ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.96.2014:50
sp. zn. 1 As 96/2014 - 50
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a Mgr. Jany Jurečkové právní věci navrhovatelů: a) Bc. R. L.,
b) Mgr. P. H., c) Ing. T. P., d) Útulné Strašnice o. s., se sídlem Nosická 12, Praha 10, všichni
zastoupeni JUDr. Pavlem Musilem, advokátem se sídlem Hellichova 1, Praha 1, proti odpůrci:
Městská část Praha 10, se sídlem Vršovická 68, Praha 10, zastoupenému JUDr. Karlem
Codlem, advokátem se sídlem U Nikolajky 5, Praha 5, o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy – usnesení Zastupitelstva městské části Praha 10 ze dne 24. 2. 2014, číslo 6, číslo tisku
P10-021117/2014 a o návrhu na nařízení předběžného opatření, v řízení o kasační stížnosti
navrhovatelů proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 5. 2014, č. j. 9 A 263/2014 – 54,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Navrhovatelé n e m a j í právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Navrhovatelé j s o u p o v i n n i zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení částku
4.114 Kč k rukám JUDr. Karla Codla, advokáta, do třiceti dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Usnesením Zastupitelstva městské části Praha 10 ze dne 24. 2. 2014, číslo 6, číslo tisku
P10-021117/2014 (dále jen „napadené usnesení“) odpůrce vzal na vědomí informaci
o alternativách vytvoření vhodných prostor pro fungování Úřadu městské části Praha 10, vzal
na vědomí doporučení Komise k tomuto projektu, a schválil realizaci alternativy koupě vhodné
nemovitosti za tímto účelem na základě výsledků výběrového řízení. Dále napadeným usnesením
uložil Radě městské části Prahy 10 zahájit realizaci přípravy této alternativy v souladu se zákonem
č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.
[2] Proti usnesení odpůrce brojili navrhovatelé (dále jen „stěžovatelé“) návrhem na zrušení
opatření obecné povahy dle §101a zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) u Městského soudu v Praze. Společně s tímto návrhem
stěžovatelé navrhli i vydání předběžného opatření spočívajícího v tom, že se odpůrce
až do rozhodnutí ve věci samé musí zdržet všech úkonů směřujících k realizaci napadeného
usnesení. Městský soud usnesením ze dne 19. 5. 2014, č. j. 9 A 263/2014 – 54, oba návrhy odmítl
(výrok I.), nepřiznal účastníkům právo na náhradu nákladů řízení (výrok II.) a stěžovatelům vrátil
soudní poplatek 24.000 Kč zaplacený za podané návrhy (výrok III).
[3] Městský soud svůj závěr zdůvodnil tím, že napadené usnesení zastupitelstva městské části
není opatřením obecné povahy, a tudíž stěžovatelé podali nepřípustný návrh. Městský soud
v odůvodnění konstatoval, že napadené usnesení svoji povahou tkví ve vnitřním rozhodování
obce, a že ani dle formální definice tohoto pojmu, ani dle materiálního nazírání na tento pojem
se o opatření obecné povahy nejedná. K formální definici soud uvedl, že v zákoně není
pro způsob nabývání nemovitých věcí obcí stanovena forma opatření obecné povahy.
K materiální definici opatření obecné povahy soud uvedl, že usnesení nevykazuje znaky definující
opatření obecné povahy, tedy nemá konkrétně vymezený předmět a neurčité adresáty. Dále soud
uvedl, že napadeným usnesením zastupitelstvo vykonávalo místní samosprávu a přijalo opatření
ohledně majetku obce. Při této činnosti zastupitelstvo nevystupovalo v postavení správního
orgánu dle §4 odst. 2 s. ř. s. v souvislosti s §171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“ či „s. ř.“). Dále soud uvedl, že zastupitelstvo
se usneslo na dílčím řešení, které postrádá obecnou závaznost. Na závěr soud popsal zákonné
mechanismy ochrany před možnou nezákonností aktu tohoto typu v rámci dozoru vykonávaným
Magistrátem hl. m. Prahy. Soud současně odmítl i návrh na vydání předběžného opatření, neboť
osud tohoto je podle §38 odst. 1 s. ř. s. dán osudem návrhu na zahájení řízení.
II. Kasační stížnost
[4] Stěžovatelé napadli usnesení městského soudu včas podanou kasační stížností z důvodu
podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tj. pro nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
[5] Nezákonnost stěžovatelé spatřují předně v nesprávném materiálním posouzení
napadeného usnesení. Napadené usnesení má konkrétní předmět, neboť usnesením bylo
rozhodnuto o tom, že Městská část Praha 10 koupí pozemky, na kterých postaví novou radnici,
což je dle stěžovatele zcela konkrétní. Fakt, že napadené usnesení je prvním krokem v realizaci
projektu je pro posouzení konkrétnosti předmětu zcela irelevantní. Dále stěžovatelé s městským
soudem nesouhlasí ani v otázce posouzení okruhu adresátů napadeného usnesení, neboť
kritériem je, zda opatření je či není adresováno jmenovitě konkrétní osobě. Adresátem usnesení
je Městská část Praha 10, a nikoli její orgány. Právní důsledky rozhodnutí zastupitelstva o koupi
pozemků městskou částí pro novou radnici dle stěžovatele “půjdou formálně právně na vrub městské
části, nikoliv na vrub jejích orgánů, které za městskou část toliko jednají”. Adresátem rozhodnutí
je Městská část Praha 10, tedy veřejnoprávní korporace, která má personální substrát. Materielně
se vybudování radnice dotkne především zájmů občanů městské části, kteří pocítí finanční dopad
investice a kterých se dotkne změna podoby veřejného prostoru. Z tohoto důvodu se tedy
nejedná o vnitřní rozhodnutí. Napadené usnesení dle stěžovatele sice občanům městské části
neukládá konkrétní práva a povinnosti, avšak významně zasahuje do jejich oprávněných zájmů,
podobně jako třeba územní plán.
[6] Stěžovatelé dále poukazují na analogii se soukromým právem, kde získá-li určitá skupina
osob majoritu v akciové společnosti, mají minoritní akcionáři možnost odprodat své podíly
a vystoupit z korporace. Je to z toho důvodu, že majoritní akcionáři si mohou prosadit jakékoliv
rozhodnutí a minoritní akcionáři “vlastně jen mohou pasivně přihlížet tomu, co se děje”. Zrovna
tak v případě zastupitelstva by měli občané a minoritní zastupitelé mít možnost domáhat
se u soudu zrušení takových opatření, která osoby ovládající prosadí v rozporu s veřejným
zájmem či přímo zákonem. Možnost zrušení Magistrátem stěžovatelé nepovažují za relevantní,
neboť Magistrát není nezávislým orgánem, řízení zahajuje ex offo a občané ani zastupitelé
v řízení nemají žádná procesní oprávnění.
[7] Dále stěžovatelé namítali nesprávnost výše vyměřeného soudního poplatku v řízení před
městským soudem, který vyměřil každému stěžovateli soudní poplatek 5.000 Kč za podaný návrh
na zrušení opatření obecné povahy a 1.000 Kč za návrh na vydání předběžného opatření,
tj. dohromady 24.000 Kč. Podle stěžovatelů však soud měl vyměřit soudní poplatek pouze
za úkon v řízení, bez ohledu na počet účastníků v řízení, a to k uhrazení všemi společně
a nerozdílně. Tento názor stěžovatelé opírají o dikci §2 odst. 8 zákona č. 549/1991 Sb.,
o soudních poplatcích, dle kterého vznikne-li povinnost zaplatit soudní poplatek více
poplatníkům, platí jej společně a nerozdílně. Toto ustanovení je dle stěžovatelů speciální
k ustanovení §33 odst. 8 s. ř. s., dle kterého podá-li více osob společný návrh, jedná v řízení
každý sám za sebe a s účinky jen pro svou osobu, které se proto na danou situaci neaplikuje.
Jelikož stěžovatelé podali jeden společný návrh, vznikla jim povinnost uhradit pouze jeden soudní
poplatek za návrh na zahájení řízení a jeden poplatek za návrh na předběžné opatření.
[8] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelé navrhli, aby Nejvyšší správní soud zrušil
usnesení Městského soudu v Praze ve výrocích I. a II., vrátil mu věc k dalšímu řízení,
a aby změnil výrok III. usnesení tak, že se stěžovatelům vrací část soudního poplatku
zaplaceného za podané návrhy, tj. 19.000 Kč.
III. Vyjádření odpůrce ke kasační stížnosti a replika stěžovatelů
[9] Odpůrce se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti v podstatě ztotožnil s argumentací
městského soudu. Napadené usnesení je dle jeho názoru akt, který nesplňuje ani formální,
ani materiální znaky opatření obecné povahy. Týká se vnitřního rozhodování prováděného
v rámci výkonu samostatné působnosti, který nesplňuje atribut závaznosti a obecné povahy.
Tvrzení, že napadené usnesení se jakkoliv dotklo zájmů občanů žijících na území městské části
odpůrce, označuje za mylnou a účelovou spekulaci stěžovatelů. Odpůrce dále uvedl, že se jedná
o první krok v řetězci administrativně právních jednání, která by měla následovat. Na základě
napadeného usnesení tak stále není známo, zda se projekt podaří zrealizovat. Analogií
se soukromým právem a jednáním ovládajících osob stěžovatelé dle odpůrce „vybočují z mantinelů
posuzování přezkoumatelnosti návrhu prizmatem §4 odst. 2 písm. c) soudního řádu správního“. K tomuto
odpůrce uvádí, že dosažení určitého rozhodnutí osob jednajících ve shodě bývá při rozhodování
zastupitelstev frekventovaným jevem, a to s ohledem na politickou příslušnost členů
zastupitelstev. V další argumentaci pak odpůrce odkázal na svá předchozí procesní podání
a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[10] Ve své replice stěžovatelé opět zdůraznili, že z čistě materiálního hlediska je napadené
usnesení správní akt, který má všeobecný dopad. Dále stěžovatelé upřesnili význam argumentace
analogií s akciovou společností v soukromém právu, kdy toto bylo pouze použito pro ilustraci
potřeby minimální ochrany práv v obou případech. Právě aby v případě vztahu občana
a obce právní řád poskytoval podobnou ochranu jako soukromé právo akcionářům, je třeba
aplikovat institut opatření obecné povahy. Možnost přezkoumatelnosti zákonnosti dle zákona
č. 131/2000 Sb., o hl. městě Praze, je nedostatečná, neboť k ochraně občanů je třeba řízení
zahajované na návrh, v němž navrhovatelé mají zajištěna procesní práva. Stěžovatelé odmítli
označení vlivu napadeného usnesení za spekulaci a naopak vyjádřili, že to je fakt, neboť
se rozhoduje o investici za téměř jednu miliardu korun, což se dotkne občanů městské části třeba
ve zvýšení poplatků nebo v tom, kam budou na radnici dojíždět. Jako doklad o tom, že celý
projekt nové radnice se občanů dotýká, slouží návrh na konání místního referenda ze dne
7. 8. 2014, kde by se rozhodovalo o otázce zrušení procesu projektu nové radnice a který
podpořil bezmála deset tisíc občanů na Praze 10. K argumentu odpůrce, totiž že napadené
usnesení je prvotním krokem z řady administrativních opatření v realizaci celého projektu, uvádí,
že je d ůvodné předpokládat, že celá realizace projektu bude následovat, jinak by totiž nemělo
smysl o ní hlasovat. Bez rozhodnutí o záměru koupit předmětné pozemky pro novou radnici
by realizace celého projektu vůbec nezačala.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti nejprve hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla
podána osobami oprávněnými, a není důvodné ji odmítnout pro nepřípustnost. Důvodnost
kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů
a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost není důvodná.
[13] Klíčovou otázkou k posouzení Nejvyšším správním soudem bylo, zda napadené usnesení
zastupitelstva představuje opatření obecné povahy a zda je tedy dána pravomoc správních soudů
k jeho věcnému přezkumu v řízení podle §101a a násl. s. ř. s.
[14] Správní řád v ustanovení §171 tento institut vymezuje negativně. Dikce tohoto
ustanovení zní, že “podle této části postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat
závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím.”
[15] Nejvyšší správní soud se k opatření obecné povahy vyjádřil v rozsudku ze dne
27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, publikovaném pod č. 740/2006 Sb. NSS. V tomto rozhodnutí
soud definoval opatření obecné povahy jako „správní akt s konkrétně určeným předmětem a s obecně
vymezeným okruhem adresátů, tedy úkon správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností
nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob.“ (podtržení doplněno). Tento soud opatření obecné povahy
označil jako tzv. smíšený akt, tj. akt na pomezí mezi rozhodnutím (konkrétnost předmětu)
a právním předpisem (blíže neurčený okruh lidí).
[16] Tato definice odpovídá tzv. materiálnímu pojetí opatření obecné povahy, na kterém
se judikatura Ústavního soudu společně s judikaturou Nejvyššího správního soudu po jistém
vývoji ustálila (viz nález Ústavního soudu č. 409/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07); rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2010, č. j. 4 Ao 4/2010 - 195, č. 2140/2010 Sb. NSS).
Z tohoto pojetí vyplývá, že jako opatření obecné povahy mohou být brány i takové akty, které
zákon jako opatření obecné povahy výslovně neoznačuje, splňují-li definiční znaky tohoto
institutu – konkrétně určený předmět a obecně vymezený okruh adresátů.
[17] Ústavní soud v usnesení ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 14/08, konstatoval,
že „při posuzování povahy napadeného aktu je třeba brát v potaz účel právní úpravy institutu opatření obecné
povahy, který reflektuje povinnost státu poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům občanů.“ (podtržení
doplněno NSS). Veřejné subjektivní právo je doktrínou definováno jako právní možnost chovat
se určitým způsobem vyjádřená a zaručená normami náležejícími do oblasti práva veřejného.
(Hendrych D., a kol., Správní právo, 7. vydání, C. H. Beck, Praha 2009, s. 553). Z uvedeného plyne,
že při posuzování povahy napadeného aktu se bere v potaz, zda a jakých veřejných práv se akt
správního orgánu týká. V případě, že se posuzovaný akt týká veřejných subjektivních práv,
je možné v zájmu ochrany těchto práv uvažovat o charakterizování aktu jako opatření obecné
povahy, s čímž nastupují mechanismy chránící jeho adresáty (srov. §171 a násl. s. ř. a §101a
a násl. s. ř. s.). Naopak, pokud správní orgán realizuje zákonnou pravomoc ve věci
soukromoprávní, a jeho činnost se tak netýká veřejných subjektivních práv, bylo by proti smyslu
institutu opatření obecné povahy takovéto akty jako opatření obecné povahy označovat.
[18] Jak výše uvedeno, opatření obecné povahy v sobě nese znaky jak rozhodnutí,
tak právního předpisu (individuální a abstraktní správní akt). Rozhodnutí i právní předpis
v oblasti veřejné správy mají společný znak závaznosti, tedy že z nich přímo plynou adresátům
práva a povinnosti, tedy že jimi správní orgán bezprostředně zasahuje či jim stanoví veřejná
subjektivní práva. V obou případech je akt výrazem nerovnosti správního orgánu a jeho adresáta
(či jejich adresátů), jinými slovy, jde o výkon vrchnostenského postavení správního orgánu.
Napadené usnesení v posuzovaném případě se však veřejných subjektivních práv jakýchkoli
adresátů vůbec nedotýká. Zastupitelstvo při přijímání napadeného usnesení nevystupovalo v roli
vrchnostenského vykonavatele veřejné správy, nýbrž toliko tvořilo vnitřní vůli obce, která svými
důsledky směřuje do oblasti soukromoprávního vystupování této obce.
[19] Realizací celého projektu nového úřadu městské části se do veřejných subjektivních práv
nezasáhne, neboť se jedná o soukromoprávní záležitosti obce. Podle Ústavy je obec
veřejnoprávní korporace s vlastním majetkem (srov. čl. 101 odst. 3 Ústavy a §2 odst. 1 obecního
zřízení, citace). Obec je tedy právní osobnost se způsobilostí vystupovat v soukromoprávních
vztazích. Vystupuje-li obec v těchto vztazích, typicky například nabývání a zcizování nemovitostí,
nejedná se o jednání správního orgánu v jeho vrchnostenském postavení. Správní judikatura
právě k problematice přezkumu rozhodnutí zastupitelstva v soukromoprávní oblasti již vyložila
(ve skutkových okolnostech týkajících se pravidel převodu bytů a nebytových prostor z majetku
obce), že v takovém případě zastupitelstvo obce nebylo při rozhodování v postavení orgánu moci
výkonné, orgánu územního ani samosprávného celku, v postavení fyzické nebo právnické osoby
nebo jiného orgánu, kterým bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob v oblasti veřejné správy (§2 s. ř. s.). Zastupitelstvo obce v projednávané věci
rozhodovalo v samostatné působnosti o konkrétních majetkoprávních úkonech, a z toho titulu
nerozhodovalo v oblasti veřejné správy, nedotklo se veřejných subjektivních práv fyzických nebo
právnických osob, nýbrž rozhodovalo o právech a povinnostech soukromoprávního charakteru.
Přezkum takových úkonů není v pravomoci soudů ve správním soudnictví, poskytujícím ochranu
veřejným subjektivním právům, ale soudů v občanském soudním řízení (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ve věci odmítnutí jmenování soudcem prezidentem ze dne
21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, č. 1717/2008 Sb. NSS; usnesení Krajského soudu v Hradci
Králové ze dne 25. 8. 2009, č. j. 30 Ca 44/2009 - 22, publikováno pod č. 1947/2009 Sb. NSS).
[20] Nelze rovněž přisvědčit kasační námitce stěžovatelů, totiž že napadené usnesení
je závazné a jako takové již v této fázi způsobilé zasáhnout do práv a povinností občanů. Nejvyšší
správní soud k tomuto odkazuje na judikaturu Nejvyššího soudu, která vysvětluje, že „… samotné
rozhodnutí zastupitelstva obce nebo rady ještě nepředstavuje právní úkon, jakožto projev vůle obce směřující
ke vzniku, změně nebo zániku těch práv nebo povinností, které právními předpisy s takovým projevem vůle
spojují. Usnesení příslušného orgánu obce totiž představuje materiálně právní podmínku pro vyjádření projevu vůle
obce, který se stává perfektním (formálně navenek vyjádřeným) teprve v případě podpisu příslušné smlouvy,
starostou, případně jinou osobou k tomu oprávněnou.“ (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
20. 5. 2009, č. j. 30 Cdo 3049/2007).
[21] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem v hodnocení, že napadené
usnesení je prvním krokem v realizaci záměru získání vhodných prostor pro fungování Úřadu
městské části. Napadené usnesení formuje vůli kolektivního orgánu obce se přiklonit pro jednu
z uvažovaných variant řešení. Tato vůle může být bez žádných vnějších účinků kdykoliv
zastupitelstvem novým usnesením změněna. Napadené usnesení tedy není finální a pro jakékoliv
vnější účinky musí být následováno dalšími úkony orgánů obce
[22] Lze tedy shrnout, že napadenému usnesení chybí jeden ze základních předpokladů
k tomu, aby se vůbec dalo uvažovat o opatření obecné povahy, a to, že se přímo dotýká práv
a povinností adresátů (viz např. výše citovaný rozsudek NSS 1 Ao 1/2005 - 98). Usnesením
zastupitelstvo realizovalo svoji zákonnou kompetenci formovat vůli obce ve věcech samosprávy,
aniž by tím zasahovalo do práv a povinností jakýchkoliv adresátů. Správní rozhodnutí, právní
předpis i opatření obecné povahy se musí přímo dotýkat veřejných subjektivních práv. Jelikož tento
znak není v posuzované věci naplněn, nemá smysl dále provádět test o určitosti předmětu
a neurčitosti adresátů aktu. O správní akt, abstraktní, konkrétní, ani smíšený, se totiž vůbec
nejedná.
[23] Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud uvádí, že argumentaci stěžovatelů,
že důsledky realizace projektu nové radnice půjdou na vrub všech občanů městské části, nelze
přisvědčit, neboť při tomto extenzivním pojetí posuzovaného dopadu by požadavku přímosti
dotčení práv vyhovovalo téměř každé interní opatření. Judikatura ale takto odvozené dopady
za přímé dotčení práv nepovažuje. Například zdejší soud v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2011,
č. j. 8 Ao 4/2011 – 23, rozhodoval o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, kterým byl
označen sazebník úhrad za poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, vydaný ředitelem soudní správy a dle kterého zaměstnanci Ústavního
soudu postupovali při předepisování úhrady žadateli o informace. Při extenzivním pojetí dopadu
posuzovaného sazebníku, který navrhují stěžovatelé, by šlo dovodit zásah do práv třetích osob,
neboť podoba sazebníku se promítne do práv kohokoliv, kdo žádá Ústavní soud o informace
dle zákona o svobodném přístupu k informacím (např. výše úhrady požadované po něm
dle sazebníku za pořízení kopie). Na tuto argumentaci však soud nepřistoupil a místo toho uvedl,
že „[z]e sazebníku neplynou bezprostřední práva a povinnosti pro žadatele o informace, ale pro zaměstnance
Ústavního soudu. Sazebníku proto chybí jeden z definičních znaků opatření obecné povahy, a to obecnost určení
jeho adresátů“. Zrovna tak z napadeného usnesení neplynou bezprostřední práva a povinnosti
pro občany městské části, jejichž nedodržení by pro ně mělo jakékoli následky
(srov. „učebnicový“ příklad materiálního opatření obecné povahy v případě dopravního značení,
kterým dochází ke konkretizaci povinností blíže nespecifikovaným účastníkům provozu,
např. zákazem zastavení, u kterého nedodržení s sebou následky nese, viz rozsudky NSS
ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 - 100, a ze dne 29. 5. 2009, č. j. 4 Ao 1/2009 - 58).
[24] K namítanému nedostatku ochrany občanů městské části soud uvádí toto. Dle Ústavy
obec, jako územní společenství občanů, vykonává právo na samosprávu prostřednictvím
zastupitelstva voleného v přímých volbách členy územního společenství (viz čl. 100 odst. 1
a čl. 102 Ústavy). Rozhodování o nabývání a převádění nemovitostí patří typicky do samostatné
působnosti obce (srov. §35 odst. 2 a §85 písm. a) obecního zřízení, resp. obdobná úprava
v zákoně o hl. m Praze). Na napadené usnesení zastupitelstva a možnosti obrany před jeho
účinky či jeho zvrácením je tedy nutno hledět touto optikou politické samosprávy. Hlavní nástroj
občanů, jak vyjádřit nespokojenost s rozhodováním obce v samostatné působnosti, je možnost
zvolit si jiné složení tohoto orgánu v pravidelných demokratických volbách. Další možností,
kterou nespokojení občané obce či městské části mají, je o otázce spadající do samostatné
působnosti iniciovat místní referendum dle §8 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním
referendu.
[25] Další ochranu před případným nezákonným usnesením zastupitelstva tohoto typu
zajišťuje státní dozor prováděný Magistrátem hlavního města Prahy (srov. §110 zákona
o hl. m. Praze). Hlavním kritériem při posuzování činnosti obce (městské části) je zákonnost.
Například podle ustanovení §35 zákona o hl. m. Praze musí být majetek hlavního města Prahy
využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem
vymezené působnosti. Právní řád tedy v sobě obsahuje mechanismy na ochranu stěžovatelem
zdůrazňovaným zájmem občanů na hospodárném využívání prostředků.
[26] Nejvyšší správní soud uzavírá, že z důvodu, že stěžovateli napadené usnesení
zastupitelstva nezasahuje do veřejných subjektivních práv osob, se nejedná o opatření
obecné povahy, a proto městský soud návrh na jeho zrušení správně dle §46 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. pro nedostatek pravomoci odmítl.
[27] Ke kasační námitce stěžovatelů o nesprávnosti výše vyměření soudního poplatku soud
uvádí, že tato námitka je nedůvodná, neboť jde nad rámec předmětu napadeného rozhodnutí
městského soudu. V tomto rozhodnutí totiž soud v bodě III. výroku vrací stěžovatelům
zaplacený soudní poplatek, nikoli ho vyměřuje. Důvodně napadnout by tedy šlo pouze navrácení
tohoto poplatku, nikoli jeho předchozí nesprávné vyměření. Nad rámec uvedeného Nejvyšší
správní soud uvádí, že soudní poplatek byl městským soudem vyměřen ve správné výši.
Dle judikatury Nejvyššího správního soudu pro posouzení otázky, zda mělo být v případě více
stěžovatelů zaplaceno za řízení o kasační stížnosti vícero soudních poplatků, je rozhodující,
zda dokument označený kasační stížnost je jediným úkonem, který museli učinit všichni
stěžovatelé společně s ohledem na jejich nerozlučné společenství, nebo více úkony, jež učinil
každý z žalobců samostatně (srov. bod 40. a násl. rozsudku NSS ze dne 10. 8. 2011,
č. j. 1 As 74/2011 - 251). Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že v případech,
kdy je ve správním soudnictví na straně žalobce více subjektů, nikdy mezi nimi nevzniká
nerozlučné, nýbrž toliko samostatné, společenství v rozepři (srov. rozsudek NSS ze dne
14. 2. 2008, č. j. 1 As 37/2005 - 154, kde jsou podrobně rozebrány důvody pro tento závěr).
Hlavním důvodem tohoto závěru je to, že u správního soudu se každý ze žalobců domáhá
ochrany samostatného veřejného subjektivního práva (byť obsah těchto samotných práv může
být totožný). Ustanovení §2 odst. 8 zákona o soudních poplatcích dopadá pouze na případy
nerozlučného společenství účastníků, a proto jej nelze ve správním řízení aplikovat (viz rozsudek
NSS ze dne 5. 5. 2010, č. j. 2 As 23/2010 – 81).
V. Závěr a náklady řízení
[28] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud
postupoval správně, když usnesením návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítl. Proto
Nejvyšší správní soud kasační stížnost ve výroku I. tohoto rozsudku zamítl.
[29] Zároveň Nejvyšší správní soud rozhodl dle §61 ve spojení s §120 s. ř. s. o náhradě
nákladů řízení.
[30] Při úvaze o náhradě nákladů řízení se soud řídil §60 odst. 1 s. ř. s.: jelikož měl odpůrce
ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů řízení. Náklady v jeho případě tvoří odměna
a hotové výdaje jeho zástupce, přičemž výše odměny za jeden úkon právní služby činí 3.100 Kč
[§7 ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění od 1. 1. 2013]. Soud proto odpůrci přiznal částku 3 100 Kč za jeden úkon právní služby
spočívající v sepsání vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Soud
v souladu se svou ustálenou praxí odpůrci nepřiznal odměnu za úkon spočívající v převzetí
a přípravě věci v kasačním řízení před Nejvyšším správním soudem, neboť tento úkon zástupce
odpůrce provedl již v rámci řízení před městským soudem, který o nákladech za řízení před ním
již usnesením rozhodl. K jednomu úkonu právní služby Nejvyšší správní soud připočetl paušální
náhradu hotových výdajů zástupce odpůrce ve výši 300 Kč (§13 odst. 3 advokátního tarifu).
[31] Jelikož zástupce odpůrce je plátcem daně z přidané hodnoty, zvýšil soud v souladu s §57
odst. 2 s. ř. s. částku odpovídající odměně a náhradě hotových výdajů o částku 714 Kč
odpovídající 21 % sazbě daně z přidané hodnoty [§47 odst. 1 písm. a) zákona č. 235/2004 Sb.,
o dani z přidané hodnoty].
[32] Celkem tedy odpůrci náleží náhrada nákladů řízení před správními soudy ve výši
4.114 Kč. Stěžovatelé neměli ve věci úspěch, a nemají proto právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. srpna 2014
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu