ECLI:CZ:NSS:2014:3.AS.16.2014:40
sp. zn. 3 As 16/2014 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců Mgr. Ing. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci ochrany
žalobce: E. S., zastoupeného JUDr. Pavlem Šímou, advokátem se sídlem náměstí Republiky 38,
Plzeň, před nezákonným zásahem žalované: Vězeňská služba České republiky, se sídlem
Soudní 1672/1a, Praha 4, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze
ze dne 13. 1. 2014, č. j. 8 A 194/2013 – 10,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce v záhlaví uvedené usnesení Městského
soudu v Praze, jímž byla podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. odmítnuta pro opožděnost jeho žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem žalované.
Nezákonný zásah spatřoval žalobce v tom, že do jeho osobního spisu byl založen dopis
č. j. VS 8/43/2011-50/OK/122 ze dne 1. 6. 2011, v němž ředitel odboru kontroly GŘ VS ČR
sděluje řediteli Vazební věznice Praha – Pankrác, že se žalobce chce pokusit dostat z vězení
na základě nových zdravotních posudků, které by měly obsahovat zprávy o nemožnosti
jeho pobytu ve výkonu trestu ze zdravotních důvodů a nutnosti operace mozku. Žalobce
však tuto operaci nenastoupí a okamžitě po propuštění odcestuje mimo území ČR. Žalobce
má velké dluhy a v ČR ho nic nedrží, ihned po přerušení výkonu trestu ze zdravotních důvodů
hodlá opustit ČR s tím, že již v minulosti se opakovaně pokusil za vysoký úplatek o odklad
výkonu trestu odnětí svobody. Listina má obsahovat výslovný pokyn k založení do osobního
spisu žalobce. Podle žalobce jsou všechny informace nepravdivé, přitom všechny jeho žádosti
o vynětí listiny ze spisu byly zamítnuty.
Městský soud v Praze vycházel při posouzení věci z následujícího skutkového stavu:
Dne 16. 8. 2013 bylo žalobci doručeno sdělení, kterým žalovaná zamítla jeho žádost o vyjmutí
informace obsažené ve výše citovaném dopisu z jeho osobního spisu. Tímto okamžikem
nejpozději se tedy žalobce dozvěděl o tomto zásahu.
Podle soudu tak začala dnem následujícím běžet propadná dvouměsíční lhůta k podání
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Tato lhůta uběhla marně dnem 17. 10. 2013,
žaloba podaná dne 3. 12. 2013 je opožděná.
Kasační stížnost podal žalobce (dále jen stěžovatel) z důvodu uvedeného v §103
odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy pro nezákonnost usnesení o odmítnutí žaloby. V něm namítal,
že k nezákonnému zásahu dochází každým dnem, kdy je předmětná listina ponechána
v jeho osobním spisu, neboť mu opakovaně a v některých případech trvale znepříjemňuje život
a výkon trestu odnětí svobody. Například usnesením Městského soudu v Praze ze dne
17. 6. 2011, sp. zn. Nt 906/2011 byl zamítnut návrh ředitele věznice na přerušení výkonu trestu
stěžovatele právě s odvoláním na uvedenou listinu. Ta má pak vliv na rozhodnutí i o jiných
žádostech stěžovatele, například o společné vycházky, využívání posilovny či účast
v zahradnickém kroužku. Stěžovatel se tak denně dozvídá o nezákonném zásahu, neboť denně
se zařazení listiny v jeho osobním spisu promítá do jeho života.
Stěžovatel proto navrhl, aby bylo napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušeno
a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu uplatněného stížního
bodu a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Mezi účastníky
nebyl sporný skutkový stav, proto Nejvyšší správní soud vycházel z výše popsaného.
K tomu považuje za vhodné doplnit, že sám stěžovatel připouští povědomost o existenci
dopisu ze dne 1. 6. 2011 již téměř od počátku jeho vydání, neboť právě o něj se opíral Městský
soud v Praze při svém rozhodnutí ze dne 17. 6. 2011. Bylo by tedy možno uvažovat nejen
o výrazně dřívějším počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty k podání žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, ale vzhledem k datu vydání listiny i o uběhnutí lhůty objektivní.
Jelikož však Městský soud v Praze opřel své rozhodnutí jen o zmeškání lhůty subjektivní
a i zde stanovil počátek běhu lhůty výrazně ve prospěch stěžovatele, aniž by to ovšem vedlo
k jejímu zachování, posoudil Nejvyšší správní soud věc na půdorysu takto vymezeném.
Podle §82 s. ř. s. ve znění účinném ke dni vydání předmětné listiny se mohl každý,
kdo tvrdil, že byl zkrácen na svých právech nezákonným zásahem správního orgánu, který není
rozhodnutím a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu zasaženo,
domáhat žalobou u soudu ochrany proti němu, trval-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo
hrozilo-li jeho opakování. Novelou s. ř. s. – zákonem č. 303/2011 Sb. pak byla z ustanovení §82
s účinností od 1. 1. 2012 vypuštěna podmínka trvání zásahu či jeho opakování a připuštěna
i možnost deklarace nezákonnosti zásahu již skončeného.
Podle §84 odst. 1 a 2 s. ř. s. musí být žaloba podána do dvou měsíců ode dne,
kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu, nejpozději lze žalobu podat do dvou let
od okamžiku, kdy k němu došlo. Zmeškání lhůty nelze prominout. Uvedené ustanovení nebylo
zmiňovanou novelou dotčeno.
Jak vyplývá z výše uvedeného, institut ochrany proti nezákonnému zásahu byl v původní
koncepci zamýšlen jako ochrana proti konání správního orgánu trvale zasahujícímu do práv
fyzických či právnických osob a i s přihlédnutím k této základní podmínce řízení byly
konstituovány lhůty pro podání žaloby. Novela soudního řádu správního kromě oné základní
ochrany rozšířila možnosti dotčených i na podání určovací žaloby na nezákonnost zásahů
již skončených, aniž by však jakkoliv změnila zákonnou úpravu lhůt či způsob jejich posuzování.
V projednávané věci ovšem dle tvrzení stěžovatele zásah stále trvá, takže se i po novele jedná
o „klasickou“ zásahovou žalobu.
Námitky stěžovatele se ve své podstatě opírají o právní názor, podle něhož za situace,
kdy do jeho osobního spisu byla vložena listina ze dne 1. 6. 2011 s jemu nepříznivými
informacemi a důsledky tohoto aktu stále trvají, se v souvislosti s tím každým dnem znovu
a znovu dozvídá o provedeném zásahu, takže mu subjektivní lhůta k podání žaloby ještě nemohla
uplynout.
Takovýto výklad však považuje Nejvyšší správní soud za neudržitelný. Pokud by platil
právní názor zastávaný stěžovatelem, dopadalo by ustanovení §84 s. ř. s. z případů uvedených
v §82 s. ř. s. jen na skončené zásahy, a to nejen pokud jde o lhůtu subjektivní, jak uvádí,
ale i lhůtu objektivní, neboť stejně tak by bylo možno tvrdit, že k novému počátku běhu
objektivní lhůty dochází každým dnem, kdy protiprávní stav trvá a kdy tedy ve smyslu §84
odst. 1 věta druhá s. ř. s. k zásahu dochází. Jinak řečeno, podle výkladu stěžovatele by ustanovení
o lhůtách k podání zásahové žaloby bylo k původnímu znění §82 s. ř. s. téměř obsoletní,
neboť by se vztahovalo jen na ukončené zásahy, u nichž by hrozilo jejich opakování, a po novele
by se vztahovalo pouze na onu nástavbovou složku určovacích žalob směřujících k deklaraci
nezákonnosti zásahu, v obou případech navíc s výrazným posunem počátku běhu lhůty oproti
běžné výkladové praxi. Takovýto cílový stav zákonodárce zajisté na mysli neměl a ustanovení
§84 s. ř. s. lze dle názoru Nejvyššího správního soudu vyložit rozumně pomocí klasických
výkladových metod, tedy především výkladu jazykového, historického a teleologického.
Úvodem je nutno předeslat, že procesním předpisem pro správní soudnictví byl před
1. 1. 2003 občanský soudní řád, který ve své části páté upravoval pouze jeden typ ochrany
před nezákonným počínáním veřejné správy, a to žalobu, případně opravný prostředek proti
správnímu rozhodnutí. Před jinými úkony správních orgánů soudní ochrana poskytována nebyla,
stejně tak jako před jejich nečinností. V praxi byl tento stav pociťován jako mezera v právu
na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod, proto byly s účinností
od 1. 1. 2003 v novém procesním předpise - soudním řádu správním zakotveny instituty žalob
na ochranu před nezákonným zásahem a před nečinností správního orgánu. U prve uvedené
žaloby vycházel zákonodárce z předpokladu, že do práv fyzické či právnické osoby může být
citelně zasaženo nejen rozhodnutím, ale i neformalizovaným faktickým úkonem správního
orgánu, případně ozbrojeného sboru, a proto i zde je nutno poskytnout dotčeným soudní
ochranu v prakticky stejném rozsahu, jen s rozdíly danými odlišným charakterem uvedených
úkonů. Z této premisy pak vyšel při formulaci části třetí, hlavy druhé, dílu třetího s. ř. s.
a důvodové zprávy k této části zákona.
Při stanovení pravidel pro tento typ řízení proto zákonodárce postupoval
tak, aby se režim zásahové žaloby pokud možno co nejméně odlišoval od již známého
režimu žalob proti rozhodnutím. Vycházel tedy z toho, že je-li podmínkou přezkumu správního
rozhodnutí (jež je vybaveno atributy právní moci a vykonatelnosti) přímý a trvající dopad do práv
dotčeného (viz §65 s. ř. s.), musí v době podání zásahové žaloby trvat i faktický zásah správního
orgánu či alespoň jeho důsledky (v krajním případě hrozit jeho opakování). Stejně tak, pokud
se pro přezkum správních rozhodnutí požaduje předchozí vyčerpání opravných prostředků
ve správním řízení [§68 a) s. ř. s]), je nutno před podáním tohoto typu zásahové žaloby využít
jiné právní prostředky, jsou-li k dispozici (§85 s. ř. s.) Jak bylo již uvedeno výše, teprve dodatečně
doplnil zákonodárce do soudního řádu správního institut určovací žaloby na nezákonnost
skončeného zásahu, jež se však spravuje jinými procesními pravidly než zásahové žaloby
dosavadní.
Prakticky stejně pak určil zákonodárce i lhůty pro podání žaloby. U správních rozhodnutí
byla lhůta k podání žaloby zakotvena v procesním předpise vždy jako dvouměsíční (jiná
u opravných prostředků a ve zvláštních právních předpisech), stejně tedy byla stanovena
i subjektivní lhůta pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Rozdíl daný
povahou věci se projevil jen ve formulaci počátku běhu lhůty, kdy žalobu proti správnímu
rozhodnutí lze podat do dvou měsíců od jeho oznámení zákonem předepsaným způsobem
(zpravidla doručením jeho písemného vyhotovení), zatímco žalobu na ochranu před nezákonným
zásahem je možno podat do dvou měsíců ode dne, kdy se o něm dotčená osoba dozvěděla,
neboť od správního orgánu žádné formalizované sdělení o jeho faktickém konání zpravidla
nedostává.
Je tak zřejmé, že trvání zásahu či jeho důsledků, obdobně jako existence právních
důsledků správního rozhodnutí, nemá se stanovením počátku běhu lhůty pro podání žaloby
žádnou souvislost a na její průběh také nemá následně žádný vliv. Jinak řečeno, nelze směšovat
podmínky řízení (existenci rozhodnutí podle §65 s. ř. s. či trvání nezákonného zásahu v tomto
typu zásahové žaloby) s otázkou lhůty, v níž lze proti uvedeným úkonům správního orgánu
uplatnit prostředek soudní ochrany.
V projednávané věci to znamená, že počátek běhu subjektivní lhůty pro podání žaloby
se odvíjí od okamžiku, kdy se stěžovatel dozvěděl o založení dopisu ze dne 1. 6. 2011 do svého
osobního spisu, neboť tímto úkonem byl zásah dokonán a dále již jen trvaly jeho nepříznivé
důsledky projevující se v následných rozhodnutích a úkonech spojených s jeho výkonem trestu.
Pokud tedy bude Nejvyšší správní soud vycházet z onoho Městským soudem v Praze vstřícně
stanoveného data 16. 8. 2013, pak mu nezbývá než shodně uzavřít, že žaloba na ochranu proti
nezákonnému zásahu podaná dne 3. 12. 2013 je opožděná.
Napadené usnesení Městského soudu v Praze je zákonné, Nejvyšší správní soud proto
kasační stížnost podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení ze zákona,
žalovaný byl ve věci úspěšný, nevznikly mu však náklady řízení přesahující běžný rámec
jeho úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120
s. ř. s. nepřiznal náhradu nákladů řízení žádnému z účastníků.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 25. června 2014
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu