ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.122.2014:51
sp. zn. 1 As 122/2014 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci navrhovatelky: OMMIX
s. r. o., se sídlem tř. T. Bati 1566, Otrokovice, zastoupená Mgr. Davidem Běhalem, advokátem
se sídlem Kvítková 1575, Zlín, proti odpůrci: Městský úřad Bystřice pod Hostýnem,
se sídlem Masarykovo nám. 137, Bystřice pod Hostýnem, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – Zamítnutí návrhu na odstranění dopravní značky B13 „zákaz vjezdu všech vozidel,
jejichž okamžitá hmotnost překračuje vyznačenou mez“ se symbolem 6 t, doplněné dodatkovou
tabulkou E13 s textem „Mimo vozidel s povolením OÚ Chvalčov“, vydaného odpůrcem
dne 25. 7. 2014, pod č. j. MUBPH 15482/2014, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky
proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 15. 8. 2014, č. j. 67 A 3/2014 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 25. 7. 2014 odpůrce vydal akt nazvaný „rozhodnutí o návrhu na stanovení – zrušení
místní úpravy provozu na pozemních komunikacích“ (dále jen „napadený akt“, „akt odpůrce“
či jen „akt“). Tento akt ve svém záhlaví stanovil, že na základě podání navrhovatelky (dále
jen „stěžovatelky“) bylo provedeno řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy
dle §171 a následujících zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Ve výrokové části napadený
akt stanovil, že v tomto řízení bylo rozhodnuto tak, že se návrh na zrušení v záhlaví uvedené
místní úpravy zamítá. Struktura aktu odpovídala opatření obecné povahy, když na konci
obsahovalo „poučení k opatření obecné povahy“ a akt byl oznámen vyvěšením veřejné vyhlášky.
[2] Stěžovatelka tento odpůrcův akt napadla návrhem na zrušení opatření obecné povahy
dle §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) u Krajského
soudu v Brně. Soud v záhlaví specifikovaným usnesením návrh odmítl.
[3] Krajský soud svůj závěr zdůvodnil tím, že napadený akt odpůrce není opatřením obecné
povahy, a tudíž stěžovatelka podala nepřípustný návrh. Soud uvedl, že byť odpůrce v napadeném
správním aktu hovoří o podání stěžovatelky jako o „návrhu“, nemůže se z povahy věci jednat
o návrh, nýbrž o podnět, který mohl nejvýše být základem úvahy o případné změně původního
opatření obecné povahy. Řízení o změně opatření obecné povahy dle §171 a násl. správního řádu
správní orgán zahajuje z moci úřední. Není zde žádného návrhu na vydání opatření obecné
povahy, kterému by měl správní orgán vyhovět, či jej zamítnout. Pokud odpůrce v řízení došel
k tomu, že zde nejsou důvody pro změnu opatření obecné povahy, pak správní akt, který toto
skutečnost sděluje, nesplňuje materiálně znaky opatření obecné povahy, byť by i byl takto
označen. Tento akt totiž nereguluje určitou otázku nově, ale pouze sděluje, že místní úprava
nebude měněna.
[4] Na okraj soud poznamenal, že předmětná místní úprava pravidel provozu na pozemních
komunikacích byla stanovena opatřením obecné povahy vydaným dne 12. 7. 2006. Argumentací
stěžovatelky, brojící proti tomuto opatření obecné povahy, by se tak soud s ohledem na toto
datum a objektivní tříletou lhůtu v §101b odst. 1 s. ř. s. zabývat ani nemohl.
[5] Neboť podmínka řízení spočívající v existenci opatření obecné povahy nebyla splněna,
soud dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. usnesením návrh jako nepřípustný odmítl.
II. Kasační stížnost
[6] Stěžovatelka napadla usnesení krajského soudu včas podanou kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Ač stěžovatelka uvedla jako důvody své stížnosti důvody písm. a), b) a c) citovaného ustanovení,
soud je všechny kvalifikoval jako důvod dle písm. e) citovaného ustanovení. Tento důvod je totiž
v situaci stěžovatelky, kdy napadá usnesení krajského soudu o odmítnutí jejího návrhu, jediný
myslitelný. Toto ustanovení v sobě zahrnuje stěžovatelkou uváděné důvody ad a) a c). Důvod
ad b), spočívající ve vadách řízení před správním orgánem, naopak v této situaci uplatnit nelze,
neboť se krajský soud v odmítavém usnesení správním řízením a jeho vadami vůbec nezabýval.
[7] Nezákonnost stěžovatelka spatřovala v chybném posouzení aktu odpůrce jako aktu, který
není opatřením obecné povahy. Správní orgán v předmětném správním řízení vydal písemnost,
kterou známým účastníkům oznamoval zahájení správního řízení o návrhu opatření obecné
povahy. Na základě tohoto sdělení, a ze skutečností uváděných v průběhu celého správního
řízení, se adresáti veřejné správy důvodně domnívali, že bylo zahájeno správní řízení, které bude
ukončeno vydáním opatření obecné povahy.
[8] Dále stěžovatelka upozorňuje na judikaturu definující pojem opatření obecné povahy
(správní akt s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty). Napadený
akt odpůrce dle názoru stěžovatelky tuto definici naplňuje.
[9] Z judikatury správních soudů plyne, že dopravní značení se stanoví formou opatření
obecné povahy. Takové opatření nemůže nad rámec zákona ukládat svým adresátům povinnosti.
Slouží toliko ke konkretizaci již existujících povinností. V minulosti nebyla předmětná dopravní
značka umístěna na základě opatření obecné povahy, a proto nyní je třeba na správní
akt správního orgánu, stanovující odlišné povinnosti od zákona, nahlížet jako na opatření obecné
povahy.
[10] Jestliže krajský soud nepovažoval napadený akt za opatření obecné povahy,
měl v odůvodnění uvést, o jaký správní akt se tedy jedná a jaký je proti tomuto aktu opravný
prostředek.
[11] Krajský soud nemohl v dané věci ani zjistit skutkový stav, o němž by nebyly důvodné
pochybnosti, neboť si ani nevyžádal kompletní správní spis. Z tohoto spisu plyne, že správní
orgán vydal opatření obecné povahy. Z uvedených důvodů stěžovatelka napadené usnesení
považuje za nepřezkoumatelné pro nedostatečné odůvodnění.
[12] Dále stěžovatelka líčí okolnosti jejího návrhu. Je vlastníkem kamenolomu. Předmětná
dopravní značka stanoví zákaz vjezdu vozidel nad 6 tun. Tato značka je umístěna na jediné
přístupové komunikaci k tomuto lomu. Brání tak aktivnímu využívání lomu, neboť znemožňuje
odvoz vytěženého materiálu. Stěžovatelka ve stížnosti provedla pětistupňový test zákonnosti
opatření obecné povahy a dovodila, že je protizákonné. Pro předmětné značení totiž neexistuje
žádný bezpečnostní důvod ani jiný důležitý veřejný zájem. Opatření neobstojí ani z hlediska
principu proporcionality, neboť dopravní značení nepřiměřeně zasahuje do vlastnického práva
stěžovatelky ke kamenolomu. Tyto a další námitky uváděla během správního řízení. S těmito
námitkami se odpůrce nevypořádal. Rozhodnutí o námitkách je přitom součástí opatření obecné
povahy a musí obsahovat odůvodnění.
[13] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil
usnesení krajského soudu.
III. Vyjádření odpůrce ke kasační stížnosti
[14] Odpůrce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětná dopravní značka
byla na pozemní komunikaci umístěna již dne 12. 7. 2006, a to zcela v souladu s právními
předpisy. Povinnost vydat takovéto dopravní značení formou opatření obecné povahy vyplynula
ze zákona až od 1. 4. 2008. Dále uvádí, že v roce 2003 již vypršela platnost povolení k těžbě
v kamenolomu. Předmětná značka tak nemůže bránit jeho aktivnímu užívání.
[15] V další argumentaci pak odpůrce odkázal na svá předchozí procesní podání a navrhl
zamítnutí kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost je projednatelná. Důvodnost
kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Klíčovou otázkou k posouzení Nejvyšším správním soudem bylo, zda napadený
akt odpůrce představuje opatření obecné povahy. Pokud ano, správní soudy jsou nadány
pravomocí k jeho věcnému přezkumu v řízení podle §101a a násl. s. ř. s. Pokud se opatření
obecné povahy nejedná, správní soudy tuto pravomoc nemají. Podle názoru Nejvyššího
správního soudu se o opatření obecné povahy nejedná.
[19] Správní řád v ustanovení §171 institut opatření obecné povahy vymezuje negativně, totiž
že to není ani právní předpis ani rozhodnutí.
[20] Nejvyšší správní soud se k opatření obecné povahy vyjádřil v rozsudku ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaném pod č. 740/2006 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí
definoval opatření obecné povahy jako „správní akt s konkrétně určeným předmětem a s obecně
vymezeným okruhem adresátů, tedy úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností
nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob.“ (podtržení doplněno). Opatření obecné povahy
tak je nástroje schopný v určité věci závazně určovat rozsah zákonné povinnosti
(srov. §173 odst. 3 správního řádu).
[21] V definici užitý pojem přímé dotčení práv znamená, že adresátům správního aktu
z něj plynou bezprostřední práva a povinnosti, jejichž nedodržení by pro ně mělo právní následky
(srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2011, č. j. 8 Ao 4/2011 – 23, č. 2443/2011 nebo ze dne
27. 8. 2014, č. j. 1 As 96/2014 – 50).
[22] Výše uvedená definice odpovídá tzv. materiálnímu pojetí opatření obecné povahy,
na kterém se judikatura Ústavního soudu společně s judikaturou Nejvyššího správního soudu
po jistém vývoji ustálila (viz nález Ústavního soudu č. 409/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07);
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2010, č. j. 4 Ao 4/2010 - 195,
č. 2140/2010 Sb. NSS). Z tohoto pojetí vyplývá, že jako opatření obecné povahy mohou
být brány i takové akty, které zákon jako opatření obecné povahy výslovně neoznačuje,
splňují-li definiční znaky tohoto institutu – konkrétně určený předmět a obecně vymezený okruh
adresátů.
[23] Na druhou stranu z tohoto pojetí ale plyne i to, že za opatření obecné povahy nelze
považovat takové akty, které, ač jsou správním orgánem takto nazvány, definiční znaky opatření
obecné povahy nenaplňují. K nutnosti posuzovat právní akty materielně, dle jejich skutečného
obsahu, se vyjádřil i Ústavní soud v nálezu č. 167/2000 Sb., ve věci Právně normativních aktů vlády):
"Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip,
dle něhož ani zákonodárce, ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat libovolně,
nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti
a jasnosti. ... Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů práva nutno odvinout v první
řadě od obsahu právní normy." (stejně tak i judikatura NSS ve věci správních aktů: rozsudek
ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006, č. 968/2006 Sb. NSS, usnesení ze dne 6. 8. 2010,
č. j. 2 Ao 3/2010 - 55).
[24] K povaze místní úpravy provozu na pozemních komunikacích se již soud mnohokrát
vyjádřil. Zakládá-li tato úprava pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle
obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, jedná se o opatření obecné
povahy (např. rozsudky NSS ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 – 100 a dne 29. 5. 2010,
4 Ao 1/2009).
[25] Další závěr dovozený judikaturou je, že rozhodnutí o změně či zrušení opatření obecné
povahy představuje z materiálního hlediska rovněž opatření obecné povahy (rozsudek
NSS ze dne 24. 10. 2010, č. j. 4 Aos 3/2013 – 33, č. 3005/2014 Sb. NSS). Ve světle výše
uvedeného je tedy zřejmé, že změna či zrušení dopravního značení, které je opatřením obecné
povahy, je rovněž opatřením obecné povahy.
[26] Stěžovatelkou napadený akt není opatřením obecné povahy. Ačkoliv odpůrce napadený
akt nadepsal „opatření obecné povahy“, jím vydaný akt znaky tohoto institutu nenaplňuje.
Vydaný akt se přímo se nedotýká přímo práv, povinností nebo zájmů neurčeného okruhu osob.
Neurčuje rozsah zákonné povinnosti (srov. §173 odst. 3 správního řádu). Jinými slovy
z napadeného aktu neplyne žádná povinnost, jejíž nedodržení by bylo možné sankcionovat.
Takováto povinnost účastníkům provozu v posuzovaném případě plyne z nyní stále účinného
dopravního značení, které bylo na místo umístěno v roce 2006. Toto dopravní značení však
stěžovatelka v tomto soudním řízení nenapadá.
[27] Nepřípustnost návrhu stěžovatelky plyne i ze samotného účelu řízení o zrušení opatření
obecné povahy dle soudního řádu správního. Účel tohoto řízení je poskytnout ochranu tomu,
kdo tvrdí, že byl vydáním opatření obecné povahy zkrácen na svých právech. Tato ochrana
spočívá v tom, že soud v případě zkrácení navrhovatele na právech toto opatření obecné povahy
zruší. Došlo-li by ve stěžovatelčině případě ke zrušení napadeného aktu (totiž ke zrušení
rozhodnutí o zamítnutí návrhu na zrušení dopravní značky), vůbec nic by se na jejích
povinnostech nezměnilo. Povinnosti účastníků provozu by i nadále na předmětné komunikaci
stanovilo dopravní značení z roku 2006.
[28] Jelikož se opatření obecné povahy může měnit pouze opatřením obecné povahy,
tak by se o naplnění tohoto institutu jednalo pouze za situace, kdy by ke změně dopravního
značení skutečně došlo. K ničemu takovému však v posuzovaném případě nedošlo. Odpůrce
se rozhodl dopravní značení neměnit.
[29] Stěžovatelčin návrh na zrušení předmětné místní úpravy je třeba vnímat pouze jako
podnět k zahájení přezkumného řízení (§94 a násl. správního řádu). Přezkumné řízení je dozorčí
nástroj, kterým správní orgány mohou již pravomocné rozhodnutí změnit nebo zrušit, a napravit
tak jeho nezákonnost. Toto řízení se zahajuje z moci úřední. Osoby mohou dát pouze podnět
k provedení přezkumného řízení, což není návrh na zahájení řízení. Jestliže správní orgán
neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů
do 30 dní osobě, které podnět podala (srov. §94 odst. 1 správního řádu). Situace by byla totožná,
i pokud by se podání stěžovatelky kvalifikovalo jako podnět k zahájení řízení o vydání nového
opatření obecné povahy (srov. §42 ve spojení s §172 správního řádu).
[30] Na situaci nic nemění, nahlížíme-li na celou věc tak, že řízení o změně opatření obecné
povahy bylo na základě podnětu stěžovatelky odpůrcem zahájeno. Napadený akt by poté bylo
možné materiálně posoudit jako usnesení o zastavení řízení vedené z moci úřední (§66 odst. 2
ve spojení s §174 odst. 1 správního řádu). Dle tohoto ustanovení se řízení vedené z moci úřední
usnesením zastaví, jestliže odpadl jeho důvod. Jelikož správní orgán dospěl k závěru, že opatření
obecné povahy měnit nebude, řízení o změně opatření obecné povahy napadeným aktem jako
nedůvodné zastavil. Při tomto nazírání na napadený akt by na první pohled přicházel v úvahu
postup, kdy by krajský soud kvalifikoval návrh stěžovatelky na zrušení opatření obecné povahy
jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. Ani tento postup by však
nevedl k věcnému projednání návrhu. Soud by totiž neměl pravomoc o této žalobě
věcně rozhodnut, neboť napadený akt není rozhodnutím správního orgánu ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s. Usnesení o zastavení řízení vedené z moci úřední totiž nezakládá, nemění,
neruší ani závazně neurčuje žádná práva či povinnosti, neboť stěžovatelka není nositelkou práva
na vydání opatření obecné povahy.
[31] Soudní ochranu před nezákonným opatřením obecné povahy poskytuje řízení o zrušení
opatření obecné povahy dle §101a a násl. s. ř. s. Jak však výše soud uvedl, touto cestou není
možné napadat sdělení odpůrce o tom, že opatření obecné povahy nebude měněno. Napadnout
je možné pouze samotné opatření obecné povahy, tedy značení z roku 2006. Možnost tohoto
postupu stěžovatelce upřena nebyla.
[32] Lze tedy shrnout, že napadenému aktu chybí jeden ze základních předpokladů k tomu,
aby se vůbec dalo uvažovat o opatření obecné povahy, a to, že se přímo a závazně dotýká práv
a povinností adresátů. Námitka nesprávného posouzení napadeného aktu krajským soudem
je tedy nedůvodná.
[33] Ani obecná námitka nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení nemůže obstát. Krajský
soud své rozhodnutí dostatečně podrobně odůvodnil a je z něj zřejmé, proč návrh odmítl.
Krajský soud nepřezkoumával rozhodnutí odpůrce věcně, ale pouze ho kvalifikoval jako
akt, který není opatřením obecné povahy. Tuto kvalifikaci bylo možné provést pouze na základě
tvrzení stěžovatelky v návrhu a přiložené kopie napadeného aktu. Žádný z důvodů rozhodnutí
krajského soudu o odmítnutí návrhu pro jeho nepřijatelnost se nezakládal na věcném posouzení
obsahu správního spisu. Za této situace tedy krajský soud nepochybil, pokud si správní spis
nevyžádal.
[34] Nejvyšší správní soud uzavírá, že z důvodu, že stěžovatelkou napadený akt není opatření
obecné povahy, krajský soud návrh na jeho zrušení správně dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jako
nepřípustný odmítl.
V. Závěr a náklady řízení
[35] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud
postupoval správně, když usnesením návrh na zrušení opatření obecné povahy jako nepřípustný
odmítl. Proto Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
[36] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl dle §61 ve spojení s §120 s. ř. s. o náhradě
nákladů řízení, a to v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s.
Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Odpůrci v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly, proto se mu náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. prosince 2014
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu