ECLI:CZ:NSS:2014:1.AOS.4.2013:42
sp. zn. 1 Aos 4/2013 – 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci navrhovatele: Ing. J. V., zastoupen
Mgr. Vítem Bavorem, advokátem se sídlem Biskupská 1157/14, Praha 1, proti odpůrci: Hlavní
město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, o návrhu na zrušení části Z 1517/06
opatření obecné povahy č. 14/2011 – Změna vlny 06 územního plánu hlavního města Prahy,
schválené usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 8/31, ze dne 23. 6. 2011, o kasační
stížnosti navrhovatele proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2013,
č. j. 3 A 20/2013 – 80,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2013, č. j. 3 A 20/2013 – 80,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Rada hlavního města Prahy (dále též „rada“) rozhodla usnesením ze dne 24. 2. 2004,
č. 280, ve smyslu usnesení Zastupitelstva hl. m. Prahy (dále též „zastupitelstva“) ze dne
4. 10. 2001, č. 33/07, o pořízení změn vlny 06 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města
Prahy (dále též „změny vlny 06“). Zadání změn vlny 06 bylo následně schváleno usnesením
zastupitelstva ze dne 23. 2. 2006, č. 35/06. K vydání změn vlny 06 došlo opatřením obecné
povahy č. 14/2011, Změna vlny 06 územního plánu hlavního města Prahy, schváleným usnesením
zastupitelstva ze dne 23. 6. 2011, č. 8/31.
[2] Navrhovatel se u Městského soudu v Praze domáhal zrušení části výše uvedeného
opatření obecné povahy, konkrétně části označené jako změna Z 1517/06. Svoji aktivní žalobní
legitimaci dovodil na základě závěti zůstavitelky A. Č., dle které se má stát vlastníkem pozemků
zapsaných na listu vlastnictví č. 781 pro k. ú. Dubeč. Právě tyto pozemky mají být dotčeny výše
uvedeným opatřením obecné povahy (jedná se o pozemky p. č. 1515/31, 1856/64, 1856/65,
18,58/15, 1859/16, 1859/17, 1856/1, v k. ú. Dubeč (dále též „dotčené pozemky“).
[3] Zkrácení na svých právech vydaným opatřením obecné povahy navrhovatel spatřuje
v tom, že změnou Z 1517/06 má dojít k odklonu trasy stavby nadzemního elektrického vedení
od severního okraje pozemků žalobce jižním směrem, a to v místě areálu čerpací stanice
pohonných hmot. Touto změnou by došlo k oddělení významné části dotčených pozemků
a k jejich faktickému znehodnocení. Stavba elektrického vedení (resp. její část mezi stožáry č. 57
až 61) byla do změny Z 1517/06 vedena při severním okraji pozemků ve vlastnictví právního
předchůdce navrhovatele tak, že do něj prakticky nezasahovala. Dále je stavba elektrického
vedení vymezena nově jako veřejně prospěšná stavba, z čehož navrhovatel dovozuje další dopad
do svých práv.
[4] V této souvislosti navrhovatel poznamenal, že je účastníkem správního řízení, vedeného
stavebním úřadem Městské části Praha 15 pod sp. zn. 34799/2012/OÚR/AŠí, o prodloužení
platnosti územního rozhodnutí ze dne 7. 8. 2006., č. j. 024645/05/OÚR/AŠí. Předmětem
územního rozhodnutí je výše uvedená stavba nadzemního vedení elektrického proudu nazvaná
„Vedení 110 kV Malešice – Běchovice – Měcholupy, SO 02“. Tato stavba však byla dle navrhovatele
umístěna v rozporu s vyhláškou hlavního města Prahy č. 32/1999 Sb., o závazné části územního
plánu hlavního města Prahy, schváleného dne 9. 9. 1999. Změnou Z 1517/06 tak došlo
k přizpůsobení územního plánu územnímu rozhodnutí.
[5] Dále navrhovatel poukazoval na to, že čerpací stanice pohonných hmot byla postavena
jako dočasná stavba, a to do dne 31. 12. 2008. Nedisponuje stavebním povolením ani není
doložena změna stavby. Stejně tak chybí doklad o prodloužení dočasné stavby. Přes uvedené byla
kolaudována stavebním úřadem v Uhříněvsi dne 24. 8. 1999 jako stavba trvalá.
[6] Závěrem uvedl, že opatření obecné povahy č. 14/2011 v jeho části Z 1517/06,
je v přímém rozporu se zásadou proporcionality v tom smyslu, že zasahuje do vlastnického práva
žalobce způsobem, který je možno považovat za vysoce diskriminační. Diskriminaci spatřuje
v libovůli odpůrce při posuzování hlediska zájmu vlastníka čerpací stanice pohonných hmot,
případně zájmu obecného na jedné straně, před zájmem žalobce na obhospodařování
a případném zužitkování hodnoty jeho pozemků. Žalobce umístění stavby nebrání, jen požaduje
její umístění v souladu s původním územním plánem.
[7] Odpůrce ve vyjádření poukázal na změnu Z 1000/00, vydanou usnesením zastupitelstva
ze dne 19. 6. 2008, č. 18/51, jako opatření obecné povahy č. 1/2008. Dle něj byla obsahově
totožná změna – jako je napadená změna Z1517/06 – obsažena právě již v této změně. Opatření
obecné povahy č. 1/2008 bylo sice zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008 – 62, změna Z1000/00 byla však po odstranění vytýkaných vad,
které nemají dopad na nyní posuzovanou věc, znovu vydána jako opatření obecné povahy
č. 6/2009, schválené usnesením zastupitelstva č. 30/86 dne 22. 10. 2009 (dále též „změna
Z 1000/00“).
[8] Změna Z 1000/00 tak nabyla účinnosti dříve než změna Z 1517/06. Dle odpůrce tedy
nemohlo změnou Z 1517/06 dojít k žádnému zkrácení navrhovatele, neboť napadenou částí
opatření obecné povahy se nezměnil reálný stav užívání dotčených pozemků a tato změna
se fakticky žádným způsobem v regulaci dotčeného území neprojevila. Odpůrce také zpochybnil
aktivní legitimaci navrhovatele, protože v době podání návrhu nebyl vlastníkem předmětných
pozemků.
[9] Městský soud následně návrh na zrušení opatření zamítl. Dle městského soudu opatření
obecné povahy č. 14/2011 (jehož součástí je změna Z 1517/06) nepřináší větší dotčení
na právech navrhovatele ve srovnání s dřívější změnou Z 1000/00. Změna Z 1000/00 obsahuje
obsahově shodnou změnu jako změna Z1517/06, byla však vydána jako opatření obecné povahy
č. 6/2009 usnesením zastupitelstva č. 30/86 již dne 22. 10. 2009. Soud tak u stěžovatele seznal
nedostatek aktivní věcné legitimace a dalším návrhovým bodům se nevěnoval.
II.
Stručné shrnutí základních argumentů uvedených v kasační stížnosti
[10] Navrhovatel (stěžovatel) podal proti rozsudku Městského soudu v Praze kasační stížnost,
ve které se dovolává důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (dále též „s. ř. s.“).
[11] Ke své aktivní procesní legitimaci poznamenal, že v řízení bylo doloženo listinným
důkazem (vyjádřením JUDr. Bohdana Hallady, notáře v Praze), že je jediným dědicem
nemovitostí po zůstavitelce – původní vlastnici dotčených pozemků. Bylo tedy správné, pokud
městský soud o dané věci meritorně rozhodl a nečekal na skončení dědického řízení, neboť
i po jeho skončení vlastníkem předmětných pozemků (od data úmrtí zůstavitelky) nebude nikdo
jiný než stěžovatel.
[12] Stěžovatel se však neztotožnil s názorem městského soudu, resp. odpůrce, že napadenou
částí opatření obecné povahy Z 1517/06 se nezměnil reálný stav užívání dotčených pozemků.
Stěžovatel nejprve poukazoval na vadnou časovou posloupnost, kdy byl před opětovným
předložením návrhu a projednáváním změny Z 1000/00 nejprve předložen a projednáván návrh
změny Z 1517/06, přesto byla prve jmenovaná změna přijata dříve. Přitom sám odpůrce
přiznává, že obsahově byla ve vztahu k dotčeným pozemkům stejná. Dle stěžovatele nemůže být
k jeho tíži existence dvou zcela identických rozhodnutí odpůrce, za něž právě odpůrce nese
odpovědnost.
[13] Dále nesouhlasí s argumentací městského soudu, založenou na negaci rozhodnutí
odpůrce (Z 1517/06) prostým konstatováním existence dalšího paralelního rozhodnutí
(Z 1000/00). Stěžovatel má základní právo na zachování právní jistoty a není možné přijmout
argument, že nemá právo napadnout rozhodnutí odpůrce prostým odkazem na jiné jím učiněné
rozhodnutí, které je obsahově totožné a jehož schvalovací procedura byla zahájena později.
[14] Stěžovatel také napadá skutečnost, že odpůrce rozhodoval dvakrát o téže věci a v obou
případech bylo přijato shodné usnesení. Na tomto tvrzení navíc postavil svoji právní
argumentaci. Stěžovatel pak v této souvislosti vyjadřuje pochybnosti, zda k takovému jednání
došlo omylem či úmyslně. V případě stěžovatele změna územního plánu měla pouze umožnit
(i v souladu s odůvodněním odpůrce) změnu trasy elektrického vedení, okolo stavby čerpací
stanice pohonných hmot. Stěžovatel navíc poukázal na problematický právní stav ohledně této
stavby, kterého si byl vědom i odpůrce.
[15] Závěrem stěžovatel nesouhlasí s tím, že se městský soud na základě výše uvedené absence
věcné legitimace stěžovatele nezabýval uplatněnými návrhovými body. Především se nezabýval
otázkou, zda se celý průběh elektrického vedení řídí změnou Z 1517/06 nebo změnou
Z 1000/00. Městský soud pouze učinil neodůvodněný závěr, že existence v podobě změny
Z 1000/00 vylučuje možnost, aby byl stěžovatel dotčen na svých právech změnou Z1517/06.
III.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout
pro nepřípustnost. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost je důvodná.
[18] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval z úřední povinnosti otázkou
nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu pro nedostatek důvodů. Městský soud vědomě
nevypořádal námitky stěžovatele, protože u něj seznal nedostatek aktivní věcné legitimace. Tento
nedostatek byl dle městského soudu dán tím, že „část Z 1517/06 opatření obecné povahy č. 14/2011
schváleného usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy ze dne 23. 6. 2011, nepřináší z hlediska dotčenosti
pozemků, o nichž se navrhovatel zmiňuje v návrhu, (…) větší dotčení ve srovnání s částí Z 1000/00 opatření
obecné povahy schváleného usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy již dne 22. 10. 2009“. Samotnou
změnu Z 1000/00 pak již nelze vzhledem k uplynutí zákonné lhůty soudně napadnout.
[19] Nejvyšší správní soud se s názorem městského soudu neztotožnil. Aby mohl soud vyřešit
otázku aktivní věcné legitimace navrhovatele, musí nejprve postavit na jisto, jaká podoba
územního plánu je s ohledem na dynamičnost jeho změn pro předmětné pozemky rozhodná.
Teprve pokud je znám rozhodná podoba regulace území před a po její změně, lze učinit závěr
o zásahu do práv navrhovatele.
[20] Městský soud oproti tomu založil svůj právní názor pouze na srovnání změny Z 1000/00
a Z 1517/06. V rozhodnutí se vůbec nezabýval otázkou, zda je změna Z 1000/00 závaznou
regulací předmětných pozemků. Naopak v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že „v nynějším řízení není
možné z téhož důvodu [aktivní věcné legitimace - poznámka NSS] usuzovat na možnost paralelní existence
změny Z 1517/06 a změny Z 1000/00 a srozumitelnost výsledného řešení v dané lokalitě (tj. jestli celý průběh
elektrického vedení se řídí změnou Z 1560/06, nebo změnou Z 100/00 ve znění změny Z 1517/06)“. Celý
přezkum dopadu opatření obecné povahy na stěžovatele tak umístil do určitého vakua. Přitom
dopad změn je zapotřebí posuzovat v kontextu celého územního plánu. V nyní posuzované věci
se navíc jedná o případ, kdy je územně plánovací dokumentace regulující předmětné území velice
nepřehledná.
[21] Nepřehlednost je dána jednak tím, že k jedné faktické změně (přesunu trasy vedení
110 kV z důvodu stavby čerpací stanice pohonných hmot), byly vydány v rámci samostatných
řízení dvě obsahově shodné změny územního plánu. Pořizování změn Z 1000/00 a změn vlny 06
(jejíž součástí je i změna Z 1517/06) je navíc od samotného zahájení projednávání paralelní
a vzájemně provázané. Tato provázanost je viditelná již v prvních aktech vedoucích k pořízení
daných změn. V důvodové zprávě k usnesení zastupitelstva ze dne 1. 9. 2005, číslo 30/07
„k návrhu zadání změny Z 1000/000 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy“ se podává,
že „změna Z1000/00 je zpracovávána jako první fáze celkové revize územního plánu hl. m. Prahy, vycházející
z Tezí k revizi ÚPn hl. m. Prahy, vzatých na vědomí usnesením Rady hl. m. Prahy č. 0280 ze dne 24. 2. 2004.
Provedení změny by mělo v relativně krátké době pomoci odstranit či omezit nejvýraznější formální a systémové
nedostatky a slabiny stávajícího územního plánu.“ Dále se v důvodové zprávě uvádí, že k zahájení
pořizování změny Z 1000/00 došlo na základě usnesení zastupitelstva č. 33/07 ze dne 4. 10. 2001
(shodně tak v zadání změn vlny 06) a usnesení rady ze dne 24. 2. 2004, č. 280 a ze dne 1. 2. 2005,
č. 120 (na shodná usnesení se odkazuje i důvodová zpráva k usnesení zastupitelstva ze dne
14. 9. 2006, č. 40/14 „k návrhu změny Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy„).
O souběžné přípravě a projednávání změn vlny 06 a Z 1000/00 svědčí i společné zaslání
oznámení o projednání návrhu zadání dotčeným orgánům ze dne 14. 2. 2005,
č. j. SURM/1568/2005vl.GP.
[22] Vzájemný vztah obou změn je však nejasný a není blíže popsán ani ve spisové
dokumentaci ani v rozhodnutí soudu. Například usnesením rady ze dne 24. 2. 2004, č. 280,
na které se odkazuje jak změna vlny 06, tak i Z 1000/00, bylo pověřené osobě uloženo „zahájit
pořízení změn 06 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy se zahrnutím podnětů doručených
pořizovateli do 30. 4. 2004.“; změně Z 1000/00 se však nevěnuje.
[23] Nejasný vztah změny Z 1517/06 a Z 1000/00 je dále umocněn samotným textem
opatření obecné povahy č. 14/2011, kterým byla vydána změna vlny 06. Ve výrokové části změny
1517/06 je pod písm. B. „Návrh řešení změny - urbanistická koncepce a funkční systémy“
uvedeno, že „vydáním opatření obecné povahy, kterým byla vydána změna Z 1000/00 Územního plánu
sídelního útvaru hl. m. Prahy, se změna stala bezpředmětnou“. Pod písm. D., označeném jako „Návrh
na vymezení závazné části formou regulativů“, je uvedeno: „Regulativy funkčního využití jsou uvedeny
v opatření obecné povahy, kterým byla vydána změna Z 1000/00 Územního plánu sídelního útvaru
hl. m. Prahy“. V závěru je v části řešící dopad změn na výkresy krom odkazu na výkres č. 10 a 25
konstatováno, že „v podstatě se změna netýká žádného výkresu“. V odůvodnění je v bodě 7.
„Komplexní zdůvodnění přijatého řešení“ v závěru zdůvodnění odklonu vedení 110 kV
z důvodu stavby čerpací stanice pohonných hmot shodně s výrokovou částí zopakováno,
že se změna vydáním změny Z 1000/00 stala bezpředmětnou.
[24] Nejvyšší správní soud si je ve vztahu k výše uvedenému vědom, že opatření obecné
povahy č. 1/2008, kterým se vydala změna Z1000/00, schválené usnesením zastupitelstva
č. 18/51 dne 19. 6. 2008, bylo zrušeno rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008 – 62. Změna Z1000/00 však byla následně znovu po odstranění
vytýkaných vad, které nemají dopad na nyní posuzovanou věc, vydána jako opatření obecné
povahy č. 6/2009, schválené usnesením Zastupitelstva hl. m. Prahy č. 30/86 dne 22. 10. 2009.
[25] Nepřehlednost územně plánovací dokumentace je dále umocněna velkým množstvím
formálních chyb a překlepů v listinách provázejících pořizování změn 06. Např. již v zadání změn
06 na straně č. 1 je chybně uvedeno číslo usnesení Rady hl. m. Prahy ze dne 24. 2. 2004, na jehož
základě mělo dojít k pořízení těchto změn. Dále se na téže straně ve výčtu katastrálních území,
tvořících území změnami 06 mylně uvádí, že se jedná o změnu Z 1000/00.
[26] Na základě výše uvedeného došel Nejvyšší správní soud k závěru, že městský soud se měl
zabývat otázkou, jaký byl závazný stav regulace území před a po změně Z 1517/06. Jedině takto
lze přesvědčivě a úplně posoudit dopad této změny do navrhovatelových práv. Nedostatek
aktivní věcné legitimace tomuto posouzení nebrání, naopak jej má předcházet. Podle ustálené
judikatury Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů mimo jiné tehdy, „opomene-li krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu přezkoumat jednu ze žalobních námitek“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73, publikovaný pod č. 787/2006 Sb. NSS, srov. rozsudek
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS). Rozhodnutí
městské soudu je tak nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodu, protože se na základě chybného
názoru nevypořádal s důvodnou námitkou uplatněnou v návrhu.
[27] Nad rámec uvedeného se Nejvyšší správní soud pozastavuje nad samotným důvodem
změny Z 1517/06 a částí změny Z 1000/00, řešící odklon vedení 110 kV kolem čerpací stanice
pohonných hmot. Vzhledem k účelu územního plánování je nežádoucí, aby byl územní plán
měněn na základě umístění staveb, které jej narušují a docházelo tak ke „zhojování“ rozporů.
Dynamika výstavby má probíhat právě opačným směrem, kdy od nejvyšších nástrojů územního
plánování se postupuje souladně až k samotnému umístění stavby (vydání územního rozhodnutí).
Pokud by správní orgány takto postupovaly v nyní posuzované věci, nemuselo by ke vzniku
tohoto sporu dojít.
[28] Nejvyšší správní soud navíc k povaze stavby čerpací stanice pohonných hmot z hlediska
její dočasnosti jako obiter dictum poznamenává, že v rozsudku ze dne 2. 7. 2008,
č. j. 1 Afs 90/2008 – 225 došel k závěru, že „stavební povolení je tudíž aktem, jímž se rozhoduje
o tom, zda stavebník má právo uskutečnit stavbu dočasnou či trvalou“. Ve vztahu ke kolaudačnímu
rozhodnutí naopak konstatoval, že trvalost ani dočasnost stavby založit nemůže.
IV.
Závěry a náklady řízení
[29] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto napadený rozsudek městského soudu podle §110 odst. 1 věta prvá
s. ř. s. zrušil a věc vrátil dalšímu řízení. Ve věci rozhodl v souladu s §109 odst. 1 s. ř. s.,
podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání,
když neshledal důvody pro jeho nařízení.
[30] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí městského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.).
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. května 2014
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu