ECLI:CZ:NSS:2014:3.ADS.39.2013:43
sp. zn. 3 Ads 39/2013 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Průchy
a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobkyně: Ing. L. K.,
zastoupené Mgr. Evou Kantoříkovou, advokátkou se sídlem Šumavská 519/35, Brno, proti
žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, proti
rozhodnutí žalované 13. 6. 2011, č. j. X, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku
Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 30. 4. 2013, č. j. 72 Ad 62/2011 – 90,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 30. 4. 2013,
č. j. 72 Ad 62/2011 – 90 se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností ze dne 4. 6. 2013 žalovaná (dále jen“stěžovatelka“)
napadla rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 30. 4. 2013,
č. j. 72 Ad 62/2011 – 90 (dále jen „napadený rozsudek“), jímž krajský soud zrušil rozhodnutí
stěžovatelky ze dne 13. 6. 2011, č.j. X (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Napadeným rozhodnutím stěžovatelka zamítla námitky žalobkyně proti oznámení
ze dne 13. 4. 2011, č. j. X o přiznání náhrady důchodu (dále také jen „oznámení o náhradě
důchodu“), jímž stěžovatelka ve smyslu usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006 na základě
pověření ministra práce a sociálních věcí podle §4 odst. 3 a §106 zákona č. 582/1991 Sb.,
o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, přiznala žalobkyni
náhradu starobního důchodu ve výši 4.929 Kč měsíčně. V odůvodnění uvedla, že podle §88
odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 582/1991 Sb.“) lze námitky jako opravný prostředek
podat proti rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení ve věcech důchodového pojištění.
Stěžovatelka odkázala na poučení obsažené v napadeném rozhodnutí, podle něhož není možné
podat proti tomuto oznámení žádný řádný opravný prostředek ani mimořádný opravný
prostředek ve správním řízení, ani žalobu ve správním soudnictví. Proto shledala stěžovatelka
námitky žalobkyně vůči oznámení jako nepřípustné a ve smyslu §92 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) je zamítla. Závěrem uvedla,
že v dané věci nebyly splněny podmínky pro zahájení přezkumného řízení, obnovy řízení nebo
pro vydání nového rozhodnutí, a poznamenala, že se bude zabývat podáním žalobkyně ze dne
16. 5. 2011 mimo rámec řízení o námitkách.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobkyně namítala, že stěžovatelka v její věci
nepostupovala správně. Žalobkyně dosáhla důchodového věku ke dni 30. 4. 2010, přičemž
náhrada důchodu jí byla přiznána až ode dne 12. 1. 2011, i když podala žádost dne 22. 7. 2010.
Datum 12. 1. 2011 bylo uvedeno jako datum přiznání náhrady na důchodu v odůvodnění
rozhodnutí o odstranění tvrdosti, přesto se žalobkyně domnívá, že jí měla být přiznána náhrada
důchodu již od 30. 4. 2010. Zásadní námitkou proti napadenému rozhodnutí je tvrzení
stěžovatelky, že jí měly být doby pojištění získané v Kazachstánu započteny jak pro účely
posouzení vzniku nároku na dávku, tak i pro výpočet její výše. Výrok rozhodnutí o odstranění
tvrdosti je podle žalobkyně natolik obecný, že stěžovatelce nic nebrání přiznat dávku ve stáří
ve výši odpovídající všem dobám důchodového pojištění, a to i přesto, že v odůvodnění
rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí o odstranění tvrdosti je uvedeno, že důchod
má být žalobkyni přiznán pouze za doby pojištění v ČR. Žalobkyně rovněž poukázala
na skutečnost, že její krajané z Kazachstánu, kteří přišli do ČR ve II., III. i IV. etapě přesídlení
a dosáhli důchodového věku před ukončením aplikace Dohody mezi ČSR a SSSR o sociálním
zabezpečení pobírají výrazně vyšší důchodové dávky, neboť jim byly pro účely stanovení výše
důchodu započteny nejen doby pojištění v ČR, ale i v Kazachstánu. Toto rozdílné zacházení není
správné z hlediska dodržení pojistného principu, neboť po celou dobu svého pobytu v ČR byla
důchodově pojištěna a do sociálního systému odváděla vyšší pojistné než tito krajané. Žalobkyně
má za to, že oznámení o přiznání důchodu je rozhodnutím v materiálním slova smyslu.
Je otázkou, zda stěžovatelka postupovala správně, pokud místo rozhodnutí o důchodu ve věci
žalobkyně vydala oznámení o přiznání náhrady důchodu. Rozhodnutí ministra práce a sociálních
věcí o odstranění tvrdosti založilo její právo na přiznání dávky ve stáří, aniž by od ní měla
stěžovatelka požadovat získání 26 let doby důchodového pojištění na území ČR. Podle názoru
žalobkyně by rozhodnutí o námitkách proti oznámení o přiznání náhrady důchodu mělo podléhat
soudnímu přezkumu, protože se na ně nevztahuje výluka zakotvená v ustanovení §106 odst. 2
zákona č. 582/1991 Sb. Při vydání oznámení o náhradě důchodu pak stěžovatelka fakticky
rozhodovala o veřejném subjektivním právu žalobkyně na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří
(čl. 30 odst. 2 Listiny).
V napadeném rozsudku krajský soud uvedl, že předmětem jeho posouzení v souzené
věci byla právní otázka, zda napadené rozhodnutí je zákonné a zda oznámení o přiznání náhrady
důchodu žalobkyni v návaznosti na rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí o odstranění
tvrdosti podle §106 zákona č. 582/1992 Sb. je rozhodnutím a je přezkoumatelné ve správním
soudnictví. Krajský soud se tak nezabýval meritem věci, neboť dospěl k závěru, že napadené
rozhodnutí je nezákonné z důvodu nesprávného právního názoru žalované o nepřípustnosti
námitky proto, že námitkou napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §67 odst. 1
správního řádu.
Krajský soud při posouzení této otázky vycházel z §88 odst. 1 a 8 zákona č. 582/1991 Sb., dále z §67 odst. 1 a §92 odst. 1 správního řádu. Spornou otázkou bylo, zda oznámení ze dne
13. 4. 2011 „o přiznání náhrady důchodu“ je nebo není rozhodnutím podle §67 správního řádu,
přičemž podle krajského soudu nelze odhlédnout od charakteru a (soudní) přezkoumatelnosti
rozhodnutí o odstranění tvrdosti a dále od způsobu a charakteru vzniku veřejného subjektivního
práva žalobkyně, pokud vůbec vzniklo. Od toho se pak odvíjí úvahy a závěr o možné
přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Krajský soud poukázal na materiální pojetí pojmu
rozhodnutí, z něhož dovodil, že na posouzení aktu žalované ze dne 13. 4. 2011 nemá vliv
to, jak je tento akt nazván, neboť je třeba vycházet z jeho skutečného obsahu, k čemuž poukázal
na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího právního soudu ze dne 23. 3. 2005,
č. j. 6 A 25/2002 - 42, č. 906/2006 Sb. NSS, podle kterého ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. nelze
interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána
pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům,
dotýká právní sféry žalobce. V souzené věci krajský soud dovodil, že rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011
je akt individuální (právo se aplikuje na konkrétní případ, individualizuje abstraktní normy),
akt veřejněmocenský (jednostranný, vrchnostenský), adresát aktu není v rovném postavení
s vydavatelem rozhodnutí, pro adresáta je akt závazný, nabývá právní moci a vykonatelnosti,
jde o jednostranně zavazující pravidlo, akt vydaný vykonavatelem veřejné správy). Tento
akt byl vydaný na základě zákona – rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí ze dne 9. 2. 2011
bylo vydáno na základě §106 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb. a jde o akt vydaný ve správním
řízení, a to ve správním řízení zvláštním, subsidiárně upraveným ve správním řádu, primárně
v zákoně č. 582/1991 Sb. Rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 je rozhodnutím konstitutivním, které
založilo nárok žalobkyně na pravidelný opakující se peněžní příjem (důchod či náhradu důchodu),
na podkladě rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí ze dne 9. 2. 2011 podle usnesení vlády
ze dne č. 1248 a zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 155/1995 Sb.“), jak je zjevné ze způsobu výpočtu a naložením se žádostí
o důchod.
Krajský soud dále posuzoval, zda předmětné oznámení o náhradě důchodu naplnilo
definiční znaky podle §67 odst. 1 správního řádu. Hlavním definičním znakem je zásah do práv
žalobkyně (ve smyslu založení, změny nebo zrušení či deklarace jejich existence), jmenovitě
určitého veřejného subjektivního práva. Za prvé, „oznámením“ žalované ze dne 13. 4. 2011 byla
žalobkyni přiznána náhrada starobního důchodu a bylo jím realizováno rozhodnutí ministra práce
a sociálních věcí ze dne 9. 2. 2011 o odstranění tvrdosti (prominutí podmínky chybějící doby
zaměstnání na území České republiky). Tento správní akt ze dne 13. 4. 2011 tedy přiznal nárok
žalobkyně na pravidelnou měsíční opakující se dávku z prostředků státního rozpočtu. Subjektivní
veřejné právo bylo žalobkyni přiznáno rozhodnutím o odstranění tvrdosti v návaznosti
na usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006, přičemž krajský soud poukázal na názor obsažený
v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 9. 2010, č. j. 20 Cad 102/2009 - 19: Jestliže
byl starobní důchod přiznán za použití ustanovení o odstranění tvrdosti zákona (§4 odst. 3 zákona
č. 582/2001 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení), je datum od kterého byl důchod přiznán,
datem vzniku nároku na důchod pro další eventuální úpravy důchodu z titulu dalšího zaměstnání po vzniku
nároku na důchod. Krajský soud dále dovodil, že citované usnesení vlády zde mělo charakter
obecné právní normy a má právní závaznost vůči třetím osobám (srov. usnesení Ústavního soudu
ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97), proto ministr práce a sociálních věcí vázán tímto
usnesením prominul žalobkyni potřebnou dobu pojištění, nutnou k přiznání „opakující se peněžní
dávky starobního důchodu ve výši náhrady důchodu“. Krajský soud zdůraznil, že žalobou napadené
rozhodnutí, jemu předcházející rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 i rozhodnutí ministra práce
a sociálních věcí ze dne 9. 2. 2011 byla vydána ve správním řízení a v oblasti veřejné správy
a poukázal k tomu na právní názor Nejvyššího správního soudu uvedený v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007 - 197, č. 1717/2008 Sb. NSS).
Druhou relevantní otázkou v souzené věci podle krajského soudu bylo, zda lze napadené
a jemu předcházející rozhodnutí vyloučit ze soudního přezkumu, protože jde o rozhodnutí
navazující na rozhodnutí o odstranění tvrdosti. Krajský soud dospěl k závěru, že nikoliv.
Na souzenou věc nedopadá a není přiléhavý názor z rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 11. 2008, č. j. 6 Ads 35/2008 - 37, neboť jde o jinou situaci. V odkazované věci
se domáhal žalobce přezkumu rozhodnutí o odstranění tvrdosti, avšak Nejvyšší správní soud
uzavřel, že zákonná výluka rozhodnutí o odstranění tvrdosti z přezkumu ve správním soudnictví
není protiústavní, neboť u žalobce nedošlo k zásahu do jeho subjektivního veřejného práva
ani odstranění tvrdosti samo o sobě není základním právem. V souzené věci však žalobkyni
vzniklo subjektivní veřejné právo na základě usnesení vlády č. 1248, toto usnesení pak rozhodnutí
o odstranění tvrdosti jen realizovalo. Postupy schválené usnesením vlády č. 1248 jsou postupy
veřejné správy.
Další relevantní otázkou v souzené věci je to, zda spolu se shora uvedeným je žalobou
napadené rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví. K tomu krajský soud uvedl,
že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu krajský soud je povinen v každém
jednotlivém případě zkoumat, zda se úkon správního orgánu, proti němuž žalobce brojí, dotýká subjektivních
práv a povinností žalobce, a zda tedy je rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Přitom paušální přístup, který
by celou kategorii rozhodnutí (např. rozhodnutí o zastavení řízení) vylučoval ze soudní ochrany, není na místě
a je v příkrém rozporu s principy právního státu. K vyloučení určitých úkonů ze soudního přezkumu, a tím zúžení
pravomoci soudů jednat a rozhodovat ve správním soudnictví, je zapotřebí přistupovat restriktivně. Proto nabízejí-
li se dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí
upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností žalobce podle §65
odst. 1 s. ř. s. a tedy podléhá přezkumu, je na místě usuzovat, že tomu tak je (viz rozsudek rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, č. j. 1 Afs 86/2004 - 54, dostupný
na www.nssoud.cz). Nadto podle tohoto rozsudku rozhodnutím podle §65 odst. 1 s. ř. s. jsou nejen
úkony, které založily, změnily, zrušily či závazně určily práva a povinnosti žalobce, ale též úkony, které
by založení, změnu, zrušení či závazné určení práv a povinností žalobce mohly přivodit, pokud by je správní orgán
vydal v souladu s tím, čeho se stěžovatelka ve správním řízení domáhala.
Napadeným rozhodnutím věc pro žalobkyni končí, a proto jde o významný zásah do její
právní sféry (srov. dále i rozsudky Nejvyššího správního soudu např. ze dne 22. 1. 2009,
č. j. 1 As 92/2008 - 76, č. ve Sb. NSS 1814/2009, podle kterého územní souhlas vydaný na základě
§96 stavebního zákona z roku 2006 je rozhodnutím ve smyslu §67 odst. 1 správního řádu z roku 2004,
a proto je odvolání proti němu přípustné. Sdělení odvolacího orgánu, kterým byly námitky vznesené proti
územnímu souhlasu shledány neopodstatněnými, je třeba považovat z materiálního hlediska za rozhodnutí
o odvolání, které je rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s., a není tedy vyloučeno ze soudního přezkumu dle §70
písm. a) s. ř. s.; anebo rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011,
č. j. 2 As 75/2009 - 113, č. Sb. NSS 2434/2011). Krajský soud dospěl v prvé řadě k závěru,
že napadené rozhodnutí je správním rozhodnutím, je tak označeno a bylo vydáno podle §88
odst. 8 zákona č. 582/1991 Sb. Rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011 zasáhlo do subjektivních práv
žalobkyně a do jejího práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří. Žalobkyně se přiznání
zabezpečení domáhala a bylo jí přiznáno. Otázkou je, zda toto přiznání bylo učiněno v souladu
se zákonem jak po stránce hmotněprávní, tak procesněprávní. Oznámení o náhradě důchodu
ze dne 13. 4. 2011 představuje meritorní rozhodnutí o právech a povinnostech fyzických
a právnických osob mající hmotněprávní účinky, a tedy se jedná o rozhodnutí ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., která nejsou z přezkoumání ve správním soudnictví vyloučena.
Pokud by nevyčerpala žalobkyně opravné prostředky ve správním řízení, byla by její žaloba
ve správním soudnictví podle §5 s. ř. s. nepřípustná. Odmítnutí přezkumu zákonnosti
napadených rozhodnutí ve správním soudnictví by ve svém důsledku znamenalo denegatio iustitiae,
tedy odepření práva na přístup k soudu a porušení čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Rozhodnutí týkající se základních práv a svobod nelze vyloučit z přezkumu. Podle čl. 30 odst. 1
Listiny základních práv a svobod občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří
a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele.
Nadto krajský soud vzal v úvahu i to, že žalobkyni byla přiznána náhrada důchodu proto
by už nemohla žádat o důchod samotný (nebylo by možné dvakrát ze stejného právního důvodu,
kterým je právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, dostávat prostředky ze státního
rozpočtu). Ostatně o tom svědčí i skutečnost, že postup žalované při přiznání a výpočtu vycházel
mimo rozhodnutí o odstranění tvrdosti podle §106 zákona č. 582/1991 Sb. i z ustanovení
zákona č. 155/1995 Sb. a byl přijat totožný režim, jako kdyby se jednalo o důchod samotný,
a to včetně použití institutu prominutí podmínky potřebné doby pojištění podle §106 zákona
č. 582/1991 Sb.
O zásah do právní sféry žalobkyně se jednoznačně proto jednalo, rozhodnutí nazvané
žalovanou oznámení o přiznání náhrady důchodu autoritativně zakládá práva a povinnosti
žalobkyně, které citelně zasahují do její právní sféry. Opačným výkladem, tedy že oznámení
o přiznání důchodu je nevymahatelné a žalovaná může kdykoli na jeho základě libovolně přestat
plnit to, co žalobkyni přiznala (anebo k čemu se zavázala), by žalobkyni uvrhlo jednak do stavu
nouze a jednak do nedůstojného stavu právní nejistoty a vyvstala by otázka, jaký akt vůbec
žalovaná vydala. Jiným správním úkonem podle části čtvrté správního řádu oznámení napadené
námitkami není, neboť zasahuje do práv žalobkyně a přiznal jí pravidelnou měsíční splátku
peněžního příjmu z prostředků státního rozpočtu - (náhrady) důchodu.
Krajský soud závěrem uvedl, že zrušil rozhodnutí žalované pro nezákonnost z důvodu
nesprávného právního posouzení přípustnosti námitky proti rozhodnutí ze dne 13. 4. 2011
o přiznání (náhrady) důchodu, jelikož považoval tento akt ze dne 13. 4. 2011 nikoli za oznámení,
ale za rozhodnutí v materiálním smyslu zejména z důvodu zásahu do subjektivních práv
žalobkyně. Současně krajský soud vrátil věc stěžovatelce k dalšímu řízení. Žalovaná znovu ve věci
znovu rozhodne, přičemž bude vycházet z právního názoru krajského soudu, že rozhodnutí
je dne 13. 4. 2011 je rozhodnutím podle §67 správního řádu.
V kasační stížnosti proti napadenému rozsudku stěžovatelka uvedla, že vytýká
napadenému rozsudku vady uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s. V námitkách
konkrétně stěžovatelka poukázala na stěžejní podklady, kterými byla vázána při rozhodování věci.
Jde především o usnesení vlády České republiky ze dne 1. 11. 2006, č. 1248, k postupu
při dokončení přesídlení osob s prokázaným českým původem (krajanů) z Kazachstánu (dále
jen „usnesení vlády“), a také Příkaz ministra č. 26/2007 ze dne 31. 8. 2007 včetně přílohy 1
označené jako pověření (dále jen „příkaz ministra“). V bodě II. odst. 2) usnesení bylo uloženo
ministru vnitra a informatiky ve spolupráci s místopředsedou vlády a ministrem práce a sociálních
věcí zabezpečit výplatu opakujících se finančních příspěvků podle bodu 4 přílohy tohoto
usnesení, který byl konkretizován v příloze tohoto usnesení s názvem „Způsob financování
Postupu při dokončení přesídlení osob s prokázaným českým původem krajanů z Kazachstánu.
V příkazu ministra stěžovatelka odkázala na čl. 7 odst. 7, podle něhož o poskytování náhrad vydává
ČSSZ oznámení na základě žádosti podané oprávněnou osobou; ustanovení §33 správního řádu platí i zde.
Žádost o přiznání důchodu se přitom považuje i za žádost o příslušnou náhradu.“ V čl. 7 odst. 9 bylo
uvedeno, že proti oznámení není přípustný řádný ani mimořádný opravný prostředek ve správním řízení,
ani žaloba ve správním soudnictví; přípustnost podnětu k postupu podle §56 odst. 1 písm. b) a d) zákona
o důchodovém pojištění nebo podle §70 správního řádu tím není dotčena, jinak se na řízení o náhradách správní
řád nevztahuje. Konečně stěžovatelka poukázala na čl. 7 odst. 11 tohoto příkazu, podle něhož
náhrady nejsou důchodem z českého důchodového pojištění. Náklady na jejich výplatu se hradí z finančních
prostředků kapitoly Všeobecná pokladní správa určených na zabezpečení uprchlíků a přesídlenců. Stěžovatelka
dále argumentovala §4 odst. 1 písm. b) zákona č. 582/1991 Sb., podle něhož Ministerstvo práce
a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) řídí Českou správu sociálního zabezpečení. Je třeba odlišit
pouhé metodické vedení stěžovatelky, které MPSV vykonává prostřednictvím doporučujících
výkladových stanovisek, a řídící činnost, kterou MPSV může stěžovatelce určitý postup nařídit.
V předmětné věci se jedná stran příkazu ministra o akt řízení, od něhož se stěžovatelka nemohla
nijak odchýlit. Co se týká předmětného oznámení ze dne 13. 4. 2011, byla jím přiznána žalobkyni
opakovaná finanční částka nazvaná náhrada důchodu, a to proto, že náležela do okruhu osob,
které do ČR přicestovaly na vládní pozvání. Tento specifický postoj s sebou přinesl další
specifické kroky v podobě finančního zajištění pro ty přistěhovalé osoby, které sice dosáhly
důchodového věku podle českých právních předpisů, nesplnily však další zákonnou podmínku
pro vznik nároku na dávku důchodového pojištění, a to získání potřebné doby pojištění. Přesto
však vznikla situace, kdy i s vědomím tohoto „handicapu“ bylo vládou ČR uloženo MPSV
zabezpečit přesídlivší osoby v podobě opakujícího se finančního příspěvku. V rámci svých
řídících oprávnění MPSV zavázalo stěžovatelku k poskytování náhrad důchodu a náhrady
k důchodu tak, že o poskytování této náhrady stěžovatelka vydá oznámení, proti němuž není
přípustný řádný ani mimořádný opravný prostředek ve správním řízení, ani žaloba ve správním
soudnictví. Stěžovatelka k tomu poukázala na nespornou skutečnost, že žalobkyně nesplnila
zákonné podmínky pro vznik nároku na dávku důchodového pojištění podle českých právních
předpisů, a proto bylo rozhodnuto, že získání potřebné doby pojištění v délce stanovené českými
právními předpisy není podmínkou pro poskytování náhrady. Touto podmínkou je buď dosažení
důchodového věku, nebo vznik plné či částečné invalidity podle příslušných ustanovení zákona
o důchodovém pojištění či ovdovění po oprávněné osobě či osiření po oprávněné osobě.
Pro účely vyčíslení náhrady k důchodu se vždy přihlíží k dobám pojištění potvrzeným
kazachstánským nositelem pojištění, i když je žádost o náhradu starobního důchodu uplatněna
v době bezesmluvního stavu mezi ČR a Kazachstánem, neboť vůči tomuto nástupnickému státu
Dohoda mezi Československem a SSSR o sociálním zabezpečení vyhl. pod č. 116/1960 Sb.
(dále jen „Dohoda“) pozbyla platnosti dne 23. 9. 2009. Náhrada důchodu se skládá ze dvou
složek (základní a procentní složky), přičemž i výpočet procentní výměry je obdobný výpočtu
procentní výměry českého důchodu. Náhrada starobního důchodu sice svým způsobem kopíruje
dávku důchodového pojištění, přesto však touto dávkou není a není ani poukazována ze státního
rozpočtu vyčleněných na dávky důchodového pojištění. Je pouze finančním zabezpečením mimo
rámec zákona o důchodovém pojištění, a to bez legislativní opory, a tudíž není dán podnět
pro vydání rozhodnutí odpovídající §67 správního řádu, které by podléhalo námitkovému
i přezkumnému řízení. Není proto dán sebemenší důvod proto, aby oznámení stěžovatelky
ze dne 13. 4. 2011 mělo být považováno za rozhodnutí podle §67 správního řádu,
jak pro stěžovatelku závazným právním názorem dovodil krajský soud. V závěru stěžovatelka
připomněla, že ačkoliv žalobkyně nesplňuje podmínky nároku na český důchod, přesto jí byla
uvedeným způsobem přiznána náhrada důchodu, která několikanásobně převyšuje zaručenou výši
zákonného starobního důchodu. Z výše uvedených důvodů stěžovatelka nesouhlasí s právním
názorem krajského soudu a navrhla zrušení napadeného rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti a jejím doplnění žalobkyně uvedla, že navrhuje
zamítnutí kasační stížnosti. Konkrétně poukázala na skutečnost, že stěžovatelka v několika
případech vydala ve věcech přiznání starobního důchodu rozhodnutí, a nikoliv oznámení
o přiznání náhrady důchodu. Jednalo se o případ její sestry Ing. R. S. (r. č. X) a dalších dvou
občanek Kazachstánu, Z. B. (r. č. X) a Z. G. (r. č. X). Dále uvedla, že před odchodem do
starobního důchodu dosahovala nadprůměrných výdělků, z nichž v České republice odváděla
pojistné na sociální zabezpečení. Přitom přišla do ČR na pozvání její vlády, která jí i jejím
krajanům před odchodem z Kazachstánu slíbila, že při rozhodování o starobním důchodu budou
započteny doby pojištění, které získali na území bývalého SSSR na základě Dohody. Po ukončení
aplikace této Dohody ze strany ČR tak tyto osoby ze dne na den přišly o možnost získat
přiměřené zabezpečení ve stáří. Žalobkyně dále podotkla, že pokud by požádala stěžovatelku
o přiznání předčasného starobního důchodu podle ustanovení §31 zákona č. 155/1995 Sb.,
o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů nejpozději k datu 22. 9. 2009, byla by jí
důchodová dávka přiznána ve mnohem větší výši. Proto se cítí poškozena na svém právu na
přiměřené zabezpečení ve stáří garantovaném čl. 30 Listiny. Žalobkyně se domnívá, že právní akt,
jímž byla zrušena smlouva, by měl působit toliko do budoucnosti, tzn. zrušit legitimní očekávání
toliko v tom směru, že dotčeným osobám nebudou započteny doby pojištění získané na zemí
bývalého smluvního partnera po ukončení aplikace Dohody. Neměl by však podle jejího názoru
narušit legitimní očekávání ve vztahu k dobám získaným v minulosti. Žalobkyně má za to, že
k zajištění přiměřeného zabezpečení ve stáří by bývalo postačovalo i to, kdyby zákonodárce
dotčeným osobám umožnil se dodatečně přihlásit za doby pojištění a zaplatit za ně pojistné.
Žalobkyně se domnívá, že jí měla být jako doba pojištění při rozhodování o její dávce ve stáří
započtena i doba pojištění, kterou získala v Kazachstánu, a to nejen pro nárok na dávku, ale i pro
její výši. K procesnímu postupu stěžovatelky žalobkyně uvedla, že náhrada důchodu je přiznávána
pouze krajanům, kteří do ČR přišli ve čtvrté, nikoliv třetí vlně přesídlení. Žalobkyně se svou
rodinou přišla ve třetí vlně přesídlení. Pokud by náležela do osobního okruhu působnosti
usnesení vlády, které zakotvilo náhradu důchodu, stěžovatelka by ji přiznala automaticky a nebylo
by třeba, aby žádala ministra práce sociálních věcí o odstranění tvrdosti. Žalobkyně je toho
názoru, že o odstranění tvrdosti se rozhoduje nikoliv ve vztahu k náhradě důchodu, nýbrž ve
vztahu k důchodu jako takovému. Stěžovatelka nerealizuje rozhodnutí ministra práce a sociálních
věcí o odstranění tvrdosti, ale v souladu s ustanovením §56 odst. 1 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb. dodatečně zjistí, že podmínky nároku na důchod, které původně nepovažovala za splněné,
jsou nyní splněny a je povinna rozhodnout o změně důchodu. Rozhodnutí ministra práce
a sociálních věcí o odstranění tvrdosti tak soudnímu přezkumu nepodléhá, avšak rozhodnutí
stěžovatelky ano, jelikož se ničím neodlišuje od běžného rozhodování o důchodu, kde jsou
všechny podmínky nároku splněny bez nutnosti odstranění tvrdosti. Po vydání rozhodnutí
o odstranění tvrdosti tedy měla stěžovatelka vydat rozhodnutí o důchodové dávce podle zákona,
nikoliv oznámení o náhradě důchodu jako právně neupravený pakt. Skutečnost že náklady
na výplatu této dávky jsou hrazeny nikoliv z důchodového fondu, ale jiné kapitoly státního
rozpočtu, nemůže mít na jeho právní postavení žádný vliv.
Ze správního spisu stěžovatelky Nejvyšší správní soud zjistil následující relevantní
skutečnosti pro posouzení věci.
Žalobkyně pochází z Kazachstánu, přičemž do ČR přesídlila v listopadu roku 1997
a od roku 2003 má české občanství. Přesídlila na území ČR v souladu s usnesením vlády č. 72
ze dne 17. 1. 1996 o zásadách politiky vlády ČR ve vztahu k přesídlování cizinců s prokázaným
českým původem žijícím v zahraničí. Důchodový věk podle českých předpisů dovršila dne
30. 4. 2010. Žalobkyně uplatnila dne 1. 2. 2010 žádost o starobní důchod, která jí byla
rozhodnutím stěžovatelky ze dne 2. 6. 2010 zamítnuta, jelikož nezískala v ČR potřebnou dobu
pojištění, a to 26 let doby pojištění, nýbrž pouze 20 roků a 144 dnů pojištění. Toto rozhodnutí
bylo potvrzeno i v námitkovém řízení rozhodnutím ze dne 12. 10. 2010, č. j. X.
Žalobkyně podala dne 22. 7. 2010 žádost o prominutí tvrdosti zákona podle ustanovení
§4 odst. 3 zákona č. 582/1991 Sb. Rozhodnutím ze dne 9. 2. 2011, č.j. 2011/9539-71 ministr
práce a sociálních věcí částečně vyhověl žádosti žalobkyně o odstranění tvrdosti při provádění
sociálního zabezpečení.
Stěžovatelka vydala dne 13. 4. 2011 oznámení o přiznání náhrady důchodu ve smyslu
usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006 na základě pověření ministra práce a sociálních věcí
podle §4 odst. 3 a §106 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního
zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, ve výši 4.929 Kč měsíčně. V odůvodnění uvedla,
že usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006 se vztahuje na osoby s prokázaným českým
původem, které přesídlily do ČR z Kazachstánu na základě pozvání ČR. Náhrada důchodu není
dávkou důchodového pojištění ve smyslu zákona č. 155/1995 Sb. a náklady na jejich výplatu jsou
hrazeny z finančních prostředků státního rozpočtu určených na zabezpečení uprchlíků
a přesídlenců. Náhradu starobního důchodu lze poskytovat ode dne splnění výše uvedených
podmínek, nejdříve však ode dne přesídlení. Žalobkyně dosáhla důchodového věku podle
českých předpisů dne 30. 4. 2010. Základní složka náhrady odpovídá základní výměře důchodu
z českého důchodového pojištění ke dni, od něhož se náhrada poskytuje, tedy 2.230 Kč měsíčně.
Výše procentní složky náhrady se stanoví obdobně jako výše procentní výměry odpovídajícího
českého důchodu. Žalobkyně dosáhla v ČR dobu pojištění v délce 5.160 dní, z čehož vyplývá
výše procentní složky 2.699 Kč měsíčně. Celkově žalobkyně získala s přihlédnutím k dobám
pojištění získaným v Kazachstánu příp. ve třetím státě dobu pojištění v délce 15.125 dnů,
tj. 41 roků a 160 dnů. Žalobkyni byla zhodnocena celková doba pojištění pro vznik nároku
na náhradu důchodu. Tímto rozhodnutím stěžovatelka provedla rozhodnutí ministra práce
a sociálních věcí ze dne 9. 2. 2011, č.j. 2011/9539-71. V poučení tohoto oznámení bylo uvedeno,
že se proti němu nepřipouští žádný řádný ani mimořádný opravný prostředek ve správním řízení,
ani žaloba ve správním soudnictví.
V námitkách proti tomuto oznámení ze dne 20. 4. 2011 žalobkyně poukázala
na nesrovnalosti v oznámení o výplatě dávky a na to, že jí nebyl jako příloha oznámení zaslán
osobní list důchodového pojištění. Z odůvodnění vyplývá, že ministr práce a sociálních věcí vzal
v úvahu skutečnost, že Dohoda již nemohla být na nárok žalobkyně aplikována, neboť
stěžovatelka dovršila důchodový věk až k datu 30. 4. 2010, tedy až po skončení účinnosti Dohody
vůči Kazachstánu, která skončila ke dni 23. 9. 2009. V případě žalobkyně mělo být postupováno
jako u osob ve stejné situaci, které však do ČR přicestovaly na základě usnesení vlády č. 1248
ze dne postupu při dokončení přesídlení osob s prokázaným českým původem z Kazachstánu
ze dne 1. 11. 2006. Na základě tohoto usnesení žalobkyni náleží náhrada důchodu jako opakující
se peněžní částka starobního důchodu ve výši náhrady důchodu za doby pojištění v ČR.
Stěžovatelka na to vydala usnesení ze dne 5. 5. 2011 ve smyslu §70 správního řádu,
jímž opravila oznámení ze dne 13. 4. 2011 v části týkající se oznámení o výplatě dávky. V poučení
tohoto usnesení uvedla, že je proti němu přípustné odvolání ve lhůtě do 15 dnů ode dne
následujícího po dni oznámení tohoto usnesení. Kromě toho stěžovatelka zaslala žalobkyni
osobní list důchodového pojištění.
Žalobkyně na to podala námitku ze dne 16. 5. 2011, v níž uvedla, že výsledná dávka
je velmi nízká, neboť doby pojištění získané v Kazachstánu stěžovatelka započetla jen pro účely
vzniku nároku na důchodovou dávku, nikoliv však pro stanovení její výše. Žalobkyně namítala,
že jí měly být při rozhodování o výši jejího starobního důchodu započteny i doby důchodového
pojištění, které získala v Kazachstánu. O této námitce bylo rozhodnuto napadeným rozhodnutím.
Náhrada důchodu přiznaná podle oznámení ze dne 13. 4. 2011 byla poté stěžovatelkou
zvýšena oznámením o úpravě náhrady důchodu ze dne 27. 9. 2011, kterým byla zvýšena náhrada
starobního důchodu z původně vypočítaných 4.929 Kč na 6.380 Kč, neboť byly zohledněny
doby péče o dvě děti jako české doby důchodového pojištění podle §5 odst. 1 písm. r) zákona
č. 155/1995 Sb., avšak ani poté k dobám pojištění získaným v Kazachstánu stěžovatelka
nepřihlédla, což je zřejmé i z připojeného osobního listu důchodového pojištění.
Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti, přičemž
zjistil, že je podána osobou oprávněnou a je proti napadenému rozsudku přípustná za podmínek
ustanovení §102 a §104 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu i řízení, jež jeho
vydání předcházelo, v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., neshledal přitom vady, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti; vázán rozsahem a důvody, které stěžovatelka uplatnila
ve své kasační stížnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud v prvé řadě podotýká, že v předmětné věci mezi stranami existuje
spor o to, zda má být při výpočtu náhrady důchodu žalobkyně zohledněna doba pojištění získaná
žalobkyní v Kazachstánu od 2. 1. 1986 do 31. 10. 1997 i pro výpočet procentní výměry,
anebo zda je třeba ji zohlednit pouze při posouzení splnění podmínek nároku. Toto meritum
věci však krajský soud neposuzoval. Rozhodovacím důvodem napadeného rozsudku je právní
názor krajského soudu, že oznámení stěžovatelky o přiznání náhrady důchodu je rozhodnutím
jak ve smyslu §65 s. ř. s., tak i ve smyslu §67 správního řádu a s ohledem na speciální
právní úpravu obsaženou v §88 odst. 8 zákona č. 582/1991 Sb. tedy má být kvalifikováno
jako rozhodnutí ve věcech důchodového pojištění [srv. §3 odst. 3 písm. b) a d) až f) zákona
č. 582/1991 Sb.] a zda je či není přezkoumatelné v řízení o námitkách vedeném
před stěžovatelkou. Proto může být předmětem přezkumu v tomto řízení o kasační stížnosti
pouze tato právní otázka.
Nejvyšší správní soud považuje za vhodné hned v úvodu podotknout, že povaha
předmětného oznámení o náhradě důchodu a napadeného rozhodnutí o námitkách determinuje
samotné možnosti přezkumu těchto aktů ve správním soudnictví. Aby bylo možno správně
usoudit o povaze těchto aktů, je třeba podrobnějšího zkoumání právního podkladu, na základě
něhož bylo oznámení o náhradě důchodu ze dne 13. 4. 2011 vydáno. Následně je pak třeba
uvážit, jak lze kvalifikovat napadené rozhodnutí stěžovatelky o námitkách proti předmětnému
oznámení.
Podle ustanovení §4 zákona č. 582/1991 Sb. platí, že ministr práce a sociálních věcí může
odstraňovat tvrdosti, které by se vyskytly při provádění sociálního zabezpečení, a může pověřit
správy sociálního zabezpečení, aby odstraňovaly tvrdosti v jednotlivých případech.
Podle §106 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb. platí, že tvrdost předpisů o sociálním zabezpečení
lze odstranit na základě písemné a odůvodněné žádosti občana, v jehož prospěch má být tvrdost odstraněna.
V nové žádosti o odstranění tvrdosti nemohou být uplatněny stejné důvody, které již obsahovala žádost původní;
při opakování těchto důvodů bude nová žádost odložena a žadatel bude o tomto vyrozuměn. Na řízení o žádosti
o odstranění tvrdosti se nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Řízení o žádosti o odstranění tvrdosti nelze
zahájit, popřípadě v něm pokračovat, po dobu, po kterou probíhá přezkumné řízení soudní. Rozhodnutí
o žádosti o odstranění tvrdosti předpisů o sociální m zabezpečení jsou vyloučena
ze soudního přezkumu.
Podle ustanovení §4 zákona č. 155/1995 Sb. platí, že ze systému českého důchodového
pojištění se poskytují tyto důchody: a) starobní, b) invalidní, c) vdovský a vdovecký, d) sirotčí.
Podle ustanovení §88 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb. platí, že proti rozhodnutí orgánů
sociálního zabezpečení uvedených v §3 odst. 3 písm. b) a d) až f) ve věcech důchodového pojištění
lze jako řádný opravný prostředek podat písemné námitky do 30 dnů ode dne jeho oznámení účastníku řízení.
Podle ustanovení §88 odst. 8 zákona č. 582/1991 Sb. platí, že Není-li v odstavcích 1 až 6 a 9
stanoveno jinak, vztahuje se na řízení o námitkách, na rozhodnutí o námitkách a na přezkumné řízení a obnovu
řízení, která se týkají rozhodnutí o námitkách, správní řád s tím, že §90 odst. 1 písm. b), §90 odst. 3 a §90
odst. 6 věta druhá správního řádu se nepoužijí, a po dobu, po kterou probíhá přezkumné řízení soudní, lhůty
uvedené v §97 odst. 2 a §100 odst. 2 správního řádu neplynou, a přezkumné řízení ani obnovu řízení, která
se týkají rozhodnutí o námitkách, nelze zahájit, popřípadě v nich pokračovat. Z citovaných ustanovení jasně
vyplývá, že řízení o námitkách je zvláštním správním řízením, pro něž subsidiárně platí správní
řád, a jehož předmětem je přezkum rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení ve smyslu zákona
č. 582/1991 Sb. ve spojení s definičními ustanoveními správního řádu vztahujícími se k pojmu
rozhodnutí (§9 a §67 správního řádu). Podle ustanovení §92 odst. 1 správního řádu platí,
že opožděné nebo nepřípustné odvolání odvolací správní orgán zamítne . Jestliže rozhodnutí
již nabylo právní moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí
v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení
přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné
odvolání jako podnět k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí.
Oznámením o náhradě důchodu stěžovatelka však nerozhodovala o žádné z dávek
důchodového pojištění vymezených v §4 zákona č. 155/1995 Sb., neboť žalobkyni nárok
na dávku ze systému českého důchodového pojištění nevznikl. Tento právní status předmětného
peněžitého plnění vypláceného Českou republikou jako náhrada důchodu je reflektován
i faktickým (ekonomickým) mechanismem financování těchto plateb z jiné rozpočtové kapitoly
(všeobecné pokladní správy), a nikoliv z účtu důchodového pojištění. Ani zde nehraje zásadní roli
mechanismus výpočtu náhrady důchodu. Zásadní charakteristiku dávky důchodového pojištění
tvoří její účel a podmínky vzniku nároku na tuto dávku. Oznámení o náhradě důchodu vydané
podle citovaného usnesení vlády sice má obdobný účel, jako starobní důchod, avšak vyplývá
z odlišných podmínek, na základě nichž bylo právo na toto peněžité plnění ze státního rozpočtu
žalobkyni přiznáno. Zákon č. 582/1991 Sb. v ustanovení §86 odst. 2 sám určuje některé situace,
za nichž se o dávkách důchodového pojištění nevydává písemné rozhodnutí (např.
při hromadném zvyšování dávek, oznámení o výplatě dávky apod.). Předmětné oznámení
o náhradě důchodu však nemá obdobný charakter jako kupř. oznámení o výplatě, které
je součástí rozhodnutí o přiznání dávky důchodového pojištění, anebo oznámení o zvýšení
důchodu v důsledku jeho valorizace (viz k tomu zejm. rozsudek ze dne 9. 3. 2005,
č. j. 3 Ads 15/2004 - 54, publ. pod č. Sb. NSS 1033/2007 dále také rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 12. 2006, č. j. 3 Ads 80/2006 - 49, publ. pod č. Sb. NSS 1074/2007);
nehledě na to, že samo obsahuje obdobnou část nazvanou jako „oznámení o výplatě“. Jeho odlišnost
spočívá v tom, že na rozdíl od těchto oznámení nenavazuje na předchozí rozhodnutí o nároku
a výši důchodové dávky, nýbrž originárně určuje výši dávky, kterou je stěžovatelka povinna
vyplácet oprávněné žalobkyni.
Jak vyplývá ze správního spisu i shodných tvrzení účastníků, podkladem pro vydání
tohoto úkonu stěžovatelky se stalo na prvním místě usnesení vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006.
Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že toto usnesení vlády má tzv. vnější
efekt, což znamená, že byť se formálně jedná o interní akt vlády, tak rozhodnutí, které je jeho
obsahem, mělo v jistém smyslu dopad na postavení subjektů mimo orgány moci výkonné.
Stěžovatelka se přitom do České republiky přesídlila ještě na základě obdobného předchozího
usnesení vlády č. 72 ze dne 17. 1. 1996, které taktéž počítalo s obdobnými náhradami důchodu.
K režimu těchto náhrad důchodu se právě v nyní projednávané věci vyjádřil i Ústavní
soud ČR ve svém usnesení ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. III. ÚS 2452/11, jímž rozhodl o ústavní
stížnosti žalobkyně podané přímo proti předmětnému oznámení o náhradě důchodu. Ústavní
soud ČR v tomto usnesení konstatoval, že „Řešení, které přijala vláda a které vedlo k poskytování
"náhrad důchodu" cestou odstranění tvrdosti zákona, do značné míry vyřešilo potřebu zajistit přesídlivším
krajanům, kteří nesplní podmínky pro nárok na starobní důchod podle zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém
pojištění, z důvodu nedostatečné doby pojištění, zabezpečení ve stáří na základní úrovni. Neexistuje-li totiž veřejné
subjektivní právo, není zde nic, co by byl soud kompetentní přezkoumávat a na čem by mohl být stěžovatel krácen.
Na odstranění tvrdosti není právní nárok a je na zvážení ministra, zda s přihlédnutím k okolnostem každého
jednotlivého případu žádosti vyhoví či nikoli. V posuzované věci takové žádosti ministr vyhověl (ústavní stížnost
tak nemíří do zamítavého výroku, nýbrž se domáhá výhodnější výše plnění), a tím spíše musí Ústavní soud setrvat
na shora uvedené judikatuře s tím, že takový návrh se nachází mimo dosah jeho zásahu, neboť sám akt není svou
povahou způsobilý zasáhnout sféru ústavních práv stěžovatelky. Práva zakotveného v čl. 30 odst. 1 Listiny
se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádí (čl. 41 odst. 1 Listiny). Stěžovatelka
ostatně ani netvrdí, že by byla v rámci předpisu o důchodovém pojištění diskriminována.“ Skutečnost,
že žalobkyně pobírá určité peněžité plnění jako náhradu důchodové dávky od českého nositele
pojištění, je tedy založena na uvedených dvou aktech českých orgánů veřejné moci (citovaném
usnesení vlády ČR a rozhodnutí o odstranění tvrdosti), nikoliv však přímo v zákonné úpravě
důchodového pojištění. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že stěžovatelka
při výpočtu náhrady starobního důchodu postupovala per analogiam podle právních předpisů
upravujících důchodové pojištění, jakoby se jednalo o skutečný starobní důchod.
Z citovaných závěrů usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 2. 2013, sp. zn. III. ÚS
2452/11, jimiž se Nejvyšší správní soud cítí být vázán i pro posouzení zákonnosti předmětných
aktů stěžovatelky, jednoznačně vyplývá několik zásadních závěrů vztahujících se k meritu
předmětné věci. Ústavní soud ČR především potvrdil závěr vyplývající z jazykově-logického
a systematického výkladu ustanovení §4 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb. a dovodil, že peněžité
plnění poukazované žalobkyně ze strany České republiky není starobním důchodem,
na nějž by žalobkyni svědčil zákonný nárok. Tím méně pak může být takový postup orgánů
České republiky hodnocen z hlediska ústavně zaručeného práva na přiměřené hmotné
zabezpečení ve stáří (čl. 30 Listiny). Nejedná-li se o důchodovou dávku, pak jde svou povahou
o nenárokové plnění ze státního rozpočtu, jehož výše se podpůrně stanovuje za užití právních
předpisů důchodového pojištění, avšak samo o sobě není plněním z tohoto systému.
Dále Ústavní soud vyloučil, že by se žalobkyně mohla dovolávat porušení práva na přiměřené
hmotné zabezpečení ve stáří ve smyslu čl. 30 Listiny.
Nejvyšší správní soud v tomto ohledu rovněž zvažoval, zda se nejedná o veřejné
subjektivní právo vzniklé na základě správního uvážení ministra práce a sociálních věcí, který
částečně prominul tvrdost předpisů sociálního zabezpečení a umožnil zápočet dob pojištění
žalobkyně získaných v Kazachstánu, neboť i na základě správní úvahy mohou originárně vznikat
veřejná hmotná subjektivní práva chráněná zákonným právem. O takové subjektivní právo
se však jednat nemůže, neboť ministr práce a sociálních věcí je oprávněn prominout tvrdost
předpisů sociálního zabezpečení. O tu se však ve své podstatě v předmětné věci nejednalo, neboť
žalobkyně na základě předmětného rozhodnutí o odstranění tvrdosti nezískala nárok na starobní
důchod, nýbrž na „náhradu“ starobního důchodu. Zákon ovšem nedává ministru práce
a sociálních věcí právo rozhodovat mimo rámec právních předpisů o sociálním zabezpečení
a zakládat tak nárok na výplatu „jiné“ důchodové dávky. Jestliže byl ministr práce a sociálních
věcí k takovému postupu pověřen usnesením vlády č. 1248 ze dne 1. 11. 2006, pak se jednalo
o akt praeter legem, nikoliv secundum legem, a ve své podstatě šlo pouze o realizaci politického
rozhodnutí vlády ČR za pomoci subordinačních mechanismů státní správy. Z právního hlediska
tak rozhodnutí ministra práce a sociálních věcí nepředstavuje titul (causu) pro získání veřejného
subjektivního práva žalobkyně na „kvazi“ důchodovou dávku.
Pokud proti předmětnému oznámení o náhradě starobního důchodu žalobkyně podala
námitky, nemohly být považovány stěžovatelkou za přípustné, neboť - jak bylo výše podrobně
zdůvodněno - předmětné oznámení nepředstavuje rozhodnutí o důchodové dávce. V takovém
případě stěžovatelka postupovala naprosto správně, pokud o námitkách rozhodla ve smyslu §88
odst. 8 a subsidiárně podle §92 správního řádu tak, že je zamítla z důvodu nepřípustnosti.
Napadené rozhodnutí tedy zasahovalo do právní sféry žalobkyně tím, že autoritativně
deklarovalo, že předmětné oznámení o náhradě důchodu není individuálním správním aktem
přezkoumatelným v námitkovém řízení. Zároveň zasáhlo i do procesních práv žalobkyně, neboť
jí upřelo věcný přezkum napadeného oznámení o přiznání náhrady důchodu ve správním řízení,
jehož se domáhala. V tomto ohledu je třeba napadené rozhodnutí vnímat jako rozhodnutí
ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. a žalobu podanou proti němu jako přípustný
prostředek ochrany práv (viz k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 6. 2007, č. j. 5 As 13/2006 – 46, publ. pod č. 1427/2008 Sb. NSS, dále také
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, č. j. 8 Afs 2/2009 - 12, přístupné
na www.nssoud.cz).
Z těchto právních východisek je zapotřebí přezkoumat právní názory krajského soudu
vyjádřené v odůvodnění napadeného rozsudku, a to z pohledu stěžovatelkou uplatněného
kasačního důvodu v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatelce je třeba přisvědčit v tom, že krajský
soud nevyložil předmětnou právní úpravu správně, pokud dospěl k závěru, že předmětné
oznámení mělo povahu správního rozhodnutí ve smyslu §88 odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb.
a §67 správního řádu. Tento právní názor je z výše uvedených důvodů nesprávný a zakládá
nezákonnost napadeného rozsudku. Z toho nutně vyplývá, že i závazný právní názor krajského
soudu, jímž uložil stěžovatelce přezkoumat předmětné oznámení o náhradě důchodu v (dalším)
námitkovém řízení po zrušení napadeného rozhodnutí, je nesprávný ve smyslu ustanovení §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud k tomu dále podotýká, že za tohoto stavu věci, kdy se pak
nejednalo, jak je výše zdůvodněno, o rozhodnutí ve věci dávek důchodového pojištění,
je pak do jisté míry souvisejícím procesním důsledkem jiné právní kvalifikace předmětného
oznámení o náhradě důchodu, že k projednání a rozhodnutí věci také zřejmě nebyl příslušný
krajský soud složený ze specializované samosoudkyně podle ustanovení §31 odst. 2 s. ř. s.,
nýbrž krajský soud ve složení tříčlenného senátu podle rozvrhu práce tohoto krajského soudu,
a to i přesto, že se napadené rozhodnutí bylo vydáno orgánem důchodového pojištění
(stěžovatelkou). Podle ustanovení §31 odst. 2 s. ř. s. totiž rozhoduje krajský soud v obsazení
specializovaným samosoudcem „ve věcech důchodového pojištění“ a v dalších tam vyjmenovaných
případech. Jestliže však náhrada důchodu, kterou žalobkyně pobírá ze státního rozpočtu, nemá
povahu důchodové dávky, nejde o věc důchodového pojištění. Krajský soud tedy bude povinen
při vázanosti právním názorem obsaženým v tomto rozsudku opětovně vyhodnotit podmínky
složení soudu pro projednání předmětné žaloby proti napadenému rozhodnutí stěžovatelky.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto zrušil napadený rozsudek pro nezákonnost §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V něm bude krajský soud povinen postupovat podle
závazného právního názoru obsaženého v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.) rozhodne krajský soud
ve svém novém rozhodnutí o věci samé.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. května 2014
JUDr. Petr Průcha
předseda senátu