ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.57.2014:57
sp. zn. 1 As 57/2014 - 57
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudkyň JUDr. Marie Žiškové a Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobce: Ing. Václav
Votava, podnikající pod obchodní firmou Václav Votava – Služby, se sídlem Jiráskova 836,
Milevsko, zastoupen JUDr. Václavem Kalinou, advokátem se sídlem Heydukova 101, Písek,
proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo nám. 5, Jihlava,
proti rozhodnutí Státní energetické inspekce, ústřední inspektorát ze dne 23. 3. 2010,
čj. 031303309/266/10/90.220/Kr, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 28. 3. 2014, čj. 8A 147/2013 – 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce provozoval v období roku 2008 na území města Milevsko systém centrálního
zásobování teplem, sestávající se z primárního horkovodního rozvodu, do kterého byla tepelná
energie nakupována od jejího výrobce, společnosti ZVVZ, a.s. (kotelna na spalování uhlí),
a sekundárních teplovodních rozvodů včetně výměníkových stanic. Dále v tomto roce žalobce
vyráběl a dodával tepelnou energii ze dvou blokových kotelen na spalování zemního plynu a pěti
plynových kotelen domovního typu. Tato technologická zařízení měl pronajata na základě
nájemních smluv od města Milevsko. Žalobce dodával v roce 2008 tepelnou energii vyrobenou
z uhlí a zemního plynu na třech úrovních předání – z primárního rozvodu, z centrální
výměníkové stanice a z rozvodů blokových kotelen, kotelen domovních a sekundárních rozvodů.
[2] Dne 6. 8. 2009 Státní energetická inspekce, územní inspektorát pro Jihočeský kraj
(dále jen „správní orgán I. stupně“) zahájila u žalobce kontrolu, jejímž předmětem bylo
dodržování podmínek věcného usměrňování cen při tvorbě tepelné energie v roce 2008
v Milevsku podle cenového rozhodnutí Energetického regulačního úřadu č. 5/2007
ze dne 17. 9. 2007 (dále jen „cenové rozhodnutí“) a dále dodržování §2 odst. 1 a 2, §6 odst. 1
písm. a) až c), §7 odst. 1 a §11 odst. 1 písm. b) a odst. 2 a §12 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb.,
o cenách. Na základě kontroly správní orgán I. stupně zjistil, že průměrná uplatňovaná cena
tepelné energie za tepelné systémy ve městě Milevsko v roce 2008 ve výši 416,43 Kč/GJ včetně
DPH převyšuje cenu na příslušné úrovni předání, stanovenou váženým průměrem na 414,59
Kč/GJ. Žalobce jako dodavatel uplatňoval v roce 2008 u svých odběratelů ve městě Milevsko
průměrnou cenu tepelné energie ve výši 416,43 Kč/GJ včetně DPH, tedy o 6,27 Kč/GJ včetně
DPH vyšší než povoluje cenové rozhodnutí. Z kontroly dále vyplynulo, že žalobce zahrnul
do ceny tepelné energie dodávané z domovní kotelny Dům pečovatelských služeb náklady
na nájemné ve výši 79,24 Kč/GJ, což přesahuje maximální výši nájemného stanovenou v příloze
cenového rozhodnutí, jež lze zahrnout do ceny tepelné energie, na 45 Kč/GJ. Nájemné
přesahující výši nájemného stanoveného cenovým předpisem v celkové výši 79.224,5
Kč bez DPH proto správní orgán I. stupně považoval za ekonomicky neoprávněné náklady.
[3] Proti zjištěním provedené kontroly podal žalobce námitky, v rámci kterých uvedl,
že po obdržení protokolu o kontrole zjednal nápravu stavu a předložil nové podklady, zejména
účetní vyrovnání pohledávek a závazků s městem Milevsko (nájemné) a smlouvu o poskytnutí
množstevní slevy společnosti L-NOVA REAL s.r.o. Ekonomicky neoprávněné náklady
na nájemné kotelny Dům pečovatelských služeb ve výši 79.224,5 Kč bez DPH tak byly městu
Milevsko vráceny jednorázovým zápočtem a společnosti L-NOVA REAL s.r.o. byla poskytnuta
množstevní sleva na dodávky tepelné energie v roce 2008 v částce 94.743 Kč bez DPH.
Správní orgán I. stupně však v rozhodnutí o námitkách ze dne 29. 10. 2009,
čj. 031303309/1245/09/31.100/Št uvedl, že jelikož se jedná o změny dodatečně prováděné
stěžovatelem na základě závěrů uvedených v protokolu, nelze tyto změny zpětně akceptovat
v jeho obsahu. Dne 16. 11. 2009 byl pak správnímu orgánu I. stupně doručen informativní dopis,
ve kterém mu žalobce vytkl, že neobdržel pověření pracovníků ve smyslu §12 odst. 2 písm. a)
zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, jak to bylo obvyklé při předchozích kontrolách
a dále že kontrolní pracovník Ing. C. byl podjatý.
[4] Správní orgán I. stupně vydal na základě provedené kontroly dne 22. 12. 2009 rozhodnutí
č. 314033109, kterým uložil žalobci podle §16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách pokutu ve výši
518.041 Kč za porušení cenových předpisů dle §15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, ve znění
platném v době spáchání správního deliktu, které bylo překvalifikováno jeho novelou
provedenou zákonem č. 403/2009 Sb. dikcí §16 odst. 1 písm. d), neboť v rozporu s podmínkami
pro věcné usměrňování cen stanovenými v §6 odst. 1 písm. a) a c) téhož zákona nedodržel
v provozovaném tepelném hospodářství ve městě Milevsko závazný postup při tvorbě ceny
nebo při její kalkulaci stanovený cenovým orgánem pro rok 2008, spolu se vznikem
nepřiměřeného majetkového prospěchu, vyčísleným podle platné vyhlášky č. 580/1990 Sb.,
provádějící v době spáchání správního deliktu zákon o cenách.
[5] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání, ve kterém tvrdil,
že kontrolní zjištění, na základě nichž byla uložena pokuta, je nepřesné a do značné míry
nepravdivé a při činnosti kontrolních orgánů došlo k podstatným procesním vadám
a nedostatkům. Státní energetická inspekce, ústřední inspektorát (dnem 18. 8. 2011 do jejích práv
v souladu s novelou zákona č. 458/2000 Sb. provedenou zákonem č. 211/2011 Sb. vstoupil
Energetický regulační úřad, dále jen „žalovaný“) odvolání žalobce zamítla a rozhodnutí správního
orgánu I. stupně potvrdila.
II. Shrnutí napadeného rozsudku městského soudu
[6] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, kterou městský soud zamítl
jako nedůvodnou.
[7] Městský soud se nejprve zabýval zákonností provedené kontroly, tedy žalobními
námitkami spočívajícími v nepředložení pověření pracovníků správního orgánu I. stupně
k provedení kontroly a v podjatosti kontrolního pracovníka Ing. C. Dospěl k tomu, že kontrola
byla realizována v souladu se zákonem o státní kontrole.
[8] Dále soud uzavřel, že žalobce provedl úpravy ceny tepelné energie až na základě
kontrolních zjištění. Pokud by totiž provedl zápočet městu Milevsko a množstevní slevu
společnosti L-NOVA REAL s.r.o. již v měsíci lednu 2008, jak uvádí, byly by tyto účetní operace
zaznamenány ve výsledovkách a tržby o příslušnou částku poníženy. Městský soud také uvedl,
že tzv. „vrácení nájemného“ městu Milevsko jako pronajímateli nelze považovat (ani kdyby
se tak stalo před zahájením kontroly), vzhledem k povaze celé transakce, za krok, který by měl
vliv na cenu tepelné energie. Pokud jde o množstevní slevu, městský soud souhlasil s žalovaným,
že tu měl žalobce poskytnout při vyúčtování, tj. do 30. 4. 2009, a ne až na konci roku 2009.
Jednalo se proto o účelové vrácení peněz tak, aby průměrná uplatňovaná cena včetně DPH byla
nižší, než úroveň průměrné uplatňované ceny dle bodu (3.1), (3.2) a (3.3) přílohy cenového
rozhodnutí, tj. 414,59 Kč/GJ.
[9] Městský soud neshledal pochybení správních orgánů ani v otázce stanovení pokuty
ve výši jednonásobku nepřiměřeného majetkového prospěchu. Správní orgány přihlédly ke všem
relevantním skutečnostem zjištěným při kontrole ve správním řízení v posuzované věci, zejména
pak k ekonomicky neoprávněným nákladům promítnutým do ceny tepelné energie dodávané
z domovní kotelny Dům pečovatelských služeb a nepřiměřenému majetkovému prospěchu
při prodeji tepelné energie v roce 2008, vyčíslenému podle §8 vyhlášky č. 580/1990 Sb. ve výši
518.041,19 Kč včetně DPH.
III. Argumenty kasační stížnosti žalobce a vyjádření žalovaného
[10] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost z důvodů
uvedených v §103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc městskému
soudu k dalšímu řízení.
[11] Stěžovatel namítá, že soud v podstatě neakceptoval námitky proti ustanovení pracovníků
žalovaného pověřených kontrolou a zcela pominul nesrovnalost v oznámení o zahájení kontroly
a v udělení pověření k provedení kontroly. Toto stěžovatel považuje za podstatné porušení
podmínek provedení kontroly.
[12] Soud neakceptoval postup stěžovatele, který předkládal a prokazoval zápočty pro město
Milevsko a pro společnost L-NOVA REAL s. r. o., přestože oba subjekty upozornil
na nesprávné stanovení ceny tepla již v lednu roku 2009, nikoliv lednu roku 2008, jak uvádí soud.
V tuto dobu totiž stěžovatel ještě výši tepla přesně neznal. K tomuto údaji došlo omylem
při sepisování žaloby zástupcem stěžovatele. Kdyby pracovníci žalovaného byli ochotni
se s těmito podklady seznámit, nepochybně by o nich museli ve svém protokole učinit alespoň
zmínku. V důsledku tohoto omylu, který byl v podání žalobce učiněn, pak městský soud dochází
k nesprávnému závěru, neboť současně se smlouvou o poskytnutí množstevní slevy stěžovatel
provedl započtení ve svém účetnictví ke dni 20. 1. 2009 a následně pak došlo k zaplacení těchto
přeplatků městu Milevsko a L-NOVA REAL s.r.o.
[13] Stěžovatel městskému soudu vytýká, že nepřisvědčil jeho námitkám týkajícím se postupu
žalovaného, zejména soud nevzal v úvahu námitku, že stěžovatel pracovníkům žalovaného
nabízel účetnictví, ze kterého mohli zcela jednoznačně dojít k závěru, jak, kdy a v jaké výši byla
náhrada, která měla být ve výši bezdůvodného obohacení z titulu nesprávně spočítané výše
za teplo, uhrazena.
[14] Ve svém doplnění kasační stížnosti ze dne 13. 5. 2014 stěžovatel poznamenal,
že při studiu spisu a dokladů, které měl k dispozici od žalovaného, zjistil, že přestože žalovanému
při kontrole probíhající prostřednictvím Státní energetické inspekce předkládal podklady
ke kontrole, jež byly uzavřeny před 1. 1. 2008, tyto podklady kontrolní orgány do své zprávy
nepřevzaly. Kontroloři takto neakceptovali cenové ujednání pro období 1. 1. 2008
až 31. 12. 2008, které stěžovatel uzavřel s městem Milevsko dne 12. 12. 2007. V tomto cenovém
ujednání byl přitom zásadní údaj pro stanovení doby k eventuální úpravě ceny tepla
za toto období. V případě akceptace tohoto ujednání by žalovaný ani městský soud nemohli
dospět k závěru, že se stěžovatel nevypořádal ohledně ceny tepla bezprostředně poté, co skončilo
topné období roku 2008.
[15] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti předně uvedl, že kasační námitky
stěžovatele jsou obecné a není z nich zřejmé, v čem spatřuje důvody pro podání kasační stížnosti
uvedené v §103 odst. 1 s. ř. s. Proto je dle názoru žalovaného kasační stížnost nepřípustná
ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. Pokud by však Nejvyšší správní soud tuto kasační stížnost přesto
projednal, žalovaný s kasačními námitkami nesouhlasí, naopak se ztotožňuje se závěry rozsudku
městského soudu, který se vypořádal se všemi námitkami uvedenými v žalobě. Z uvedených
důvodů žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl, popřípadě ji podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[16] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.
[17] Co se týče kasačních námitek stěžovatele, lze do určité míry přisvědčit názoru žalovaného
uvedeného v jeho vyjádření ke kasační stížnosti, že námitky jsou poměrně obecné. Nejvyšší
správní soud má nicméně za to, že z těchto námitek je zřejmé, z jakých důvodů stěžovatel podává
svoji kasační stížnost, resp. proč napadá rozsudek městského soudu.
[18] Jako důvody kasační stížnosti uvádí stěžovatel důvody obsažené v §103 odst. 1 písm. b)
s. ř. s. a brojí tak proti tomu, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech. Kontrolní pracovníci totiž nebyli ochotni se seznámit
s některými jeho účetními a jinými doklady a nezahrnuli je tak do správního spisu. Dále
dle kasačního soudu stěžovatel namítá nezákonnost napadeného rozsudku ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nesouhlasí s posouzením otázky týkající se údajného nepověření
pracovníků správního orgánu I. stupně k provedení kontroly u stěžovatele a dále postupu
stěžovatele při prokazování zápočtů pro město Milevsko a společnost L-NOVA REAL s.r.o.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
[20] Nejprve se kasační soud věnoval otázce zákonnosti zahájení kontroly, která byla
u stěžovatele provedena za účelem zjištění dodržování podmínek věcného usměrňování cen
při tvorbě tepelné energie v roce 2008. Stěžovatel v této souvislosti namítá, že mu nebylo
předloženo pověření pracovníků správního orgánu I. stupně k této kontrole.
[21] Podle §12 odst. 2 písm. a) zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole byli kontrolní
pracovníci mimo jiné povinni oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly a předložit k tomu
vydané pověření. Ve správním spise je založeno „Oznámení o zahájení kontroly“ ze dne
24. 7. 2009 i „Pověření k provedení kontroly“ pro příslušné pracovníky správního orgánu I.
stupně z téhož dne. Ze spisu městského soudu je dále patrné, že při zahájení kontroly stěžovatel
obdržel „Oznámení o zahájení kontroly“, neboť jej připojil jako přílohu odvolání proti
rozhodnutí správního orgánu I. stupně o uložení pokuty. Z tohoto faktu lze alespoň dovozovat,
že spolu s oznámením mu bylo předloženo i pověření pro kontrolní pracovníky. V informativním
dopisu doručeném správnímu orgánu I. stupně dne 16. 11. 2009 navíc stěžovatel sám uvedl,
že je mu vzhledem k předchozím u něj prováděným kontrolám známo, že při zahájení kontroly
má obdržet pověření pracovníků k provedení kontroly. Nabízí se proto otázka, proč stěžovatel
nenamítl údajné nepředložení pověření již dříve, tedy buď v protokolu o kontrole, který mu byl
předložen k podpisu, nebo ve svých námitkách proti provedené kontrole. Jestliže ovšem tvrzení
o nezákonnosti zahájení kontroly uplatnil až poté, co nebylo vyhověno jeho námitkám proti
kontrole, vyznívá toto tvrzení jako účelové. Kasační soud dále shodně s městským soudem
poukazuje na rozsudek městského soudu ze dne 21. 9. 2006, čj. 10 Ca 127/2005 - 41, publ.
pod č. 1087/2007 Sb. NSS, podle kterého opomenutí pracovníků kontrolního orgánu předložit
pověření nemá vliv na platné zahájení kontroly, pokud kontrolovaná osoba předložení pověření
nepožadovala, neboť neměla pochybnosti o tom, že se jedná o pracovníky kontrolního orgánu
pověřené k provedení kontroly. V nyní projednávané věci nebylo z jednání stěžovatele v průběhu
kontroly nijak patrné, že by měl jakékoliv pochyby, že se skutečně jedná o kontrolní pracovníky
správního orgánu I. stupně oprávněné k provedení kontroly. Zahájení kontroly u stěžovatele
by proto bylo třeba považovat za platné i za předpokladu, že by kontrolní pracovníci skutečně
svá pověření nepředložili.
[22] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožnil se závěry žalovaného i městského soudu a shledal
námitku spočívající v porušení podmínek kontroly nedůvodnou.
[23] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou týkající se postupu stěžovatele
při předkládání a poskytování zápočtů pro město Milevsko a společnost L-NOVA REAL s.r.o.
Stěžovatel tak de facto brojí proti tomu, že podle správních orgánů i městského soudu provedl
tyto zápočty až na základě kontroly správního orgánu I. stupně a jednalo se proto o účelové
vrácení peněz tak, aby průměrná uplatňovaná cena včetně DPH byla nižší než úroveň
usměrňované ceny.
[24] Kasační soud souhlasí s žalovaným i městským soudem, že z jednání stěžovatele
je jednoznačně zřejmé, že namítané korekce ceny tepelné energie pomocí uvedených zápočtů byly
provedeny účelově až na základě zjištění z kontroly. To je patrné např. z dopisu městu Milevsko
nazvaného Jednostranné vyúčtování závazků a pohledávek. Tento dopis byl sice datován
1. 9. 2009, avšak z jeho obsahu vyplývá, že musel vzniknout až po vydání protokolu o kontrole
č. 031303309, neboť v němž žalobce citoval pasáž z tohoto protokolu. Správní orgán navíc
správně poznamenal, že vrácení nájemného městu Milevsko by ani v případě realizace této
transakce před provedenou kontrolou nemělo na cenu tepelné energie za rok 2008 žádný vliv.
Skutečnost, že stěžovatel může zahrnout do kalkulace ceny tepelné energie nájemné kotelny
(resp. určitou část nájemného určenou cenovým předpisem) totiž neznamená, že po následném
vrácení nájemného ve výši, kterou správní orgán I. stupně označil jako neoprávněné ekonomické
náklady, dojde ke korekci ceny tepelné energie. Je třeba proto přisvědčit městskému soudu,
že stěžovatel zde směšuje postavení nájemce a pronajímatele tepelného hospodářství a postavení
dodavatele a odběratele tepelné energie. Vliv na cenu tepelné energie by bylo možné připustit
v případě, že by stěžovatel vrátil městu Milevsko jako jednomu z odběratelů přeplatek na ceně
tepelné energie, nikoliv, pokud mu jako pronajímatel vrátil nájemné.
[25] Co se týče množstevní slevy udělené společnosti L-NOVA REAL s.r.o., ta by mohla
mít na cenu tepelné energie vliv, pokud by byla uplatněna před provedením kontroly. Tak tomu
ovšem v projednávaném případě nebylo. Ze správního spisu je patrné, že příslušná smlouva
o množstevní slevě je datována 1. 9. 2009, nikoliv ke dni 20. 1. 2009, jak uvádí stěžovatel ve své
kasační stížnosti. Proto ani vyúčtování této množstevní slevy nemohlo být provedeno již v lednu
2009, ale nejdříve v září tohoto roku. Vyúčtování množstevní slevy až v září roku 2009 však
odporuje §7 odst. 1 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 372/2001 Sb., kterou se stanoví
pravidla pro rozúčtování nákladů na tepelnou energii na vytápění a nákladů na poskytování teplé
užitkové vody mezi konečné spotřebitele, podle kterého se náklady na tepelnou energii připadající
na konečné spotřebitele vyúčtovávají nejméně jednou ročně, a to nejpozději do čtyř kalendářních
měsíců po uplynutí zúčtovacího období. Z toho vyplývá, že stěžovatel měl množstevní slevu
společnosti L-NOVA REAL s.r.o. vyúčtovat nejpozději do 30. 4. 2009, nikoliv až 1. 9. 2009.
To opět svědčí o tom, že stěžovatel vyúčtoval množstevní slevu až na základě kontrolních
zjištění.
[26] Nejvyšší správní soud je tedy stejně jako městský soud přesvědčen, že stěžovatel provedl
uvedené zápočty účelově se snahou o to, aby průměrná cena tepelné energie za rok 2008 klesla
pod hodnotu stanovenou cenovým rozhodnutím pro příslušný rok. Tuto skutečnost nijak
nevyvrací ani tvrzení stěžovatele, že oba subjekty, tj. město Milevsko a společnost L-NOVA
REAL s.r.o., vyrozuměl o nesprávném stanovení ceny tepla v lednu 2009, nikoliv v lednu 2008,
jak chybně uvedl v žalobě. Vzhledem k tomu, že na základě výše uvedených skutečností bylo
prokázáno, že stěžovatel provedl namítané zápočty až v reakci na kontrolní zjištění, nebyla tato
skutečnost relevantní a nebylo tak ani nutné nahlížet do účetnictví, které stěžovatel předkládal
správnímu orgánu k prokázání svých tvrzení.
[27] Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud shrnuje, že neshledal vadu řízení před
městským soudem ani nezákonnost napadeného rozsudku.
[28] Kasační soud na závěr považuje za podstatné zdůraznit, že pokud stěžovatel provedl
korekci ceny tepelné energie za rok 2008 až zpětně na základě zjištění kontroly, nic to nemění
na skutečnosti, že se dopustil porušení cenových předpisů a byla mu proto zcela oprávněně
uložena pokuta.
V. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
námitky stěžovatele nejsou důvodné. Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost podle §110
odst. 1 s. ř. s., poslední věty, zamítl jako nedůvodnou.
[30] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch, a nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti
žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada
nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2014
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu