ECLI:CZ:NSS:2014:2.AFS.49.2014:38
sp. zn. 2 Afs 49/2014 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: M. P., zastoupeného
Mgr. Tomášem Ferencem, advokátem se sídlem Nádražní 58/110, Praha 5, proti žalovanému:
Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 31, Brno, o žalobě na ochranu proti
nečinnosti žalovaného, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 7. 2. 2014, č. j. 5 A 162/2012 – 44,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce se žalobou podanou dne 13. 9. 2012 domáhal ochrany před nečinností
žalovaného, za kterého označil Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu, se sídlem
Štěpánská 619/28, Praha, jehož působnost však v důsledku zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční
správě České republiky, přešla ke dni 1. 1. 2013 na Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně.
[2] Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozsudkem (dále „městský soud“ a „napadený
rozsudek“) žalobu zamítl a zavázal žalobce k náhradě nákladů řízení žalovanému. Žalobce
především tvrdil, že jeho podání ze dne 1. 4. 1996 mělo být posouzeno jako odvolání
proti platebnímu výměru na daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 1994, kterým
mu byla vyměřena daň ve výši 122 722 143 Kč, jenž mu byl doručen dne 22. 2. 1996. Jelikož
ředitelka Finančního úřadu pro Prahu 10, jíž bylo zmíněné podání žalobce adresováno,
je považovala za dopis, stejnou formou na ně dne 17. 5. 1996 odpověděla. Městský soud poukázal
na to, že správce daně za odvolání považoval jiné žalobcovo podání (ze dne 5. 6. 1996, podané
k poštovní přepravě dne 6. 6. 2006, s připojenou kopií listiny označené jako odvolání ze dne
4. 3. 1996) a zamítl je pro opožděnost, neboť odvolací lhůta uplynula dne 16. 4. 1996. Městský
soud dospěl k závěru, že podání z 1. 4. 1996 odvoláním nebylo, takže nebyl důvod k tomu,
aby správce daně vyzval žalobce k odstranění jeho vad a posléze o něm rozhodl. Z tohoto
důvodu neshledal žalovaného nečinným a žalobu pro nedůvodnost zamítl.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti napadenému rozsudku kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d ) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále „s. ř. s.“). Vytýkal mu nesrozumitelnost, neboť z něj není zcela zřejmé, proč městský soud
podání ze dne 1. 4. 1996 nepovažoval za odvolání, když spíše spekuloval na základě okolností
případu a příliš nepřihlížel k obsahu písemnosti. Nesprávné posouzení podání jako dopisu
spatřoval v pominutí následujících skutečností patrných z jeho obsahu: adresátem je správce
daně, který vydal napadený platební výměr, který je zde řádně označen, jednoznačně
vyjadřuje nesouhlas s vyměřením daně jako nesprávným či nezákonným a obsahuje žádost,
aby byl neprodleně revidován (ve smyslu nahrazen, zrušen). V posouzení soudem spatřoval
rozpor s §21 odst. 6 a 8 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále „ZSDP“),
stanovícím povinnost posuzovat podání podle jeho obsahu a také postup pro odstranění
jeho vad. Sporná listina měla být posouzena samostatně, a nikoli v kontextu ostatních podání
či postojů stěžovatele (které jako laik zděšený vyměřenou částkou činil chaoticky
a nekoordinovaně), a v případě pochybností měly být učiněny kroky k jejich rozptýlení.
Nesouhlasil s názorem, že předmětné podání žádné pochybnosti o tom, zda je míněno
jako odvolání, či nikoliv, nevzbuzovalo. Skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel (že dopis z 1. 4. 1996 není odvolání) podle mínění stěžovatele nemá
oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu a předchozí rozhodnutí správních orgánů
(před podáním žaloby) jsou vadná, neboť se posouzením obsahu dopisu vůbec nezabývala
a jsou též nepřezkoumatelná. Navrhl zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci městskému
soudu k dalšímu řízení.
[4] Žalovaný vyjádřil přesvědčení, že městský soud posoudil rozhodnou právní otázku
o povaze podání stěžovatele ze dne 1. 4. 1996 správně, své úvahy vyjádřil srozumitelně a opíral
se skutečnosti zachycené ve spise. Námitku týkající se nedostatečné opory spisu pro skutkovou
podstatu měl za nedůvodnou, neboť veškeré úkony správce daně a stěžovatele jsou nesporné
a otázkou zůstává pouze právní posouzení jednoho podání, zda bylo či nebylo odvoláním
proti platebnímu výměru. Souhlasil se závěrem soudu o účelovosti argumentace stěžovatele,
který až do roku 2011, kdy nedosáhl mimořádnými opravnými ani dozorčími prostředky
uspokojivého výsledku ve snaze zprostit se vyměřené daňové povinnosti, sporné podání
za odvolání ani sám nepovažoval. Žalovaný shrnul, že stěžovatel mohl kdykoli po obdržení
reakce ředitelky finančního úřadu namítat, že jeho podání z 1. 4. 1996 bylo odvoláním
a bylo nesprávně posouzeno. K výzvě podle §21 odst. 8 ZSDP nebyl důvod, neboť o obsahu
písemnosti nebyly pochybnosti. Do té doby stěžovatel totiž trval na tom, že odvolání bylo správci
daně doručeno dne 5. 3. 1996 spolu s žádostí o sdělení rozdílu mezi daní přiznanou a vyměřenou.
Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Právní posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[5] Nejvyšší správní soud se kasační stížností zabýval nejprve z hlediska splnění formálních
náležitostí. Konstatoval, že stěžovatel je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti,
neboť byl účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační
stížnost byla podána včas (§106 odst. 2 s. ř. s.). Podmínka povinného zastoupení ve smyslu
§105 odst. 2 s. ř. s. je také splněna. Kasační stížnost je tedy přípustná.
[6] Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasační stížnosti a zkoumal
napadený rozsudek i z hlediska vad, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[7] Předmětem kasačního přezkumu je otázka, zda městský soud rozhodl správně,
když zamítl žalobu, jíž se stěžovatel domáhal, aby byla žalovanému uložena povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé o podání stěžovatele ze dne 1. 4. 1996, jež bylo podle jeho názoru
odvoláním proti platebnímu výměru Finančního úřadu pro Prahu 10 ze dne 19. 2. 1996,
č. j. 31680/2.1/96/FÚ-10.
[8] Ochrana proti nečinnosti je upravena v dílu 2 části třetí soudního řádu správního
takto:
[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu
povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního
orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Žalovaným je správní orgán,
který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení (§79 odst. 1, 2 s. ř. s.).
[9] Žalobu lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany,
marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta
stanovena, ode dne, kdy byl žalobcem vůči správnímu orgánu nebo správním orgánem proti žalobci učiněn poslední
úkon. Zmeškání lhůty nelze prominout (§80 odst. 1, 2 s. ř. s.).
[10] Správní soud je povinen předtím, než přistoupí k posouzení důvodnosti žaloby, zkoumat,
zda jsou splněny tzv. podmínky řízení. Kromě obecných podmínek řízení (jako např. pravomoc
a příslušnost soudu, způsobilost být účastníkem řízení, absence překážky věci zahájené
či rozhodnuté) stanoví soudní řád správní pro tento typ správní žaloby, tj. žalobu na ochranu
proti nečinnosti, ještě další předpoklady, jež musejí být splněny, aby soud věc mohl projednat
a rozhodnout. Předně musí být splněna negativní podmínka, a to, že nečinnost nevede k fikci
vydání rozhodnutí o určitém obsahu nebo jinému právnímu důsledku. Žaloba na ochranu proti
nečinnosti musí rovněž být podána včas, tj. ve lhůtě podle §80 odst. 1 s. ř. s. Specifickou
podmínkou je také nutnost vyčerpání prostředku k ochraně proti nečinnosti u správního orgánu
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2007, č. j. 2 Ans 4/2007 - 53). Všechny
tyto podmínky byly v dané věci splněny, takže je na místě v rozsahu vznesených kasačních
námitek zvážit, zda městský soud správně posoudil žalobu jako nedůvodnou.
[11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku, jež je natolik závažnou vadou rozhodnutí krajského soudu, že se jí Nejvyšší
správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítl, tedy z úřední povinnosti
(srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Má-li rozhodnutí soudu projít testem přezkoumatelnosti, je třeba,
aby se ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. jednalo o rozhodnutí srozumitelné, s uvedením
dostatku důvodů podporujících výrok rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované,
případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS, všechna rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), nebo pokud zcela opomenul
vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne
27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007 – 58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 – 73,
publ. pod č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 – 74).
Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která
postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno
či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud
by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek);
jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající
z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 – 130,
publikovaný pod č. 244/2004 Sb. NSS). Výše uvedená pochybení však Nejvyšší správní soud
v napadeném rozsudku neshledal. Z napadeného rozsudku je jednoznačně seznatelné, jakými
úvahami se městský soud řídil a k jakým závěrům dospěl. Zcela srozumitelným způsobem se také
vypořádal se všemi žalobními námitkami.
[12] Nejvyšší správní soud již v minulosti judikoval, že posouzení existence povinnosti
žalovaného vydat rozhodnutí spadá do fáze zkoumání důvodnosti žaloby, kdy se zjišťuje
a hodnotí, zda byl správní orgán skutečně nečinný, tzn. v rozporu se svou zákonnou povinností
prodléval s vydáním rozhodnutí, případně osvědčení, aniž mu v tom cokoli relevantně bránilo,
jako např. chování žalobce (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 9. 2010, č. j. 7 Ans 5/2008 - 164).
[13] Podstata kasační stížnosti tkví v nesouhlasu stěžovatele s tím, jak městský soud
posoudil podání z 1. 4. 1996, tedy že je nepovažoval za odvolání, což představuje kasační důvod
nesprávného posouzení právní otázky soudem podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[14] V projednávaném případě jde o procesní situaci, kde Finanční úřad pro Prahu 10
(správce daně prvého stupně) vyhodnotil podání stěžovatele z 1. 4. 1996, jež mu bylo doručeno
následujícího dne, jako dopis ředitelce úřadu, a nikoli jako odvolání, tj. opravný prostředek proti
platebnímu výměru, jehož podáním by došlo k zahájení odvolacího řízení, jež musí vyústit
ve vydání rozhodnutí o odvolání. Podle právního náhledu správce daně na podání daňového
subjektu, adresáta platebního výměru, k zahájení odvolacího řízení nedošlo. Podstatou
argumentace stěžovatele před správními soudy je tvrzení, že takový postup byl chybný
a jeho podání jako odvolání vyhodnoceno být mělo, a pak by okamžikem podání došlo
i k zahájení další fáze daňového řízení zahrnující vznik povinnosti správního orgánu o odvolání
rozhodnout. V tom, že se tak dosud nestalo, spatřuje nezákonnou nečinnost žalovaného
(na ostatní podání stěžovatele ohledně vyměřené daně však správce daně reagoval, to však není
předmětem tohoto řízení, takže není na místě ani vypořádat námitky stěžovatele stran
nepřezkoumatelnosti vydaných rozhodnutí).
[15] V nyní projednávané věci městský soud na podkladě skutečností zjištěných ze správního
spisu dovodil, že sporné podání stěžovatele odvoláním nebylo. Nejvyšší správní soud jeho úvahy
považuje za podložené, logické a správné a zcela se ztotožňuje s jeho závěrem, že stěžovatel
nezamýšlel odvolat se podáním z 1. 4. 1996 proti platebnímu výměru, s kterým nesouhlasil.
Městský soud správně vyšel z kontextu ostatních úkonů stěžovatele učiněných vůči správci daně
a pochopitelně akcentoval patnáct let trvající argumentaci samotného stěžovatele, že odvolání
vtělil do jiného podání, o němž tvrdil, že je odeslal správci daně poštou dne 4. 3. 1996.
Pod stěžovatelem uvedeným číslem podacího lístku z toho dne je však evidováno jiné jeho
podání (žádost o sdělení rozdílu mezi daní přiznanou a vyměřenou). Proto bylo správně
za odvolání považováno až podání z 5. 6. 1996, jehož přílohou byla listina stěžovatelem
prezentovaná jako odvolání ze dne 4. 3. 1996, vše podáno k poštovní přepravě dne 6. 6. 1996.
Dřívější podání odvolání ze správního spisu není patrné a stěžovatel je správnímu orgánu
neprokázal. Správce daně neměl rozumný důvod pochybovat o tom, jak má být s písemností
stěžovatele naloženo (v žádném z dalších četných podání žalovanému i správci daně prvního
stupně je stěžovatel po celých 15 let za odvolání neoznačil), takže nepochybil, když stěžovatele
nevyzval k upřesnění či doplnění.
[16] Z právě uvedeného plyne, že stěžovatel sporným podáním neinicioval odvolací řízení,
neboť k tomu došlo až 6. 6. 1996 (a o tomto odvolání také správce daně prvého stupně řádně
rozhodl tak, že je zamítl pro opožděnost, přičemž stěžovatel se proti tomu neodvolal). Námitka
nesprávného právního posouzení věci městským soudem tedy není důvodná.
[17] Pokud jde o důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., specifikovaný
jako tzv. rozpor se spisy, ani tomu Nejvyšší správní soud přisvědčit nemůže. O obsahu
předmětného podání ani okolnostech jeho uplatnění v průběhu správního řízení nebylo sporu.
Nikoli skutkový základ, ale právní náhled byl tím, v čem se strany sporu před správním soudem
rozcházely. Nadto stěžovatel v žalobě žádnou takovou vadu v postupu správního orgánu
nevytýkal, proto se k tomu městský soud ani nevyjádřil.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[18] Protože městský soud rozhodnou právní otázku posoudil správně a žádné jiné vady nebyly
shledány, Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl (§110 odst. 4 věta
druhá s. ř. s.).
[19] O nákladech řízení o kasační stížnosti bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s., když stěžovatel neměl ve věci úspěch a úspěšnému žalovanému žádné náklady
nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. listopadu 2014
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu