zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách
a v politických hnutích) a pokud by registrace politické strany byla odmítnuta, lze se proti
takovému rozhodnutí bránit před nezávislým a nestranným soudem, takže skutečnost,
že ve volbách do Poslanecké sněmovny je politickým stranám vyhrazen „monopol“ kandidování,
nelze v žádném případě považovat za znemožnění kandidatury pro některé občany a jejich
skupiny.
Pokračování Vol 140/2013 - 51
[20] Princip přímé volby zabezpečuje, aby okruh zvolených byl přímo a nezprostředkovaně
určen těmi hlasy, které voliči ve volbách pro ně odevzdali. Proto musí být volební proces
uzpůsoben tak, aby každý odevzdaný hlas mohl být přičten určitým osobám, nikoli odečten.
Samozřejmě si lze – přinejmenším teoreticky – představit i volební systém, kde by voliči mohli
udělovat též tzv. negativní hlasy („škrtání kandidátů“). I pro tuto potenciální možnost nicméně
platí výše vyslovené ohledně nepřípusntosti vstupu soudu do oblasti politického rozhodování
o výběru nejvhodnějšího volebního systému; nemluvě o tom, že tato varianta by musela být velmi
dobře zvážena, a to zejména z hlediska toho, zda by se toto škrtání uplatňovalo jen v rámci dané
jedné kandidátní listiny, anebo by bylo přípustné negativně hlasovat i ve vztahu ke kandidátům
jiných stran. Ve druhém uvedeném případě by totiž vznikl problém z hlediska reprezentativnosti
volebního systému a rovnosti volebního práva, jelikož by mohli být „vyškrtnuti“ i takoví
kandidáti, kteří by jinak získali významnou voličskou podporu.
[21] Principu přímé volby nebrání, aby volba jednoho kandidáta byla odvislá od spoluvolby
dalších kandidátů, tj. nebrání volbě na základě hromadných kandidátních listin, na nichž
jednotlivé politické strany v určitém pořadí kandidují řadu osob současně. Listinová volba splňuje
podmínky přímých voleb, protože kandidáty pro budoucí volby sice vybírá jiná instance (politická
strana), to se však děje ještě před vlastním volebním aktem. Rozhodnutí stran o sestavě
kandidátní listiny tak volbám předchází a lze je chápat jako - sui generis - nabídku voličům.
Pokud pak jde o vlastní hlasování voličů, postačí pro přímost volby, jestliže je stanovené pořadí
kandidátů voličům předem známo a jestliže každý odevzdaný hlas mohl být připsán určitým
a jednoznačně zjistitelným osobám, které na volenou funkci samy kandidovaly (srovnej nález
Ústavního soudu ze dne 2. 4. 1997, sp. zn Pl. ÚS 25/96).
[22] Soud neshledal potenciální protiústavnost takto nastavených zákonných požadavků
pro výkon aktivního volebního práva.
III.
Shrnutí a náklady řízení
[23] Primárním předpokladem pro vyslovení neplatnosti volby kandidátů je porušení zákona
o volbách do Parlamentu. V projednávané věci však, ve vztahu k platnosti volby namítaných
kandidátů, k takovému porušení nedošlo.
[24] S ohledem na skutečnost, že ani jedna z navrhovatelových výtek platnosti volby shora
uvedených kandidátů zvolených do Poslanecké sněmovny ve volbách konaných ve dnech
25. a 26. října 2013 není ve smyslu §87 odst. 5 zákona o volbách do Parlamentu České republiky
důvodná, návrh byl podle §90 s. ř. s. zamítnut.
[25] Ve shodě s §90 odst. 3 in fine s. ř. s. rozhodl soud bez nařízení jednání.
[26] O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech
volebních žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. listopadu 2013
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu