ECLI:CZ:NSS:2014:3.AS.131.2013:36
sp. zn. 3 As 131/2013 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Jana Vyklického a JUDr. Petra Průchy, v právní věci žalobkyně:
FARMAHUCUL, s. r. o., se sídlem Vítkovice v Krkonoších – Janova Hora 92, zastoupena
JUDr. Ing. Karin Lauftmanovou, advokátkou se sídlem Dušní 1, Praha l, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec 2, za účasti osob
zúčastněných na řízení: I) Ing. I. K., II) M. K., proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 6. 2012,
č. j. OÚPSŘ 126/2012-rozh., v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Hradci Králové ze dne 28. 11. 2013, č. j. 30 A 74/2012 – 40,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 28. 11. 2013, č. j. 30 A 74/2012 - 40,
se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Městského úřadu Jilemnice ze dne 16. 2. 2012, č. j. PDMUJI 2073/
2012/P1/Rozh, byla umístěna stavba „Stavba nového vleku v linii stávajícího vleku (BLV 1-H)“
na několika pozemcích v katastrálním území Vítkovice v Krkonoších. Proti územnímu
rozhodnutí se odvolala žalobkyně, ale její odvolání bylo rozhodnutím Krajského úřadu
Libereckého kraje (dále „stěžovatel“) ze dne 5. 6. 2012, č. j. OÚPSŘ 126/2012-rozh., zamítnuto
a prvoinstanční rozhodnutí potvrzeno.
Rozhodnutí stěžovatele napadla žalobkyně správní žalobou, v níž namítala nedostatky
v poučovací povinnosti správních orgánů, čímž jí bylo zamezeno v uplatnění všech námitek.
Správním orgánům rovněž vytýkala, že se nedostatečně zabývaly dopadem stavby na přilehlé
území a zásahem do jejího vlastnického práva k sousednímu pozemku. V tomto ohledu zmínila
i zásah do práva užívat pozemek jako zimní výběh pro chráněné plemeno huculských koní.
Správní žalobu uzavřela námitkou, že se správní orgány vůbec nezabývaly otázkou ochraného
pásma lyžařského vleku dle zákona č. 266/1994 Sb., o drahách (dále jen „zákon o drahách“).
Konkrétně poukázala na novelu tohoto zákona zákonem č. 191/2006 Sb., od jejíž účinnosti
se předmětný zákon vztahuje i na lyžařské vleky. V kontextu zákona o drahách poukázala
na existenci ochranného pásma (§8 zákona o drahách), které v daném případě zasahuje
na sousední pozemky ostatních vlastníků, což správní orgány nevzaly v potaz.
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové
Krajský soud v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 28. 11. 2013,
č. j. 30A 74/2012 – 40, napadeným nyní posuzovanou kasační stížností, rozhodnutí stěžovatele
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud neshledal důvodnou námitku zanedbání poučovací povinnosti správních
orgánů. Uvedl, že žalobkyně byla v oznámení o zahájení územního řízení poučena standardním
způsobem a to jak o koncentraci územního řízení, tak o důsledcích koncentrace na uplatnění
námitek. Dle krajského soudu byly dostatečně hodnoceny i dopady stavby na území. V tomto
ohledu soud zdůraznil, že pozemky, po kterých má vést sjezdová trať slouží jako sjezdovka
i v současnosti a v jejich využití tak nedochází k žádné právní ani faktické změně. Navíc sjezdová
trať nebyla předmětem územního řízení. Za nedůvodnou označil krajský soud rovněž námitku
nadměrného hluku. Z územního rozhodnutí vyplývá, že otázka hlukových vlivů na sousední
pozemky bude dále zkoumána v navazujícím stavebním řízení, v němž se bude žalobkyně moci
k tomuto problému vyjádřit.
Krajský soud se dále zabýval námitkou související s ochranným pásmem dle zákona
o drahách. Předně uvedl, že ustanovení tohoto zákona dopadají i na lyžařské vleky,
a to od účinnosti novely zákonem č. 191/2006 Sb. Dodal, že aplikace zákona o drahách
na lyžařské vleky vyplývá i z důvodové zprávy a byla jedním z hlavních důvodů uvedené novely.
Tuto skutečnost však správní orgány nezaznamenaly a stavebníka k potřebným úpravám
projektové dokumentace nevedly. Projektová dokumentace ke stavbě totiž vůbec nepočítá třeba
s existencí ochranného pásma. Krajský soud upozornil, že ochranné pásmo vzniká dle §8 odst. 1
zákona o drahách přímo ze zákona na základě rozhodnutí o umístění stavby, a právě proto
by měly být všechny okolnosti související s touto problematikou zkoumány v územním řízení.
Zdůraznil, že případný přesah ochranného pásma na sousední pozemky je jistě skutečností, která
může zasáhnout do práv jejich vlastníků, což by mohlo vyústit až v nemožnost vydat rozhodnutí
o umístění stavby.
Vzhledem k tomu, že se správní orgány vůbec nezabývaly souladem zamýšlené stavby
se zákonem o drahách, soud rozhodnutí zrušil z důvodu nepřezkoumatelnosti dle §76 odst. 1
písm, a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“).
Kasační stížnost
Kasační stížností ze dne 18. 12. 2013 napadá stěžovatel rozsudek krajského soudu
z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Především nesouhlasí s výkladem,
že se na lyžařské vleky vztahuje zákon o drahách bez výjimky.
Uvádí, že novelou zákona o drahách zákonem č. 191/2006 Sb. došlo pouze k tomu,
že tomuto zákonu podléhají lyžařské vleky, které lze materiálně podřadit pod definici pojmu
dráha. Na ostatní lyžařské vleky, které definici dráhy neodpovídají, se zákon o drahách
nevztahoval ani před novelou, a nevztahuje se ani po ní. Má za to, že na některé významné typy
dopravy se zákon o drahách nepochybně vztahuje, ale není přitom objektivně nutné, aby každá
stavba či zařízení, které se dráze pouze podobá, podléhala přísné regulaci předmětného zákona.
V tomto ohledu je dostatečná regulace, kterou poskytuje stavební zákon. Dle stěžovatele vychází
napadený rozsudek pouze z jazykového výkladu zákona.
Krajskému soudu stěžovatel dále vytýká, že do řízení nepřizval drážní správní úřad,
jako vedlejšího účastníka řízení. Uvádí, že v soudním řízení nezastupuje jiné správní orgány,
jejichž působnosti se posuzovaná otázka týká. Zajistit přítomnost dotčených správních orgánů
měl krajský soud v rámci řádného a spravedlivého projednání věci. Proto se domnívá, že bylo
povinností soudu obstarat si odborné stanovisko příslušného správního orgánu, které by zajistilo
věcnou správnost rozsudku.
Stěžovatel napadá tvrzení krajského soudu, že je lyžařský vlek drahou, a toto tvrzení
označuje jako spekulaci. Upozorňuje na nutnou dávku obezřetnosti při práci s ochrannými pásmy
a uzavírá, že u lyžařského vleku, který není drahou, neexistuje ani ochranné pásmo. Navíc
ani důvodová zpráva k zákonu č. 191/2006 Sb., neuvádí uvalení režimu ochranného pásma
na každý lyžařský vlek. Nedostatečnou argumentaci krajského soudu považuje stěžovatel
na důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku.
V závěru kasační stížnosti stěžovatel dodává, že při rozhodování vyšel jak z vymezení
jednotlivých kategorií drah v příslušném zákoně, tak z ustálené praxe, prováděné již za účinnosti
novelizovaného zákona o drahách. Uzavírá, že na lyžařské vleky nelze §8 zmiňovaného zákona
vztáhnout. Na podporu svých tvrzení přikládá i stanovisko drážního úřadu.
Vzhledem k výše uvedenému navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc mu vrátit
k dalšímu řízení.
Vyjádření ke kasační stížnosti
Žalobkyně se ke kasační stížnosti vyjádřila dne 25. 2. 2014. Má za to, že názor stěžovatele
je mylný a popírá smysl novely zákona o drahách, která byla motivována především zlepšením
technického stavu a bezpečnosti lyžařských vleků. Poukazuje na směrnici Evropského
parlamentu a Rady č. 2000/9/ES ze dne 20. 3. 2000, kde je lyžařský vlek zahrnut pod pojem
lanové dráhy. Domnívá se proto, že lyžařské vleky mohou pod pojem „dráha“ spadat. Dodává
také, že se ustanovení §8 zákona o drahách vztahuje na všechny typy drah a ne pouze za dráhy
železniční. V závěru vyjádření obhajuje jazykový výklad soudu a rozporuje námitku vztahující
se k přizvání drážního úřadu do soudního řízení. Kasační stížnost navrhuje zamítnout.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval problematikou přípustnosti kasační stížnosti
a dalších podstatných náležitostí. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou
oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná,
stěžovatel je v řízení zastoupen zaměstnankyní, která má vysokoškolské právnické vzdělání,
a jsou splněny i obsahové náležitosti dle §106 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud následně přezkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu
s ustanovením §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Stěžovatel uplatnil kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., aniž by pod
ně jednotlivé námitky explicitně podřadil. Přestože některé námitky směšují více kasačních
důvodů dohromady, stěžejní je nepochybně námitka týkající se právního hodnocení lyžařského
vleku podle smyslu charakteristiky dle zákona o drahách. Konkrétně lze za klíčovou označit
právní otázku, zda je na stavbu lyžařských vleků nutné aplikovat ochranná pásma dle ustanovení
§8 zákona o drahách. Ostatní námitky stěžejní argumentaci pouze doplňují. Z uvedeného
je tedy zřejmé, že kasační stížnost ve skutečnosti míří jen do právního posouzení dané věci,
a za relevantní kasační důvod lze proto označit pouze námitky ve smyslu §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s. Nejvyšší správní soud tak následně posuzoval, zda byl krajským soudem aplikován zákon
o drahách správně či nikoli.
Aplikaci ustanovení §8 zákona o drahách na lyžařské vleky dovodil krajský soud
ze změny provedené novelou dle zákona č. 191/2006 Sb. Před novelou obsahoval zákon
o drahách v §1 odst. 2 výslovnou výjimku aplikace tohoto zákona na lyžařské vleky. To bylo
zmiňovanou novelou změněno, neboť lyžařské vleky byly z výjimky odstraněny. S krajským
soudem i žalobkyní lze proto souhlasit, že od novely zákonem č. 191/2006 Sb. se zákon
o drahách vztahuje i na lyžařské vleky. Otázkou však zůstává, zda a jak lze na lyžařské vleky
aplikovat konkrétní ustanovení tohoto zákona, včetně jeho §8 o ochranných pás mech.
Dle stěžovatele tomu tak není. Argumentaci založil na rozlišování lyžařských vleků z hlediska
formálního a materiálního. Má za to, že pokud lyžařský vlek nelze pod dráhu v materiálním
smyslu podřadit, není možné na něj §8 zákona o drahách aplikovat. Žalobkyně se naopak
domnívá, že lyžařské vleky spadají pod lanové dráhy, a proto je na místě vztáhnout
na ně i předmětná ustanovení zákona o drahách.
S ohledem na argumentaci účastníků musel Nejvyšší správní soud nejprve vyřešit otázku,
zda lze lyžařské vleky podřadit pod lanové dráhy ve smyslu zákona o drahách. Zákon
v ustanovení §1 uvádí rozlišení drah železničních, tramvajových, trolejbusových a lanových.
Dráhou se rozumí cesta určená k pohybu drážních vozidel včetně pevných zařízení potřebných
pro zajištění bezpečnosti a plynulosti drážní dopravy (§2 odst. 1 předmětného zákona). Naproti
tomu lyžařské vleky zmiňuje zákon o drahách v hlavě třetí části páté v ustanovení §47 odst. 1,
kde jsou definována určená technická zařízení: „Technická zařízení tlaková, plynová, elektrická,
zdvihací, dopravní, pro ochranu před účinky atmosférické a statické elektřiny a pro ochranu před negativními
účinky zpětných trakčních proudů, která slouží k zabezpečení provozování dráhy nebo drážní dopravy nebo
lyžařských vleků, jsou určenými technickými zařízeními, která podléhají dozoru podle tohoto zákona.“
Dle tohoto ustanovení je tedy zařízení sloužící k provozování lyžařského vleku určeným
technickým zařízením. Jazykovým výkladem definice je možné odhalit, že zákonodárce mezi
lyžařskými vleky a dráhami rozlišuje. Vyplývá to z užití spojky „nebo“ v té části definice, kde jsou
vyjmenovány provozy, pro něž technická zařízení slouží. V daném případě se totiž jedná
o tři různé, i když libovolně zaměnitelné eventuality. V případě, kdy by byl lyžařský vlek pouze
speciálním druhem lanové dráhy, zcela nepochybně by jej nebylo nutné mezi uvedenými provozy
samostatně uvádět. Z jazykového výkladu lze tedy dovodit, že je lyžařský vlek jakýmsi speciálním
zařízením, které nespadá pod dráhy, ale uplatní se na něj režim určených technických zařízení.
Rozdílný režim lyžařských vleků a lanových drah podporuje i výklad teleologický, vycházející
ze smyslu zákona. Vodítkem k pochopení záměru zákonodárce je v daném případě důvodová
zpráva k zákonu č. 191/2006 Sb. Jednoznačné odlišení lyžařských vleků a lanových drah vyplývá
hned z prvé věty obecné části důvodové zprávy: „Lyžařské vleky jsou vedle lanových drah součástí
dopravní infrastruktury, která slouží v oblasti cestovního ruchu jako prostředek pro využití volného času
obyvatel.“ K povaze lyžařských vleků je dále v obecné části uvedeno, že „[p]ředložený návrh směřuje
především k zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu lyžařských vleků z hlediska technického zařízení,
přepravovaných osob a obsluhujícího personálu. K dosažení tohoto cíle je navrhováno zařazení lyžařských vleků
mezi určená technická zařízení podle zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách.“ (text důvodové zprávy
dostupný prostřednictvím digitálního repozitáře na adrese www.psp.cz). Zařazení lyžařských
vleků pod určená technická zařízení nakonec vyplývá i z vyhlášky Ministerstva dopravy
č. 100/1995 Sb., kterou se stanoví podmínky pro provoz, konstrukci a výrobu určených
technických zařízení a jejich konkretizace (Řád určených technických zařízení). Dle §1 odst. 6
písm. e) uvedené vyhlášky jsou totiž lyžařské vleky dopravním technickým zařízením. Na tomto
místě je vhodné připomenout princip jednoty a bezrozpornosti právního řádu, dle něhož je nutné
výklad zákona založit na vnímání jednotlivých právních pojmů napříč celým systémem práva.
Přihlédnout je proto nezbytné i k tomu, kam jsou lyžařské vleky zařazeny vyhláškou Ministerstva
dopravy.
Uvedený závěr nezpochybňuje (ve skutečnosti naopak podporuje) ani společné zařazení
lyžařských vleků a lanových drah ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/9/ES ze dne
20. 3. 2000, o lanových drahách pro dopravu osob. Definice užité v této směrnici jsou důležité
pro její účel, v daném kontextu směřující ke sjednocení technických podmínek lyžařských vleků
a lanových drah z hlediska bezpečnosti jejich provozu. Uvedená směrnice rovněž lanové dráhy
a lyžařské vleky odlišuje, ovšem to nebyl její účel. Proto se soustřeďuje na zdůraznění společných
požadavků pro oba typy zařízení, což z nich ovšem stejný druh zařízení nevytváří. Podstata věci
je zřetelně patrná z nařízení vlády č. 70/2002 Sb., o technických požadavcích na zařízení
pro dopravu osob, které představuje také implementační normu uvedené směrnice. Rozsah
úpravy, reflektující smysl směrnice, vyjadřuje §1 uvedeného nařízené vlády slovy: „Tímto nařízením
se v souladu s právem Evropských společenství 1) [směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/9/ES
ze dne 20. 3. 2000, o lanových drahách pro dopravu osob, pozn. NSS] a s mezinárodní smlouvou,
kterou je Česká republika vázána 2) a která byla vyhlášena ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních
smluv, stanoví technické požadavky na některá zařízení pro dopravu osob.“ Smyslem evropské i národní
úpravy je v daném kontextu unifikace podmínek bezpečného provozu technických zařízení
určitých součástí „dopravní infrastruktury“, nikoli jejich unifikace v obecném smyslu.
Z výše uvedeného výkladu je zřejmé, že lyžařský vlek není lanovou dráhou, ale spadá
do kategorie určených technických zařízení dle §47 zákona o drahách. Zbývá proto vyřešit
otázku, zda se i na určená technická zařízení vztahuje ustanovení §8 zákona o drahách, v němž
jsou zakotvena ochranná pásma dráhy.
Z hlediska systematiky zákona o drahách je ochranné pásmo dráhy specifikováno v části
druhé zákona, která se obecně vztahuje pouze na dráhy. Již z této skutečnosti je zřejmé, že §8
zákona se na lyžařské vleky nevztahuje, neboť ty jsou regulovány v části páté hlavě třetí zákona.
Především je to však patrné ze samotného znění §8 zákona o drahách, v němž se explicitně
uvádí, jak vypadají ochranná pásma pro dráhy celostátní, regionální, celostátní vybudované
pro rychlost větší než 160 km/h, vlečky, speciální dráhy, lanové dráhy a dráhy tramvajové
a trolejbusové. V uvedeném výčtu nejsou určená technická zařízení, popřípadě lyžařské vleky
vůbec uvedeny. Stejně přesvědčivý je i výklad logický. Jak bylo uvedeno, lyžařské vleky spadají
pod dopravní technická zařízení. Nahlédnutím do vyhlášky č. 100/1995 Sb. lze zjistit,
že do stejné kategorie spadají například pohyblivé schody, pohyblivé chodníky, elektrické,
pneumatické a hydraulické výtahy a další. Bylo by absurdní, aby se na taková zařízení vztahovala
ochranná pásma stejně, jako na daleko složitější drážní provozy. Nejvyšší správní soud
proto konstatuje, že na lyžařské vleky ustanovení §8 zákona o drahách nedopadá. Primárním
důvodem, proč jsou zákonem o drahách regulovány i lyžařské vleky je zajištění bezpečnosti
a plynulosti jejich provozu, což v praxi spočívá v dohledu, který nad lyžařskými vleky provádí
drážní úřad. Ten kontroluje a schvaluje, zda jsou lyžařské vleky způsobilé k provozu a rovněž
kontroluje, zda má obsluha takových vleků dostatečnou kvalifikaci (blíže k tomu ve vyhlášce
č. 100/1995 Sb.). Nic víc není možné z citované právní úpravy dovozovat.
Nad rámec nutného zdůvodnění lze poznamenat, že je samozřejmě možné, aby některé
zařízení pro dopravu lyžařů technickou povahou spadalo pod lanové (či jiné) dráhy. V takovém
případě by na něj dopadaly i veškeré podmínky, které zákon pro dráhy specifikuje. V nyní
posuzované věci však žalobkyně nic takového netvrdila, a nevyplývá to ani z projektové
dokumentace k zamýšlené stavbě. Předmětná stavba není žádná lanovka, naopak je přestavbou
stávajícího vleku se shodnou přepravní kapacitou. Z hlediska technického se jedná o zařízení,
které za pomoci tažného lana a jednomístných bubínkových unášečů táhne lyžaře ve stopě vleku
do svahu, což plně odpovídá charakteristice velmi jednoduchého lyžařského vleku.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud pochybil,
když na zamýšlený lyžařský vlek aplikoval podmínku ochranných pásem, která se vztahuje pouze
na dráhy a nikoli na určená technická zařízení, kam lyžařské vleky spadají. Kasační stížnost
je proto důvodná ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť krajský soud chybně vyhodnotil
dopad zákona o drahách na zamýšlenou stavbu.
Dalšími námitkami se Nejvyšší správní soud věcně nezabýval, neboť pro rozhodnutí
nemají žádný význam. Jen pro úplnost je však vhodné poznamenat, že drážní úřad nemohl
být k řízení před krajským soudem přizván jako vedlejší účastník, neboť institut vedlejšího
účastenství ve správním soudnictví nelze vůbec použít. Soudní řád správní totiž obsahuje vlastní
úpravu, jež dopadá na situace, kdy je do řízení umožněno vstoupit osobám odlišným
od účastníků, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného
rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny
jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 4. 2010, č. j. 8 Afs 54/2009 – 84). Ve správním soudnictví
k tomu slouží institut osoby zúčastněné na řízení (§34 s. ř. s.), kterou však jiný správní orgán
být nemůže. Krajský soud proto postupoval správně, když drážní úřad do řízení nezapojil.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je ve shora uvedeném rozsahu
důvodná, a proto napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátit k dalšímu řízení
(§110 odst. 1 s. ř. s.). V něm je krajský soud právním názorem Nejvyššího správního soudu
vázán (§110 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení rozhodne krajský soud i o nákladech řízení
o této kasační stížnosti (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. července 2014
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu