ECLI:CZ:NSS:2014:10.AS.77.2014:62
sp. zn. 10 As 77/2014 - 62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové
a soudců Zdeňka Kühna a Miloslava Výborného v právní věci žalobkyně: Z-Group Steel
Holding, a. s., se sídlem Kollárova 1229, Veselí nad Moravou, zast. Mgr. Tomášem Šmucrem,
advokátem se sídlem V Malé Doubravce 1242/27, Doubravka, Plzeň, proti žalovanému: Krajský
úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, za účasti osoby zúčastněné na řízení:
obec Dobřív, se sídlem Dobřív 305, zast. Mgr. Ing. Jiřím Vogeltanzem, advokátem se sídlem
Veverkova 1, Plzeň, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 10. 2012, č. j. ŽP/6751/12, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 2. 2014,
č. j. 30 A 74/2012-110,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce, žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení n e m a j í právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Městského úřadu Rokycany, odboru životního prostředí (dále jen „městský
úřad“), ze dne 30. 4. 2012, č. j. 1906 – 1/OŽP/11, bylo dle §8 odst. 1 písm. b)
zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (dále jen „vodní zákon“),
ve výroku I. vydáno s platností do 31. 12. 2022 pro obec Dobřív (dále jen „osoba zúčastněná
na řízení“) povolení k odběru podzemních vod z blíže specifikovaných tří jímacích zářezů
stávající studny vodovodu Pavlovsko, a to za účelem zásobování vodovodu pro veřejnou potřebu
osoby zúčastněné na řízení, část Pavlovsko; ve výrocích II. a III. byly uloženy konkrétní
povinnosti provozovateli a vlastníku vodovodu. Žalobkyně (do 30. 1. 2013 názvem Železárny
Veselí, a. s., dále jen „stěžovatelka“) podala odvolání, ve kterém namítala, že měla být účastnicí
tohoto vodoprávního řízení a s povolením vydaným osobě zúčastněné na řízení nesouhlasila.
Odvolání bylo zamítnuto rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje, odboru životního
prostředí, (dále jen „žalovaný“), ze dne 5. 10. 2012, č. j. ŽP/6751/12, pro nepřípustnost dle §92
odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), neboť žalovaný dospěl
k závěru, že stěžovatelka není účastníkem řízení, který by mohl podat podle §81 správního řádu
odvolání. Následnou žalobu stěžovatelky zamítl Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne
28. 2. 2014, č. j. 30 A 74/2012-110 (dále jen „napadený rozsudek“); shodl se se závěrem
žalovaného, že stěžovatelka nebyla tzv. opomenutou účastnicí.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[2] Stěžovatelka podala kasační stížnost z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
[3] Namítala, že se žalovaný v rozporu s §3 správního řádu nevypořádal a krajský soud
se vypořádal „nesprávně a jen na okraj“ s její námitkou o faktické neuskutečnitelnosti
a tím i nicotnosti rozhodnutí městského úřadu. Poukázala na §9 odst. 5 vodního zákona
s tím, že povolení k nakládání s vodami lze vykonávat pouze užíváním vodního díla; osoba
zúčastněná na řízení uživatelem vodovodu Pavlovsko v době vydání rozhodnutí městským
úřadem nebyla a nemohlo jí tak ani být vydáno povolení k odběru podzemní vody.
[4] Stěžovatelka dále uvedla, že v řízení o odvolání podala námitku podjatosti.
Proti následnému usnesení ředitele žalovaného a usnesení vedoucího odboru životního
prostředí žalovaného, kterými bylo rozhodnuto, že námitkou podjatosti dotčené úřední
osoby nejsou vyloučeny z projednávání a rozhodování věci, podala stěžovatelka odvolání,
ve kterém však v rozporu s §82 odst. 2 správního řádu neuvedla, v čem spatřuje rozpor
těchto dvou usnesení s právními předpisy nebo nesprávnost těchto usnesení nebo řízení,
jež jim předcházela. Ministerstvo zemědělství svými rozhodnutími odvolání stěžovatelky zamítlo,
aniž by ji nejdříve v souladu s §37 odst. 3 správního řádu vyzvalo k odstranění uvedených
nedostatků; tato vada řízení měla dle stěžovatelky intenzitu způsobilou ovlivnit zákonnost
rozhodnutí žalovaného.
[5] Žalovaný navrhl kasační stížnosti pro nedůvodnost zamítnout.
[6] Osoba zúčastněná na řízení namítla nedostatek legitimace stěžovatelky k podání žaloby
ve věci vodoprávního řízení, neboť v žalobě tvrzená zkrácení jejích práv nevztáhla k úkonu
žalovaného, jímž by se zakládala, měnila, rušila nebo závazně určovala její práva nebo povinnosti;
nebyla účastnicí vodoprávního řízení. Její účastenství nemohlo založit ani (již zrušené) povolení
k odběru vody z vodovodu Pavlovsko udělené subjektu, se kterým měla stěžovatelka smluvní
vztah. Stěžovatelka může dle osoby zúčastněné na řízení docílit pouze projednání námitek
týkajících se její legitimace, nikoliv námitek věcných; námitka o tom, že podmínkou vydání
povolení k odběru vody bylo faktické užívání vodovodu je tak nadbytečná a není ani správná
(osoba zúčastněná na řízení uvedla konkrétní argumentaci). Závěrem osoba zúčastněná na řízená
uvedla, že rovněž námitku podjatosti úředních osob může vznést pouze účastník řízení
a také postup dle §37 odst. 3 správního řádu se týká jen účastníků správního řízení.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[7] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti kasační
stížnosti, a proto přezkoumal v záhlaví označený rozsudek krajského soudu v rozsahu a v rámci
kasační stížností uplatněných důvodů, zkoumaje přitom, zda napadené rozhodnutí či řízení
jeho vydání předcházející netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nedůvodnou kasační stížnost zamítl na základě úvah dále vyložených.
III.A Otázka účastenství stěžovatelky ve vodoprávním řízení
[8] Z vyžádaného správního spisu a spisu krajského soudu Nejvyšší správní soud zjistil
následující skutečnosti.
[9] Společnost ŽELEZÁRNY Hrádek, a. s., byla na základě integrovaného povolení
oprávněna k odběru podzemní vody z vodovodu Pavlovsko. Na žádost osoby zúčastněné
na řízení žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 12. 2011, č. j. ŽP/6260/11, změnil integrované
povolení tak, že zrušil oprávnění k odběru; rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím Ministerstva
životního prostředí ze dne 14. 3. 2012, č. j. 108/520/12 11210/ENV/12.
[10] Na základě žaloby osoby zúčastněné na řízení Okresní soud v Rokycanech rozsudkem
ze dne 25. 2. 2010, č. j. 6 C 28/2009-150, uložil společnosti ŽELEZÁRNY Hrádek, a. s., vydat
osobě zúčastněné na řízení (tedy obci Dobřív) vodovod Pavlovsko. Krajský soud v Plzni
rozsudkem ze dne 2. 12. 2010, č. j. 14 Co 296/2010-179, rozsudek okresního soudu potvrdil
a následné dovolání společnosti ŽELEZÁRNY Hrádek, a. s., bylo odmítnuto usnesením
Nejvyššího soudu ze dne 11. 12. 2012, č. j. 22 Cdo 1510/2011-200.
[11] K žádosti podané dne 17. 4. 2012 městský úřad rozhodnutím ze dne 30. 4. 2012,
č. j. 1906 – 1/OŽP/11O, povolil osobě zúčastněné na řízení odběr podzemní vody
z blíže specifikovaných tří jímacích zářezů stávající studny vodovodu Pavlovsko. Za účastníky
vodoprávního řízení považoval dle §115 odst. 15 vodního zákona osobu zúčastněnou na řízení
a občanské sdružení ZO ČSOP Kulíšek. Stěžovatelka podala odvolání, ve kterém tvrdila
své účastenství s ohledem na §27 odst. 2 správního řádu; uváděným důvodem byla „s konečnou
platností nevyřešená otázka vlastnictví“ vodovodu Pavlovsko a faktické ovládání vodovodu Pavlovsko
společností ŽELEZÁRNY Hrádek, a. s. Tvrdila, že na základě nájemní smlouvy se společností
ŽELEZÁRNY Hrádek, a. s., užívá zařízení vodovodu Pavlovsko za účelem zásobení vodou
„areálu železáren na adrese Rokycanská 204, 338 42 Hrádek“. Žalovaný rozhodnutím ze dne
5. 10. 2012, č. j. ŽP/6751/12, odvolání zamítl pro nepřípustnost a argumentoval
tím, že stěžovatelka není žadatelem, obcí ani občanským sdružením ve smyslu §115 vodního
zákona, ani osobou, jež by mohla být povolením přímo dotčena na svých právech
a povinnostech; stěžovatelka dovozuje své postavení účastníka toliko z nájemní smlouvy
uzavřené se subjektem odlišným od vlastníka vodovodu Pavlovsko. Faktické ovládání vodovodu
Pavlovsko společností ŽELEZÁRNY Hrádek, a. s., v rozporu s pravomocnými soudními
rozhodnutími označil za maření výkonu soudního rozhodnutí.
[12] Předně je třeba připomenout, že předmětem soudního přezkumu bylo rozhodnutí
žalovaného o zamítnutí odvolání stěžovatelky pro nepřípustnost z důvodu, že tato není/nebyla
účastníkem vodoprávního řízení. Krajský soud proto postupoval správně, pokud se nezabýval
věcnými námitkami stěžovatelky směřujícími proti rozhodnutí městského úřadu o vydání
povolení, nýbrž přezkumu podrobil primárně právě otázku případného zásahu do práv
stěžovatelky v důsledku odepření jejího účastenství ve vodoprávním řízení (srov. např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2010, č. j. 8 As 55/2009-96). Rovněž Nejvyšší správní
soud se soustředil na tuto stěžejní otázku a pozornost nevěnoval (pro irelevantnost) věcné
námitce stěžovatelky o rozporu rozhodnutí městského úřadu s §9 odst. 5 vodního zákona,
resp. o „faktické neuskutečnitelnosti“ tohoto rozhodnutí.
[13] Stěžovatelka v kasační stížnosti (na rozdíl od svého odvolání a žaloby) neuvedla
žádnou (konkrétní) námitku, kterou by brojila proti (správnému) závěru krajského soudu
o tom, že k jejímu opomenutí jako účastnice vodoprávního řízení nedošlo. Nejvyšší správní soud
proto pouze konstatuje, že se se závěry krajského soudu ztotožňuje a s ohledem na to, že se jedná
o stěžejní otázku pro posouzení věci, jen ve stručnosti a souhrnně poznamenává následující.
[14] Ustanovení §115 vodního zákona stanoví specifická pravidla pro průběh vodoprávního
řízení; odlišnosti od obecné úpravy vyplývají ze specifického předmětu vodoprávního řízení.
V projednávané věci bylo vodoprávní řízení zahájeno žádostí osoby zúčastněné na řízení dne
17. 4. 2012 a rozhodnutí městského úřadu bylo vydáno dne 30. 4. 2012. Podle §115 odst. 15
vodního zákona (ve znění platném od 1. 8. 2010 do 31. 12. 2012) „účastníkem řízení o povolení
k odběru podzemní vody je žadatel a dále osoby podle odstavců 4 a 7“. Ustanovení §115 odst. 4 a 7
přiznává účastenství obcím a občanským sdružením (ve vodním zákoně specifikovaným).
Ustanovení §115 odst. 1 stanoví: „Pokud tento zákon nestanoví jinak, postupují vodoprávní úřady
při řízení o věcech upravených vodním zákonem podle stavebního zákona, jde-li o rozhodování týkající se vodních
děl a vodohospodářských úprav.“ Jak již uvedl krajský soud, rozhodná právní úprava je v otázce
účastenství odlišná od znění platného do 31. 7. 2010, které neobsahovalo komplexní
úpravu účastenství vodoprávního řízení, nýbrž v odstavci 1 odkazovalo na úpravu obecnou:
„Pokud tento zákon nestanoví jinak, postupují vodoprávní úřady při řízení o věcech upravených vodním zákonem
podle správního řádu, popřípadě podle stavebního zákona, jde-li o rozhodování týkající se vodních děl.“;
specificky doplňovalo v §115 vodního zákona jen účastenství (určitých) obcí a občanských
sdružení. V projednávané věci stěžovatelka není ve vodoprávním řízení žadatelem (tím byla
osoba zúčastněná na řízení) ani obcí či občanským sdružením ve vodním zákoně specifikovaným,
proto není (nemohla být) účastnicí vodoprávního řízení. Krajský soud rovněž správně dovodil,
že účastenství stěžovatelky nemohl založit ani jí tvrzený nájemní smluvní vztah se společností
ŽELEZÁRNY Hrádek, a. s., resp. faktické ovládání vodovodu Pavlovsko společností
ŽELEZÁRNY Hrádek, a. s., a ani odběr vody stěžovatelkou.
III.B Výtka proti postupu žalovaného ve věci námitky o podjatosti úředních osob
[15] Nejvyšší správní soud se poté zabýval kasační námitkou o vadě správního řízení
spočívající v postupu rozporném s §37 odst. 3 správního řádu ve věci námitky o podjatosti
úředních osob. Tato kasační námitka nebyla shledána důvodnou.
[16] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelka v odvolací fázi vodoprávního řízení podala
dne 19. 7. 2012 námitku podjatosti „všech úředních osob žalovaného podílejících se na výkonu pravomoci
žalovaného v záležitostech vyřizování a přijímání rozhodnutí o podaných odvoláních proti rozhodnutím
nižších správních orgánů“. Existenci tzv. poměru k věci úředních osob žalovaného spatřovala
v tom, že žalovaným bylo rozhodováno (o odvolání) také ve věci změny integrovaného povolení
(rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 12. 2011, č. j. ŽP/6260/11). Ředitel Krajského úřadu
Plzeňského kraje rozhodl usnesením ze dne 1. 10. 2012, č. j. KŘE/1283/12, o nepodjatosti
úřední osoby - vedoucího odboru podílejícího se na vyřizování věci projednávaného
vodoprávního řízení. Vedoucí odboru životního prostředí Krajského úřadu Plzeňského kraje
usnesením ze dne 3. 10. 2012, č. j. ŽP/8530/12, rozhodl o nepodjatosti úřední osoby - referentky
podílející se na vyřizování věci projednávaného vodoprávního řízení. Následná odvolání
stěžovatelky (ze dne 18. 10. 2012 a 22. 10. 2012) proti citovaným usnesením byla zamítnuta
rozhodnutími Ministerstva zemědělství ze dne 14. 1. 2012, č. j. 201066/2012-MZE-15111
a č. j. 195190/2012-MZE-15111; stěžovatelka nebyla nijak vyzývána k doplnění svého odvolání.
[17] Úvodem Nejvyšší správní soud konstatuje, že žalovaný nepostupoval v rozporu
se zákonem, pokud rozhodl o odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí městského úřadu vydaném
ve vodoprávním řízení dříve, než bylo pravomocně skončeno řízení o stěžovatelčině námitce
podjatosti; postačovalo vyčkat prvostupňových usnesení ve věci námitky podjatosti
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2012, č. j. 1 As 55/2012-32).
[18] Je třeba stěžovatelce přisvědčit, že v odvoláních proti usnesením ředitele a vedoucího
odboru krajského úřadu neuvedla náležitě, v čem spatřuje rozpor s právními předpisy
nebo nesprávnost těchto usnesení nebo řízení, jež jim předcházela (§82 odst. 2 správního řádu).
Podstatou této náležitosti je vymezení rozsahu, v jakém má být napadené rozhodnutí
přezkoumáno (§89 odst. 2 správního řádu); správní řád přitom nestanoví pro případ
jejího neuvedení žádný právní následek sankcionující odvolatele např. odmítnutím či zamítnutím
odvolání. Stěžovatelka nebyla vyzývána k doplnění této náležitosti ve smyslu §37 odst. 3
správního řádu, avšak takový postup nepředstavoval vadu řízení, jež by měla vliv na zákonnost
rozhodnutí žalovaného vydaného ve vodoprávním řízení.
[19] O odvoláních stěžovatelky bylo rozhodováno ministerstvem zemědělství s časovým
odstupem a stěžovatelka (zastoupená advokátem) tak měla dostatečný časový prostor
pro to, aby z vlastní iniciativy svá odvolání doplnila; byla však pasivní. Současně je evidentní,
že ačkoliv stěžovatelka své odvolací výtky nekonkretizovala, ministerstvo zemědělství vycházelo
z obsahu a podstaty stěžovatelčiny námitky podjatosti a v tomto smyslu také napadená usnesení
přezkoumalo a své úvahy a závěry podrobně a přiléhavě vyložilo v odůvodnění svých rozhodnutí;
podjatost úředních osob podílejících se na výkonu pravomoci žalovaného ve vodoprávním řízení
neshledalo. Nejvyšší správní soud nevidí žádný prostor ani důvod pro následné zpochybnění
těchto závěrů. Jak již uvedlo ministerstvo zemědělství, ze spisu vyplývá, že stěžovatelka vznesla
zcela obecnou námitku podjatosti - v podstatě brojila proti (všem) úředním osobám žalovaného,
které nepersonifikovala a neuvedla jedinou důvodnou pochybnost o případné vnitřní motivaci
některé z úředních osob rozhodovat v rozporu se zákonem. Důvodem jí uvedeným bylo
toliko rozhodování žalovaného v jiném řízení, jež se rovněž týkalo vodovodu Pavlovice.
Dostatečně bylo stěžovatelce také vysvětleno, že na výkonu pravomoci žalovaného se v každém
ze souvisejících řízení podílely jiné úřední osoby, přičemž v jednom řízení bylo rozhodováno
v prvním stupni, zatímco ve druhém řízení bylo vydáváno rozhodnutí druhostupňové.
Stěžovatelka ostatně ani následně v žalobě a kasační stížnosti neuvedla jedinou námitku,
ze které by bylo zřejmé, jaké (jiné) výhrady má proti uvedeným dvěma usnesením
vypořádávajícím její obecnou námitku podjatosti. Ani tato námitka nebyla proto shledána
důvodnou.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[20] Pro uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji dle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem
podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[21] Stěžovatelka, která neměla v řízení o kasační stížnosti úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.) a žalovanému náklady řízení nevznikly.
Proto soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti. Nejvyšší správní soud nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení ani osobě zúčastněné
na řízení, neboť dle §60 odst. 5 ve spojení s §120 s. ř. s. má osoba zúčastněná na řízení právo
na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud
uložil; protože žádná povinnost této osobě uložena nebyla, nebyl důvod náhradu nákladů
jí přiznat.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. června 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu