ECLI:CZ:NSS:2014:3.AS.1.2014:20
sp. zn. 3 As 1/2014 - 20
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: Jablonecká
energetická a.s., (dříve Jablonecká teplárenská a realitní, a.s.), se sídlem Liberecká 4191/120,
Jablonec nad Nisou, proti žalovanému: Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem
U Jezu 642/2a, Liberec, o přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 1. 2012, č. j. OÚPSŘ
363/2011- 330- rozh., o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí
nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 31. 10. 2013, č. j. 59 A 31/2012 – 61,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 31. 10. 2013,
č. j. 59 A 31/2012 – 61, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedený
rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, kterým bylo zrušeno jeho
rozhodnutí ze dne 17. 1. 2012, č. j. OÚPSŘ 363/2011-330-rozh., a dále prvoinstanční usnesení
Městského úřadu Jablonec nad Nisou ze dne 3. 10. 2011, č. j. SÚ 93313/2011, a věc byla vrácena
žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud při svém rozhodování vycházel z následujícího
skutkového stavu:
Dne 11. 2. 2011 obdržel Městský úřad Jablonec nad Nisou, odbor stavebního a životního
prostředí, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“), žádost Společenství vlastníků bytů
Liberecká 40 a 42 o vydání stavebního povolení na stavbu „instalace tepelného čerpadla
a plynových kotlů pro vytápění obytného domu v Jablonci nad Nisou, Liberecká 40 a 42“.
Stavební úřad provedl na základě výzvy žalobce dne 31. 5. 2011 kontrolní prohlídku, při níž bylo
zjištěno, že v prostoru původní prádelny byly provedeny stavební úpravy za účelem změny
vytápění objektu, původní prádelna byla rozdělena pomocí příček na prostor úklidové místnosti
a dva prostory s vlastní technologií pro změnu vytápění. Stavební úřad dále provedl kontrolní
prohlídku v prostorách určených pro objektovou předávací stanici a konstatoval, že v daném
prostoru je nainstalováno stávající technologické zařízení ve vlastnictví žalobce, ze kterého bylo
na základě ukončení smluvního vztahu o dodávkách a odběru tepla odstraněno měření tepla.
Z prostoru pro objektovou předávací stanici je vyveden pod stropem chodby kabel
k nefunkčnímu čidlu měření venkovní teploty. Přípojka tepla z venkovního prostoru
do objektové předávací stanice nebyla odstraněna, byla však uzavřena kulovými uzávěry
vlastníkem zařízení. Jelikož stavební úřad zjistil, že předmětná stavba již byla provedena,
usnesením ze dne 6. 6. 2011, č. j. 59889/2011, řízení o stavební povolení zastavil. Dne 3. 6. 2011
sdělil stavební úřad výsledek kontrolní prohlídky žalobci.
Stavebník (Společenství vlastníků bytů Liberecká 40 a 42) podal dne 12. 9. 2011 žádost
o dodatečné povolení předmětné stavby. Dne 21. 9. 2011 stavební úřad obdržel žádost žalobce
o účastenství v tomto řízení. Usnesením ze dne 3. 10. 2011, č. j. SÚ 93313/2011, rozhodl
stavební úřad o tom, že žalobce není účastníkem řízení vedeného pod sp. zn. 1559/2011/SÚ/Fa
ve věci dodatečného povolení stavby - stavební úpravy za účelem instalace nového zdroje
vytápění – blokové domovní teplárny (kotelny) pro objekt Liberecká 40/3423, 42/3422 Jablonec
nad Nisou. Stavební úřad totiž dospěl k závěru, že ačkoli v objektu zůstala část technologického
zařízení ve vlastnictví žalobce, který má k němu zajištěn trvalý přístup, nebylo do tohoto zařízení
dodatečně povolovanou stavbou jakkoli zasaženo. Tato stavba již byla odpojena od soustavy
napojené na dálkový teplovodní systém ve vlastnictví žalobce, jeho práva proto nemohou
být přímo dotčena.
Proti tomuto usnesení podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne
17. 1. 2012, č. j. OÚPSŘ 363/2011-330-rozh., zamítl.
Krajský soud při vymezení okruhu účastníků řízení o dodatečné povolení stavby vycházel
z rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 5. 2012, č. j. 22 A 92/2010 - 26,
publ. pod č. 2828/2013 Sb. NSS, v němž se uvádí, že „Účastníkem řízení o dodatečném povolení stavby
je ten, kdo by při řádném podání žádosti o stavební povolení byl účastníkem stavebního řízení; nedostatek
výslovného odkazu na §109 stavebního zákona z roku 2006 v ustanoveních o řízení o dodatečném povolení
stavby (v §129 odst. 3 citovaného zákona) je toliko výrazem legislativní nedůslednosti.“
Podle krajského soudu nebylo sporu o skutkových zjištěních stěžovatele o tom,
že smlouva o dodávkách tepla s žalobcem byla vypovězena a že zařízení žalobce, ačkoli bylo
„zaslepeno“ a nedodává již do domu teplo, je stále umístěno ve společných prostorách domu.
Krajský soud dospěl k závěru, že pokud má žalobce v objektu, v němž se nachází dodatečně
povolovaná stavba nové kotelny, stále zabudované vlastní zařízení, je třeba jej v souladu s §109
odst. 1 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění platném pro projednávanou věc, považovat za účastníka řízení. Je přitom zcela
bez významu, zda prostřednictvím zařízení žalobce dochází k dodávce tepla či nikoliv.
Na základě uvedeného krajský soud rozhodnutí stěžovatele zrušil podle §76 odst. 1 písm. a) a b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“),
a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vzhledem k tomu, že pochybení, pro které bylo napadené
rozhodnutí stěžovatele zrušeno, by nebylo možno zhojit v rámci odvolacího řízení, krajský soud
v souladu s §78 odst. 3 s. ř. s. zrušil i usnesení Městského úřadu Jablonec nad Nisou ze dne
3. 10. 2011, č. j. SÚ 93313/2011. Současně zavázal stěžovatele svým právním názorem k tomu,
aby v dalším řízení kladně posoudil žádost žalobce ze dne 21. 9. 2011 o účastenství v řízení
o dodatečném povolení stavby.
Podanou kasační stížností napadl stěžovatel rozsudek Krajského soudu v Ústí
nad Labem, pobočka v Liberci, z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítl,
že posouzení podmínek účastenství podle §27 odst. 2 správního řádu je otázkou uvážení
správního orgánu. K přiznání postavení účastníka řízení podle uvedeného ustanovení, resp. §109
odst. 1 písm. d) stavebního zákona, nestačí pouhá přítomnost práv majetkové povahy v blízkosti
předmětné stavby, ale je nutné současně posoudit i „přímou dotčenost“ práv žalobce. Stěžovatel
nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalobce měl být považován za účastníka řízení
na základě pouhé skutečnosti, že měl v objektu, kde byla provedena dodatečně povolovaná
stavba, své zařízení a s ním spojené právo odpovídající věcnému břemenu dle energetického
zákona. Krajský soud neuvedl žádný konkrétní důvod, na základě něhož by z uvedeného
věcného břemene vyplývalo právo žalobce účastnit se předmětného řízení. Stěžovatel poukázal
na to, že podle předložené projektové dokumentace se dodatečně povolovaná stavba nikterak
nedotýkala zařízení žalobce. Zařízení žalobce se již neprovozuje, v místnosti, kde se nachází,
nebyly provedeny žádné stavební úpravy v souvislosti s dodatečně povolovanou stavbou, není
zde umístěna žádná dodatečně povolovaná technologie, která by zajišťovala dodávku tepelné
energie do předmětného objektu. Práva žalobce tak v době vydání správních rozhodnutí nebyla
a ani nemohla být jakkoliv přímo dotčena. Stěžovatel dále namítl, že napadený rozsudek
je v příkrém rozporu se zásadou proporcionality. Připomněl, že předmětná stavba byla
provedena ještě před vydáním usnesení stavebního úřadu, při jejím provádění sám žalobce
poskytl součinnost (sám odpojil své zařízení CZT) a to s ohledem na ukončený občanskoprávní
smluvní vztah o dodávce tepla a teplé užitkové vody. Zrušením rozhodnutí stěžovatele
a usnesení stavebního úřadu se tento občanskoprávní vztah nemůže obnovit, nemůže se ani nijak
zlepšit postavení žalobce. Provedením stavby mu totiž nevznikla žádná škoda, rovněž nebyla
do budoucna omezena jeho práva k zařízení CZT, což žalobce ani sám netvrdil. Podle
stěžovatele je napadený rozsudek neproporcionálním zásahem i v tom smyslu, že může
zpochybnit již existující právní poměry stavebníka, např. smlouvu o dodávce plynu, koupě kotlů,
jejich reklamaci atd. Přestože soud svým rozsudkem zasáhl do práv stavebníka, nepřizval jej jako
zúčastněnou stranu do soudního řízení a odepřel mu tak možnost se k dané věci jakkoliv vyjádřit.
Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Ústí
nad Labem, pobočka v Liberci, z hlediska uplatněných stížních bodů, jakož i ve smyslu §109
odst. 3 s. ř. s., a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Spornou otázkou v projednávané věci bylo to, zda žalobce měl či neměl být účastníkem
řízení o dodatečném povolení stavby. Řízení o dodatečném povolení stavby je vedeno
dle ustanovení §129 odst. 3 stavebního zákona, které výslovně stanoví použití pouze ustanovení
§111 až §115 zákona. Tato ustanovení stavebního zákona však nikterak nevymezují okruh
účastníků řízení. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, č. j. 1 As
80/2008 – 67, www.nssoud.cz, je proto s ohledem na subsidiární použití správního řádu (§192
stavebního zákona) nezbytné užít definici účastníků řízení dle §27 správního řádu. Krajský soud
však v projednávané věci poukázal i na rozsudek Krajského soudu v Ostravě dne 23. 5. 2012,
č. j. 22 A 92/2010-26, publ. pod č. 2828/2013 Sb. NSS, podle něhož platí i v řízení
o dodatečném povolení stavby speciální úprava účastenství dle §109 stavebního zákona, neboť
není důvod, aby byl okruh účastníků řízení o dodatečném povolení stavby odlišný než v řízení
stavebním.
Z uvedeného je tedy zřejmé, že existují dva různé přístupy k vymezení účastenství v řízení
o dodatečném povolení stavby. Podle Nejvyššího správního soudu je v projednávané věci
podstatné, že §27 odst. 2 správního řádu i §109 stavebního zákona přiznávají postavení
účastníka řízení tomu, jehož právo může být v důsledku dodatečně povolované stavby
či v důsledku rozhodnutí o dodatečném povolení této stavby přímo dotčeno. Toto právo
je v §109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona konkretizováno jako vlastnické právo ke stavbě
na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, či právo odpovídající věcnému břemeni
k tomuto pozemku nebo stavbě. Na základě svého tvrzení o dotčení právě těchto práv se přitom
žalobce domáhal postavení účastníka.
Z uvedeného vyplývá, že pro posouzení otázky účastenství žalobce bylo v projednávané
věci nerozhodné, zda bylo aplikováno ustanovení §27 odst. 2 správního řádu či §109 odst. 1
písm. d) stavebního zákona. Při aplikaci kteréhokoli z obou ustanovení by totiž byla posouzena
zcela totožně.
Nejvyšší správní soud konečně upozorňuje, že ať už by bylo žalobci v projednávané věci
přiznáno postavení účastníka řízení podle správního řádu či podle stavebního zákona, jednalo
by se v souladu s §27 odst. 3 správního řádu o procesní postavení účastníka řízení dle §27
odst. 2 správního řádu. Podle 27 odst. 3 totiž mají osoby, jimž účastenství v řízení přiznává
zvláštní zákon, postavení účastníků podle odstavce 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit
nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.
V projednávané věci tak zbývá posoudit, zda mohla být práva žalobce navrhovanou
stavbou přímo dotčena. Nejvyšší správní soud zde připomíná, že pro úspěšnost námitky
vztahující se k účastenství řízení podle §27 odst. 2 správního řádu či §109 odst. 1 písm. d)
stavebního zákona postačuje potence dotčení práva. Dotčení práva osoby, která se domáhá
účastenství v řízení podle uvedeného ustanovení, tedy nemusí být reálným zásahem do jejích
práv. Postačí možnost, že k takovému dotčení může rozhodnutím vydaným v předmětném
správním řízení dojít.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že formulace přímého dotčení na právech dle §27 odst. 2
správního řádu či §109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona je neurčitým právním pojmem.
Neurčité právní pojmy nejsou obsahově jednoznačně a objektivně vymezeny, správní orgán
je povinen posoudit, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého právního pojmu či nikoliv
a z jakých důvodů. Soud ve správním soudnictví pak na základě žalobní námitky především
posuzuje, zda závěr správního orgánu týkající se rozsahu a obsahu neurčitého pojmu obstojí,
zda je dostatečně podepřen skutkovými zjištěními a právní posouzení odpovídá zásadám logiky.
Ze správního spisu i z rozhodnutí žalovaného vyplývá a mezi stranami není sporné,
že v domě, kde byla prováděna dodatečně povolovaná stavba, se nachází zařízení žalobce sloužící
k rozvodu tepelné energie. Kontrolní prohlídkou dne 31. 5. 2011 bylo zjištěno, že zařízení
žalobce bylo po ukončení smluvního vztahu o dodávkách tepelné energie mezi ním
a stavebníkem odpojeno, tj. bylo odstraněno měření dodávek tepla, přípojka tepla z venkovního
prostoru byla uzavřena kulovými uzávěry. Zařízení žalobce se nachází v jiné části stavbou
dotčené nemovitosti, v místnosti, kde se nachází, nebyly provedeny žádné stavební úpravy
v souvislosti s dodatečně povolovanou stavbou. Stěžovatel uzavřel, že v průběhu stavby nové
kotelny nebylo zasaženo do práv žalobce k jeho zařízení, do jeho vlastnického práva nebude
zasaženo ani během jejího provozu, žalobce má nadále možnost se svým zařízením nakládat.
Žalobce tudíž nenaplňuje definiční znaky účastenství dle §27 odst. 2 správního řádu, neboť
rozhodnutím o dodatečném povolení stavby nemohl být přímo dotčen na svých právech nebo
povinnostech.
Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že st ěžovatel ve svém
rozhodnutí možnost dotčení práv nebo povinností žalobce dodatečným povolením stavby
náležitě vypořádal a odůvodnil. Podle názoru Nejvyššího správního soudu jsou jím uvedené
závěry dostatečně opřené o zjištění vyplývající ze správního spisu, výklad neurčitého právního
pojmu „dotčení práv“ byl ze strany stěžovatele proveden v souladu se zákonem. Nejvyšší správní
soud tak odmítl výklad krajského soudu, podle něhož by pouhá přítomnost zařízení ve vlastnictví
žalobce v objektu dodatečně povolované stavby zakládala bez dalšího domněnku potenciálního
dotčení jeho práv. Akceptace tohoto výkladu by vedla k neodůvodněnému a zákonem
nezamýšlenému rozšíření okruhu účastníků řízení o dodatečném povolení stavby o okruh osob,
jimž svědčí vlastnické právo k některé části stavby či zařízení, která s dodatečně povolovanou
stavbou stavebně, funkčně ani jinak nesouvisí a možnost dotčení práv těchto osob se jeví
na základě obecně známých skutečností jako vyloučená. Každá taková osoba má samozřejmě
právo domáhat se účastenství v řízení, bude však úspěšná pouze v případě, kdy vzhledem
ke konkrétním podmínkám stavby prokáže alespoň potenciální možnost dotčení svých práv.
Žalobce dále v žalobě namítl, že má právo odpovídající věcnému břemeni spočívající
v přístupu ke svému zařízení. Žalobcem tvrzené právo odpovídající věcnému břemeni vyplývá
z §76 odst. 5 písm. b) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní
správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), podle
kterého držitel licence na rozvod tepelné energie má právo vstupovat a vjíždět na cizí
nemovitosti v souvislosti se zřizováním a provozem rozvodných zařízení. Nejvyšší správní soud
tato zákonem zakotvená oprávnění nezpochybňuje. Nicméně dospěl k závěru, že toto právo
žalobce nemůže být dodatečně povolovanou stavbou ani potenciálně nijak dotčeno, ostatně
ani žalobce žádné konkrétní dotčení či jeho příklad neuvádí. Přístup k zařízení žalobce a volné
nakládání s ním nemůže být prováděnou stavbou vzhledem k výše uvedeným skutkovým
okolnostem (jednoznačné prostorové a funkční oddělení zařízení žalobce a dodatečně
povolované stavby) žádným způsobem omezen. K námitce žalobce, že jeho zařízení bylo
i po provedeném odpojení částečně funkční (např. signalizace poruch – úniků), Nejvyšší správní
soud uvádí, že v projednávané věci je podstatné, že realizace dodatečně povolované stavby
i její provoz probíhá zcela odděleně od zařízení ve vlastnictví žalobce, vlastnická práva žalobce
tak nemohou být nikterak dotčena.
Nejvyšší správní soud uzavřel, že krajský soud pochybil, pokud žalobce označil
za účastníka řízení o dodatečném povolení stavby dle §109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona
pouze na základě existence vlastnického práva k zařízení, které podle nesporných skutkových
zjištění správního orgánu nemohlo být dodatečně povolovanou stavbou dotčeno. Krajský soud
se tak dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky ve smyslu §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto podle §110 odst. 1 s. ř. s. napadený rozsudek
Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu,
podle něhož v projednávané věci žalobce nesplňoval podmínky účastenství dle §27 odst. 2
správního řádu, resp. dle §109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, v řízení o dodatečném
povolení stavby.
Nejvyšší správní soud závěrem uvádí, že nepřisvědčil námitce stěžovatele, že krajský soud
pochybil, jestliže stavebníka (Společenství vlastníků bytů Liberecká 40 a 42) nevyrozuměl
o možnosti uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobce
v žalobě žádné potenciální osoby zúčastněné na řízení neoznačil, žádné osoby se v průběhu
řízení před krajským soudem tohoto postavení nedomáhaly, stěžovatel ani stavební úřad
při rozhodování o účastenství žalobce v řízení o dodatečném povolení stavby nejednaly
se stavebníkem jako s účastníkem řízení. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že napadené
rozhodnutí stěžovatele se týkalo výhradně postavení žalobce v řízení o dodatečném povolení
stavby, toto rozhodnutí mělo účinky jen vůči jeho osobě. Nejvyšší správní soud proto namítané
pochybení krajského soudu neshledal.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 5. listopadu 2014
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu