ECLI:CZ:NSS:2014:10.AS.32.2014:48
sp. zn. 10 As 32/2014 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně
Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobce: doc. Ing. J.Ž., CSc.,
zast. JUDr. Bohumírem Zídkem, advokátem se sídlem Hlinky 19, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, za účasti osob
zúčastněných na řízení I) Město Hranice, se sídlem Městský úřad Hranice, Pernštejnské náměstí
1, Hranice, II) Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 48/50, Brno, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 2. 2010, č. j. 365/M/106944/ENV/10, sp. zn. R/2251,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2013,
č. j. 9 A 69/2010-71,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí (dále jen „správní orgán prvního
stupně“) ze dne 29. 6. 2004, č. j. MŽP/6367/04-620/1073/04, byla na žádost Ředitelství silnic
a dálnic ČR (dále jen „žadatel“) v řízení dle §56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), povolena výjimka ze základních
podmínek ochrany zvláště chráněných živočichů, a to v souvislosti se záměrem výstavby dálnice
D 47, úseku 4707 Lipník nad Bečvou – Bělotín. Tímto rozhodnutím bylo také uloženo
vybudování nadchodu pro migraci velkých savců (tzv. ekodukt). Proti tomuto rozhodnutí podala
osoba zúčastněná na řízení b) rozklad, který žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 11. 2004,
č. j. M/101092/04, SRK/754/R-1660-04, zamítnut.
[2] Sdělením ze dne 25. 6. 2007 žadatel správní orgán prvního stupně upozornil,
že ani při dodržení podmínek stanovených jeho rozhodnutím ze dne 29. 6. 2004 nebude
dostatečně zajištěna migrační propustnost dotčeného území, a to především z důvodu absence
dostatečných vazeb s okolním územím. Na základě této skutečnosti i vlastních zjištění
správní orgán prvního stupně zahájil řízení o změně rozhodnutí ze dne 29. 6. 2004
dle §84 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně přírody a krajiny, završené rozhodnutím ze dne
9. 7. 2009, č. j. 50518/ENV/09-2919/620/09.R, kterým byl nahrazen požadavek vybudování
ekoduktu vytvořením migračního koridoru a dalšími opatřeními. Předmětné rozhodnutí bylo
účastníkům řízení doručováno veřejnou vyhláškou dle §25 správního řádu vyvěšenou na úřední
desce a internetových stránkách správního orgánu prvního stupně dne 10. 7. 2009.
Dle §25 odst. 2 a §40 odst. 1 písm. c) správního řádu bylo rozhodnutí považováno za doručené
dnem 27. 7. 2009 (pondělí; poslední den lhůty připadl na sobotu).
[3] Proti tomuto rozhodnutí podala osoba zúčastněná na řízení b) dne 10. 8. 2009 rozklad,
který podáním ze dne 7. 9. 2009 vzala částečně zpět. Na základě oznámení o rozkladu obdržel
žalovaný podání žalobce ze dne 29. 9. 2009 nazvané „Stanovisko, námitky a návrhy do řízení
o rozkladu proti rozhodnutí RNDr. Aleny Vopálkové – ředitelky odboru zvláště chráněných částí přírody
MŽP č. j. 50518/ENV/09-2919/620/09.vv ze dne 9. 7. 2009“. Podání učinil žalobce jako vlastník
pozemku parc. č. 786/1 v kat. území Klokočí (dále jen „předmětný pozemek“), který mohl být
realizací opatření uložených rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 9. 7. 2009
dotčen. Žalobce v tomto podání namítl nedostatečnost, nesprávnost a nepřezkoumatelnost
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Dále se ztotožnil s rozkladem podaným osobou
zúčastněnou na řízení b), vyjádřil nesouhlas s možnou autoremedurou ve vztahu k požadavkům
učiněným osobou zúčastněnou na řízení b) v jejím rozkladu a požadoval, aby věc byla
řádně projednána rozkladovou komisí. Vzhledem k tomu, že se toto podání s výjimkou
nesouhlasu s autoremedurou týkalo samotného rozhodnutí ve věci ze dne 9. 7. 2009, vyhodnotil
jej správní orgán prvního stupně z opatrnosti jako opožděný rozklad ve smyslu §92
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) a předložil jej žalovanému.
[4] Žalovaný výrokem I. v záhlaví označeného rozhodnutí vyhověl rozkladu podanému
osobou zúčastněnou na řízení b) a změnil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně;
výrokem II. zamítl rozklad žalobce ze dne 29. 9. 2009 jako opožděný dle §92 odst. 1, ve spojení
s §152 odst. 4 a 5 písm. b) správního řádu, neboť poslední den lhůty pro jeho podání připadl
dle §83 odst. 1 správního řádu na 11. 8. 2009.
[5] Žalobu proti tomuto rozhodnutí Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“)
napadeným rozsudkem zamítl.
II.
Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a replika stěžovatele
[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) v kasační stížnosti proti tomuto rozsudku uvedl,
že ačkoli byla jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného posouzena jako přípustná, městský soud
se nezabýval jeho námitkami směřujícími proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně,
nýbrž zkoumal pouze otázku opožděnosti jím podaného rozkladu (věcně se přitom podaným
rozkladem nezabýval ani žalovaný, čímž porušil povinnost stanovenou v §92 odst. 1 správního
řádu zkoumat, zda nejsou dány předpoklady pro zahájení přezkumného řízení). Skutečnost,
že žalovaný rozklad stěžovatele vyhodnotil jako opožděný, přitom stěžovatel nijak nerozporoval
a rozhodnutí žalovaného z tohoto důvodu nenapadal, „ale domáhal se především věcného posouzení
zákonnosti takto vydaného rozhodnutí.“ Stěžovatelova práva tudíž „zůstala zcela bez jakékoli ochrany,
což je v přímém rozporu se základními pravidly správního řízení i správního soudnictví.“ Z povinnosti
přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu opožděného rozkladu správní orgány
nevyvazuje ani to, pokud takové rozhodnutí ještě nenabylo právní moci. Pokud pak městský soud
shledal žalobu proti rozhodnutí žalovaného přípustnou, měl se jí zabývat v celém rozsahu
[jinak by ji musel pro nepřípustnost odmítnout dle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)]. Žalovaný navíc ani neprokázal, že by stěžovateli bylo
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně řádně doručeno (a tedy, že byl rozklad podán
opožděně). Stěžovatel dále uvedl, že v obci Klokočí nebydlí, ale pouze zde vlastní a využívá
předmětný pozemek. Na základě výše uvedeného stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost
rozhodnutí žalovaného i městského soudu.
[7] Stěžovatel dále uvedl, že konstatování městského soudu, dle kterého ze správního
ani soudního spisu nebylo možné seznat, kdy se stal vlastníkem předmětného pozemku,
za ničím nepodložené, zástupné a pro posuzovanou věc irelevantní. Dle svého tvrzení vlastnictví
k předmětnému pozemku nabyl dne 23. 3. 2009.
[8] Jako irelevantní stěžovatel označil i závěr městského soudu, že se svým podáním
ze dne 29. 9. 2009 „spíše souhlasně vyjadřoval k podanému rozkladu občanského sdružení Děti Země“,
neboť stěžovatel souhlasil především se snahou osoby zúčastněné na řízení b) napadené
rozhodnutí zrušit. „Následně však došlo v řízení o rozkladu pouze ke změně tohoto rozhodnutí,
a to s dalším porušením práv žalobce, s čímž již žalobce nemohl souhlasit a také nesouhlasí.“
[9] Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek městského soudu,
tak i rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 12. 3. 2014 uvedl, že stěžovatel byl
v rozhodné době jednatelem společnosti Olivia, s. r. o., která zpracovávala jednu z podkladových
studií pro rozhodnutí v dané věci. Stěžovatel byl proto podrobně informován o všech krocích
a návrzích řešení v tomto řízení. Žalovaný proto považoval jednání stěžovatele
za obstrukční Doba zpracování podkladů pro rozhodnutí se kryla s obdobím, v němž stěžovatel
dle svého tvrzení nabyl vlastnictví k předmětnému pozemku, pročež se žalovaný domníval,
že stěžovatel využil znalost návrhu řešení výstavby dálnice D 47 a předmětný pozemek získal
ze spekulativních důvodů s cílem zasahovat do povolovacího řízení a realizace stavby
této dálnice. Městský soud postupoval správně, pokud žalobu proti rozhodnutí žalovaného
(byť přípustnou) pro nedůvodnost zamítl, neboť shledal, že stěžovatelem podaný rozklad byl
opožděný. Stěžovatel měl právo podat proti rozhodnutí žalovaného rozklad ve lhůtách
k tomu určených, což však neučinil. Břemeno tvrzení i břemeno důkazní v otázce včasnosti
podání rozkladu přitom ležely na stěžovateli (§71 odst. 1 s. ř. s.). K zahájení přezkumného řízení
nebyl dán žádný důvod, neboť napadeným rozhodnutím žalovaného bylo vyhověno rozkladu
osoby zúčastněné na řízení b), čímž bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně dáno
do souladu s požadavkem věcné správnosti a zákonnosti.
[11] Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
[12] V replice k vyjádření žalovaného ze dne 15. 4. 2014 stěžovatel zopakoval své námitky
uvedené v kasační stížnosti a vyjádřil nesouhlas s tím, že by řádný výkon jeho účastnických práv
mohl být označován jako „obstrukční jednání “.
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[13] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek městského soudu v rozsahu a v rámci kasační
stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či jemu předcházející
řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
Nedůvodnou kasační stížnost zamítl na základě úvah dále vyložených.
III.A K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
[14] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu, jejíž důvodnost by sama o sobě postačovala k jeho zrušení. K této námitce
Nejvyšší správní soud i s přihlédnutím ke své dřívější judikatuře konstatuje, že má-li být soudní
rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal správní soud
za rozhodný, jak uvážil o pro věc podstatných skutečnostech, resp. jakým způsobem rozhodné
skutečnosti posoudil (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003-75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS). V nyní projednávané věci
je zjevné, že v napadeném rozhodnutí městského soudu žádný z výše uvedených požadavků
neabsentuje. Městský soud přehledně popsal rozhodný skutkový stav a s žalobními námitkami
se, jak bude dále pojednáno, řádně a srozumitelně vypořádal.
[15] Námitka nepřezkoumatelnosti proto důvodná není.
III.B K námitce nevypořádání věcných námitek obsažených v žalobě
[16] Neopodstatněnou shledal Nejvyšší správní soud též námitku, dle které se městský soud
(ačkoli shledal žalobu přípustnou) ani žalovaný nezabývali tvrzeními stěžovatele směřujícími
proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nýbrž zkoumali pouze otázku opožděnosti
jím podaného rozkladu.
[17] Předně Nejvyšší správní soud konstatuje, že dle §152 odst. 4 správního řádu
„[n]vylučuje-li to povaha věci, platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání.“ Z toho důvodu
je v posuzované věci přiměřeně použitelné ustanovení §92 správního řádu a k němu relevantní
judikatura.
[18] Nejvyšší správní soud již v právní větě k rozsudku ze dne 27. 11. 2008,
č. j. 2 As 53/2007-111, konstatoval, že „[v] řízení o žalobě proti rozhodnutí, jímž bylo odvolání žalobce
zamítnuto dle §60 správního řádu z roku 1967 (nyní dle §92 správního řádu z r. 2004) jako opožděné,
se krajský soud zabývá pouze otázkou, zda bylo odvolání skutečně podáno opožděně,
či nikoliv, nezabývá se tedy námitkou nezákonnosti, ale ani nicotnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně.“
Je tomu tak proto, že i odvolací orgán se v rozhodnutí podle ustanovení §92 odst. 1 správního
řádu zabývá pouze otázkou, zda bylo odvolání podáno opožděně či nikoli; jen v tomto ohledu
tedy jeho rozhodnutí podléhá soudnímu přezkoumání. Otázka přípustnosti žaloby
(tedy procesního hodnocení její projednatelnosti) je takto vymezeným rozsahem soudního
přezkumu odvolacího rozhodnutí zodpovězena.
[19] Ke stěžovatelem tvrzené povinnosti žalovaného zahájit na základě jeho (opožděně
podaného) opravného prostředku přezkumné řízení a k tomu připojené námitce
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí, jímž nebylo žalovaným (údajně v rozporu se zákonem)
vysvětleno, proč přezkumné řízení nezahájil, uvádí Nejvyšší správní soud následující.
[20] Ustanovení §92 odst. 1 správního řádu obě fáze činnosti odvolacího orgánu,
tedy přezkoumání odvolání z hlediska jeho opožděnosti a následný výkon dozorčího práva,
explicitně odděluje. Dle citovaného ustanovení platí, že „zkoumání odvolání z hlediska
toho, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení, následuje
až poté, co odvolací orgán odvolání zamítne. Nelze mu tedy vytýkat, že rozhodnutí v tomto směru dostatečně
neodůvodnil “ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2006, č. j. 8 As 1/2005-165).
[21] Vzhledem k uvedenému a ke skutečnosti, že stěžovatel závěr o opožděnosti podaného
rozkladu ve správním řízení ani v žalobě nikterak konkrétně nezpochybnil, nelze městskému
soudu ani žalovanému vytýkat, že se věcnými námitkami stěžovatele v odůvodněních
svých rozhodnutí nezabývali.
[22] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje ani s názorem stěžovatele, že správní orgány
mají povinnost přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu opožděného rozkladu
i v případě, že toto rozhodnutí ještě nenabylo právní moci. Jak plyne ze shora uvedeného,
odvolací orgán se primárně zabývá pouze otázkou opožděnosti rozkladu. V citovaném rozsudku
č. j. 8 As 1/2005-165 k tomu Nejvyšší správní soud dodal, že „ je nejprve potřeba postavit
najisto, že odvolání je skutečně opožděné nebo nepřípustné, tj. ukončit odvolací řízení rozhodnutím o zamítnutí
odvolání. Toto rozhodnutí by rovněž mělo nabýt právní moci, neboť teprve právní moc je zárukou nezměnitelnosti
(řádnými opravnými prostředky) a závaznosti rozhodnutí.“
[23] Nejvyšší správní soud navíc souhlasí s názorem žalovaného, že k zahájení přezkumného
řízení nebyl dán žádný důvod, neboť napadeným rozhodnutím žalovaného bylo vyhověno
rozkladu osoby zúčastněné na řízení b), čímž bylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
změněno. Postup navrhovaný stěžovatelem, aby žalovaný zvlášť posoudil, zda jsou dány důvody
pro zahájení přezkumného řízení, by tak za této situace postrádal smysl (o tom, že žalovaný
shledal rozhodnutí správního orgánu prvního stupně za věcně nesprávné a nezákonné svědčí
již to, že jej napadeným rozhodnutím v rámci řízení o řádném opravném prostředku změnil;
posuzování nezákonnosti tohoto rozhodnutí i pro účely případného zahájení přezkumného řízení
by tudíž bylo protismyslné).
III.C K námitce neprokázání doručení
[24] Námitku, dle které žalovaný neprokázal, že by stěžovateli bylo rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně řádně doručeno (a tedy, že byl rozklad podán opožděně), shledal Nejvyšší
správní soud dle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustnou.
[25] Stěžovatel tuto námitku uplatnil až v kasační stížnosti, ačkoli mu nic nebránilo ji vznést
již v řízení o žalobě. V té stěžovatel namítal toliko údajné vady doručení oznámení správního
orgánu prvního stupně o zahájení řízení ze dne 10. 3. 2009 (doručovaného veřejnou vyhláškou).
Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem městského soudu, že „[ž]alobce sice uvádí,
že ‚předmětná‘ veřejná vyhláška nebyla vyvěšena v souladu se zákonem, avšak z obsahu repliky vyplývá,
že zcela zřejmě má na mysli veřejnou vyhlášku o oznámení zahájení řízení, neboť zde namítá, že neměl možnost
se seznámit s řízením a jeho podklady, když nedošlo k ‚dostatečnému procesnímu zveřejnění a projednání
dané věci‘.“
[26] Nad rámec nezbytně nutného Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatel neuvedl
žádnou konkrétní námitku, která by doručení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
zpochybňovala. Tvrzení, že stěžovatel v obci Klokočí nebydlí, nemá v této souvislosti
žádnou relevanci.
III.D K ostatním námitkám
[27] Důvodnými Nejvyšší správní soud neshledal ani námitky zbývající.
[28] Závěry městského soudu, dle kterých ze správního ani soudního spisu nebylo možné
seznat, kdy se stěžovatel stal vlastníkem předmětného pozemku, resp. že se svým podáním ze dne
29. 9. 2009 spíše souhlasně vyjadřoval k rozkladu osoby zúčastněné na řízení b), mají
totiž pouze podpůrný charakter. V řízení nebylo sporu o tom, že stěžovatel byl vlastníkem
předmětného pozemku v době vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a nebylo
ani zpochybněno jeho postavení coby účastníka řízení. Motivy stěžovatele pro podání
jeho rozkladu ze dne 29. 9. 2009 pak nejsou a nemohou být rozhodné pro posouzení otázky
včasnosti jeho podání.
IV.
Závěr a náklady řízení
[29] Souhrnně lze konstatovat, že žalovaný dospěl procesně bezvadným způsobem k závěrům
respektujícím relevantní zákonnou úpravu; práva stěžovatele nebyla ve správním řízení
ani v rozhodnutí jím završeném nikterak zkrácena. Městský soud následně podanou žalobu
správně a s dostatečným odůvodněním zamítl, a to aniž by se při svém rozhodování dopustil
pochybení způsobilého přivodit zrušení stěžovaného rozsudku.
[30] Nedůvodnou kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O věci přitom rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[31] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka neměla ve věci úspěch a žalovanému nevznikly náklady
nad rámec jeho úřední činnosti, nemají účastníci dle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. května 2014
Zdeněk Kühn
předseda senátu