ECLI:CZ:NSS:2014:10.AS.152.2014:124
sp. zn. 10 As 152/2014 - 124
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: FVE 9 s. r. o.,
se sídlem Vídeňská 55, Brno, zast. Mgr. Lukášem Trojanem, advokátem se sídlem
Hvězdova 1716/2b, Praha 4, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem
Masarykovo náměstí 5, Jihlava, na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 6. 2014,
čj. 62A 28/2014-158,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) na základě rozhodnutí žalovaného ze dne
29. 9. 2010 ve znění rozhodnutí ze dne 10. 12. 2010 provozuje fotovoltaickou elektrárnu.
Proti těmto rozhodnutím o udělení stěžovatelce licence byla Nejvyšším státním zástupcem
podána žaloba dle §66 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“), vedená Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 62 A 78/2013;
také v tomto řízení byl žalovaný žalován. Stěžovatelka, dozvěděvši se o tomto soudním řízení,
přihlásila se do něj jako osoba zúčastněná na řízení. Současně podala ke Krajskému soudu v Brně
žalobu proti nezákonnému zásahu žalovaného - přípisu žalovaného ze dne 18. 9. 2013,
čj. 09802-4/2013-ERU, adresovanému Nejvyššímu státnímu zástupci, kterým byl podán
„podnět“ k prošetření dle §158 odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním
(dále jen „trestní řád“), a k podání žaloby dle §66 odst. 2 s. ř. s., vedle dalších případů i ve věci
udělení uvedené licence stěžovatelce. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 26. 6. 2014,
čj. 62A 28/2014-158, žalobu stěžovatelky proti nezákonnému zásahu – přípisu
(dále též „podnět“) zamítl, a to z důvodu nenaplnění podmínky přímého zkrácení stěžovatelky
na právech tímto podnětem.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného, replika stěžovatelky
[2] Stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[3] Namítla, že nezákonný zásah spatřuje v postupu žalovaného spočívajícím v nezahájení
správního řízení, v tom, že žalovaný měl přijmout pokyny od jiných orgánů veřejné moci,
v kooperaci žalovaného s dalšími orgány veřejné moci a v podání podnětu žalovaným Nejvyššímu
státnímu zástupci. Uvedený postup měl vést k porušení práva stěžovatelky na „rovné postavení
ve vztahu k ostatním původním účastníkům správního řízení (čl. 1 Listiny základních práv a svobod)“,
práva na rovné postavení v soudním řízení ve věci sp. zn. 62 A 78/2013, a práva na spravedlivé
řízení dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 38 Listiny
základních práv a svobod. Současně stěžovatelka tvrdila, že žalovaný porušil čl. 2 odst. 3 Ústavy,
čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a §17 odst. 1 zákona č. 458/2000 Sb.,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně
některých zákonů (energetický zákon).
[4] Stěžovatelka popsala, že žalovaný a další orgány veřejné moci, včetně Nejvyššího
státního zástupce, koordinovaly svůj postup vůči stěžovatelce a dalším držitelům licencí
k provozování fotovoltaických elektráren; důvodem byla změna náhledu státu na podporu
těchto elektráren. Výsledkem činnosti této „zákonem neaprobované“ skupiny byl podnět žalovaného,
na jehož základě byla podána Nejvyšším státním zástupcem žaloba ve věci sp. zn. 62 A 78/2013.
Žalovaný se tak dopustil porušení své povinnosti postupovat nezávisle a řídit se pouze právními
předpisy a nikoliv pokyny od jiných orgánů veřejné moci.
[5] Žalovaný dále dle stěžovatelky porušil svou povinnost zahájit správní
řízení, neboť namísto takového postupu podal již zmíněný podnět Nejvyššímu
státnímu zástupci. Žalovaný měl z úřední povinnosti vést přezkumné řízení nebo řízení
o obnově (dle energetického zákona nebo zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu),
měl-li za to, že jeho rozhodnutí o udělení licence stěžovatelce byla nezákonná. Žaloba podaná
Nejvyšším státním zástupcem tak byla nahrazením výkonu působnosti žalovaného.
[6] Nezahájení správního řízení se dle stěžovatelky významně promítlo do jejích procesních
práv, neboť zatímco ve správním řízení by byla účastníkem řízení, v soudním řízení ve věci
sp. zn. 62 A 78/2013 je „pouhou“ osobou zúčastněnou na řízení a její obrana je omezena
kooperací Nejvyššího státního zástupce (žalobce) a žalovaného, resp. pasivitou žalovaného.
Stěžovatelka popsala obsah vyjádření účastníků řízení podaných v soudním řízení
sp. zn. 62 A 78/2013.
[7] Žalovaný se vyjádřil ke kasační stížnosti tak, že se shoduje se závěry uvedenými
v napadeném rozsudku krajského soudu; zrekapituloval závěr krajského soudu o nenaplnění
podmínek pro důvodnost žaloby proti zásahu a o možnosti stěžovatelky bránit svá práva v řízení
sp. zn. 62A 78/2013. Konstatoval, že stěžovatelka v kasační stížnosti neuvedla žádné nové
argumenty, které by zvrátily jeho názor.
[8] Stěžovatelka v replice uvedla, že krajský soud svůj závěr, dle něhož k zásahu
„absencí postupu“ žalovaného nedošlo, nijak neodůvodnil a nezabýval se argumentací stěžovatelky.
Namítla „nestandardnost“ postupu žalovaného oproti jiným správním řízením vedeným v případě
zjištění nezákonnosti jím vydaných rozhodnutí a znovu poukázala na odlišné postavení účastníka
správního řízení a osoby zúčastněné na řízení soudním, a to i s ohledem na „rezignaci“ žalovaného
na svou obhajobu v řízení sp. zn. 62 A 78/2013.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky pro projednání kasační
stížnosti, a proto přezkoumal v záhlaví označený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a v rámci kasační stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí
či řízení jeho vydání předcházející netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nedůvodnou kasační stížnost zamítl na základě úvah
dále vyložených.
[10] Podle §82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen
přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou
u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.
[11] Stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdí, že zásahem byl celý postup žalovaného,
tedy nejen podnět žalovaného adresovaný Nejvyššímu státnímu zástupci, ale také jím učiněné
přijetí pokynů od jiných orgánů veřejné moci a kooperace žalovaného s dalšími orgány
veřejné moci; nezákonným zásahem mělo být také nezahájení správního řízení žalovaným.
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že krajský soud správně dle znění stěžovatelčiny žaloby
vymezil žalovaný zásah jako „podnět“, který následně i posuzoval. Stěžovatelka sice již v žalobě,
obdobně jako v kasační stížnosti, vznášela výtky proti „kooperaci“ žalovaného a v jeho přijímání
„pokynů“ od jiných orgánů veřejné moci, jakož i proti nezahájení správního řízení
žalovaným, avšak ve vztahu k těmto tvrzeným jednáním (nečinnosti) se ničeho nedomáhala;
výtky se nijak nepromítly do závěrečného návrhu (petitu) žaloby. Nadto ze žaloby vyplývá,
že tato jednání (nečinnost) stěžovatelka označila za postupy, které vyústily právě v uvedený
„podnět“, v důsledku něhož byla poté podána žaloba ve věci sp. zn. 62 A 78/2013
(stěžovatelka konkrétně uvedla: „Je tedy zjevné, že ve věci jde o koordinovaný postup hned několika orgánů
veřejné moci, jehož výsledkem je právě podnět ERÚ k zahájení soudního řízení správního (nejen) v posuzované
věci žalobce, a následně podaná žaloba…“); krajský soud se proto správně zabýval
těmito zpochybňovanými postupy a nečinností žalovaného „pouze“ ve vztahu k žalovanému
zásahu - podnětu.
[12] Při věcném posouzení žaloby krajský soud správně vyšel z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, který pro shledání
důvodnosti podané žaloby vyžaduje kumulativní splnění šesti podmínek: žalobce musí být
přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka)
zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního
orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a které byly zaměřeny přímo proti němu
nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším
smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka).
Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s.
poskytnout.
[13] Jak již krajský soud správně popsal, v přípise ze dne 18. 9. 2013 sdělil žalovaný
Nejvyššímu státnímu zástupci, že v návaznosti na jejich osobní jednání dne 8. 8. 2013 a dohody
o vzájemné spolupráci k urychlení nápravy systémového selhání státních institucí,
včetně žalovaného, při vydávání licencí pro fotovoltaické elektrárny v letech 2009 – 2010,
zasílá Nejvyššímu státnímu zástupci několik licenčních správních spisů hodnocených
jako problémové, a současně tím dává podnět k prošetření dle §158 odst. 1 trestního řádu
a podnět k podání žaloby dle §66 odst. 2 s. ř. s. Krajský soud správně vyhodnotil,
že citovaný „podnět“ není procesním úkonem učiněným v rámci správního řízení zahájeného
žalovaným, nýbrž se jedná o samostatný aktivní úkon žalovaného učiněný mimo správní
řízení, u něhož je třeba naplnění všech podmínek „zásahu“ (uvedených zde v odst. [12])
zkoumat izolovaně; nelze zde poukazovat na možnou ochranu v rámci přezkumu
(konečného, ve správním řízení vydaného) rozhodnutí (srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 8. 2007, čj. 1 Afs 45/2007-69, nebo ze dne 5. 11. 2011,
čj. 3 Aps 4/2011-60).
[14] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu o nenaplnění
minimálně první a druhé z citovaných šesti podmínek pro důvodnost žaloby; krajský soud
tudíž neměl povinnost zabývat se naplněním podmínek dalších. Podnětem žalovaného
ani v jeho důsledku nedošlo k přímému zkrácení stěžovatelčiných veřejných subjektivních práv.
Předně podnětem nebylo zakázáno ani omezeno provozování stěžovatelčiny licencované
činnosti. Podnětem nedošlo však ani k zásahu do stěžovatelčiných procesních práv,
jak se jich stěžovatelka dovolává. Podnět je úkon, kterým nedochází k zahájení řízení,
nýbrž jde o jakési „upozornění“ adresované orgánu veřejné moci na možnost zahájit řízení,
jsou-li (budou-li) pro takové zahájení řízení splněny zákonné podmínky; tomu zpravidla odpovídá
i široké vymezení okruhu osob oprávněných podnět podat. Sám orgán veřejné moci přitom může
(z vlastní iniciativy) zahájit jen takové řízení, které ze zákona nemusí být vyvoláno „návrhem“.
Jde-li o podnět orgánu veřejné moci k podání „návrhu“ na zahájení řízení (jako tomu bylo
v projednávané věci), není tento orgán podnětem vázán a není povinen podnětu „vyhovět“
a návrh na zahájení řízení skutečně podat. Podnět žalovaného nezaložil Nejvyššímu státnímu
zástupci povinnost podat návrh na zahájení soudního řízení dle §66 odst. 2 s. ř. s.
a ani podnětem samotným nedošlo k zahájení soudního řízení sp. zn. 62 A 78/2013;
podstatou stěžovatelčiny nesouhlasné argumentace je přitom právě zahájení tohoto soudního
řízení, ve kterém stěžovatelka údajně nemůže dostatečně hájit své zájmy a uplatňovat
svá procesní práva. Podnět sám se pak přímo v právní sféře stěžovatelky nijak neprojevil
(nebyl pro stěžovatelku závazný, stěžovatelka nebyla povinna dle podnětu něco konat,
něčeho se zdržet nebo něco strpět).
[15] Jak krajský soud správně uvedl, za situace, v níž podnět nezasáhl do stěžovatelčiných
práv, není důvodu zabývat se v projednávané věci otázkou, zda žalovaného vedla k sepsání
podnětu jeho vlastní úvaha či jej k tomu vedly výstupy z jeho jednání vedených s jinými orgány
veřejné moci, resp. zda sepsáním a zasláním podnětu byly porušeny stěžovatelkou namítané
zákonné povinnosti žalovaného (nezávislosti či jiné).
[16] Jako přiléhavé hodnotí Nejvyšší správní soud také připomenutí krajského soudu
toho, že výtky stěžovatelky o porušení jejích procesních práv v soudním řízení
sp. zn. 62 A 78/2013 by mohly mít místo (toliko) v rámci takto vedeného soudního řízení,
resp. případných opravných prostředků v souvislosti s uvedeným soudním řízením podaných.
[17] K usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 6. 2014, sp. zn. I. ÚS 1448/14, s odkazem
na nějž stěžovatelka nesouhlasila (označivši jej za „nepřípadný“), Nejvyšší správní soud uvádí,
že argumentace krajského soudu tímto usnesením zjevně nebyla nosným důvodem
pro rozhodnutí přijaté napadeným rozsudkem. Ačkoliv tedy připomenutí tohoto precedenčně
nezávazného usnesení Ústavního soudu nemělo pro rozhodnutí krajského soudu klíčový význam,
považuje Nejvyšší správní soud – na rozdíl od stěžovatelky – krajským soudem učiněné
upozornění na pohled Ústavního soudu řešící nikoliv zcela odlišnou problematiku za postup
rozumný.
III. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[18] Pro uvedené Nejvyšší správní soud kasační stížnost dle §110 odst. 1, věta druhá,
s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[19] Stěžovatelka, která neměla v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.) a žalovanému náklady řízení nevznikly.
Proto Nejvyšší správní soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. října 2014
Zdeněk Kühn
předseda senátu