ECLI:CZ:NSS:2014:2.ANS.9.2012:28
sp. zn. 2 Ans 9/2012 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudců Mgr. Radovana Havelce a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: ADMIRAL
GLOBAL BETTING a. s., se sídlem Rousínov u Vyškova, Komořany 146, zast. Ing. Radkem
Lančíkem, daňovým poradcem se sídlem Brno, Divadelní 4, proti žalovanému: Městský úřad
Strakonice, se sídlem Strakonice, Velké náměstí 2, o návrhu žalobce na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 30. 4. 2012, č. j. 10 Af 38/2012 - 34,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 30. 4. 2012,
č. j. 10 Af 38/2012 – 34 se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení shora
nadepsaného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích, kterým mu bylo uloženo,
aby ve lhůtě třiceti dnů vydal platební výměr na místní poplatek za provozování výherního
hracího přístroje nebo jiného technického zařízení (dále též jen „místní poplatek“) dle žádosti
žalobce ze dne 10. 3. 2011.
Žalobce dne 10. 3. 2011 sdělil stěžovateli informace ohledně místního poplatku
za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické zařízení podle obecně závazné vyhlášky
města Strakonice č. 7/2010 o místních poplatcích, ve znění účinném pro projednávanou
věc (dále jen „vyhláška“). V tomto ohlášení žalobce také sdělil, že dle jeho názoru
jím provozovaná zařízení nepodléhají místnímu poplatku a vysvětlil, proč tento názor zastává.
S ohledem na uvedené požadoval, aby stěžovatel zahájil postup k odstranění pochybností
a stanovil mu místní poplatek rozhodnutím. Žalobce však již dne 1. 3. 2011 místní poplatek
ve správné výši zaplatil. Stěžovatel místní poplatek platebním výměrem nevyměřil, což považoval
žalobce za jeho nečinnost a postupoval podle §38 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění
účinném pro projednávanou věc, dále jen „daňový řád“ a požádal o nápravu spočívající v uložení
povinnosti stěžovateli vydat platební výměr. Krajský úřad Jihočeského kraje sdělil žalobci dne
13. 5. 2011, pod č. j. KUJCK/14269/2011/OEKO, že jeho podnět prověřil a dospěl k závěru
o jeho nedůvodnosti. Žalobci byla stanovena poplatková povinnost podle §10a zákona
č. 565/1990 Sb., zákona o místních poplatcích, ve znění účinném pro projednávanou věc,
dále jen „zákon o místních poplatcích,“ a pro vydání platebního výměru nebyly naplněny
zákonné podmínky. Platební výměr může být vydán pouze za situace, nebude-li místní poplatek
zaplacen včas a v řádné výši. Proto správce poplatku nemůže postupovat podle obecného
ustanovení §140 daňového řádu, ale musí postupovat podle speciálního ustanovení §11 zákona
o místních poplatcích. Žalobce s uvedeným postupem nesouhlasil a proti nečinnosti správního
orgánu podal žalobu podle §79 an. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“
Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí vycházel z rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 17. 1. 2012, č. j. 2 Afs 76/2011 - 62, a dospěl k závěru, že postup stěžovatele, který
postupoval podle zákona o místních poplatcích a nikoliv podle daňového řádu a platební výměr
nevydal, nebyl správný. Krajský soud vyslovil právní názor, že jestliže žalobce podal ohlášení
a zaplatil místní poplatek pouze proto, aby nebyl v prodlení, avšak stěžovateli výslovně sdělil,
že s výší poplatku nesouhlasí, měl stěžovatel místní poplatek vyměřit a výsledek vyměření žalobci
sdělit platebním výměrem (§140 a §144 daňového řádu) a současně rozdíl odůvodnit podle
§147 odst. 2 daňového řádu. Jestliže ani nadřízený správní orgán neshledal žalobcův podnět
podle §38 daňového řádu důvodným, byly splněny podmínky pro postup podle §79 odst. 1 s. ř.
s. Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu byla
podána důvodně a stěžovateli uložil povinnost vydat platební výměr.
Stěžovatel napadl tento rozsudek kasační stížností, v níž výslovně uplatňuje zákonný
důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel setrvává na svém právním názoru, že neměl povinnost žalobci místní poplatek
vyměřit a sdělit platebním výměrem. Za zásadní považuje, že krajský soud pominul specialitu
zákona o místních poplatcích ve vztahu k daňovému řádu. Správce poplatku je povinen
postupovat podle daňového řádu pouze v případě, že zákon o místních poplatcích nestanoví
jinak, což není tento případ. Zákon o místních poplatcích obsahuje speciální ustanovení týkající
se problematiky vyměřování místních poplatků, a ty vylučují použití daňového řádu. Zákon
o místních poplatcích vychází z principu, že poplatek je placen bez toho, aby bylo podáváno
daňové hlášení. Za situace, kdy je nutno reflektovat vztah zákona o místních poplatcích
a daňového řádu, nelze než konstatovat, že platební výměr může být vydán až za situace,
že nebude místní poplatek zaplacen včas a v řádné výši. Správnost tohoto závěru dovozuje
stěžovatel i z nálezu Ústavního soudu, dle kterého zákon o místních poplatcích obsahuje
i procesní postup správců poplatků před zahájením řádného daňového řízení ve smyslu daňového
řádu. Stěžovatel se tedy domnívá, že argumentace krajského soudu rozsudkem Nejvyššího
správního soudu č. j. 2 Afs 76/2011 – 62 je chybná.
Ze všech shora uvedených skutečností stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalobce se k podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud považuje kasační stížnost podle §102 a násl. s. ř. s. za přípustnou,
a proto ji mohl přezkoumat v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.).
Při předběžném posouzení věci druhý senát shledal, že k právní otázce, která je v tomto
případě sporná, zaujaly rozdílné právní názory 1. a 2. senát Nejvyššího správního soudu. Touto
spornou právní otázkou je, jak měl postupovat místně příslušný správce místního
poplatku v situaci, kdy potenciální poplatník poplatku za provozovaný výherní hrací
přístroj podle §10a zákona o místních poplatcích, ve znění účinném do 31. 12. 2011, nesouhlasil
s tím, že by jím provozované hrací přístroje místnímu poplatku podléhaly, tento svůj nesouhlas
sdělil správci místního poplatku, nicméně z důvodu opatrnosti zároveň zaplatil místní poplatek
za tyto hrací přístroje ve výši, která vyplývala z příslušné obecně závazné vyhlášky.
Podle rozsudku ze dne 22. 6. 2011, č. j. 1 Afs 31/2011 - 56, vzniká poplatková povinnost
přímo na základě obecně závazné vyhlášky obce po přistoupení relevantní právní skutečnosti
(zde provozování výherního hracího přístroje nebo jiného technického výherního zařízení
povoleného Ministerstvem financí). Má-li tedy poplatník stanovení místního poplatku příslušnou
obcí v obecné rovině za nezákonné, či dokonce protiústavní, je třeba iniciovat přezkum aktu,
který tuto poplatkovou povinnost generálně stanoví (tj. obecně závazné vyhlášky obce).
Vzhledem k normativní povaze tohoto aktu je přiměřeně redukován okruh osob aktivně
legitimovaných k podání návrhu Ústavnímu soudu na jeho zrušení.
Druhý senát v rozsudku ze dne 17. 1. 2012, č. j. 2 Afs 76/2011 - 62, jímž bylo
argumentováno v rozsudku krajského soudu, naopak dospěl k závěru, že nesouhlasí-li poplatník
s výší poplatku, kterou by měl na základě obecně závazné vyhlášky platné v dané obci zaplatit,
a tento svůj nesouhlas kvalifikovaným způsobem vyjádří, byť by přitom poplatek fakticky zaplatil
ve výši požadované obecně závaznou vyhláškou, má správce poplatku povinnost vydat platební
výměr na základě subsidiárního použití §140 odst. 1 daňového řádu.
O předmětné otázce proto rozhodoval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu,
který dospěl k závěru, že správce místního poplatku má povinnost vydat platební výměr
podle §46 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků, resp. dle §139 či 147 odst. 1 daňového řádu,
a řádně jej doručit, pokud nejpozději v poslední den lhůty, ve které byl poplatník povinen splnit
ohlašovací povinnost (§14 odst. 2 zákona o místních poplatcích), sdělil poplatník kvalifikovaným
způsobem své pochybnosti a současně o vydání platebního výměru požádal, přestože místní
poplatek ve stanovené lhůtě včas a ve správné výši uhradil. V případě nečinnosti správce
místního poplatku nedochází k vyměření místního poplatku podle §46 odst. 5 zákona
o správě daní a poplatků, ani k vystavení platebního výměru dle §140 daňového řádu
(pro podrobnější odůvodnění viz usnesení ze dne 24. 6. 2014, č. j. 2 Afs 68/2012 - 34, dostupné
na www.nssoud.cz.).
Druhý senát vyšel v nyní posuzované věci ze závěrů rozšířeného senátu.
V nyní posuzované věci žalobce jako poplatník sdělil správci poplatku kvalifikovaným
způsobem své pochybnosti ohledně výše poplatku a současně o vydání platebního výměru
požádal, přestože místní poplatek ve stanovené lhůtě včas a ve správné výši uhradil.
Nejvyšší správní soud, vycházeje ze shora uvedeného usnesení rozšířeného senátu,
konstatuje, že speciální úprava v zákoně o místních poplatcích apriori neznamená, že v případě,
kdy je včasná a řádně uhrazená poplatková povinnost sporná, nemá poplatník možnost platební
výměr získat. Závěry prezentované stěžovatelem sice odpovídají textu zákona o místních
poplatcích, nejsou však udržitelné s ohledem na ústavní zásady ochrany poplatníka. Odmítnutí
vydat ve sporném případě platební výměr by ve svém důsledku mohlo vést k rezignaci poplatníka
na jakoukoliv právní obranu, nebo by poplatníka nutilo stát se neplatičem a čelit hrozbě zvýšení
místního poplatku až na trojnásobek.
V případě sporné poplatkové povinnosti je proto správce poplatku povinen postupovat
obdobným způsobem, jako by pochybnosti o poplatkové povinnosti byly na jeho straně,
tj. vyměření poplatkové povinnosti oznámí poplatníkovi doručením platebního výměru, který
musí být odůvodněn a proti kterému je možné se odvolat, přestože je či bude poplatek včas
a řádně uhrazen. Daňový řád v případě sporné daňové povinnosti resp. pochybností o její výši
stanoví povinnost vydat platební výměr dle §139 nebo §147 odst. 1. Takový postup pochopitelně
předpokládá kvalifikované sdělení pochybností poplatníkem a včasnou žádost o vydání
platebního výměru.
Má-li platební výměr sloužit jako právní titul pro odvolací a případně i následné soudní
řízení, která jsou vždy zasazena do určitého časového rámce (propadné lhůty pro zahájení
odvolacího či soudního řízení), je nutné zvážit lhůtu, ve které je poplatník oprávněn o vydání
platebního výměru na místní poplatek požádat. Jedině tak lze předejít situaci, ve které
by poplatník mohl žádat a následně právní cestou zpětně zpochybňovat již dávno uhrazené
poplatky, resp. poplatky které původně za sporné nepovažoval. Zároveň odstraňuje i právní
nejistotu ohledně toho, který z předpisů měl vlastně být správcem místního poplatku aplikován.
Rozšířený senát ve svém rozhodnutí odvíjí lhůtu, ve které lze podat žádost o vydání
platebního výměru, od toho, jak příslušná obecně závazná vyhláška obce stanoví lhůtu
pro ohlášení výherního hracího přístroje nebo jiného technického herního zařízení. Pokud
poplatník kvalifikovaným způsobem a ve stanovené lhůtě o vydání platebního výměru nepožádá,
nelze poplatkovou povinnost považovat za spornou. V takovém případě se plně uplatní úprava
stanovená v §11 zákona o místních poplatcích.
V nyní projednávané věci je lhůta stanovena v čl. 26 vyhlášky, dle kterého je provozovatel
výherního hracího přístroje povinen ohlásit správci poplatku uvedení výherního hracího přístroje
do provozu ve lhůtě do 10 dnů. Provozovatel jiného technického herního zařízení povoleného
Ministerstvem financí je povinen ohlásit správci poplatku povolení tohoto zařízení ve lhůtě
do 10 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí vydaného Ministerstvem financí.
Situace ohledně žalobce je poněkud komplikovanější, neboť jím ohlášená zařízení
byla uvedena do provozu ještě před nabytím účinnosti předmětné vyhlášky; vyhláška sama
však ustanovení o lhůtě pro ohlášení takových zařízení postrádá. Jak již ale bylo uvedeno,
s důrazem na právní jistotu poplatníků, nelze zpochybňovat již jednou uhrazené poplatky
do nekonečna. V tomto případě je tak na místě použití analogie legis. I když je užití analogie
ve veřejném právu možné pouze v omezené míře, tak tam, kde zákon určitý právní problém
přímo neřeší, lze pro výklad chybějící právní úpravy či pojmu podpůrně užít zákonného
ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího. Pokud se tedy jedná o lhůtu pro ohlášení herních
zařízení uvedených do provozu před účinnosti vyhlášky, Nejvyšší správní soud konstatuje,
že tato lhůta musí být přiměřená vzhledem ke lhůtě stanovené pro ohlášení herních zařízení
uvedených do provozu v době její účinnosti. Předmětná lhůta by tak neměla výrazně přesahovat
lhůtu deseti dnů, přičemž její počátek, při dodržení zásady zákazu zpětné účinnosti právních
předpisů, nutno odvíjet od nabytí účinnosti vyhlášky. Lhůta výrazně delší by znamenala
nedůvodné a nepřiměřené zvýhodnění poplatníků, kteří výherní zařízení uvedli do provozu
před účinností vyhlášky oproti poplatníkům, na které vyhláška pamatuje.
Vyhláška upravující místní poplatek v této věci nabyla účinnosti dne 1. 1. 2011. Žalobce
kvalifikovaně požádal o vydání platebního výměru dne 10. 3. 2011, tj. 68 dní po uvedeném datu
nabytí účinnosti vyhlášky. Jelikož lhůta pro ohlášení zařízení, která byla uvedena do provozu
za účinnosti vyhlášky, byla stanovena na deset dnů ode dne uvedení do provozu (ode dne nabytí
právní moci rozhodnutí vydaného Ministerstvem financí), lhůta v délce téměř jejího
sedminásobku, nemůže být považována za lhůtu přiměřenou.
S ohledem na závěry rozšířeného senátu proto nutno uzavřít, že žalobce sice požádal
správce poplatku o vydání platebního výměru, tuto žádost ale nepodal včas. Poplatkovou
povinnost tak nebylo lze považovat za spornou a bylo tudíž plně na místě uplatnění postupu
podle §11 zákona o místních poplatcích. Lze tak uzavřít, že v tomto případě neměl správce
poplatku povinnost vydat platební výměr na místní poplatek, neboť žádost o jeho vydání nebyla
včasná a stěžovatel proto nepochybil, pokud zůstal „nečinný.“ Rozsudek krajského soudu, který
deklaroval jeho nečinnost a nařídil mu platební výměr vydat, proto nemůže obstát.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených důvodů dospěl k závěru,
že pro nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem je třeba jeho rozsudek zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení (§110 odst. 1 s. ř. s. věta první před středníkem).
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. listopadu 2014
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu