ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.128.2014:59
sp. zn. 1 As 128/2014 – 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: Ing. J. M.,
zastoupený Mgr. Ondřejem Duškem, advokátem se sídlem Karlovo nám. 671/24, Praha 1, proti
žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, o žalobě
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 9. 2013, čj. OÚPSŘ 249/2013-330-rozh., za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Město Doksy, se sídlem Nám. Republiky 193, Doksy, zastoupena
JUDr. Oldřichem Filipem, advokátem se sídlem Jiráskova 613, Česká Lípa, v řízení o kasační
stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci
ze dne 25. 8. 2014, čj. 59 A 99/2013 – 73,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
Mgr. Ondřeje Duška, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Dne 18. 7. 2012 podal žalobce u Městského úřadu Doksy, Stavební úřad a životní
prostředí (dále jen „stavební úřad“) oznámení změny v užívání dočasné stavby prodejního stánku
na pozemku p. č. 2515 ve Starých Splavech, k. ú. Doksy u Máchova jezera, na stavbu trvalou.
Tento prodejní stánek byl v roce 1991 dodatečně povolen jako dočasná stavba s trváním dva
roky, tj. do 21. 5. 1993. Vlastníkem pozemku pod stavbou je osoba zúčastněná na řízení, která
s žalobcem uzavřela nájemní smlouvu, jež byla dne 28. 11. 2011 prodloužena na dobu neurčitou.
Městský úřad shledal, že se změna v užívání stavby se dle §127 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dotýká práv třetích osob, vyžaduje
podrobnější posouzení jejích účinků na okolí a podléhá vydání rozhodnutí. Zahájil tedy správní
řízení, ve kterém vydal dne 18. 10. 2012 rozhodnutí o povolení požadované změny v užívání
stavby.
[2] Proti tomuto rozhodnutí podala osoba zúčastněná na řízení odvolání z důvodu,
že se změnou v užívání stavby nesouhlasí. Tomuto odvolání žalovaný rozhodnutím ze dne
22. 1. 2013 vyhověl s argumentací, že žalobce byl povinen k žádosti o změnu v užívání stavby
doložit také vlastnické právo nebo právo založené smlouvou k pozemku. Žalobce však takovým
kvalifikovaným podkladem nedisponuje, neboť příslušnou nájemní smlouvu osoba zúčastněná
na řízení jako pronajímatelka vypověděla písemností ze dne 27. 11. 2012, jež byla žalobci
doručena dne 3. 12. 2012.
[3] Stavební úřad v novém rozhodnutí ze dne 31. 5. 2013, sp. zn. MUDO/2942/2013, žádost
o změnu v užívání stavby zamítl, neboť žalobce na výzvu stavebního úřadu nepředložil doklad
o vlastnickém právu k pozemku pod stavbou či platnou nájemní smlouvu uzavřenou s vlastníkem
tohoto pozemku. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný v záhlaví specifikovaným
rozhodnutím zamítl.
II. Shrnutí odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu
[4] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, které krajský soud vyhověl
a napadené rozhodnutí zrušil. Žalovaný dle závěrů krajského soudu postupoval v rozporu s §127
stavebního zákona, pokud kladné vyřízení žádosti žalobce o změnu užívání stavby prodejního
stánku z dočasné na trvalou podmínil předložením dokladů ve smyslu §110 odst. 2 písm. a)
stavebního zákona, tj. souhlasem vlastníka pozemku pod stavbou, resp. soukromoprávním
titulem svědčícím o vlastnickém či jiném věcném právu k pozemku či platné nájemní smlouvy.
[5] Krajský soud argumentoval tím, že §127 odst. 1 stavebního zákona ukládá oznamovateli
změny v užívání stavby doložit pouze doklad o vlastnickém právu ke stavbě, popřípadě souhlas
vlastníka stavby. Tomu koresponduje i část B přílohy č. 6 vyhlášky č. 526/2006 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, jež mezi přílohy tohoto oznámení
nestanoví doklad o vlastnickém či jiném věcném právu k pozemku, případně platnou nájemní
smlouvu k pozemku pod stavbou. Ani §127 odst. 3 stavebního zákona neukládá stavebnímu
úřadu výslovně, aby si pro rozhodování o určité změně užívání stavby vyžádal souhlas vlastníka
pozemku pod stavbou, jíž se změna týká. Rovněž podle §126 odst. 3 stavebního zákona, který
stanoví zákonná kritéria pro posouzení změny v užívání stavby, není stavební úřad povolán
k řešení soukromoprávních vztahů účastníků řízení. Stavební zákon nestanoví (s výjimkou
případu, kdy je změna v užívání stavby podmíněna změnou stavby) přiměřené užití úpravy
povolování staveb, včetně §110 odst. 2 písm. b) stavebního zákona. Požadavky
pro oznamovatele změny v užívání stavby tak nelze rozšiřovat nad zákonem vymezený rámec.
[6] Svůj závěr krajský soud podložil rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne
18. 6. 2009, čj. 7 As 26/2008 – 140, který se sice týká úpravy dle starého stavebního zákona
(zákona č. 50/1976 Sb.), nicméně jeho závěry lze použít i na aktuální právní úpravu. Kasační
soud zde konstatoval, že povolení změny v užívání stavby na cizím pozemku, není-li spojeno
se změnou stavby, nemůže být podmíněno souhlasem vlastníka pozemku.
[7] Institut změny v užívání stavby má stavebnímu úřadu sloužit k posouzení dalšího užívání
stavby ze „stavebních“ hledisek dle §126 odst. 3 stavebního zákona, nikoliv k posouzení osudu
stavby z hledisek soukromoprávních, včetně posouzení, zda se již jedná o stavbu neoprávněnou.
Uspořádání, resp. vypořádání vztahů mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby na něm
stojící je zásadně věcí civilního soudnictví. Není proto namístě, aby stavební úřad při
rozhodování o změně v užívání již stojící stavby prodejního stánku tyto soukromoprávní otázky
řešil a podmiňoval své kladné rozhodnutí prokázáním soukromoprávního titulu k pozemku.
III. Argumenty kasační stížnosti žalovaného
[8] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc
krajskému soudu k dalšímu řízení. Zároveň požádal o přiznání odkladného účinku své kasační
stížnosti.
[9] Stěžovatel soudu vytkl netransparentnost rozhodování a nepředvídatelnost jeho
rozhodnutí, které je zcela v rozporu s logikou celého právního řádu České republiky, jím
chráněných hodnot a systematikou práva. Názor soudu je zjednodušeným pohledem na danou
problematiku, jde o zúženou a mechanickou interpretaci práva, zcela odtrženou od základních
principů interpretace práva. Napadený rozsudek vykazuje znaky neproporcionálního
rozhodování, tj. zjevné nespravedlnosti rozhodování, a je proti smyslu právního předpisu.
Stěžovatel upozornil na jednotu právního řádu ČR a na rozlišení soukromoprávní sféry života
občanů (lidí) od veřejnoprávní sféry života společnosti. Ačkoliv lze i z nového občanského
zákoníku (zákon č. 89/2012 Sb.) dovozovat primárnost soukromoprávních vztahů v životě
člověka a společnosti, není možné ve veřejnoprávní sféře přehlížet existující soukromoprávní
souvislosti každého případu a jejich dopad do rozhodování v oblasti veřejného práva. Pokud
dojde s poukazem na autonomii soukromoprávních vztahů k jejich objektivní zásadní ignoranci,
jako v případě napadeného rozsudku, nutně to vede k tomu, že výsledné rozhodnutí objektivně
nevyhovuje a nemůže vyhovovat základním zásadám uplatňování veřejné moci a je v rozporu
se základním smyslem existence práva.
[10] Podstatné pro hodnocení věci bylo, že se jednalo o stavbu nepovolenou (předmětná
stavba byla povolena jako dočasná stavba na dva roky), s jejímž dalším trváním již vlastník
pozemku pod stavbou nesouhlasí. Délka trvání stavby byla zásadní a určující pro její povolení.
Od této skutečnosti nelze při posouzení o dalším setrvání stavby na předmětném pozemku
odhlédnout a je nutné se stavem odlišného vlastnictví stavby a pozemku v řízení o předmětné
stavbě vypořádat. Soud však formalisticky vyšel z úvahy, že takový požadavek není uveden
ve stavebním zákoně, ani v jeho prováděcí vyhlášce č. 526/2006 Sb. Evidentně jej zmátlo,
že u žádosti o stavební povolení je uveden požadavek na doložení vlastnických práv, kdežto
u změn v užívání staveb nikoliv, a nesprávně dovodil, že takový požadavek nemůže stavební úřad
vznášet. Podle stěžovatele se ovšem soud dovolává slov stavebního zákona, která jdou proti jeho
smyslu.
[11] Stěžovatel upozornil, že vlastnictví patří mezi základní práva a svobody, jedná
se o absolutní právo, jež je každý povinen respektovat, což platí zejména pro orgány veřejné
moci. Z tohoto pohledu by ve stavebním zákoně nemuselo být u žádosti o stavební povolení
(§110 stavebního zákona) ani např. u žádosti o územní rozhodnutí [§86 odst. 2 písm. a)
stavebního zákona] vůbec vyžadováno dokladování vlastnictví k pozemku. Je nesporně v souladu
s uvažováním rozumného člověka (§4 odst. 1 občanského zákoníku) a s legitimním očekáváním
každého vlastníka pozemku, že jeho vlastnictví k pozemku bude plně respektováno, již z povahy
primárnosti soukromoprávních vztahů, z charakteristiky ČR jako právního státu deklarujícího
základní práva a svobody a jejich respekt, což platí především pro orgány veřejné moci. Jiný
náhled na věc je zavádějící. Skutečnosti, že žalobce nemá potřebné právo majetkové povahy
k pozemku, na němž je stavba umístěna, nelze nahradit dokladem o tom, že teprve probíhá
občanskoprávní řízení o zřízení věcného břemene pro stavbu za účelem jejího ponechání
na pozemku. Žalobce ani nepodal návrh na předběžné opatření.
[12] Ustanovení §14 odst. 2 vyhlášky č. 526/2006 Sb. uvádí, že v povolení změny v užívání
stavby stavební úřad podmínkami zajistí mimo jiné ochranu práv a oprávněných zájmů účastníků
řízení. Příloha 6 této vyhlášky (formulář oznámení změny v užívání stavby) v bodě V. vyžaduje
vyplnění položky „Vlastnická práva k zastavěnému stavebnímu pozemku“, z čehož plyne,
že i problematika posuzování poměrů k pozemku je nedílnou součástí posuzování změny
v užívání stavby, protože jde logicky i o změnu v užívání pozemku.
[13] Podle stěžovatele se jednalo o ochranu vlastnictví vlastníka pozemku. Žalobce však žádné
právo k pozemku nepředložil, a proto vyřízení jeho žádosti nemohlo skončit jinak než negativním
výrokem. Žalobce měl stavbu na pozemku bez potřebného veřejnoprávního povolení cca 20 let
a zcela ignoroval, že celá léta nemá podle práva odpovídající právní titul pro další setrvání stavby
na pozemku jiného vlastníka. Pouze s odkazem na to, že se již soudí, se domáhal veřejnoprávního
oprávnění v podobě povolení změny v užívání stavby, spočívající v její legalizaci vydáním
povolení k jejímu dalšímu setrvání na pozemku jiného vlastníka. Takový postup je obcházením
zákona, hrubým nerespektováním primární povahy soukromého práva jako základu
společenských vztahů a vědomým popíráním obsahu a smyslu vlastnictví jako takového.
IV. Vyjádření žalobce a osoby zúčastněné na řízení ke kasační stížnosti
[14] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti s odkazem na soudem uváděný rozsudek
Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 26/2008 – 140 připomněl, že požadavky vyplývající přímo
ze zákona nelze rozšiřovat nad zákonný rámec. Povolení změny v užívání pozemku, není-li
spojeno se změnou stavby, nemůže být podmíněno souhlasem vlastníka pozemku. Rozšiřující
výklad stavebního zákona by byl v rozporu s čl. 2 odst. 2 a 3 a s čl. 4 Listiny.
[15] Podle žalobce nebyl vlastník pozemku (osoba zúčastněná na řízení) ponechán
bez ochrany. Svá práva v tomto řízení ovšem nevyužil. Žalobce navíc stavebnímu úřadu vyhověl,
byť mu to zákon neukládá, a prokázal právo užívat pozemek platnou nájemní smlouvou na dobu
neurčitou. Osoba zúčastněná na řízení se změnou užívání stavby souhlasila, opačné stanovisko
stavebnímu úřadu nesdělila. Nájemní smlouvu vypověděla žalobci až poté, kdy stavební úřad
změnu v užívání stavby povolil. Uplatnila tak až v odvolání nové důkazy a skutečnosti, ačkoliv
je mohla uplatnit dříve. Žalovaný veškeré námitky v tomto směru uplatněné v navazujících
řízeních ignoroval. Je nepřípustné, aby pochybení osoby zúčastněné na řízení správní orgány
posléze samy napravovaly tím, že druhému účastníku uloží povinnost v rozporu se zákonem.
[16] Žalobce ve svém vyjádření přisvědčil závěrům krajského soudu a zdůraznil,
že dle judikatury Nejvyššího správního soudu nemá vlastník pozemku možnost změnu v užívání
stavby zablokovat svým nesouhlasem. Civilní řízení o úpravě vztahů mezi žalobcem a osobou
zúčastněnou na řízení stále probíhá. Civilní soud přitom může rozhodnout i tak, že je stavba
oprávněná a trvalá bez ohledu na její posouzení dle správního práva. Ani z podzákonných
předpisů, na něž stěžovatel odkazoval, neplyne žádné výslovné zmocnění správním orgánům
žádat o souhlas vlastníka pozemku nebo povinnost vlastníka stavby takový souhlas předložit.
[17] Nedůvodná je dle žalobce výtka, že stavba byla bez veřejnoprávního povolení 20 let.
O této skutečnosti se žalobce dozvěděl až v roce 2012 a začal ji řešit právě podáním žádosti
o změnu v užívání stavby. Pokud navíc správní orgány po dobu 20 let nezahájily řízení
o odstranění stavby, ač jim to zákon ukládá, jde o pochybení správních orgánů, jež nelze přičítat
k tíži žalobce. Pokud samy správní orgány o dočasnosti stavby nevěděly, nemohou to vyčítat
žalobci. Bezdůvodné jsou také argumenty týkající se obcházení zákona, hrubého nerespektování
soukromého práva a vědomého popírání vlastnictví. V souvislosti s vytýkaným formalismem
přístupu krajského soudu žalobce poukazuje na čistě formální rozhodnutí o dočasnosti stavby
na dva roky, pokud tato stavba trvá již nejméně 30 let (a patrně více než 50 let).
[18] Vzhledem k uvedenému žalobce považoval kasační stížnost za nedůvodnou a navrhl,
aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
[19] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření konstatovala, že se plně ztotožňuje
s obsahem kasační stížnosti i s návrhem na zrušení napadeného rozsudku krajského soudu. Navíc
uvedla, že doposud nepravomocným rozsudkem Okresního soudu v České Lípě byla zamítnuta
žaloba, kterou se žalobce domáhal určení existence věcného břemene, jemuž odpovídá právo mít
stavbu kiosku na dotčeném pozemku, in eventum, že se ve prospěch vlastníka kiosku zřizuje
k označenému pozemku věcné břemeno.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[20] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou a je tedy přípustná.
[21] Návrhem na přiznání odkladného účinku se Nejvyšší správní soud nezabýval,
protože rozhodl bez odkladu o samotné kasační stížnosti, a otázka odkladného účinku se tak stala
bezpředmětnou.
[22] Kasační stížnost není důvodná.
[23] Podstatou sporu je v posuzovaném případě otázka, zda mohl stavební úřad v rámci řízení
o změně v užívání stavby dle §127 odst. 3 stavebního zákona posuzovat námitku
soukromoprávní povahy týkající se souhlasu vlastníka pozemku pod stavbou s požadovanou
změnou v užívání stavby. S tím úzce souvisí posouzení, jestli mohl stavební úřad po vlastníkovi
stavby (oznamovateli změny v užívání stavby), který je odlišný od vlastníka pozemku pod
stavbou, požadovat doklad o právu (soukromoprávní titul) k tomuto pozemku. Pro zodpovězení
této otázky považuje Nejvyšší správní soud za vhodné nejprve shrnout právní úpravu institutu
změny v užívání stavby ve stavebním zákoně v rozhodném znění, tj. ve znění účinném
do 31. 12. 2012.
[24] Ustanovení §126 odst. 1 stavebního zákona upravuje povinnost užívat stavbu pouze
k povolenému účelu (tj. účelu vymezenému v „kolaudačním rozhodnutí, v ohlášení stavby,
ve veřejnoprávní smlouvě, v certifikátu autorizovaného inspektora, ve stavebním povolení, v oznámení o užívání
stavby nebo v kolaudačním souhlasu“). Případnou změnu v užívání stavby k jinému než stanovenému
účelu může vlastník stavby projednat se stavebním úřadem. Tato změna tak v zásadě vyžaduje
souhlas stavebního úřadu. Pokud je ovšem změna v užívání stavby podmíněna změnou
dokončené stavby, jež vyžaduje ohlášení nebo stavební povolení, proběhne nejprve fáze
standardního ohlašovacího nebo povolovacího procesu a poté následuje fáze oznámení o užívání
stavby nebo vydání kolaudačního souhlasu (§126 odst. 4 stavebního zákona).
[25] Podle §126 odst. 3 stavebního zákona musí být změna v užívání stavby „v souladu
se záměry územního plánování, s veřejnými zájmy chráněnými tímto zákonem a se zvláštními právními předpisy“.
Toto ustanovení tedy upravuje, z jakých hledisek má stavební úřad změnu v užívání stavby
posuzovat, resp. jaké jsou důvody pro zákaz provedení požadované změny. Změna v užívání
stavby musí být zejména v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací a s vydanými
územními rozhodnutími. Jako chráněné veřejné zájmy uvádí §132 odst. 3 stavebního zákona,
aby:
„a) stavba byla prováděna v souladu s rozhodnutím nebo jiným opatřením stavebního úřadu,
b) stavba byla užívána jen k povolenému účelu,
c) stavba neohrožovala život a zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní prostředí, zájmy státní památkové péče,
archeologické nálezy a sousední stavby, popřípadě nezpůsobovala jiné škody či ztráty,
d) se při výstavbě a užívání stavby a stavebního pozemku předcházelo důsledkům živelních pohrom nebo náhlých
havárií, čelilo jejich účinkům nebo aby se nebezpečí takových účinků snížilo,
e) byly odstraněny stavebně bezpečnostní, požární, hygienické, zdravotní nebo provozní závady na stavbě
anebo na stavebním pozemku, včetně překážek bezbariérového užívání stavby“.
[26] Při posuzování souladu změny s uvedenými veřejnými zájmy a se zvláštními předpisy
[kterými jsou např. zákon 254/2001 Sb., o vodách a změně některých předpisů (vodní zákon),
zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší
a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), zákon č. 334/1992 Sb.,
o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, apod.]
vychází stavební úřad zejména ze závazných stanovisek dotčených orgánů.
[27] Stavební úřad také zkoumá, jestli bude mít realizace změny v užívání stavby dopady
do území, konkrétně, zda bude mít vliv na životní prostředí nebo zda bude klást nové nároky
na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. V případě zjištění těchto vlivů a nároků bude
nezbytné záměr projednat v územním řízení, jehož výsledkem bude rozhodnutí o změně stavby
a o změně vlivu stavby na využití území (§81 stavebního zákona) (srov. obdobně Machačková, J.
a kol. Stavební zákon. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 630).
[28] V případech, kdy se změnou v užívání stavby není spojena také změna samotné stavby,
se postupuje dle §127 stavebního zákona, který v odst. 1 specifikuje oznámení změny v užívání
stavby a přílohy, jež je k němu nutno přiložit. Jedná se o doklad o vlastnickém právu ke stavbě,
pokud nemůže stavební úřad existenci takového práva ověřit v katastru nemovitostí, popřípadě
souhlas vlastníka stavby se změnou v užívání, a závazná stanoviska dotčených orgánů vyžadovaná
zvláštními právními předpisy. Z dikce zákona tak jednoznačně vyplývá, že k oznámení změny
v užívání stavy není vyžadováno přiložení dokladu o právu k zastavěnému pozemku.
[29] Oznámení se podává na formuláři, jehož náležitosti vymezuje příloha č. 6 prováděcí
vyhlášky č. 526/2006 Sb., která také ve své části B konkretizuje přílohy oznámení. Tato příloha
sice v bodě V. obsahuje – jak upozorňuje stěžovatel - v předepsaném formuláři kolonku
„Vlastnické právo k zastavěnému pozemku“ (konkrétně jde o vyplnění údaje, zda je vlastník
pozemku shodný s vlastníkem stavby nebo jde o jinou fyzickou či právnickou osobu),
jako přílohu ovšem neuvádí doklad o vlastnickém právu, resp. o jiném právu k zastavěnému
pozemku. Takový požadavek by navíc byl nad rámec povinností stanovených zákonem.
[30] V reakci na oznámení změny v užívání stavby stavební úřad v souladu s §127 odst. 2
stavebního zákona ve lhůtě třiceti dnů buď oznamovateli zašle souhlas se zamýšlenou změnou,
nebo ve stejné lhůtě rozhodnutím změnu v užívání stavby zakáže. Pokud v uvedené lhůtě žádný
z úkonů neučiní, má se zato, že se změnou souhlasí. Ve složitějších případech, kdy se změna
v užívání stavby dotýká práv třetích osob nebo vyžaduje podrobnější posouzení jejích účinků
na okolí, stavební úřad dle §127 odst. 3 stavebního zákona zahájí řízení o změně v užívání
stavby. Jedná se o specifické řízení, pro které zákon nestanoví přiměřené použití ustanovení
o jiných řízeních dle stavebního zákona, jako např. v případě změny v užívání stavby,
jež je podmíněna změnou dokončené stavby (§126 odst. 4 stavebního zákona). Na toto řízení
je třeba aplikovat obecná ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Stavební úřad
v takovém případě v souladu s §127 odst. 3 stavebního řádu „do 30 dnů od oznámení změny písemně
vyrozumí osobu, která ji oznámila, že změna podléhá rozhodnutí a zároveň určí podklady nezbytné pro řízení.
Dnem jejich předložení je zahájeno řízení o změně v užívání stavby.“ V rozhodnutí o změně v užívání
stavby stavební úřad dle §14 odst. 2 vyhlášky č. 526/2006 Sb. stanoví podmínky pro nový účel
užívání stavby, kterými se zajistí ochrana veřejných zájmů, práv a oprávněných zájmů účastníků
řízení a bezbariérové užívání stavby, pokud je právním předpisem vyžadováno.
[31] Účelem řízení o změně v užívání stavby dle §127 odst. 3 stavebního zákona je tedy
nepochybně umožnit stavebnímu úřadu podrobnější prozkoumání dopadů navrhované změny
v užívání stavby. Přitom je však nutné mít na paměti, že stavební úřad (a to jak v případě vydání
souhlasu, tak v rámci řízení dle §127 odst. 3 stavebního zákona) zkoumá změnu v užívání stavby
a její dopady pouze z hlediska jejího souladu se záměry územního plánování, ochrany veřejných
zájmů a jejího souladu se zvláštními předpisy (§126 odst. 3 stavebního zákona). Posuzovanou
změnu tak lze zakázat pouze tehdy, pokud neodpovídá uvedeným požadavkům. Ze zákona
naopak nelze vyvodit, že by stavební úřad byl oprávněn řešit také soukromoprávní dopady změny
v užívání stavby, tedy například zásah změny v užívání stavby do vlastnických práv jiných osob.
Jinými slovy úprava změny v užívání stavby ve stavebním zákoně nedává stavebnímu úřadu
prostor zabývat se otázkou soukromoprávního titulu k pozemku, na němž se stavba nachází,
nebo postojem vlastníka tohoto pozemku k posuzované změně. V této souvislosti lze
poznamenat, že vlastnické právo k pozemku je chráněno ve stavebním řízení, kdy musí stavebník
doložit i právo k pozemku pod stavbou (§110 odst. 2 stavebního zákona). Pokud však jde
o změnu v užívání již povolené stavby, stavební zákon vlastnické či jiné právo k pozemku neřeší.
[32] Nadto podle kasačního soudu i specifika projednávaného případu ukazují
problematičnost řešení soukromoprávních vztahů k pozemku pod stavbou v řízení o změně
v užívání stavby. Žalobce totiž v době oznámení změny v užívání stavby disponoval
soukromoprávním titulem k pozemku – platnou nájemní smlouvou na dobu neurčitou uzavřenou
s osobou zúčastněnou na řízení. Tuto smlouvu osoba zúčastněná na řízení vypověděla
až po vydání a oznámení prvního rozhodnutí stavebního úřadu, kterým byla povolena změna
v užívání předmětné stavby. Neexistenci soukromoprávního titulu tak namítla až v odvolání proti
původnímu rozhodnutí stavebního úřadu.
[33] Lze tedy shrnout, že stavební zákon ani prováděcí vyhláška č. 526/2006 Sb. pro účely
řízení o změně v užívání stavby doklad svědčící o právu k zastavěnému pozemku nevyžadují
(viz výše body [28] a [29]). V této souvislosti je dle Nevyššího správního soudu namístě vzít
v úvahu také úpravu obsaženou ve správním řádu, dle kterého je řízení o změně užívání stavby
vedeno. Podle §6 odst. 2 správního řádu „[s]právní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné
náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Podklady od dotčené osoby vyžaduje jen tehdy, stanoví-li
tak právní předpis.“ Je tedy zřejmé, že po účastníkovi řízení nelze obecně požadovat předkládání
podkladů, které nevyžaduje konkrétní právní předpis, a jejichž předložení by účastníka zbytečně
zatěžovalo.
[34] Na druhou stranu je ovšem nutno vzít v potaz, že podle §127 odst. 3 stavebního zákona
může stavební úřad určit podklady nezbytné pro řízení o změně v užívání stavby. Zákon tedy
umožňuje požadovat po oznamovateli změny i další podklady nad rámec zákonem stanovených,
které stavební úřad potřebuje k podrobnějšímu posouzení vlivu změny v užívání stavby. Dle
názoru Nejvyššího správního soudu je proto třeba připustit, že si stavební úřad může vyžádat
i podklady neuvedené v §127 odst. 1 stavebního zákona, ovšem za předpokladu naplnění kritéria
nezbytnosti tohoto podkladu pro řízení.
[35] V posuzovaném případě se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem krajského
soudu, že vyžádání právního titulu žalobce k zastavěnému pozemku (případně souhlas vlastníka
pozemku s oznamovanou změnou) nebyl namístě. Nejenže tento podklad není v zákoně
pro příslušné řízení výslovně stanoven, ale vzhledem k předmětu posuzování stavebního úřadu
jej nelze považovat ani za podklad nezbytný pro toto řízení. Je totiž zřejmé, že doklad o právním
titulu k zastavěnému pozemku není relevantní pro posouzení změny v užívání stavby
z veřejnoprávního hlediska (tedy z hlediska jejího souladu se záměry územního plánování
a veřejnými zájmy chráněnými stavebním zákonem a jinými předpisy – viz §126 odst. 3
stavebního zákona), ke kterému je stavební úřad oprávněn.
[36] S nářky stěžovatele se lze ztotožnit pouze do té míry, že změna dočasné stavby na stavbu
trvalou se dotýká práv vlastníka pozemku intenzivněji nežli změna spočívající např. ve způsobu
provozu stavby (resp. v případech, kdy stavba stále stojí a její účinky navenek jsou v podstatě
stejné jako před změnou v užívání). V případě posuzování změny dočasné stavby na stavbu
trvalou se totiž de facto rozhoduje o tom, zda se bude stavba na pozemku i nadále nacházet
či nikoliv. Vzhledem k charakteru takové změny by se mohlo zdát jako vhodnější tuto změnu
řešit v rámci řízení o povolení stavby, které by bylo patrně přiléhavější než postup stanovený
pro změnu v užívání stavby. Stavební zákon ovšem zcela jednoznačně považuje změnu dočasné
stavby na stavbu trvalou za typ změny v užívání stavby dle §126 stavebního zákona
(viz §129 odst. 5 stavebního zákona), a proto není pochyb o tom, že i v případě posuzování této
změny musí stavební úřad postupovat dle ustanovení §126 a §127 stavebního zákona.
Nepřipadá tak v úvahu přiměřená aplikace ustanovení upravujících stavební řízení, neboť tu
pro tyto případy zákon nepřipouští.
[37] Stěžovatel ve své kasační stížnosti argumentoval zejména tím, že vlastnické právo
k pozemku je absolutním právem, které musí všichni – a zejména orgány veřejné moci
- respektovat. Značnou důležitost přikládal také tomu, že se jednalo o stavbu nepovolenou, s jejíž
další existencí vlastník zastavěného pozemku nesouhlasí. Podle stěžovatele by bylo proti smyslu
stavebního zákona i v rozporu s logikou celého právního řádu ČR, pokud by stavební úřad
požadovanou změnu v užívání stavby povolil, aniž by žalobce doložil souhlas vlastníka pozemku
se změnou v užívání stavby nebo příslušný soukromoprávní titul ve vztahu k tomuto pozemku
(platnou nájemní smlouvu).
[38] Kasační soud se nejprve zabýval námitkou spočívající v ochraně vlastnického práva osoby
zúčastněné na řízení, coby vlastníka zastavěného pozemku. V této souvislosti připomíná,
že právní úprava účinná v době vydání správního rozhodnutí neobsahovala zásadu superficies colo
cedit, a umožňovala tak rozdílné vlastnictví pozemku a stavby na tomto pozemku umístěné. Toto
pravidlo sice do právního řádu s účinností od 1. 1. 2014 opět zavedl zákon č. 89/2012 Sb.,
občanský zákoník [§506 uvádí: „Součástí pozemku je prostor nad povrchem i pod povrchem, stavby zřízené
na pozemku a jiná zařízení (dále jen „stavba“) s výjimkou staveb dočasných, včetně toho, co je zapuštěno
v pozemku nebo upevněno ve zdech“], ovšem nyní projednávaného případu se tato změna nedotkne,
neboť se jednak jedná o stavbu dočasnou a dále přechodná ustanovení nového občanského
zákoníku stanovují, že pokud byla stavba spojená se zemí pevným základem dle dosavadních
právních předpisů součástí pozemku, na němž je zřízena, a je ke dni nabytí účinnosti tohoto
zákona ve vlastnictví osoby odlišné od vlastníka pozemku, dnem nabytí účinnosti nového
občanského zákoníku se nestává součástí pozemku a je nemovitou věcí (viz §3055 občanského
zákoníku).
[39] Není proto důvodu, proč upřednostňovat vlastnické právo k pozemku před vlastnickým
právem ke stavbě, jak činí stěžovatel. Kasační soud uvedl již rozsudku čj. 7 As 26/2008 – 140
citovaném krajským soudem, že obě formy vlastnictví – vlastnictví pozemku i vlastnictví stavby -
jsou rovnocenné a mělo by se jim dostat stejné míry ochrany v souladu s čl. 11 odst. 1 Listiny.
Nelze tak vycházet z úvahy stěžovatele, že vlastník pozemku, na němž je umístěna stavba jiného
vlastníka, disponuje vyšší mírou právní ochrany než vlastník stavby, který by se tak musel podřídit
vlastnickému právu k pozemku. Argumentace stěžovatele spočívající v prioritě ochrany
vlastnického práva k pozemku proto není důvodná.
[40] Stěžovatel dále zdůrazňoval, že posuzovaná stavba prodejního stánku je stavbou
nepovolenou, neboť byla schválena jako stavba dočasná s dobou trvání na dva roky a od roku
1993 tak existuje bez příslušného stavebního povolení. Nejvyšší správní soud samozřejmě také
nepovažuje existenci nepovolené stavby za žádoucí, nicméně tento stav je třeba vytknout zejména
příslušnému stavebnímu úřadu, kterému dle §129 odst. 5 stavebního zákona [resp. dle předchozí
právní úpravy, tj. §88 odst. 1 písm. d) zákona č. 50/1976 Sb., zákona o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon) (dále jen „stavební zákon z roku 1976“)] přísluší nařídit
odstranění dočasné stavby, u níž uplynula stanovená doba jejího trvání. Je tedy otázkou, proč
stavební úřad již dříve takové řízení nezahájil a nenapravil tak protiprávní stav. V rámci řízení
o změně v užívání stavby (které stavební zákon umožňuje vést i v případě staveb nepovolených –
viz §129 odst. 5 stavebního zákona) již není rozhodné, že stavba existuje bez příslušného
povolení. V tomto řízení stavební úřad pouze posuzuje navrhovanou změnu stavby, její dopady
a podmínky pro její povolení dle §126 a 127 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud proto
nepovažuje jednání žalobce, který požádal o změnu v užívání stavby, za hrubé obcházení zákona,
jak se domnívá stěžovatel.
[41] V této souvislosti uvádí trefně žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, že je nutné
rozlišovat stavbu nepovolenou a stavbu neoprávněnou. Nepovolenou je stavba bez příslušného
veřejnoprávního povolení, zatímco neoprávněnou je stavba, kterou někdo postavil na cizím
pozemku, aniž by měl soukromoprávně zajištěno na tomto pozemku stavět. Stavba tak může být
vzhledem k majiteli pozemku neoprávněná i tehdy, pokud na ni bylo vydáno stavební povolení
(viz Barešová, E.; Baudyš, P. Zákon o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, 4. vyd.,
Praha 2007, s. 442). Na druhou stranu i nepovolená stavba může být oprávněná. Jde tedy
o případ, kdy se soukromé právo uplatňuje nezávisle na právu veřejném, neboť civilní soud zde
může rozhodnout o „neoprávněnosti“ stavby zcela nezávisle na skutečnosti, zda má tato stavba
veřejnoprávní povolení.
[42] Své soukromoprávní nároky tedy mohla osoba zúčastněná na řízení uplatnit vůči žalobci
v rámci civilního soudnictví, nikoliv v řízení u stavebního úřadu o změně v užívání stavby,
kde stavební zákon nedává pro jejich posuzování prostor. Není možné připustit, aby absence
práva k pozemku zcela znemožnila vlastníku stavby provedení jakékoliv změny v užívání stavby.
[43] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shrnuje, že krajský soud dospěl
ke správnému závěru, že v řízení o změně v užívání stavby nemusí vlastník stavby dokládat
soukromoprávní titul k pozemku pod stavbou. Toto rozhodnutí odpovídá smyslu stavebního
zákona a nejedná se neproporcionální rozhodování, jež by bylo v rozporu s logikou celého
právního řádu.
[44] Nejvyšší správní soud neshledal, že by krajský soud rozhodl v rozporu s podklady řízení
ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Tuto kasační námitku ostatně stěžovatel nijak
nespecifikoval. Stejně tak namítanou nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatečnosti důvodů
napadeného rozsudku stěžovatel blíže nekonkretizoval, a ani Nejvyšší správní soud, který tento
nedostatek zkoumá z úřední povinnosti, nepřezkoumatelnost rozsudku nehledal.
VI. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[45] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatele nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle
§110 odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl.
[46] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalovaný jako stěžovatel neměl ve věci
úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
[47] Žalobce měl ve věci úspěch, proto mu náleží náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Soud přiznal žalobci náhradu nákladů za jeden úkon právní služby ve výši 3.100 Kč [(§9 odst. 4
vyhlášky 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních
služeb (advokátní tarif)] sestávající z vypracování vyjádření ke kasační stížnosti
[§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. K této částce je dále přičtena částka hotových výdajů
ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu). Protože advokát je plátcem daně z přidané
hodnoty, zvyšuje se jeho odměna o částku odpovídající této dani, kterou je povinen odvést podle
zákona o dani z přidané hodnoty. Celkově tedy bude k rukám advokáta Mgr. Ondřeje Duška
vyplacena náhrada nákladů řízení ve výši 4.114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
[48] Osoba zúčastněná na řízení má dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů,
které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto řízení však
nebyly osobě zúčastněné na řízení uloženy žádné povinnosti, a proto soud rozhodl, že nemá
právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. října 2014
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu